機構(gòu)改革方案解讀：一場前所未有的整合

蔡如鵬

3月17日，備受矚目的《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》（簡稱《方案》）在十三屆全國人大一次會議獲表決通過，標(biāo)志著改革開放40年以來第八次政府機構(gòu)改革序幕由此拉開。

根據(jù)《方案》，自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、文化和旅游部、中國銀行保險監(jiān)督管理委員會、國家衛(wèi)生健康委員會、退役軍人事務(wù)部、應(yīng)急管理部、國家市場監(jiān)督管理總局、國家醫(yī)療保障局等一系列新機構(gòu)出現(xiàn)在中國的政治視野中，而國土資源部、國務(wù)院法制辦、國務(wù)院三峽辦、銀監(jiān)會、保監(jiān)會等將退出歷史舞臺。

改革后，國務(wù)院除辦公廳外，設(shè)置組成部門26個，現(xiàn)有正、副部級機構(gòu)分別減少8個和7個。

這次機構(gòu)改革被認(rèn)為是近20年來力度最大的一次，在很多方面超出了外界此前的預(yù)期。上次如此宏大的機構(gòu)改革可以追溯到1998年，當(dāng)時中國政府裁撤、合并了很多部委。

自上世紀(jì)70年代末中國改革開放以來，國務(wù)院至今已進行了7次機構(gòu)改革。全國政協(xié)委員、中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任楊偉民在兩會期間表示，“（這次改革）涉及的范圍之廣，職能調(diào)整之深刻，是新中國成立以來前所未有的?！?h3>15張新面孔

在這輪機構(gòu)改革中，一批新組建的機構(gòu)首次亮相，包括7個國務(wù)院組成部門和8個國務(wù)院其他機構(gòu)。

組建退役軍人事務(wù)部，被認(rèn)為是《方案》中最出乎意料的改革。盡管，之前中共十九大已經(jīng)明確組建退役軍人管理保障機構(gòu)，但這一機構(gòu)甫一面世，行政級別就如此之高，仍超出了外界的普遍預(yù)期。

國務(wù)院組成部門不同于國務(wù)院的直屬機構(gòu)、辦事機構(gòu)，其部門的成立及“一把手”的任免，都需由國家最高權(quán)力機關(guān)——全國人民代表大會來決定，地位不同一般。

中國以往的退役軍人管理職責(zé)比較分散，退伍軍人安置工作由軍委參謀部和民政部負(fù)責(zé)，民政部設(shè)有優(yōu)撫安置局;而軍官安置則由軍委政治部、人社部負(fù)責(zé)，在人社部設(shè)立了軍官轉(zhuǎn)業(yè)安置司。此外，國務(wù)院還成立了軍隊轉(zhuǎn)業(yè)干部安置工作小組，辦公室設(shè)在人社部軍官轉(zhuǎn)業(yè)安置司。

根據(jù)《方案》，新組建的退役軍人事務(wù)部將對民政部的退役軍人優(yōu)撫安置職責(zé)，人社部的軍官轉(zhuǎn)業(yè)安置職責(zé)，以及中央軍委政治工作部、后勤保障部有關(guān)職責(zé)進行整合，統(tǒng)一負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)業(yè)干部、復(fù)員干部、退休干部、退役士兵的移交安置工作。

分析認(rèn)為，此舉將有助于解決長期以來由于多頭管理，在退役軍人就業(yè)安置、待遇保障等方面所積壓的歷史“欠賬”。

在這次新組建的部委中，除了退役軍人事務(wù)部，另一個全新的部門是應(yīng)急管理部。清華大學(xué)公共管理學(xué)院院長薛瀾在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，這是一個職能空前廣泛的新機構(gòu)。

退役軍人事務(wù)部是新組建的機構(gòu)之一。

根據(jù)《方案》，組建后的應(yīng)急管理部集中了國家安監(jiān)總局、公安部、民政部、國土部等13個部門應(yīng)對突發(fā)事件和救災(zāi)的職責(zé)，統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理消防、地震、森林防火、礦難救援等所有突發(fā)自然災(zāi)害及生產(chǎn)安全事故的處理。這也是此次機構(gòu)改革中涉及機構(gòu)最多的一項改革。

尤其值得關(guān)注的是，《方案》還提出公安消防部隊、武警森林部隊轉(zhuǎn)制后，與安全生產(chǎn)等應(yīng)急救援隊伍一并作為綜合性常備應(yīng)急骨干力量，由應(yīng)急管理部管理。此舉，更強化了這一超級機構(gòu)作為國家總救援隊的形象。

在國務(wù)院其他機構(gòu)中，也有很多令人耳目一新的新面孔，比如國家國際發(fā)展合作署和國家移民管理局。

這些機構(gòu)的相同之處是，之前負(fù)責(zé)管理相關(guān)職責(zé)的機構(gòu)分散在各部委之中，級別比較低，隨著中國國際化進程的加快，近些年相關(guān)職責(zé)的重要性突顯出來。所以，這次改革專門成立了新的機構(gòu)，對原有職責(zé)進行升級管理。

國家移民管理局是發(fā)達(dá)國家的“標(biāo)配”。以前，中國負(fù)責(zé)這項事務(wù)的機構(gòu)只是公安部下屬的一個局級單位——出入境管理局，業(yè)務(wù)也僅限于出入境管理。

新組建的國家移民管理局，雖然仍由公安部管理，但級別、權(quán)限較之前有了明顯提升。更重要的是，新機構(gòu)將更好地應(yīng)對日益增長的移民管理服務(wù)需求。

國家國際發(fā)展合作署則整合了商務(wù)部對外援助工作的有關(guān)職責(zé)和外交部對外援助協(xié)調(diào)的職責(zé)。國務(wù)委員王勇在向全國人大作說明時說，設(shè)立這個機構(gòu)是為了“發(fā)揮對外援助作為大國外交的重要手段作用”，更好地服務(wù)國家外交總體布局和“一帶一路”倡議。

分析認(rèn)為，國家國際發(fā)展合作署的設(shè)立有助于結(jié)束中國“援外破碎化”的格局，提高資金使用效率。有數(shù)據(jù)顯示，從2000年到2014年，中國向發(fā)展中國家提供的對外援助已超過3000億美元，僅次于世界第一大捐助國——美國。

環(huán)保部門再“升級”

除了新面孔之外，在這輪機構(gòu)改革中，一些部門的職能也得到了進一步的強化，比如環(huán)保部就在此次改革中完成了自己的第四次“升級”。

中國政府環(huán)保機構(gòu)的設(shè)立，最早可以追溯到1982年，在那年的機構(gòu)改革中，新成立的城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)保部下設(shè)立了一個新的局級單位——環(huán)境保護局;1988年，環(huán)保工作從城鄉(xiāng)建設(shè)部分離出來，成立了獨立的副部級機構(gòu)——國家環(huán)保局;1998年，升格為正部級的國家環(huán)保總局;2008年，再次升格為環(huán)保部，成為國務(wù)院組成部門。

在這輪改革中新組建的生態(tài)環(huán)境部，除了之前環(huán)保部的職責(zé)外，還增加了國家發(fā)改委的應(yīng)對氣候變化和減排職責(zé)、國土部的監(jiān)督防止地下水污染職責(zé)、水利部的編制水功能區(qū)劃、排污口設(shè)置管理、流域水環(huán)境保護職責(zé)等近10項與環(huán)保相關(guān)的職責(zé)，職能范圍再次擴大。

全國政協(xié)委員、環(huán)保部副部長黃潤秋在“兩會”討論國務(wù)院機構(gòu)改革方案的小組會議上發(fā)言稱，“這次環(huán)保部沒有職能拿出去，都是在做加法，沒有做減法。”公眾與環(huán)境研究中心主任馬軍在接受《中國新聞周刊》采訪時也認(rèn)為，“這（生態(tài)環(huán)境部）是環(huán)保部的擴大版”。

“這是一個很重大的變化。”馬軍說，現(xiàn)在的環(huán)保部受制于很多互相重疊和重復(fù)的職責(zé)，比如對水資源的管理，而組建后的生態(tài)環(huán)境部將統(tǒng)一行使生態(tài)和城鄉(xiāng)各類污染排放監(jiān)管與行政執(zhí)法職責(zé)。

這輪改革中，另一個職能得到充實的部委是國土部。根據(jù)《方案》，將以國土部為基礎(chǔ)組建自然資源部。

這個新部門，除了國土部原有的職責(zé)外，還獲得了國家發(fā)改委的編制主體功能區(qū)規(guī)劃職責(zé)、住建部的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職責(zé)，以及水利部、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局、海洋局對水、草原、森林、濕地和海洋等自然資源的管理權(quán)力。整合力度之大，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了外界之前的預(yù)期。

國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副研究員牛雄告訴《中國新聞周刊》，強大的自然資源部的組建，將有助于解決自然資源所有者不到位、空間規(guī)劃重疊等問題，實現(xiàn)對山水林田湖草的整體保護。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家衛(wèi)生健康委員會、文化和旅游部的組建，也使得現(xiàn)在的農(nóng)業(yè)部、國家衛(wèi)計委、文化部的職能得到了加強。

根據(jù)《方案》，將農(nóng)業(yè)部的職責(zé)，以及國家發(fā)改委、財政部、國土資源部、水利部的有關(guān)農(nóng)業(yè)投資項目管理職責(zé)整合，組建農(nóng)業(yè)農(nóng)村部。此舉被認(rèn)為是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的頂層設(shè)計之一，對有志于投身鄉(xiāng)村振興的企業(yè)是重大利好，也有助于貧困農(nóng)村地區(qū)的精準(zhǔn)脫貧。

新組建的國家衛(wèi)生健康委員會，整合了國家衛(wèi)計委、國務(wù)院深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、全國老齡工作委員會辦公室的職責(zé)，以及工信部的牽頭《煙草控制框架公約》履約工作職責(zé)，和國家安監(jiān)總局的職業(yè)安全健康監(jiān)督管理職責(zé)。

分析認(rèn)為，將老年健康和養(yǎng)老方面的職責(zé)納入衛(wèi)生部門，將有助于應(yīng)對中國日益加劇的人口老齡化問題，加快老齡事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為老百姓提供全方位全周期的健康服務(wù)。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)也有望迎來黃金時代。

全國人大內(nèi)司委委員鄭功成在“兩會”期間舉行的新聞發(fā)布會上表示，2017年中國60歲以上的人口比例，已從1999年的10%增至17.3%。

此外，科技部、審計署也在這輪機構(gòu)改革中，得到了一定的加強和優(yōu)化?？萍疾空狭藝彝鈬鴮＜揖值穆氊?zé)，還把負(fù)責(zé)大量科研經(jīng)費的國家自然科學(xué)基金委員會納入了管理范圍。

審計署則獲得了國家發(fā)改委的重大項目稽察、財政部的中央預(yù)算執(zhí)行情況和其他財政收支情況的監(jiān)督檢查、國資委的國企領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計和國有重點大型企業(yè)監(jiān)事會的職責(zé)。

多部門合而為一

這次國務(wù)院機構(gòu)改革，還對一些設(shè)置重疊、職能交叉的機構(gòu)進行了整合，體現(xiàn)了協(xié)同高效的統(tǒng)籌思路。組建國家市場監(jiān)督管理總局就是一個最好的例子。

這個新機構(gòu)整合的三個正部級總局——國家工商行政管理總局、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局、國家食品藥品監(jiān)督管理總局，在職能上有諸多相近之處，此前，在實際工作中常常出現(xiàn)多頭執(zhí)法的局面。

譬如一個飯館，就需要分別向工商、質(zhì)檢、食品監(jiān)管等不同部門申報、接受檢查，不僅推高執(zhí)法成本，也加重企業(yè)負(fù)擔(dān)。多年來，各界一直有合并之聲。之前在一些地方，已經(jīng)實行了類似改革，如深圳市就設(shè)有市場監(jiān)督管理局。

根據(jù)《方案》，新組建的國家市場監(jiān)督管理總局將統(tǒng)管工商、質(zhì)檢、食品、藥品、價格監(jiān)督等職責(zé)，營造競爭有序的市場環(huán)境，推進綜合監(jiān)管執(zhí)法，讓民眾對產(chǎn)品質(zhì)量更放心。

類似的合并，也體現(xiàn)在國家林業(yè)和草原局的組建中。這一機構(gòu)將林業(yè)和草原的監(jiān)管職能合到一起。過去，草原和林業(yè)分別由農(nóng)業(yè)部和國家林業(yè)局各自管理。但草原與森林“你中有我、我中有你”，很難完全分開，所以這兩個部門經(jīng)常為此“打架”。

比如，在北方防治沙塵暴時，有些地區(qū)到底是植樹還是種草，雙方就長期相持不下。主管草原的農(nóng)業(yè)部主張植草，主管林業(yè)的國家林業(yè)局則傾向于種樹。當(dāng)達(dá)成“宜林則林、宜草則草”的共識后，雙方又對“灌木到底是樹還是草”產(chǎn)生了分歧。國家林業(yè)和草原局的組建，將從根本上解決這一難題。

另外，國家林業(yè)和草原局還整合了國土部、住建部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家海洋局等部門的部分職責(zé)，終結(jié)了對自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、自然遺產(chǎn)、地質(zhì)公園等長期存在的多頭管理現(xiàn)象。中國有望在不久出現(xiàn)比肩美國黃石公園的國家公園。

國家醫(yī)療保障局的成立，則終結(jié)了人社部、國家衛(wèi)計委對“三險”分治的局面。此前，城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險由人社部負(fù)責(zé)，而新型農(nóng)村合作醫(yī)療則由國家衛(wèi)計委負(fù)責(zé)。

“三險合一”的目標(biāo)，早在幾年前就已提出，但由于雙方在哪個部門主導(dǎo)這個問題上相持不下，至今沒有落地。這次，國家醫(yī)療保障局的組建也將最終解決這一遺留問題。

銀監(jiān)會和保監(jiān)會的合并，可能是這次機構(gòu)改革中最受關(guān)注的改革舉措。這被認(rèn)為是2003年政府機構(gòu)改革以來，金融監(jiān)管領(lǐng)域最大的改革動作。改革后，中國金融業(yè)將形成“一行兩會”的新監(jiān)管框架。

中原銀行首席經(jīng)濟學(xué)家王軍對《中國新聞周刊》說，銀監(jiān)會和保監(jiān)會的合并，主要是為了填補此前兩者在監(jiān)管范圍上形成的空白地帶。

中國以往根據(jù)不同業(yè)態(tài)，分別用不同機構(gòu)來監(jiān)管銀行業(yè)、保險業(yè)、證券業(yè)，另外央行也有金融監(jiān)管職能。由于四個機構(gòu)橫向聯(lián)系弱，鉆規(guī)定漏洞的金融衍生產(chǎn)品增多，金融市場風(fēng)險加劇。這次對銀行業(yè)和保險業(yè)的主管部門實施整合，就是為了防范漏洞。

防火、抗震等應(yīng)對突發(fā)事件和救災(zāi)的職責(zé)，由組建后的應(yīng)急管理部統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理。

“小國務(wù)院”瘦身

在這輪機構(gòu)改革中，隨著一批新機構(gòu)的產(chǎn)生，一些部門也退出了歷史舞臺，比如國務(wù)院法制辦、國務(wù)院三峽辦、銀監(jiān)會、保監(jiān)會等。

據(jù)統(tǒng)計，國務(wù)院不再保留的組成部門有國土部、環(huán)保部、農(nóng)業(yè)部、文化部、國家衛(wèi)計委和監(jiān)察部等6個部委，撤銷的辦事機構(gòu)還有國務(wù)院三峽工程建設(shè)委員會及其辦公室、國務(wù)院南水北調(diào)工程建設(shè)委員會及其辦公室。

國務(wù)委員王勇在向全國人大作說明時說，考慮到三峽主體工程建設(shè)任務(wù)已經(jīng)完成，南水北調(diào)東線和中線工程已經(jīng)竣工，方案提出，將這兩個委員會及其辦公室并入水利部。

“這次改革若連三峽辦都不改的話，那還能改什么？”全國政協(xié)委員、國務(wù)院三峽辦主任聶衛(wèi)國在兩會期間表示，對于撤銷三峽辦，“我早做好了思想準(zhǔn)備”。

另外，還有一些部委在此次改革中職能有所弱化。比如，城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職責(zé)劃給新組建的自然資源部后，外界普遍認(rèn)為，住建部的權(quán)力被削弱。不過，在這輪改革中“瘦身”最多的還是素有“小國務(wù)院”之稱的國家發(fā)改委。

根據(jù)《方案》，國家發(fā)改委多項“含金量”較高的職能被劃歸其他部門。比如，組織編制主體功能區(qū)規(guī)劃職責(zé)并入新組建的自然資源部;應(yīng)對氣候變化和減排職責(zé)并入新組建的生態(tài)環(huán)境部;農(nóng)業(yè)投資項目將整合并入農(nóng)業(yè)農(nóng)村部;重大項目稽察劃入審計署等。

國家行政學(xué)院教授汪玉凱在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，對國家發(fā)改委而言，這次改革的力度非常大，這輪改革之后，它的職能將大大減少。

此前按照規(guī)定，國家發(fā)改委審批的項目涉及農(nóng)林水利、能源、交通運輸、信息產(chǎn)業(yè)、原材料、城建、社會事業(yè)、金融、外商投資等各個領(lǐng)域。輿論一直對其職能范圍過大，與其他部委存在交叉多有議論。

汪玉凱認(rèn)為，通過這輪機構(gòu)調(diào)整，國家發(fā)改委與其他部委職能交叉、重疊的現(xiàn)象，將會得到明顯改善?！敖窈?，國家發(fā)改委將減少對微觀事務(wù)的干預(yù)，更好的發(fā)揮宏觀調(diào)控作用?！?/p>