上海的歷史建筑保護(hù)與利用

文/賈廣葆

2017年11月中旬，大連市國(guó)土房屋局學(xué)習(xí)調(diào)研考察組赴上海市房屋管理局，就上海的歷史建筑保護(hù)與利用問(wèn)題，進(jìn)行了學(xué)習(xí)、調(diào)研和考察?，F(xiàn)將考察情況匯總?cè)缦隆?/p>

一、上海市歷史建筑基本概況

上海市目前既有各類房屋建筑面積共計(jì)15.5億平方米，其中住宅建筑面積超過(guò)6.5億平方米。從1989年開始至2015年，經(jīng)過(guò)五批發(fā)布了1058處優(yōu)秀歷史建筑，建筑面積約3000萬(wàn)-4000萬(wàn)平方米。全市16個(gè)區(qū)中，徐匯、黃浦、靜安等區(qū)分別為253處、232處、143處。主要類型分居住和非居住兩大類，其中居住類包括公寓、花園、職工住宅、舊式里弄等,非居住類包括旅館、辦公樓、工廠、站場(chǎng)碼頭、倉(cāng)庫(kù)、商場(chǎng)、學(xué)校、文化館、體育館、影劇院、醫(yī)院、公共設(shè)施用房、寺廟教堂及其他。同時(shí)，劃定44片41平方公里的歷史文化風(fēng)貌區(qū)。

上海市委、市政府高度重視歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑的保護(hù)，提出“實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)制度”。1991年、2002年相繼出臺(tái)了《上海市優(yōu)秀近代建筑保護(hù)管理辦法》、《上海市歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)條例》。隨著保護(hù)工作的不斷深入，“保護(hù)為主，安全為重，以人為本”和“結(jié)合實(shí)際，合理利用，修舊如故”的保護(hù)理念正逐步成為上海各界的共識(shí)，讓更多的居民參與到優(yōu)秀歷史建筑依法保護(hù)、依法管理、依法使用的工作中來(lái)。

二、上海優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)與利用的特點(diǎn)

1986年上海連同天津、保定等38座城市被國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)公布為第二批中國(guó)國(guó)家歷史文化名城。在歷史建筑保護(hù)與利用方面形成了新的特點(diǎn)和經(jīng)驗(yàn)。

一是保護(hù)范圍擴(kuò)大。“十三五”開始，上海加大了對(duì)歷史建筑保護(hù)與利用的力度，擴(kuò)大和拓展了歷史建筑的保護(hù)范圍，除傳統(tǒng)的歷史建筑外，把建成30年以上的優(yōu)秀歷史建筑、超高層標(biāo)志性建筑、具有鮮明特點(diǎn)的住宅新城，以及房地產(chǎn)行業(yè)歷史上具有代表性的作坊、商鋪、廠房、倉(cāng)庫(kù)，如金茂大廈、1952年建造的上海展覽館、50年代建造的中國(guó)工人新城——上?！伴L(zhǎng)白新村”等，均納入優(yōu)秀歷史建筑的保護(hù)范圍。

二是建筑類型多樣。除各類歷史建筑老舊房屋外，具有各個(gè)時(shí)期年代意義的學(xué)校、醫(yī)院、車站、橋梁、船塢、鄉(xiāng)村河道、古橋、古井等20多種歷史建筑全部被納入保護(hù)范疇。

三是保護(hù)力度加大?！笆濉遍_始不斷加大對(duì)優(yōu)秀歷史建筑的保護(hù)，同時(shí)也加大了對(duì)歷史建筑違規(guī)違法行為的處罰力度。比如：2017年一家開發(fā)企業(yè)違法拆除300平方米歷史建筑，除要求其將拆除的歷史建筑恢復(fù)原狀外，還重罰了1500多萬(wàn)元。

四是財(cái)政全力支持。除征收資金和房源調(diào)劑置換由政府負(fù)責(zé)外，市政府財(cái)政加大對(duì)歷史建筑的保護(hù)管理資金投入，投入范圍擴(kuò)大至歷史建筑的整治、大修，延伸至自來(lái)水、煤氣、上下水管道等公共設(shè)施配套單項(xiàng)綜合整治。所需資金由市區(qū)兩級(jí)財(cái)政負(fù)責(zé)，市財(cái)政負(fù)責(zé)40%，區(qū)財(cái)政負(fù)責(zé)60%，從2016年開始，市財(cái)政歷史建筑保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)提高到50%。同時(shí)，保護(hù)整治確有困難的歷史建筑所有人，可以向區(qū)政府申請(qǐng)，由歷史建筑保護(hù)專項(xiàng)資金給予適當(dāng)補(bǔ)助。

五是法律法規(guī)齊全。對(duì)歷史建筑的保護(hù)管理嚴(yán)格實(shí)行“依法保護(hù)，依法管理，依法使用”的原則，立法層次高，保護(hù)管理辦法、保護(hù)條例均由市人大常委會(huì)頒布實(shí)施。同時(shí)，對(duì)各類優(yōu)秀歷史建筑認(rèn)定、檢測(cè)、整治、修繕、施工、驗(yàn)收等環(huán)節(jié)均制定部門性規(guī)章制度，從法律法規(guī)上對(duì)歷史建筑實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)制度。

六是主管部門重新恢復(fù)。組織機(jī)構(gòu)的配備是歷史建筑保護(hù)、管理、整治、利用的關(guān)鍵。2016年6月，上海市住房保障和房屋管理局被并入上海市住房城鄉(xiāng)建設(shè)管理委員會(huì)。一年后的2017年6月又正式恢復(fù)成立上海市房屋管理局，除原有房屋管理業(yè)務(wù)外，把房屋抗震、消防、墻面改造、電氣改造、電梯管理、歷史建筑的保護(hù)管理等有關(guān)業(yè)務(wù)也納入市房屋管理局管理范疇。主管部門的恢復(fù)、組織機(jī)構(gòu)的健全，對(duì)上海市優(yōu)秀歷史建筑的保護(hù)、管理、整治、利用起到了不可替代的作用。

七是房屋征收突出契約精神。契約是現(xiàn)代社會(huì)處理社會(huì)事務(wù)和經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)普遍采用的一種方式，而征收、置換、調(diào)劑老舊房子又是歷史建筑保護(hù)中比較困難的環(huán)節(jié)，也是歷史建筑保護(hù)利用的關(guān)鍵。上海在歷史建筑征收過(guò)程中，成功運(yùn)用和發(fā)揮契約精神，即征收方（政府）與被征收方（住房承租戶或產(chǎn)權(quán)人）簽訂征收協(xié)議，明確征收方式、內(nèi)容、價(jià)格以及雙方的權(quán)責(zé)利等，規(guī)范、制約房屋征收雙方的行為和雙方的法律責(zé)任，確保被征收方的利益。其特點(diǎn)是把具有法律效力的契約精神，引入歷史建筑的保護(hù)利用中，充分顯示出征收行為的透明、公開、公正、公平，同時(shí)也較好地解決了征收歷史建筑的老大難問(wèn)題。

三、歷史建筑保護(hù)與利用具體運(yùn)行模式

上海市經(jīng)過(guò)三十多年的摸索，對(duì)歷史建筑的保護(hù)與利用，形成了五種具體運(yùn)行模式。

第一種：使用功能調(diào)整模式。早期階段，為整體保護(hù)歷史建筑，又使老舊房子住戶利益不受損失，將商業(yè)區(qū)域沿街、沿馬路的優(yōu)秀歷史建筑單純的居住使用功能調(diào)整轉(zhuǎn)變?yōu)樯虡I(yè)經(jīng)營(yíng)功能，承租人自行經(jīng)營(yíng)或轉(zhuǎn)讓他人經(jīng)營(yíng)，這在早期建造的公有住房尤為普遍。其特點(diǎn)是使擁有住房使用權(quán)的承租戶確保了利益，賺了大錢，而擁有公有住房所有權(quán)的政府收入大大減少，公有住房的保值增值功能流失。

第二種：調(diào)劑置換模式。主要由政府籌措房源和資金，采取房屋實(shí)物和貨幣調(diào)劑置換，將歷史建筑原住戶遷居他處和或由原住戶購(gòu)買商品住房居住，由原市住房保障和房屋管理局委托的房屋管理單位負(fù)責(zé)歷史建筑的整治、改造、利用。它的特點(diǎn)是政府一次性投入較多，涉及時(shí)間較長(zhǎng)，通過(guò)調(diào)劑、置換，有效改善了居民居住環(huán)境。

第三種：周邊聯(lián)動(dòng)開發(fā)模式。主要是圍繞歷史建筑周邊進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)，將歷史建筑的保護(hù)與其周邊開發(fā)相互結(jié)合、相互聯(lián)動(dòng)、共同發(fā)展。這種模式是利用歷史建筑保護(hù)區(qū)域獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，帶動(dòng)周邊房地產(chǎn)整體開發(fā)，提高歷史建筑保護(hù)利用的檔次和解決歷史建筑保護(hù)管理的資金缺乏問(wèn)題。它的特點(diǎn)是歷史建筑保護(hù)區(qū)域劃撥土地與周邊開發(fā)招投標(biāo)經(jīng)營(yíng)土地相互并存。

第四種：“新”、“舊”結(jié)合改造模式，即“新天地”商業(yè)區(qū)改造模式。所謂“新”，指的是歷史老舊房子內(nèi)部結(jié)構(gòu)、內(nèi)部陳設(shè)、內(nèi)部空間，經(jīng)過(guò)合理改造利用，比如上、下擴(kuò)大，增加層數(shù)、加挖地下、適當(dāng)增加容積率，使其“煥然一新”，更能適應(yīng)人們的使用和居住需求，體現(xiàn)現(xiàn)代社會(huì)的氣息，彰顯歷史建筑的利用價(jià)值。所謂“舊”，指的是歷史建筑的外部形狀、外墻墻面、外立面顏色等，最大限度地保持原狀，按照歷史建筑原狀、風(fēng)格和特色，進(jìn)行整治、維修，使其外部“修舊如故”，更能反映歷史建筑的歷史特色和風(fēng)貌，體現(xiàn)歷史建筑的保護(hù)價(jià)值。

這種外部“如故”、內(nèi)部“一新”的“新”、“舊”相互結(jié)合的改造模式，是上海歷史建筑保護(hù)利用的一種常用模式。它的特點(diǎn)是不僅有效保留了歷史建筑原來(lái)的建筑形狀、特性、風(fēng)貌，使之與周邊風(fēng)貌環(huán)境相輝映，而且增加了其內(nèi)部空間面積，提升了歷史建筑的使用功能。

第五種：“三方”相互融通聯(lián)動(dòng)模式。這種模式是在將三種模加以綜合而成的。主要是將老舊房子調(diào)劑置換后加以整治、改造、利用，一部分老舊房子經(jīng)改造整治后由原居民回來(lái)居住，歷史建筑周邊成片聯(lián)動(dòng)開發(fā)一部分，“三方”各自發(fā)揮其所長(zhǎng)、規(guī)避各自所短，相互融通、相互促進(jìn)，共同發(fā)展。

四、幾點(diǎn)啟示

一是歷史建筑的保護(hù)利用理念先進(jìn)?！氨Ｗo(hù)為主，安全為重，以人為本”和“結(jié)合實(shí)際，合理利用，修舊如故”是上海市歷史建筑保護(hù)理念，突出了保護(hù)為主、以人為本，結(jié)合上海市歷史建筑實(shí)際，加以合理利用。同時(shí)，歷史建筑的保護(hù)利用與時(shí)俱進(jìn)，將原先的歷史建筑“拆、改、留”改為現(xiàn)在的“留、改、拆”，將“留”放在首位，重點(diǎn)突出了歷史建筑的“保留”與“改造”。先進(jìn)的歷史建筑保護(hù)利用理念對(duì)大連市歷史建筑的保護(hù)、利用、整治、改造尤為重要，需要我們學(xué)習(xí)、消化、實(shí)施。

二是財(cái)政支持力度加大。歷史建筑的保護(hù)、管理、利用，資金支持不可或缺。上海市歷史建筑的保護(hù)管理費(fèi)用全額由市、區(qū)兩級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)，值得我們借鑒和效仿。

三是專家作用明顯。上海市歷史建筑的保護(hù)利用走在全國(guó)前列，專家起到了重要作用。上海市房屋管理局建立了由幾百位歷史建筑保護(hù)利用專家組成的專家?guī)?，有本地的、外地的，還有國(guó)外的，廣泛網(wǎng)羅各種人才，借腦借勢(shì)，發(fā)揮專家的作用。因此，建立大連市歷史建筑保護(hù)利用專家?guī)炱仍诿冀蕖?/p>

四是規(guī)劃保護(hù)方案不可或缺。上海市歷史建筑保護(hù)利用成效明顯，規(guī)劃保護(hù)方案起到了重要作用。當(dāng)前，為確保大連市歷史建筑不被拆除，可先行制定“歷史建筑規(guī)劃保護(hù)方案”，從規(guī)劃角度對(duì)歷史建筑加以保護(hù)。

五是政策靈活多樣。根據(jù)歷史建筑的實(shí)際狀況，對(duì)歷史建筑進(jìn)行普查認(rèn)定，采取“一棟一冊(cè)”、“一戶一檔”的模式，建立健全歷史檔案和信息庫(kù)，為歷史建筑的征收、置換、調(diào)劑、改造、利用打下基礎(chǔ)。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)歷史建筑征收的控制，可先把老房子征下來(lái)、置換下來(lái)，暫不改造利用，等條件成熟后再進(jìn)行改造利用。