森林采伐限額管理制度存在的問題及對策

賀德軍

摘 要：森林采伐限額是《森林法》確定的一項重要的法律制度，是控制森林資源過量消耗、實現(xiàn)森林資源可持續(xù)經(jīng)營的核心措施。是保護森林資源的有效手段。多年來，采伐限額管理制度在森林采伐管理方面發(fā)揮了重要作用。但隨著社會和林業(yè)的發(fā)展，該制度與森林資源可持續(xù)發(fā)展之間存在著諸多亟待解決的關鍵問題，這些問題的解決對于森林資源可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。文章分析了森林限額采伐管理制度存在的主要問題，并從森林分類區(qū)劃、制定不同的限額采伐措施和建立生態(tài)效益補償機制等方面提出了對策，以期為完善森林采伐限額管理制度提供參考。

關鍵詞： 森林采伐；限額管理制度；問題；對策

我國對林木采伐實行限額管理，由國家制定統(tǒng)一的年度木材生產(chǎn)計劃，實施采伐計劃管理，采伐林木需要辦理林木采伐證，運輸木材需要辦理木材運輸證，經(jīng)營加工木材需要辦理木材經(jīng)營加工許可證，無證采伐林木、超年度采伐限額發(fā)放采伐證、非法收購明知是盜伐濫伐的林木構(gòu)成犯罪的，要承擔刑事責任。該種嚴格的計劃管理體制，在過去幾十年中對保護生態(tài)環(huán)境安全、促進林業(yè)發(fā)展起到了重要的作用，但在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、城鎮(zhèn)化建設的今天，嚴格的計劃管理模式已制約林業(yè)的快速發(fā)展。深化集體林權(quán)制度改革，建立完善的林業(yè)市場機制，吸收各種社會資本投資林業(yè)，促進林業(yè)生產(chǎn)力快速發(fā)展，是當前林業(yè)建設的重要任務之一

一、存在的主要問題

1.采伐限額的編制依據(jù)缺乏準確性

各經(jīng)營單位本應根據(jù)所擁有的森林資源和規(guī)劃調(diào)查的結(jié)果來提出科學的森林采伐限額。但是，有些經(jīng)營單位對經(jīng)濟效益以及自身生存發(fā)展的考慮過多，而對于森林資源經(jīng)營的生態(tài)效益卻考慮甚少，并且目前體制中關于生態(tài)效益的獎勵措施還不完備，從而導致經(jīng)營單位虛報采伐限額來謀取更大的經(jīng)濟利益，盲目追求經(jīng)濟效益導致編制的森林采伐限額通常缺乏準確性和科學性。

2.超限額采伐的現(xiàn)象依然存在

任何單位和個人都應當遵守森林采伐限額，因為它具有法律強制力。但現(xiàn)實的情況是雖然采伐數(shù)額國家每年都予以限定，但由于受經(jīng)濟利益驅(qū)使和對林業(yè)資源保護重視不夠等原因，個別地區(qū)和單位仍有超限額采伐的行為。雖然國家的有關法律制定了相應的處罰條例和措施，但由于處罰力度不夠、缺乏有效監(jiān)管和巨大的利益驅(qū)動等原因，仍有人鋌而走險超限額采伐。

3.憑證采伐制度的執(zhí)行力不強

限額采伐的執(zhí)行情況需要由林業(yè)主管部門進行必要的檢查，此外，采伐限額制度能夠得以順利實施，離不開《森林法》及其實施條例所規(guī)定的憑證采伐制度。采伐限額的監(jiān)督管理是通過林政部門核發(fā)采伐許可證來實現(xiàn)的，林政部門要按照批準的年度木材生產(chǎn)計劃和年森林采伐限額發(fā)放許可證。但現(xiàn)實是超限額發(fā)證的情況在許多林政部門仍然存在。如果嚴格執(zhí)行設計審批、檢查和驗收的規(guī)定，那么基層林政部門將無法承受高昂的執(zhí)行成本，因此在基層很難有效執(zhí)行憑證采伐制度。

4.對超額采伐行為的處罰力度不夠

有關調(diào)查表明，所發(fā)生的超限額采伐行為僅有10%是由群眾性的濫砍盜伐所引起，其余則都與企業(yè)法人和地方政府有關。有的超限額采伐行為出于地方政府為了公益事業(yè)而被迫所為，有的超限額采伐行為出于森工企業(yè)為了維持企業(yè)的生存或清償沉重的債務而被迫所為，遇到這些“無奈”的理由時，執(zhí)法及司法部門在處理“違法犯罪”行為過程中便會左右為難而力度不夠。

5.挫傷了社會資金投入林業(yè)的積極性

從所有權(quán)的維度看，林業(yè)投資者本應享有他們所養(yǎng)護林木的所有權(quán)，對于這些林木他們完全有權(quán)利自行處理，這是發(fā)展市場經(jīng)濟的根本所在。但是采伐限額制度的不合理、不科學，導致投資者無法按照自己的意愿對他們投資所養(yǎng)護的林木行使自己的所有權(quán)，這無疑嚴重挫傷了社會資金投資林業(yè)的積極性。

二、對策

建立和完善法律保障體系，提高依法管理水平。廣泛深入地開展林業(yè)法制宣傳教育活動，增強全社會保護生態(tài)環(huán)境意識。積極動員和組織群眾育林、護林，開展義務植樹、環(huán)保行動，共同來做好森林資源的保護管理工作。

1.盡快完成森林分類區(qū)劃

森林分類區(qū)劃的標準與方法應該根據(jù)森林的不同特點和功能，由國家林業(yè)局協(xié)同有關部門來制定，各地在此基礎上對當?shù)氐纳诌M行分類區(qū)劃?？傮w上分為公益林和商品林，其中公益林可以進一步劃分為國家和地方（重點）公益林，而商品林可以劃分為人工商品林和天然商品林。對于公益林要嚴格保護并且實行禁伐，必要時可進行撫育性或改造性采伐。

2.制定不同的限額采伐措施

要嚴格保護并實行禁伐的是重點公益林，特別是國家重點公益林，如有需要應在嚴格的規(guī)劃設計下進行適度的改造性采伐或者撫育性采伐；在滿足市場需求并保護森林資源的前提下，應分別編制人工商品林和天然商品林的采伐限額。針對人工商品林實行寬松的限伐措施，針對天然商品林實行嚴格的限伐措施。

3.建立生態(tài)效益補償機制

讓生態(tài)公益林的使用者和直接受益者按照一定比例繳納生態(tài)公益林補償金，進一步建立健全生態(tài)公益林補償金繳納制度。建立生態(tài)效益補償基金，按照森林分類區(qū)劃給予不同標準的補償。不斷擴展補償金來源渠道并增加補償標準，以調(diào)動廣大林農(nóng)的積極性。

4.加強采伐限額制度執(zhí)行的監(jiān)督檢查

采伐限額制度的生命力在于實施，因此應在公益林和天然商品林采伐的全過程與全環(huán)節(jié)加強監(jiān)督檢查。雖然林業(yè)經(jīng)營者可以按照有關部門審批的采伐限額對人工林進行采伐，但是人工林的采伐也與水土保持和生態(tài)環(huán)境有著緊密的聯(lián)系，因此林業(yè)部門應嚴加監(jiān)督以保證經(jīng)營者嚴格按照經(jīng)營方案確定的采伐限額實施。

5.堅持保護與利用的有機結(jié)合

森林資源的可持續(xù)發(fā)展與利用、功能的不斷增強、質(zhì)量的穩(wěn)步提高，是改善生態(tài)環(huán)境、促進市場經(jīng)濟順利運行的關鍵。為此，林業(yè)管理部門和經(jīng)營者要牢記“嚴格保護、積極培育、科學經(jīng)營、持續(xù)利用”的方針，制定科學的管理方法，做到保護和利用森林資源的有機結(jié)合，實現(xiàn)保護和利用共贏的良好局面。

總之，實施森林分類經(jīng)營管理、建立生態(tài)公益林補償制度和用材林的限額采伐制度，對實現(xiàn)社會公平、增加農(nóng)民收入、促進森林資源流轉(zhuǎn)、吸收社會資本投資林業(yè)、增加森林覆蓋率、提高林業(yè)生產(chǎn)力、維護生態(tài)環(huán)境安全和完善社會主義市場經(jīng)濟建設具有重要意義。

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