我國公共租賃住房建設(shè)PPP模式研究

文/劉旦

2013年10月29日，習(xí)近平總書記在中共中央政治局關(guān)于加快推進(jìn)住房保障體系和供應(yīng)體系建設(shè)的第十次集體學(xué)習(xí)中指出：“堅(jiān)持民生導(dǎo)向，創(chuàng)新調(diào)控思維，是建立符合中國國情的多層次住房供應(yīng)體系的必由之路?！边@是第一次由最高領(lǐng)導(dǎo)人確認(rèn)我國要通過住房保障和住房商品化實(shí)現(xiàn)“住有所居”的中國夢(mèng)?？梢灶A(yù)見，“十三五”期間保障房的建設(shè)依然是政府關(guān)注的焦點(diǎn)。公租房是保障房的主體，但在傳統(tǒng)建設(shè)模式下，公租房建設(shè)推廣面臨極大障礙，如質(zhì)量問題、資金問題、分配問題、物業(yè)問題等，這些問題都給這項(xiàng)國家的惠民工程蒙上了陰影。西方發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)表明，采用PPP模式建設(shè)保障房不僅可以解決保障房建設(shè)階段融資難的問題，也能解決運(yùn)營階段可持續(xù)發(fā)展的問題。公租房是準(zhǔn)公共物品，可持續(xù)穩(wěn)定的租金收入，具備吸引社會(huì)資本的可能性，如在公租房項(xiàng)目上引進(jìn)PPP模式，變政府主導(dǎo)型的融資模式為政府引導(dǎo)的商業(yè)化運(yùn)作模式，將能有效解決公租房現(xiàn)有建設(shè)及運(yùn)營環(huán)節(jié)中的弊端。本文擬在介紹PPP模式運(yùn)作內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，剖析其在公租房項(xiàng)目中應(yīng)用的可行性和必要性，并探討國外保障房PPP模式運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而提出我國公租房PPP模式成功運(yùn)作的路徑。

一、公租房PPP：基本內(nèi)涵和主要特征

（一）PPP內(nèi)涵界定

PPP模式，是20世紀(jì)90年代初在英國公共服務(wù)領(lǐng)域開始應(yīng)用的一種政府和社會(huì)資本之間的合作方式，是西方國家政府創(chuàng)新治理時(shí)提出的一個(gè)概念，它是指政府通過與私人部門建立伙伴關(guān)系提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的一種合作模式。在我國，目前官方對(duì)PPP內(nèi)涵的理解基本都采用財(cái)政部給出的定義，財(cái)政部財(cái)金〔2014〕76號(hào)文認(rèn)為，政府和社會(huì)資本合作模式是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。財(cái)政部提出的PPP概念具有以下兩個(gè)特點(diǎn)：一是項(xiàng)目公司中政府方必須持股，一般是持有少數(shù)股份，以體現(xiàn)政府推廣混合所有制的戰(zhàn)略安排；二是項(xiàng)目內(nèi)容要包括運(yùn)營，以體現(xiàn)政府購買服務(wù)的戰(zhàn)略。本文認(rèn)為，財(cái)政部定義的出發(fā)點(diǎn)是銷售存量資產(chǎn)，控制政府債務(wù)規(guī)模，其關(guān)于PPP的界定過于狹窄，不利于PPP項(xiàng)目的推進(jìn)，建議適當(dāng)擴(kuò)大PPP的適用范圍。在學(xué)術(shù)層面，PPP模式的概念最早是在1992年由王灝提出的，他認(rèn)為國外所研究的PPP大多是廣義的，而國內(nèi)研究多數(shù)都是針對(duì)狹義PPP的，但是需要強(qiáng)調(diào)的是，不論是廣義的PPP還是狹義的PPP，都不是指某一個(gè)特定的融資模式，而是指一個(gè)大的范疇，可以看作是一種思想或是一種理念。

基于上述討論，本文認(rèn)為，PPP模式是指政府和社會(huì)資本合作模式，是指政府為增強(qiáng)對(duì)社會(huì)公眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)能力，提高供給質(zhì)量和效率，而通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會(huì)資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長期合作的項(xiàng)目運(yùn)作模式。它具有4個(gè)方面特征。其一，PPP項(xiàng)目主體是政府和社會(huì)資本，企業(yè)與企業(yè)之間的合作不屬于PPP；其二，PPP項(xiàng)目客體是公共產(chǎn)品，包括公益項(xiàng)目（主要為政府購買服務(wù)）、準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目（主要采取政府可行性缺口補(bǔ)助方式）、經(jīng)營性項(xiàng)目（主要采取使用者付費(fèi)方式）；其三，PPP項(xiàng)目過程至少包括開發(fā)建設(shè)期和運(yùn)營期兩個(gè)階段，根據(jù)財(cái)政部要求，PPP合同的期限最低不少于10年；其四，PPP項(xiàng)目的目的是提高公共產(chǎn)品供給效率。PPP項(xiàng)目運(yùn)作機(jī)制如圖1所示。

圖1 PPP運(yùn)作內(nèi)涵

（二）公租房PPP模式運(yùn)作機(jī)制

根據(jù)《關(guān)于運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式推進(jìn)公共租賃住房投資建設(shè)和運(yùn)營管理的通知》（財(cái)綜〔2015〕15號(hào)），運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式推進(jìn)公共租賃住房投資建設(shè)和運(yùn)營管理，主要是政府選擇社會(huì)資本組建公共租賃住房項(xiàng)目公司。在實(shí)際運(yùn)作過程中，一般由地方政府通過地方?jīng)Q議或授權(quán)的方式委托房管局或建設(shè)局作為公租房項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)，由其負(fù)責(zé)公租房PPP項(xiàng)目前期的財(cái)政可承受能力評(píng)估、物有所值評(píng)估及實(shí)施方案，在項(xiàng)目符合PPP項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)后，由其負(fù)責(zé)項(xiàng)目立項(xiàng)及通過招投標(biāo)機(jī)制進(jìn)行社會(huì)資本篩選。在確定合適的社會(huì)資本后，一般由地方政府指定當(dāng)?shù)匾患覈衅脚_(tái)公司與社會(huì)資本合資成立項(xiàng)目公司，負(fù)責(zé)公租房項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營，社會(huì)資本控股。項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、管理等。在社會(huì)資本取得一定的利潤回報(bào)后，將公租房移交給地方政府。

在公租房PPP項(xiàng)目中，各參與方之間不僅是合作關(guān)系，契約簽訂過程還伴隨著相互博弈的過程，最終達(dá)到穩(wěn)態(tài)均衡狀態(tài)。只有各方形成穩(wěn)態(tài)合作機(jī)制，項(xiàng)目才有可能順利實(shí)施。穩(wěn)態(tài)合作機(jī)制的形成需要政府、社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)、建筑商、運(yùn)營商之間的相互協(xié)調(diào)并在公租房建設(shè)各個(gè)階段通力合作，這樣才能保證項(xiàng)目順利完成。

圖2 基于PPP模式的公租房運(yùn)作構(gòu)架

二、PPP全球保障房應(yīng)用情況概覽

在西方發(fā)達(dá)國家，PPP模式在包括舊房改造在內(nèi)的保障性住房領(lǐng)域得到廣泛應(yīng)用，這既減輕了短期財(cái)政壓力，又為社會(huì)貢獻(xiàn)了更高質(zhì)量的公共服務(wù)和產(chǎn)品。按照地域劃分，PPP模式在保障房中的應(yīng)用主要存在以下幾種模式。

（一）英國宜居住房PPP模式

英國是PPP模式的發(fā)源地，也是世界上在保障房建設(shè)中運(yùn)用 PPP模式較為成熟的國家。1999年英國將PPP模式應(yīng)用于宜居住房項(xiàng)目中。研究表明，在項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)性上，PPP模式能夠以合理的支付水平和有效的方式實(shí)現(xiàn)公共部門的社會(huì)住房投資目的，通過合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)提高資金價(jià)值。在項(xiàng)目建設(shè)周期上，英國財(cái)政部調(diào)查顯示，88%的采用PPP模式建設(shè)保障房的項(xiàng)目能夠按時(shí)或提前完成，且沒有項(xiàng)目預(yù)算超支情況。英國宜居住房PPP模式的關(guān)鍵成功因素主要包括以下幾點(diǎn)：

1.完備的政策體系和法律保證體系。在宜居住房PPP項(xiàng)目中，政府具有多重角色，既是服務(wù)采購者、項(xiàng)目監(jiān)管者，又是項(xiàng)目具體實(shí)施的推動(dòng)者。為了明晰政府角色，保證項(xiàng)目順利實(shí)施，政府通過立法建立游戲規(guī)則，通過政策支持保證項(xiàng)目順利實(shí)施。如2003-2012年，英國財(cái)政部共頒布了4份政策性文件規(guī)范 PPP 項(xiàng)目，《應(yīng)對(duì)投資風(fēng)險(xiǎn)》（2003年）、《強(qiáng)化長期伙伴關(guān)系》（2006年）、《基礎(chǔ)設(shè)施采購》（2008年）和《PPP 的新方式》（2012年）。同時(shí)，英國政府還在宜居住房和PPP領(lǐng)域出臺(tái)了許多單獨(dú)的法律法規(guī)。在操作層面，英國對(duì)PPP項(xiàng)目的管理也比較完善，有專門的項(xiàng)目投資指南，有標(biāo)準(zhǔn)化的特許權(quán)協(xié)議和相關(guān)合同。同時(shí)，在宜居住房建設(shè)階段的招標(biāo)管理和對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)品的規(guī)范方面都有明確的規(guī)定。

2.PPP項(xiàng)目多采用PFI模式。受撒切爾政府執(zhí)政思路的影響，英國發(fā)展PPP的核心理念是發(fā)揮私人部門在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)中的作用，政府采取購買服務(wù)的方式實(shí)現(xiàn)保障公共利益的政治責(zé)任。具體到保障房PPP項(xiàng)目，政府不參與保障房的建設(shè)和運(yùn)營，項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營完全由企業(yè)主導(dǎo)，政府既不提供政策補(bǔ)貼，也很少采用特許經(jīng)營方式。政府的作用主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是按合同向企業(yè)購買服務(wù)。政府根據(jù)項(xiàng)目運(yùn)營績效付費(fèi)，若績效不佳或者沒有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，政府將不會(huì)向SPV公司付費(fèi)。二是制定游戲規(guī)則。英國有關(guān)PPP模式的法規(guī)非常完備，這有效解決了企業(yè)壟斷、提高效率、提升透明度等問題。三是向社會(huì)推廣PPP模式。

3.政府在PFI項(xiàng)目中起主導(dǎo)作用。具體體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是成立專門機(jī)構(gòu)。2010年前，英國主要有兩個(gè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)PPP運(yùn)行，2011年，英國財(cái)政部設(shè)立了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)局（IUK），合并了財(cái)政部PPP工作組和英國合作伙伴關(guān)系的職能，統(tǒng)一管理實(shí)施PPP項(xiàng)目。二是充分發(fā)揮政策紅利在PPP項(xiàng)目中的作用，具體體現(xiàn)在“規(guī)劃得益”和“共有產(chǎn)權(quán)”兩大政策中。“共有產(chǎn)權(quán)”允許開發(fā)商持有一部分宜居住房產(chǎn)權(quán)，通常不高于30%，該政策保證了私營方能夠享受到資產(chǎn)升值受益和部分長期租金收入。同時(shí)，該政策也將私人部門利益與項(xiàng)目運(yùn)營效果直接掛鉤，而不是被動(dòng)地接受政府的監(jiān)管。規(guī)劃得益是指地方規(guī)劃部門在授予規(guī)劃許可的過程中，從規(guī)劃申請(qǐng)人（通常是開發(fā)商）方面尋求的規(guī)劃條款中規(guī)定義務(wù)以外的利益。該政策認(rèn)為，土地被規(guī)劃使用后產(chǎn)生的增值不應(yīng)全部屬于開發(fā)商，而需要部分返回給公眾，以平衡社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與環(huán)境等方面情況。三是通過政府合資或合作的中介組織間接發(fā)揮政府在PPP項(xiàng)目中的作用。如在審核住房資格方面，英國充分發(fā)揮社會(huì)住房基金（SHG）的作用，由其進(jìn)行主導(dǎo)。在采用配建制建設(shè)保障房的模式中，由SHG負(fù)責(zé)審核開發(fā)商配建的保障房是否符合SHG的要求，以保證保障房持久的“可支付”特性。

（二）加拿大保障房PPP模式

加拿大作為英聯(lián)邦成員國，在政治和經(jīng)濟(jì)制度等方面一直借鑒英國的做法和經(jīng)驗(yàn)，但加拿大保障房PPP模式在借鑒英國宜居住房PPP模式經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上又有其特色，其成功經(jīng)驗(yàn)主要有以下幾點(diǎn)：

1.重視社會(huì)組織的作用。加拿大保障房PPP模式的公私雙方大多是行業(yè)組織，HOP項(xiàng)目是加拿大溫尼伯市采用PUO模式特許經(jīng)營的保障房項(xiàng)目，該項(xiàng)目中的公共部門是溫尼伯市住房和無家可歸組織，該組織是由市、省、聯(lián)邦三級(jí)政府組織合作成立的機(jī)構(gòu)，社會(huì)資本方是住房機(jī)會(huì)合作組織，一個(gè)由商界、政界、社會(huì)公眾等各方面代表組成的非營利性社會(huì)組織，住房機(jī)會(huì)合作組織在PPP項(xiàng)目中起主導(dǎo)作用。在資金來源上，該項(xiàng)目由PPP項(xiàng)目公司購買溫尼伯市需要更新改造的社區(qū)舊房，修復(fù)后再出售給基層無房人群，因此，公共部門的資金主要用于彌補(bǔ)項(xiàng)目更新改造成本與項(xiàng)目出售價(jià)格之間的價(jià)差，項(xiàng)目其他所需資金主要通過社會(huì)渠道進(jìn)行募集。

2.明確的公私部門權(quán)責(zé)劃分。在保障房PPP模式中，公共部門和私人部門按照保障房建設(shè)價(jià)值鏈進(jìn)行嚴(yán)格分工，私人部門負(fù)責(zé)保障房設(shè)計(jì)、建造、運(yùn)營和維護(hù)的全過程，以避免由不同投資人各行其是所帶來的風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任的推諉。政府在項(xiàng)目建設(shè)完成前不承擔(dān)支付責(zé)任，支付的階段延伸至整個(gè)保障房項(xiàng)目的全生命周期，同時(shí)，支付的前提是私人部門提供的服務(wù)達(dá)到事前約定的標(biāo)準(zhǔn)。在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方面，公共部門承擔(dān)土地風(fēng)險(xiǎn)，私人部門承擔(dān)建設(shè)運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)，政府對(duì)保障房建設(shè)和服務(wù)是否達(dá)標(biāo)進(jìn)行監(jiān)管。明確公私部門的角色和責(zé)任是推動(dòng)加拿大保障房發(fā)展的關(guān)鍵所在。

3.公私合營的PPP項(xiàng)目主管機(jī)構(gòu)。由于認(rèn)識(shí)到單一的由政府主導(dǎo)成立的PPP推廣機(jī)構(gòu)在實(shí)踐應(yīng)用中存在局限性，2008年，加拿大在國家層面成立了負(fù)責(zé)推廣PPP模式的PPP加拿大，該組織歸口于加拿大聯(lián)邦政府，但吸引了私人部門參加，按照市場化模式運(yùn)作。該組織具有完善的法人治理機(jī)制，私人部門可以通過董事會(huì)評(píng)估PPP加拿大的運(yùn)作，這有利于充分發(fā)揮私人部門的技術(shù)、管理優(yōu)勢(shì)。PPP加拿大負(fù)責(zé)審核和指導(dǎo)聯(lián)邦級(jí)的PPP項(xiàng)目，為PPP管理制定政策和推行最優(yōu)實(shí)踐，提供技術(shù)援助，并與地方級(jí)單位合作，推廣PPP。

（三）美國保障房PPP模式

美國在1937年開始采用政府出資、政府供給的直接方式進(jìn)行大規(guī)模的保障房建設(shè)，但是后續(xù)的實(shí)踐證明這種模式基本不成功。1986年美國開始采用PPP模式提供保障性住房，Reznick和Group認(rèn)為，該模式是迄今為止公私資源之間通過穩(wěn)定、持續(xù)的伙伴關(guān)系增加保障性住房存量的最成功的計(jì)劃?，F(xiàn)在，通過PPP模式建設(shè)保障房已經(jīng)成為美國保障房建設(shè)的主流，數(shù)據(jù)顯示，截至2008年，美國通過PPP模式建設(shè)的保障房已經(jīng)超過了前50年建造的公共住房數(shù)量的總和。美國保障房PPP模式主要具有以下特點(diǎn)。

1.多措并舉解決保障房融資難、融資貴問題。資金籌措困難是影響保障房項(xiàng)目大規(guī)模營造的關(guān)鍵因素，美國的經(jīng)驗(yàn)主要分為兩點(diǎn)。一是高權(quán)益資本比例。美國保障房PPP項(xiàng)目中，私人權(quán)益投資一般占到保障房項(xiàng)目的50%-70%，遠(yuǎn)高于我國20%-30%的水平。二是政府資金的無償或者低償投入。在保障房PPP項(xiàng)目中，政府一般都會(huì)無償投入一定數(shù)量的資本金，具體數(shù)量依確定的項(xiàng)目資金內(nèi)部收益率根據(jù)服務(wù)年限進(jìn)行反向計(jì)算。以伯克利市牛津廣場項(xiàng)目為例，在該項(xiàng)目融資結(jié)構(gòu)中，33.8%是地方政府提供的軟性貸款，47.9%是私人投資商的權(quán)益資本，16.7%是銀行貸款，1.5%是基金會(huì)捐款。除銀行貸款外，政府投入資金和基金會(huì)捐款是無償使用的資金，低資金成本保證了項(xiàng)目的可持續(xù)公益性運(yùn)營。

2.多措并舉管控保障質(zhì)量。一是產(chǎn)權(quán)私有制度。在我國，保障房的產(chǎn)權(quán)最后歸屬一般為政府，在美國，保障房產(chǎn)權(quán)最后歸屬基本是開發(fā)商，因此，開發(fā)商有足夠的動(dòng)力建設(shè)保障房。二是引入投資商對(duì)開發(fā)商進(jìn)行監(jiān)管。在我國，公租房PPP模式的建設(shè)一般都是政府和社會(huì)資本合資組建SPV建設(shè)經(jīng)營的項(xiàng)目，而政府經(jīng)驗(yàn)缺失和所有者缺位的天然缺陷會(huì)導(dǎo)致公租房項(xiàng)目質(zhì)量比較低下。在美國，一般都是由投資商和開發(fā)商組建項(xiàng)目公司建設(shè)運(yùn)營保障房（見圖3），其中，投資商是有限合伙人，承擔(dān)項(xiàng)目的投資責(zé)任，開發(fā)商是一般合伙人，負(fù)責(zé)投資決策和項(xiàng)目的經(jīng)營管理。項(xiàng)目公司至少存在15年。同時(shí)，美國稅法規(guī)定，如果服務(wù)期內(nèi)項(xiàng)目失敗，投資商不僅要返還之前抵扣的稅額，還要遭受非常重的罰款，這導(dǎo)致投資商也有意愿對(duì)保障房項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管。

圖3 美國典型保障房PPP項(xiàng)目股權(quán)結(jié)構(gòu)

3.精巧的退出機(jī)制設(shè)計(jì)。為鼓勵(lì)社會(huì)資本參與保障房建設(shè)，美國政府除無償投入財(cái)政資金保證項(xiàng)目投資收益外，還在融資安排和產(chǎn)權(quán)安排上保證PPP項(xiàng)目參與各方激勵(lì)相容，尤其是在退出機(jī)制設(shè)計(jì)方面，既考慮了投資商投資收益和合理退出，又兼顧了保障房項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量和長期可持續(xù)運(yùn)營。以伯克利市牛津廣場項(xiàng)目為例，投資商投入的權(quán)益資本可在10年內(nèi)由政府通過競爭方式分配到開發(fā)商的稅收抵扣額度中實(shí)現(xiàn)退出。一般而言，投資商通常能以一定的折扣購買同等金額的稅收抵扣額，投資商累計(jì)能獲得約15%的投資回報(bào)。服務(wù)期滿后，投資商權(quán)益資本自動(dòng)轉(zhuǎn)讓給開發(fā)商。

4.重視非營利機(jī)構(gòu)的作用。不同于我國的PPP模式，美國保障房PPP模式采取了政府-投資商-非營利組織各展所長的方式。在美國新型保障房建設(shè)中，非營利組織無處不在。非營利組織是美國地方政府推行公共住房項(xiàng)目最主要的合作伙伴之一。在美國，非營利組織、私企和政府（改革后的住房管理局）都可以提供保障房，但是非營利組織仍是首選。如果開發(fā)商是非營利組織，這些房屋將永遠(yuǎn)是保障房。社區(qū)發(fā)展公司是全美影響力巨大的住房非營利組織，三十多年來在很多城市都很活躍，并且獲得了聯(lián)邦政府、州政府及市政府的資助。

從上面三個(gè)國家保障房PPP模式特征梳理中可以看出，首先，清晰、完整和一致的政策法規(guī)以及完備的操作細(xì)則是保障房PPP模式大量推廣的關(guān)鍵成功因素，如特許合同，不僅程序規(guī)范，在合同設(shè)計(jì)上也有明確的原則要求，盡量減少因?yàn)楹贤硎瞿：l(fā)生再談判的可能。其次，在項(xiàng)目全生命周期重視績效。如在項(xiàng)目立項(xiàng)前，政府都會(huì)投入一筆資金，這筆資金是無償?shù)?，以吸引私人部門進(jìn)入。在項(xiàng)目建設(shè)完成后，如果公共住房達(dá)到最初合同規(guī)定的和公共部門要求的標(biāo)準(zhǔn)，政府會(huì)給予開發(fā)商建設(shè)補(bǔ)貼。在運(yùn)營階段，政府也有相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制。第三，充分發(fā)揮基金、信托等類金融組織的作用。融資成本和融資便利性是影響保障房PPP模式成功實(shí)施的重要因素，西方發(fā)達(dá)國家都有一個(gè)發(fā)達(dá)的金融市場，在發(fā)揮銀行信貸渠道作用的同時(shí)，充分挖掘基金、信托等類金融機(jī)構(gòu)的作用。如英國為了加快保障性住房開發(fā)，發(fā)起成立了SHG，SHG從住房公司獲得資金，再把資金分配給非營利性機(jī)構(gòu)。第四，成立國家級(jí)的PPP專業(yè)管理和推廣機(jī)構(gòu)。公私協(xié)作項(xiàng)目涉及部門較多，金額普遍較大，需要成立高效的專門PPP管理機(jī)構(gòu)，這不僅有利于保護(hù)公眾利益，也有利于協(xié)調(diào)各方矛盾，減少不同公共部門之間的官僚阻力，增強(qiáng)政策協(xié)調(diào)性，保證項(xiàng)目建設(shè)和可持續(xù)運(yùn)營。多個(gè)國家的正反兩方面經(jīng)驗(yàn)證明，成立國家層面的PPP協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)對(duì)該地區(qū)的公私協(xié)作健康發(fā)展有很重要的作用（見表1）。第五，重視中介組織的作用。在西方發(fā)達(dá)國家，非營利組織非常發(fā)達(dá)，他們不僅對(duì)中低收入階層施以非常強(qiáng)的人文關(guān)懷，而且也擁有較強(qiáng)的籌集善款和協(xié)調(diào)專業(yè)開發(fā)機(jī)構(gòu)的能力。該社會(huì)組織的加入大大提高了保障房PPP項(xiàng)目的成功概率，化解了社會(huì)矛盾，政府作用主要體現(xiàn)在統(tǒng)籌規(guī)劃和組織方面。

表1 發(fā)達(dá)國家PPP管理機(jī)構(gòu)

三、公共租賃房建設(shè)引入PPP模式的必要性和可行性

（一）國家政策支持

目前，我國公租房建設(shè)資金主要來自政府，隨著公租房成為未來保障房的主體以及保障房建設(shè)的大力推進(jìn)，政府面臨的財(cái)政支出壓力越來越大，地方政府主導(dǎo)保障房建設(shè)的模式將難以為繼。因此，引入PPP模式建設(shè)公租房勢(shì)在必行。2015年5月22日，財(cái)政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等六部門印發(fā)《關(guān)于運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式推進(jìn)公共租賃住房投資建設(shè)和運(yùn)營管理的通知》，鼓勵(lì)地方運(yùn)用PPP模式推進(jìn)公共租賃住房投資建設(shè)和運(yùn)營管理。通知明確了包括財(cái)政政策、稅費(fèi)政策、土地政策、收購政策、融資政策等在內(nèi)的政府支持PPP模式公共租賃住房的政策體系，要求各地區(qū)從2015年開始組織開展公共租賃住房項(xiàng)目PPP模式試點(diǎn)和實(shí)施工作。從國家最新發(fā)布的政策看，未來五到十年中國政府主要的PPP投資機(jī)會(huì)將集中在六大領(lǐng)域，其中保障房建設(shè)名列國家政策鼓勵(lì)名錄。因此，市場化的改革和開放包容的政策將為公租房PPP模式提供極大的發(fā)展機(jī)遇。

（二）公租房需求旺盛和供應(yīng)缺口巨大

首先，公租房需求龐大且十分穩(wěn)定。公租房主要面向城鎮(zhèn)中等偏低收入住房困難家庭、新就業(yè)無房人員、行政企事業(yè)單位無房人員和在城鎮(zhèn)有固定收入來源的外來務(wù)工人員等，受眾面廣，人數(shù)眾多。其次，從公租房供給看，雖然近幾年我國推進(jìn)保障房的力度非常大，但公租房供給仍嚴(yán)重不足，并有逐年下降的趨勢(shì)。

（三）公租房屬于準(zhǔn)公共物品，且具有一定的營利空間

首先，公租房是商品，可以收取一定的租金，同時(shí)，公租房還有車位收入、店面租金收入等其他收入，經(jīng)營者可以通過綜合收費(fèi)機(jī)制獲得一定的預(yù)期收益。其次，公租房具有很強(qiáng)的社會(huì)屬性，保障中低收入群體有房住是政府的政治責(zé)任。當(dāng)公租房內(nèi)部收益率不足以吸引社會(huì)資本時(shí)，政府有義務(wù)通過政策支持保證公租房的市場吸引力。第三，建設(shè)利潤也是公租房PPP模式社會(huì)資本方的重要盈利來源。第四，公租房建設(shè)還可以擴(kuò)大房企規(guī)模，保持行業(yè)地位，對(duì)企業(yè)品牌建設(shè)、和諧政府關(guān)系也有所裨益。此外，從經(jīng)營特點(diǎn)看，公租房目前還處于僧多粥少的狀況，收益穩(wěn)定、風(fēng)險(xiǎn)低，是企業(yè)非常好的“現(xiàn)金奶?！睒I(yè)務(wù)。因此，只要回報(bào)機(jī)制設(shè)計(jì)合理，公租房對(duì)社會(huì)資本仍具有相當(dāng)大的吸引力。

（四）巨大的民間資本需要尋找投資渠道

經(jīng)過黃金十年高達(dá)年平均10%的增長，我國積累了巨大的民間財(cái)富，這些民間資本迫切需要尋找出口，否則會(huì)給經(jīng)濟(jì)帶來極大的消極影響，如前幾年熱炒的“蒜你狠”、“豆你玩”、“玉米瘋”、“辣翻天”、“糖高宗”等，都是民間資本囤積居奇、哄抬價(jià)格的結(jié)果。此外，從債務(wù)規(guī)?？矗瑪?shù)據(jù)顯示，2014年中國政府債務(wù)占GDP的比重約為80%，超過歐盟規(guī)定的60%的警戒線標(biāo)準(zhǔn)。因此，無論是從引導(dǎo)民間資本角度，還是從彌補(bǔ)政府有限財(cái)力角度，引入社會(huì)資本參建公租房項(xiàng)目都非常必要。

四、促進(jìn)我國公租房PPP模式良性發(fā)展的政策建議

（一）合理選擇PPP模式的實(shí)現(xiàn)路徑

鑒于PPP的運(yùn)行方式，其在公租房中的應(yīng)用不僅適用于新建項(xiàng)目，還適用于既有項(xiàng)目及改擴(kuò)建維護(hù)項(xiàng)目，不僅適用于建設(shè)和運(yùn)營環(huán)節(jié)，也適用于融資和后期物業(yè)管理。應(yīng)該根據(jù)地方政府財(cái)政承受能力、土地性質(zhì)、項(xiàng)目性質(zhì)、相關(guān)利益者期望、回報(bào)機(jī)制等因素選擇合適的公租房PPP模式。

表2 公租房PPP模式適用類型

（二）選擇恰當(dāng)?shù)捻?xiàng)目公司設(shè)立方式

根據(jù)相關(guān)政策，公租房PPP項(xiàng)目一般必須設(shè)立項(xiàng)目公司。在項(xiàng)目公司設(shè)立方式上，一般而言，有三種模式：其一，有限責(zé)任公司模式，即政府授權(quán)國有企業(yè)與社會(huì)資本合資成立有限責(zé)任公司，該公司是利益分配載體。在項(xiàng)目公司設(shè)立合同中要明確政府的資金投入比例、政府的資金來源、政策優(yōu)惠和補(bǔ)助，如為私人投資者提供貸款擔(dān)保等。在項(xiàng)目籌資、建設(shè)、運(yùn)營等各階段，政府相關(guān)部門與社會(huì)資本應(yīng)建立相互協(xié)調(diào)共同決策機(jī)制，以保障項(xiàng)目的順利進(jìn)行。其二，合伙制基金模式，該模式操作流程是政府資本和社會(huì)資本分別成立各自控股的子公司或分公司，再由兩家公司合資成立有限合伙制公司，該公司為利益分配載體。最后，通過增資擴(kuò)股或資產(chǎn)置換等形式，把項(xiàng)目公司資產(chǎn)注入有限合伙制公司，由該公司作為項(xiàng)目公司的控股股東。該設(shè)立方式可能存在一定的法律限制，如有限合伙制基金是否能直接設(shè)立項(xiàng)目公司。其三，社會(huì)資本單獨(dú)設(shè)立項(xiàng)目公司，該模式下政府部門不參與項(xiàng)目公司的設(shè)立，由社會(huì)資本自行設(shè)立項(xiàng)目公司籌資并建設(shè)、運(yùn)營公租房項(xiàng)目。項(xiàng)目公司通過收取租金、政府補(bǔ)貼或可行性缺口補(bǔ)助回收投資，取得合理利潤。

圖4 合伙制基金項(xiàng)目公司設(shè)立方式

以上設(shè)立方式，前兩種方式是目前政策支持的方向，根據(jù)目前PPP政策導(dǎo)向，政府持有項(xiàng)目公司股份，有利于在項(xiàng)目過程中有效地約束社會(huì)資本的行為。同時(shí)，政府承擔(dān)一定責(zé)任，也可以減少社會(huì)資本在運(yùn)作項(xiàng)目過程中的壓力。但在持股比例上，政府出資的主體盡可能不要控股，對(duì)具體事務(wù)管理的介入要適度，否則可能偏離“讓專業(yè)的人做專業(yè)的事”的初衷。

（三）成立省級(jí)的PPP母基金，適時(shí)發(fā)起PPP項(xiàng)目子基金

公租房建設(shè)期的資金需求對(duì)PPP民營出資方構(gòu)成了較大壓力，國家對(duì)房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目資本金的比例要求為35%及以上，其余部分可通過債務(wù)融資籌集。為減少項(xiàng)目資本金出資的壓力，可以考慮通過設(shè)立PPP基金，作為表外工具獲得項(xiàng)目建設(shè)所需的資本金，在建設(shè)完成后通過資產(chǎn)證券化或再融資模式退出。目前，國家層面和許多省級(jí)層面都成立了支持PPP發(fā)展的母基金。如圖5所示，母基金的資金將重點(diǎn)投向通過物有所值評(píng)估和財(cái)政承受能力論證、被納入省級(jí)PPP項(xiàng)目庫的項(xiàng)目。建議各地方政府下一步可在母基金的基礎(chǔ)上成立針對(duì)各行業(yè)的子基金，在子基金設(shè)立方式上，充分考慮工程承包方的重要性，從而在其中充當(dāng)一個(gè)次級(jí)投資人。

圖5 PPP基金架構(gòu)

（四）建立公租房PPP項(xiàng)目合同標(biāo)準(zhǔn)

PPP項(xiàng)目涉及的合同非常多，在法律法規(guī)不健全的情況下，通過規(guī)范PPP項(xiàng)目合同來為社會(huì)資本形成穩(wěn)定的預(yù)期至關(guān)重要。首先，在合同主體方面，應(yīng)明確政府方是否應(yīng)對(duì)項(xiàng)目公司的持股進(jìn)行限制、融資平臺(tái)公司與國有企業(yè)可否作為社會(huì)資本方或政府方。同時(shí)，應(yīng)明確PPP項(xiàng)目合同屬于民事合同，適用民事法律及爭議解決方式。其次，合同中風(fēng)險(xiǎn)分配要量力而行、因地制宜，風(fēng)險(xiǎn)分配結(jié)果最終要體現(xiàn)在權(quán)利義務(wù)條款及收益回報(bào)機(jī)制中。第三，雖然PPP操作指南和合同指南已經(jīng)發(fā)布，但指南僅對(duì)PPP項(xiàng)目合同通常所包含的具有共性的條款和機(jī)制作原則性介紹，并不能適用所有PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)和個(gè)性需求，應(yīng)結(jié)合公租房項(xiàng)目特點(diǎn)和PPP主要運(yùn)作方式出臺(tái)公租房PPP項(xiàng)目合同操作要點(diǎn)，建立項(xiàng)目合同標(biāo)準(zhǔn)。合同的起草和談判也應(yīng)充分借助專業(yè)力量。

（五）明晰各相關(guān)主體權(quán)利義務(wù)邊界，建立分級(jí)管控機(jī)制

首先，在項(xiàng)目識(shí)別階段，政府是戰(zhàn)略策劃者和監(jiān)督者，政府的作用主要體現(xiàn)在以下方面：一是引導(dǎo)私營企業(yè)參與制定公租房建設(shè)的中長期計(jì)劃；二是建立項(xiàng)目篩選模型，嚴(yán)格挑選項(xiàng)目合作者。其次，在項(xiàng)目準(zhǔn)備階段，政府的主要職能是制定相關(guān)的法律法規(guī)保障私營企業(yè)的合法利益，在項(xiàng)目公司層面建立激勵(lì)約束兼容機(jī)制。同時(shí)，暢通融資機(jī)制，健全投融資中介服務(wù)，為社會(huì)資本融資提供便利。第三，在項(xiàng)目采購和項(xiàng)目執(zhí)行階段，政府主要發(fā)揮監(jiān)督者的作用，確保公租房建設(shè)質(zhì)量和私人部門的經(jīng)營、管理是公眾可接受的。同時(shí)，在運(yùn)營階段給予私營企業(yè)稅收和相關(guān)方面的優(yōu)惠政策支持，確保社會(huì)資本財(cái)務(wù)模型是可行的。在移交階段，政府的主要職責(zé)是核驗(yàn)合同中的相關(guān)要求，對(duì)不合規(guī)項(xiàng)目不予接收。

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