環(huán)境行政公益訴訟中原告資格的探討

摘 要 新修《行政訴訟法》第25條新增了關(guān)于檢察機(jī)關(guān)擁有提起某些行政公益訴訟的權(quán)力，我國行政公益訴訟制度得到初步建立。但是比起西方一些發(fā)達(dá)國家的公益訴訟制度，尤其是在環(huán)境公益訴訟制度方面，我國還需要進(jìn)一步完善相應(yīng)法規(guī)。在關(guān)于環(huán)境行政公益訴訟原告主體資格認(rèn)定方面，就存在范圍窄，認(rèn)定技術(shù)簡單等問題。如何在法律和人民日益增長的生存權(quán)、環(huán)境權(quán)、發(fā)展權(quán)需求中找到一個(gè)平衡點(diǎn)是關(guān)鍵。

關(guān)鍵詞 《行政訴訟法》 環(huán)境公益訴訟 原告主體資格

作者簡介：張玥媛，南京師范大學(xué)，本科，研究方向：法學(xué)。

中圖分類號：D925 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.03.270

隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展，人民生活水平的不斷提高，人們對于生態(tài)環(huán)境的要求也逐步提升，環(huán)境維權(quán)意識有所增強(qiáng)。2017年頒布的新修改的《行政訴訟法》在原《行政訴訟法》第二十五條新增一款，初步確立了我國行政公益訴訟制度。在這之前，有學(xué)者關(guān)于2000年頒布的司法解釋是否已經(jīng)解決環(huán)境行政訴訟原告資格問題也持肯定態(tài)度。實(shí)際上在2017年新修改《行政訴訟法》頒布以前，我國并沒有對行政公益訴訟或者環(huán)境行政公益訴訟作出過具體的規(guī)定，對2000年司法解釋的擴(kuò)大性理解，雖然符合行政訴訟法改革的潮流，但這種解釋這是停留在學(xué)理層面很難得到實(shí)踐。此次新修的《行政訴訟法》第25條規(guī)定可以說是在實(shí)務(wù)層面一個(gè)很大的進(jìn)步。

但是關(guān)于新修《行政訴訟法》第25條有關(guān)行政公益訴訟的主體資格的確定問題仍有待探究和改進(jìn)。本文將針對環(huán)境公益訴訟這一行政公益訴訟領(lǐng)域進(jìn)行討論研究，給出一些初步的認(rèn)識。

一、環(huán)境行政公益訴訟的法理基礎(chǔ)和域外實(shí)踐

環(huán)境行政訴訟作為一種行政公益訴訟，保護(hù)的是一種公共利益而不是個(gè)人私利。從歷史淵源來看，最早提出公益訴訟的法律內(nèi)容來自于羅馬法。羅馬法規(guī)定“私益訴訟是為保護(hù)個(gè)人所有權(quán)利的訴訟，僅特定人才可以提起； 公益訴訟是為保護(hù)社會公共利益的訴訟，除法律有特別規(guī)定者外，凡市民均可提起?！边@對于公益訴訟的內(nèi)容和主體都沒有做出嚴(yán)格的界定。但是隨著社會發(fā)展法律制度的完善和進(jìn)步，人們更加關(guān)心的是個(gè)人權(quán)益和私益救濟(jì)，而忽略了對公益的保護(hù)，體現(xiàn)在行政訴訟法領(lǐng)域就是許多國家要求在提起公益訴訟的起訴人與被訴行政機(jī)關(guān)之間有著特定的利害關(guān)系。然而隨著歷史的進(jìn)步，許多學(xué)派包括社會法學(xué)派、實(shí)用法學(xué)派的興起，開始對“社會利益”、“公共利益”、“個(gè)人利益”三者的關(guān)系進(jìn)行討論，20世紀(jì)社會法學(xué)派代表人物龐德認(rèn)為社會利益“是包含在文明社會的社會生活中并基于這種生活的地位而提出的各種要求、需要或愿望。” 在行政訴訟法的世界發(fā)展過程中，也體現(xiàn)出對公益保護(hù)的這一趨勢，尤其是在環(huán)境保護(hù)公益訴訟這一塊兒對于原告資格的確立和可訴行為的認(rèn)定，各個(gè)國家都在加以完善。

美國是環(huán)境公益訴訟的先驅(qū)，在20世紀(jì)就開始了環(huán)境公民訴訟的實(shí)踐 。該項(xiàng)制度賦予公民和社會團(tuán)體可以直接拿起司法武器來保護(hù)公共利益不受政府作為或不作為的行為破壞，任何一個(gè)普通公民都可以對有害環(huán)境的行政行為提起訴訟而不管自己是否與該行政行為有直接的利害關(guān)系。該制度的弊端可能會帶來大量冗雜的訴訟案件，因此在后來的司法實(shí)踐包括立法過程中，美國對于該項(xiàng)條文主體資格的認(rèn)定也是在嚴(yán)格與寬松之間徘徊。英國對于環(huán)境公益訴訟的主體資格的確定，雖有進(jìn)步的地方，仍然保持了英國傳統(tǒng)法系保守的一面，確立了檢察總長訴訟制度，但是一切公民可以為舉報(bào)人，檢察總長可以在公民沒有起訴資格時(shí)保住其申請司法審查。 在大陸法系國家，德國和日本都以立法授權(quán)的形式對行政公益主體進(jìn)行了相應(yīng)規(guī)定，德國的環(huán)境公益訴訟主體主要為團(tuán)體，而在日本行政公益訴訟的主體雖為民眾，卻只能在法律明確規(guī)定的幾個(gè)行政訴訟類型范圍內(nèi)行使其公益訴訟的權(quán)力。

綜合英美法系和大陸法系兩大法系的代表性國家對于行政訴訟主體資格認(rèn)定的不同方式，可以發(fā)現(xiàn)共通之處：1.行政訴訟的主體范圍的廣泛性。德、日、美都將民眾直接劃為行政訴訟的原告范疇之內(nèi)，甚至有些規(guī)定中還無需原告與被訴行政行為存在相應(yīng)的利害關(guān)系。2.訴訟對象的全面性。很多國家對于行政訴訟可訴內(nèi)容的規(guī)定不僅涵蓋了具體的行政行為，還包括一些抽象的行政行為。3.受訴標(biāo)準(zhǔn)的嚴(yán)格性。例如在日本，行政訴訟的訴訟主體比較廣泛，但是對于受訴內(nèi)容的認(rèn)定卻是由立法規(guī)定的幾個(gè)領(lǐng)域范圍內(nèi)公民可以提起行政訴訟，否則法院將不予受理。

二、我國環(huán)境行政公益訴訟原告主體資格的認(rèn)定和司法實(shí)踐

根據(jù)我國新修《行政訴訟法》第二十五條第四款的相關(guān)規(guī)定，目前我國提起行政訴訟的適格主體為人民檢察院，提起行政公益訴訟的范圍也有明確規(guī)定。并且我國實(shí)行建議先行制度，即人民檢察院針對作出相關(guān)破壞公益的行政行為的行政機(jī)關(guān)現(xiàn)予以檢察建議，當(dāng)行政機(jī)關(guān)依法不履行職責(zé)時(shí)才向法院提起訴訟。新增的關(guān)于檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度是我國公益訴訟制度邁開的一大步，配合《民事訴訟法》中關(guān)于民事公益訴訟制度的實(shí)行，可以更加全面的保護(hù)我國環(huán)境生態(tài)文明等公共利益。關(guān)于該條款所確定的相關(guān)內(nèi)容范圍來看，賦予檢察機(jī)關(guān)環(huán)境行政公益訴訟，并不代表檢察機(jī)關(guān)將全部包攬所有有關(guān)環(huán)境的行政公益訴訟案件 。因?yàn)閺闹贫仍O(shè)計(jì)來看，提起行政訴訟的主體應(yīng)該為與該行政行為有利害關(guān)系的當(dāng)事人、法人或其他組織，若具體行政行為侵害了某個(gè)特定主體的利益，便有該行政行為侵害結(jié)果的直接利害關(guān)系人進(jìn)行訴訟；而檢察機(jī)關(guān)是在涉及不特定多數(shù)人的環(huán)境權(quán)益被侵害案件中才能作為法律規(guī)定的擁有起訴權(quán)的特殊主體來對該行政行為作出者提起訴訟。該制度涉及無意增加檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督負(fù)擔(dān)，而是想對提起公益訴訟的主體做一個(gè)明確的規(guī)定。但是理論涉及與實(shí)務(wù)操作方面仍然存在著一些隔閡。在此之前我們也分析過行政公益訴訟公益性的內(nèi)涵與特點(diǎn)，公益與私益相對，如果當(dāng)環(huán)境行政訴訟中出現(xiàn)了具體的利益相關(guān)人時(shí)，公民能拿起的維權(quán)武器，還是行政私益訴訟，維護(hù)自己的特定權(quán)益。但是這并不妨礙檢察院就這一行政行為再次提起行政公益訴訟，這樣的情況很容易造成司法資源的浪費(fèi)。因此是否可以適當(dāng)放寬行政公益訴訟的主體資格，在一些特定領(lǐng)域?qū)⑻崞鹦姓嬖V訟的權(quán)利給予公民，或者是縮小至有利害關(guān)系的公民法人或其他組織，可以提高審理效率，避免對同一事情進(jìn)行私益公益分別審理，也保護(hù)了當(dāng)事人的合法權(quán)益以及避免再次侵害的可能性。

在環(huán)境公益訴訟的司法實(shí)務(wù)中，比較常見的是民事公益訴訟案件，行政公益訴訟還是一個(gè)新生的事物，需要去摸索嘗試。某省一個(gè)市的區(qū)人民檢察院曾經(jīng)因?yàn)殒?zhèn)政府的不當(dāng)規(guī)劃而提起行政公益訴訟成為一例較為典型的環(huán)境行政訴訟公益案件，因?yàn)樵撴?zhèn)政府的行政規(guī)劃嚴(yán)重影響當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境，區(qū)檢察院向鎮(zhèn)政府發(fā)出檢察建議，因鎮(zhèn)政府逾期未對檢查建議作出回應(yīng)作出了起訴決定。后鎮(zhèn)人民政府進(jìn)行整改，法院駁回公益訴訟人其他訴訟請求。可以看出行政公益訴訟對于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)主動履行職權(quán)發(fā)揮了非常重要的作用。但在新修《行政訴訟法》出臺之前，一些社會團(tuán)體組織也曾作為行政公益訴訟的主體在環(huán)境公益訴訟中活躍著。全國首個(gè)環(huán)境行政公益訴訟案件的出現(xiàn)——某環(huán)保聯(lián)合會訴某市國土資源局案中某環(huán)保聯(lián)合會之類的環(huán)保NGO（非政府環(huán)保組織） 的訴訟資格并沒有明確的法律依據(jù)。直至該案引發(fā)了廣泛的討論與深入研究之后，某中級人民法院出臺了相關(guān)實(shí)施意見，將原告資格擴(kuò)展到“公民、法人和其他組織”， 由此可知，環(huán)保 NGO 其環(huán)境行政訴訟的原告資格關(guān)于環(huán)保組織需要滿足的訴訟條件，還再進(jìn)一步的探索推進(jìn)中。 在另一些環(huán)保行政公益訴訟試點(diǎn)地區(qū)，通過確認(rèn)檢查機(jī)關(guān)的行政公益訴訟的原告主體資格來限制一些非政府環(huán)保組織和個(gè)人的公益訴訟參與度。這些不同的判例反映出我國司法實(shí)踐對于行政訴訟主體資格認(rèn)定的摸索探究。

三、我國環(huán)境行政公益訴訟原告資格模式優(yōu)化探究

我國新修《行政訴訟法》相關(guān)規(guī)定對于環(huán)境行政公益訴訟制度在我國的初步建立具有良好的開端效應(yīng)，賦予檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟原告自高可以更好的監(jiān)督政府等行政機(jī)關(guān)的行政行為，特別是將法律保護(hù)擴(kuò)大到公益范圍內(nèi)，從私益救濟(jì)到公益保護(hù)，是一個(gè)法治觀念的進(jìn)步和提升。但是我國行政訴訟法關(guān)于公益訴訟制度的規(guī)定只處于一個(gè)初級階段，仍有待進(jìn)一步完善和健全。例如在對行政公益訴訟原告主體資格的認(rèn)定方面，可以借鑒學(xué)習(xí)外國的一些規(guī)定，結(jié)合我國司法實(shí)際以及相關(guān)國情，循序漸進(jìn)的吸收進(jìn)更多的原告主體。環(huán)境行政公益訴訟原告的單一性使得我國在關(guān)于環(huán)境公益訴訟中涉及行政單位行為違法時(shí)如何進(jìn)行規(guī)制和保護(hù)公益不受損害這一方面制度規(guī)定略顯單薄，我們必須漸進(jìn)的引入更多適格的原告。

筆者認(rèn)為，我國行政訴訟法對于公益訴訟的原告主體資格認(rèn)定停留在法律確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)階段，可以根據(jù)行政訴訟法內(nèi)部發(fā)展規(guī)律向合法權(quán)益和利害關(guān)系人標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行擴(kuò)充，將一些受環(huán)境影響的公民和法人納入進(jìn)環(huán)境行政公益訴訟的主體范圍內(nèi)。由于一些專家認(rèn)為在某種程度上，“法律利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)”較之之前有了更為嚴(yán)格的限制，通過最高人民法院的相關(guān)司法解釋來看，立法者主要通過法院判定是否具體存在利害關(guān)系，而不是當(dāng)事人主觀認(rèn)為具有利害關(guān)系那么簡單。但這顯然與公共利益遭受損害社會公眾可以獲得訴權(quán)的行政公益訴訟的要求不相匹配。由此看來，我們可以比照《民事訴訟法》中有關(guān)民事公益訴訟的相關(guān)規(guī)定“對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。”將公民的原告訴訟資格從傳統(tǒng)訴訟中解放出來，適用于行政公益訴訟中去。

由西方各國的行政公益訴訟制度發(fā)展和實(shí)踐來看，對于公民是否該納入行政公益訴訟原告主體的范圍內(nèi)也存在著一些爭議。相較于掌握著較大權(quán)力，技術(shù)水平和相關(guān)知識更加完備，訴訟能力更強(qiáng)的被告來說，普通公民作為原告來說處于一個(gè)弱勢地位，并且就一個(gè)具體的環(huán)境侵權(quán)事件來講，如果不是和直接個(gè)人利益相關(guān)聯(lián)，很難要求公民個(gè)人積極提起訴訟。因此需要一個(gè)專門的團(tuán)隊(duì)站在生態(tài)環(huán)保的立場與行政機(jī)關(guān)對峙。因此，非政府環(huán)保組織的出現(xiàn)，就是由公民自由組織的社會團(tuán)體，其目的是捍衛(wèi)環(huán)境公共利益和人的生存權(quán)，環(huán)境權(quán)，發(fā)展權(quán)。對于此種環(huán)保組織和相關(guān)社會團(tuán)體賦予一定的行政訴權(quán)有必要性。環(huán)保組織的公益性和公眾參與性，體現(xiàn)其具有的與行政公益訴訟一致的內(nèi)在精神價(jià)值追求；另外環(huán)保組織的專業(yè)技術(shù)能力強(qiáng)，比起普通民眾個(gè)人更具有訴訟能力，甚至在環(huán)境技術(shù)角度來看，可能都會強(qiáng)于檢察機(jī)關(guān)，因此賦予環(huán)保社會團(tuán)體相應(yīng)的行政公益訴權(quán)可以降低司法審查成本，提高司法效力，甚至給予行政機(jī)關(guān)更大的社會責(zé)任感。

四、結(jié)語

隨著我國公民環(huán)保意識的增加，對生存權(quán)，環(huán)境權(quán)，發(fā)展權(quán)要求的不斷提升，相應(yīng)的法律制度也要緊跟時(shí)代發(fā)展的步伐，滿足人們?nèi)找嬖鲩L的訴訟需求。我們必須盡快完善行政公益訴訟制度，對于其主體客體內(nèi)容等進(jìn)一步細(xì)化，加強(qiáng)公權(quán)力對公益的保護(hù)。

注釋：

符啟林、羅晉京.論社會公共利益和經(jīng)濟(jì)法.河北法學(xué).2007（7）.22.

孔丹陽.我國環(huán)保NGO的環(huán)境行政公益訴訟原告資格之探究.上海：上海交通大學(xué).2015.4.

陳珂.環(huán)境行政公益訴訟中原告訴訟資格探析.安陽師范學(xué)院學(xué)報(bào).2015（4）.

馬一鳴.環(huán)境行政公益訴訟資格研究.山東：山東師范大學(xué).2017.6.