淺談公益訴訟新常態(tài)下檢察機關(guān)的新作為

李云

關(guān)鍵詞：公益訴訟 法律監(jiān)督 司法改革

近年來，全國檢察機關(guān)圍繞中央決策部署，針對人民群眾反映強烈、社會高度關(guān)注的國家利益和社會公共利益等方面的問題，積極穩(wěn)妥開展了試點工作。

一、檢察機關(guān)提起公益訴訟試點的特點

檢察機關(guān)提起公益訴訟是一項全新的檢察業(yè)務(wù)工作，沒有先例可以借鑒。但是，試點地區(qū)檢察機關(guān)立足中央改革精神和人大授權(quán)范圍，上下同心協(xié)力，大膽探索實踐，初步形成了檢察機關(guān)提起公益訴訟的初級模式。

（一）組建團隊

對從事此項試點工作的業(yè)務(wù)人員有更高更新的要求。首先，從政治素質(zhì)來看，對國家利益和社會公共利益的維護需要較高的政治站位。其次，從知識層面來看，公益訴訟既涉及民事行政的傳統(tǒng)業(yè)務(wù)，又涉及行政執(zhí)法的專業(yè)知識。而且，從工作能力來看，公益訴訟業(yè)務(wù)的復(fù)雜性和復(fù)合型特點，不僅要求業(yè)務(wù)人員有民事、行政檢察業(yè)務(wù)的辦案能力，而且要有職務(wù)犯罪偵查案件的調(diào)查取證、案件突破能力，還要有出庭應(yīng)訴的抗辯能力。綜觀檢察機關(guān)現(xiàn)有人員結(jié)構(gòu)，同時具備上述能力的復(fù)合型人才少之又少，因此，試點地區(qū)檢察院一般都通過組建辦案團隊的方式補齊人才的短板。在組建辦案團隊過程中，有的是面向全院，有的還面向了檢察系統(tǒng)進行抽調(diào)和借調(diào)。

（二）嚴(yán)格范圍

損害國家利益和社會公共利益的范圍是非常寬泛的，涉及領(lǐng)域眾多。在提起公益訴訟案件的適用范圍上，《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作的決定》做出了明確規(guī)定，只授權(quán)試點地區(qū)檢察機關(guān)以生態(tài)環(huán)境和資源保護、國有資產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓、食品藥品安全等案件作為開展公益訴訟的重點領(lǐng)域。從全國的試點實踐來看，檢察機關(guān)提起公益訴訟的重心放在了生態(tài)環(huán)境和資源保護領(lǐng)域，已經(jīng)判決的案例比較集中指向了土壤污染、水污染、固廢物污染、重金屬污染、危險廢物和危險化學(xué)品污染、森林資源、土地資源、礦產(chǎn)資源等亟須重點整治的問題[1]。

（三）前置程序

根據(jù)《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》，檢察機關(guān)提起行政公益訴訟前，應(yīng)當(dāng)先行向相關(guān)行政機關(guān)提出檢察建議，督促其糾正違法行為或者依法履行職責(zé)。行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到檢察建議書后一個月內(nèi)依法辦理，并將辦理情況及時書面回復(fù)檢察院。如果經(jīng)過訴前程序，行政機關(guān)拒不糾正違法行為或者不履行法定職責(zé)，致使國家利益和社會公共利益仍然處于受侵害狀態(tài)的，檢察院才可以提起行政公益訴訟。那么，對于民事公益訴訟，提起訴訟的主體是法律規(guī)定的機關(guān)和社會公益組織，因此，檢察機關(guān)在提起民事公益訴訟之前，應(yīng)當(dāng)先依法督促法律規(guī)定的機關(guān)提起民事公益訴訟或者建議轄區(qū)內(nèi)符合法律規(guī)定條件的有關(guān)組織提起民事公益訴訟。如果有關(guān)組織提出需要人民檢察院支持起訴的，可以依照相關(guān)法律規(guī)定支持其提起民事公益訴訟。如果經(jīng)過訴前程序，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織沒有提起民事公益訴訟，或者沒有適格主體提起訴訟，社會公共利益仍然處于受侵害狀態(tài)的，人民檢察院才可以提起民事公益訴訟。

（四）規(guī)范庭審

在試點地區(qū)，檢察機關(guān)和人民法院充分溝通協(xié)調(diào)，探索性就庭審程序達(dá)成了一致意見。一是規(guī)范了法庭設(shè)置。檢察機關(guān)提起公益訴訟時，公益訴訟人是代表國家出庭維護公共利益[2]，因此在席牌擺放、出庭履職等方面與普通行政訴訟進行了區(qū)別，在試點地區(qū)庭審的審判庭，檢察機關(guān)出庭席大都是擺放公益訴訟人的席卡以示區(qū)別。二是規(guī)范了出庭人員。試點地區(qū)公益訴訟第一案的出庭人員組成原則上都包括了法院院長、檢察院檢察長和行政機關(guān)的法定代表人。對于后續(xù)案件一般也由分管副職出庭。三是規(guī)范了庭審程序。檢察機關(guān)提起的公益訴訟一律適用普通程序?qū)徖硎窃圏c地區(qū)普遍采用的審判程序，行政公益訴訟均沒有適用調(diào)解程序，當(dāng)庭宣判也被試點地區(qū)人民法院普遍采用。四是規(guī)范了法庭旁聽。檢察機關(guān)提起公益訴訟除行政機關(guān)組織單位人員旁聽外，試點地區(qū)法院一般都邀請了人大代表、政協(xié)委員參與旁聽，檢察機關(guān)也邀請了人民監(jiān)督員參與旁聽。

（五）擴大影響

檢察機關(guān)提起公益訴訟試點，就案件數(shù)量而言并不可觀，一般基層檢察院起訴到法院判決的案件在三件左右。但是，檢察機關(guān)提起公益訴訟的影響力更多體現(xiàn)在對國家利益和社會公益維護的“破冰”之舉上。長期以來，我國的公益維護體系相對薄弱。由于部分訴訟主體缺乏提起民事公益訴訟的動機和能力，而行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為造成國家利益和社會公共利益受損害又缺乏適格的行政公益訴訟主體，大量國家利益和社會公共利益受到侵害的狀況得不到及時的司法糾正。檢察機關(guān)提起公益訴訟制度的建立，補齊了現(xiàn)行公益維護體系的短板，使得公益保護具有了司法保障這一最后屏障，暢通了維護公益的渠道，約束了行政相對人的權(quán)能，最大限度地維護了國家利益和社會公共利益。

二、檢察機關(guān)提起公益訴訟試點的瓶頸

（一）聚賢難

檢察機關(guān)面臨很大的人才困難，引人難、留人難一直困擾著各級檢察機關(guān)。在檢察機關(guān)業(yè)務(wù)人才普遍緊缺的前提下，公益訴訟人才的缺乏在試點期間尤為明顯。從試點地區(qū)的人員狀況來看，有四個方面要引起檢察機關(guān)的足夠重視：一是試點地區(qū)沒有增加公益訴訟的專門編制，使公務(wù)員招錄時因缺編不能及時補充人員;二是現(xiàn)有人員專業(yè)素能不能適應(yīng)公益訴訟新形勢新任務(wù)的要求，檢察機關(guān)現(xiàn)有人員大多沒有認(rèn)真系統(tǒng)地學(xué)習(xí)民事、行政法律方面的專業(yè)知識;三是員額制推行后，民事行政員額檢察官占比很低，民事行政檢察輔助人員也同樣短缺;四是缺乏吸引人才、留住人才的政策保障，檢察系統(tǒng)相對封閉的人才成長空間使優(yōu)秀大學(xué)生不愿來，已經(jīng)招錄的大學(xué)生留不住成為常態(tài)。

（二）支持難

民事公益訴訟可以調(diào)解結(jié)案，而行政公益訴訟能否調(diào)解學(xué)界有爭議。但是，在試點地區(qū)，行政公益訴訟是不能調(diào)解、和解結(jié)案的，因此，行政公益訴訟雙方一旦走向法庭只有勝訴和敗訴之分。檢察機關(guān)提起公益訴訟，從表面看是行政機關(guān)是被告，但實質(zhì)牽扯了上級主管部門以及當(dāng)?shù)攸h委政府的威信和聲譽，有的案件還會波及國有企業(yè)、骨干企業(yè)的核心利益。縱觀試點地區(qū)兩年行政公益訴訟案件，絕大多數(shù)案件都是發(fā)生在基層，被告多數(shù)也是基層的行政機關(guān)，基層的行政機關(guān)必然牽扯兩個層面的利益，一個層面是行政機關(guān)的上級主管部門，上級主管部門出于維護系統(tǒng)自身形象的目的，都會利用一切手段化解被訴風(fēng)險;另一個層面就是當(dāng)?shù)氐狞h委政府，隨著近年來行政追責(zé)力度的加大，各級黨委政府及其工作部門對作為公益訴訟被告人的身份都會感到壓力巨大，自然會把這種壓力轉(zhuǎn)嫁給檢察機關(guān)。在行政機關(guān)對其自身的部門法律規(guī)定、程序等遠(yuǎn)勝于公益訴訟人的知識水平的前提下，出庭人員稍有不慎很可能陷于被動局面。

（三）成案難

從試點地區(qū)辦案實踐來看，導(dǎo)致案件數(shù)量不多的原因集中體現(xiàn)在三個方面：第一個方面是授權(quán)的案件范圍過于狹窄。全國人大常委會僅授權(quán)最高人民檢察院在生態(tài)環(huán)境和資源保護、國有資產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓、食品藥品安全等領(lǐng)域開展提起公益訴訟試點[3]。而且，最高人民檢察院的提起公益訴訟試點方案和試點工作實施辦法又進一步將行政公益訴訟的范圍限定在生態(tài)環(huán)境和資源保護、國有資產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓三個領(lǐng)域[4]。行政公益訴訟的案件范圍過窄，在一定程度上限制了行政公益訴訟功能的發(fā)揮;第二個方面是線索發(fā)現(xiàn)及轉(zhuǎn)化機制不暢。檢察機關(guān)無論是試點期間規(guī)定，還是修改后的《行政訴訟法》的法條均強調(diào)公益訴訟的線索要在 “履行職責(zé)中”發(fā)現(xiàn)。按照最高人民檢察院對“履行職責(zé)”的界定“人民檢察院履行職責(zé)包括履行職務(wù)犯罪偵查、批準(zhǔn)或者決定逮捕、審查起訴、控告檢察、訴訟監(jiān)督等職責(zé)”。從而人為將群眾舉報、紀(jì)委移送、社會各界監(jiān)督等有效途徑排除在外;第三個方面是檢察機關(guān)提起公益訴訟前置程序的設(shè)定。檢察機關(guān)提起公益訴訟必須先履行督促的前置程序，一般行政機關(guān)對檢察建議提出的建議都會及時整改，最后能夠起訴到法院的案件會大大減少。

（四）鑒定難

在試點過程中，因無法取得鑒定結(jié)論而不能提起公益訴訟的案件占比較大。究其原因：一是缺乏權(quán)威的第三方鑒定機構(gòu)。對于試點地區(qū)公益訴訟的范圍專業(yè)性都非常強，許多鑒定機構(gòu)都由有可能被訴的行政機關(guān)設(shè)置，無法獨立公正的做出鑒定，有的雖有鑒定機構(gòu)，但是沒有配套的鑒定人員或鑒定設(shè)施，無法做出科學(xué)的鑒定結(jié)論;有的根本就沒有配套的鑒定機構(gòu)，從而無法做出鑒定結(jié)論;二是沒有據(jù)以做出鑒定的國家標(biāo)準(zhǔn)。對于公益訴訟所涉及的危害后果，除行政機關(guān)有一些部門條例有所涉及外，國家沒有專門的指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，有些顯而易見的損害后果卻無法做出科學(xué)的鑒定結(jié)論;三是鑒定費用昂貴。由于鑒定機構(gòu)少、鑒定人員缺乏、鑒定程序繁瑣，鑒定本身耗費較多，公益訴訟案件鑒定費、損害評估費支出較大。對于沒有單項預(yù)算的檢察機關(guān)和人民法院都存在支出困難。

（五）執(zhí)行難

從媒體已經(jīng)發(fā)布的信息來看，試點地區(qū)已經(jīng)判決的案件都未對案件的執(zhí)行進行表述，其實，公益訴訟案件的判決同樣面臨執(zhí)行問題。以林業(yè)部門敗訴的案件為例，一般的判決都有“確認(rèn)林業(yè)部門未履職或未全面履職違法，繼續(xù)履行職責(zé)，承擔(dān)修復(fù)費用等”，而這類案件往往是林業(yè)部門多次處罰效果不明顯，或者根本無法徹底處理的案件。在行政執(zhí)法權(quán)利仍然有限的情況下，法院判決后，行政機關(guān)其實仍然無法全面履行判決內(nèi)容。至于生態(tài)修復(fù)等相關(guān)費用，地方財政部門沒有相關(guān)的預(yù)算，敗訴的行政機關(guān)也不可能自籌解決，判決的強制力只能停留在判決書上。

三、檢察機關(guān)提起公益訴訟常態(tài)的突破

（一）執(zhí)法理念要提升

檢察機關(guān)要把公益訴訟作為檢察機關(guān)的一項重要法律監(jiān)督職能來對待，作為檢察機關(guān)的一項主要職能。最后，檢察機關(guān)要從勇?lián)?dāng)?shù)母叨瘸浞终J(rèn)識檢察機關(guān)提起公益訴訟的重大意義。《民事訴訟法》《行政訴訟法》就檢察機關(guān)提起公益訴訟同步進行修改，使得公益訴訟的類別由原來的單一民事公益訴訟發(fā)展為民事和行政兩大公益訴訟，其對國家利益和社會公共利益保護的范圍進一步擴大。同時，賦予檢察機關(guān)提起公益訴訟的權(quán)利，也是對公益訴訟主體的進一步擴大。

（二）業(yè)務(wù)保障要加強

一要專設(shè)機構(gòu)。監(jiān)察體制改革后，檢察機關(guān)的編制配備和機構(gòu)設(shè)置已經(jīng)發(fā)生變化，檢察機關(guān)應(yīng)該及時完成頂層設(shè)計，在各級院層層設(shè)立專門的公益訴訟機構(gòu)。二要配強力量。適應(yīng)公益訴訟的業(yè)務(wù)需要，各級院應(yīng)該面向全院選拔會調(diào)查、懂民行、善公訴的公益訴訟人才充實到公益訴訟部門。三要實戰(zhàn)練兵。公益訴訟是檢察機關(guān)一項全新的檢察業(yè)務(wù)，也是檢察工作因監(jiān)察體制改革職能削減后新的增長點，公益訴訟工作只能加強，不能削弱。四要引進人才。在檢察系統(tǒng)內(nèi)部，通過招錄一批、選拔一批、培養(yǎng)一批、鍛煉一批、儲備一批，切實形成公益訴訟辦案的專業(yè)化骨干團隊。

（三）法律規(guī)定要完善

隨著《民事訴訟法》《行政訴訟法》的修改，檢察機關(guān)提起公益訴訟已經(jīng)從試點走向現(xiàn)實。一要賦予檢察機關(guān)國家公益訴訟人的憲法地位[5]。在公益訴訟中，檢察機關(guān)與作為被告的行政機關(guān)不是民事訴訟或行政訴訟的原告和被告，檢察機關(guān)是代表國家行使的“公權(quán)力”，因此，那種在試點中把檢察機關(guān)與被告居于同等地位，甚至以傳票、繳納訴訟費等程序和環(huán)節(jié)約束公益訴訟人的行為必須予以糾正。二要擴大檢察機關(guān)公益訴訟的范圍。從公益訴訟的制度設(shè)計層面應(yīng)該是讓所有損害國家利益和社會公共利益的行為得到制止和追究。三要樹立檢察機關(guān)公益訴訟的權(quán)威。試點中，對公益訴訟結(jié)果的應(yīng)用非常有限，作為被告的行政機關(guān)很少有因為公益訴訟的敗訴而承擔(dān)后果。檢察機關(guān)提起公益訴訟均設(shè)置了前置程序，行政機關(guān)如果積極作為或正確履職，是不可能進入訴訟程序的。那么一旦進入訴訟程序，行政機關(guān)應(yīng)該承擔(dān)敗訴的后果。對于行政機關(guān)的敗訴，其法定代表人、直接責(zé)任人必須受到黨紀(jì)和政紀(jì)的處理，紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)應(yīng)該以“不作為、慢作為、亂作為”進行追責(zé)[6]。四要規(guī)范檢察機關(guān)公益訴訟的舉證責(zé)任。對于公益訴訟案件，行政機關(guān)比檢察機關(guān)具有更專業(yè)的知識和更強大的社會資源，對于舉證責(zé)任的分配，應(yīng)該參照行政訴訟，適用“舉證責(zé)任倒置”原則。五要確立專家陪審制度。在公益訴訟庭審中，人民法院聘請該領(lǐng)域權(quán)威的公益訴訟專家陪審員參與訴訟程序非常重要。六要設(shè)立公益訴訟基金。無論是行政公益訴訟還是民事公益訴訟都涉及到鑒定費、評估費等相關(guān)費用支出，公益訴訟案件的特殊性決定費用的支出和承擔(dān)是動態(tài)的，因此，除在地方各級財政增加公益訴訟支出預(yù)算外，應(yīng)專設(shè)公益訴訟基金。

（四）案件辦理要規(guī)范

一要擺正監(jiān)督和支持的關(guān)系。在保護公益這個核心問題上，檢察機關(guān)提起公益訴訟與行政機關(guān)的行政執(zhí)法其目的具有一致性。二要強化上下和內(nèi)外的協(xié)同。三要突出對象和類型的重點。在案件辦理時，各級檢察院要緊密結(jié)合當(dāng)?shù)匕l(fā)展計劃、城市規(guī)劃和經(jīng)濟發(fā)展的總體布局，立足嚴(yán)重?fù)p害公益的違法行為，加大監(jiān)督力度，對涉及重要職能部門、重點單位企業(yè)或者影響范圍廣泛的案件，要敢于動真碰硬，聚焦民生民利，辦理一批群眾反映強烈、社會影響較大的案件，彰顯公益訴訟的社會價值，以滿足人民群眾的新期待。四要注重審前和庭審的效果。在公益訴訟訴前程序結(jié)束后，檢察機關(guān)要將重心轉(zhuǎn)到審前準(zhǔn)備。對擬提起公益訴訟的案件，公益訴訟人要認(rèn)真分析研判，做好調(diào)查取證工作，正確運用檢察機關(guān)調(diào)查核實權(quán)來收集取證，確保事實清楚、證據(jù)充分、程序合法。

注釋：

[1]參見徐卉：《探索檢察機關(guān)提起公益訴訟的中國模式》，載《學(xué)習(xí)時報》，2017年2月22日。

[2]參見李東、劉德華、郭廣宇：《四川省檢察院全國率先提出設(shè)立公益訴訟人制度》，載《成都商報》，2004年12月14日。

[3]參見李萬祥：《檢察機關(guān)提起公益訴訟制度全面實施 跑出保護綠水青山“加速度”》，載《經(jīng)濟日報》，2017年11月30日。

[4]參見徐日丹、賈陽：《最高檢下發(fā)人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》，載《檢察日報》，2016年1月7日。

[5]參見黃旭東：《“公益訴訟人”身份更能體現(xiàn)檢察機關(guān)的訴訟地位》，載《民主與法制時報》，2017年7月21日。

[6]參見張斌、張俊青：《對不作為慢作為亂作為說“不”》，載《湖南日報》，2017年11月27日。