財務管理維度水利基本建設工程內(nèi)部控制方法應用初探

劉立明

（松遼水利委員會水文局（信息中心），吉林長春 130021）

0 引言

“十二五”以來，國家對于水利基本建設投資不斷加大，特別是以公益為目的的水利工程公共資金投資占比不斷提高，水利基本建設項目法人“花別人的錢，干別人的事”，履行受托責任，在按照內(nèi)部控制規(guī)范要求加強內(nèi)部控制管理過程中，內(nèi)部控制方法的選擇與適用對于提升內(nèi)部控制效果、實現(xiàn)“四個安全”尤為重要。本文擬以S水文基礎設施建設項目（以下簡稱S項目）為例，從財務管理維度探討水利基本建設項目內(nèi)部控制方法應用實踐及取得的基本經(jīng)驗。

1 S項目概況

S項目為中央投資水文基建項目，總投資2 676萬元。建設單位為松遼水利委員會水文局（信息中心）。S項目納入《全國省界斷面水資源監(jiān)測站網(wǎng)規(guī)劃》，工程建設任務主要是對H流域水資源監(jiān)測站網(wǎng)19處省界水文測站進行改造，建設內(nèi)容主要為建筑安裝工程與儀器設備購置。

S項目于2014年6月開工。在建設期間，S項目歷經(jīng)國家審計機關、財政機關和上級主管部門數(shù)次審計、稽察和檢查，未出現(xiàn)擠占挪用建設資金問題，也未發(fā)現(xiàn)個人違法違紀行為。項目于2016年9月順利完成建設任務，2017年11月通過竣工驗收。

2 應用實踐

建立健全內(nèi)部控制根本目的在于對經(jīng)濟活動風險進行防范和管控。在建設管理過程中，S項目實施了一系列內(nèi)部控制措施和方法，以下列舉在財務管理維度實施的若干控制方法，以說明內(nèi)部控制方法的實踐意義和價值。

2.1 不相容崗位分離控制方法應用

不相容崗位分離控制是指合理設置內(nèi)部控制關鍵崗位，明確劃分職責權限，實施相應的分離措施，形成相互制約、相互監(jiān)督的工作機制。

S項目法人成立了工程建設領導小組，領導小組下設項目建設辦公室（以下簡稱項目辦），負責建設項目的具體組織和實施工作，項目辦下設綜合部、工程技術部和財務部。由于該項目建設內(nèi)容是對流域內(nèi)地方水文局所屬水文站進行改造，建設過程中吸收有關各地市水文局相關人員參與建設管理。

在項目建設過程中，項目法人明確了領導小組、項目辦和項目辦各部門職責權限及相互關系。項目法人辦制定了相應管理制度，設置了履行相應職能的內(nèi)設機構和崗位，明確了各機構、崗位和個人的權力和責任，實現(xiàn)了決策與執(zhí)行的有效分離，明確了項目法人各職能部門的監(jiān)督職責，實現(xiàn)了業(yè)務辦理、資產(chǎn)保管、價款結算、會計記錄和出納付款的分離，合理設置了內(nèi)部控制關鍵崗位，保證了不相容職務的分離，從而形成了相互監(jiān)督、相互制約的工作機制。

2.2 內(nèi)部授權審批控制方法應用

內(nèi)部授權審批控制是指明確各崗位辦理業(yè)務和事項的權限范圍、審批程序和相關責任，建立重大事項集體決策和會簽制度。相關人員應當在授權范圍內(nèi)行使職權、辦理業(yè)務。

S項目對于項目管理的“三重一大”事項，即重大決策、重要事項、重要人事任免和大額資金支付實行集體決策制度，要求任何人不得自行決策，也不能未經(jīng)必要程序擅自改變集體決策。對于重要事項辦理和大額資金支付實行審核審批的會簽制度，授權批準的層次根據(jù)事項的重要性和資金額度大小確定，各管理層級都有權有責，不得越級審批。

比如，工程價款結算事項實行會簽審批制，各部門職責明確。 項目辦工程技術部負責現(xiàn)場管理，對施工單位提報的價款結算申請進行現(xiàn)場審核，然后提請監(jiān)理審核，綜合部根據(jù)監(jiān)理審核通過的結算文件分別報送項目法人財務部門負責人、項目辦負責人和項目法人單位負責人審核審批，審核審批完成后才能交由財務部門會計處理，才能支付價款。價款結算事項分由不同部門和人員辦理，審核審批監(jiān)督層次逐級提高，實現(xiàn)了相互制約相互監(jiān)督，合理有效的內(nèi)部控制機制保證了價款結算規(guī)范化和建設資金有效使用。

2.3 歸口管理方法應用

歸口管理就是分門別類，把全部管理內(nèi)容按照事項分工管理，確定牽頭部門或牽頭人員，分別賦予管理職責和權力，各司其職，對有關管理事項或經(jīng)濟活動實行統(tǒng)一管理，防止重復管理、多頭管理。

S項目管理過程中，在項目法人內(nèi)部，根據(jù)項目建設管理和單位實際，按照權責對等原則，將項目建設管理職責進行了明確劃分，確定了現(xiàn)場管理、招標管理、價款結算、財務管理、檔案管理等相關事項的牽頭部或牽頭人員，要求歸口管理部門該管的要管好，做到不缺位，不該管的不插手，做到不錯位，超出職責權限的不審批，做到不越位。

比如，按照S項目管理職責劃分，合同管理事項歸口項目辦綜合部牽頭管理。項目辦制定了合同管理制度，明確了合同歸口管理及相關部門和人員的職責權限，合同立項論證、采購方式選擇、合同審核把關、履行過程監(jiān)管、合同驗收、會計核算、爭議解決等合同管理環(huán)節(jié)的具體內(nèi)部控制方法和程序均予以明確規(guī)定，合同管理相關部門包括項目辦綜合部、工程部、財務部、項目辦和項目法人相關職能部門職責清晰，強調(diào)歸口管理責任，也明確了相關部門權限，相互制約，共同完成了合同管理內(nèi)部控制目標，有效規(guī)避了合同風險。

2.4 概（預）算控制方法應用

經(jīng)批準的投資概算是工程投資的最高限額，應當嚴格控制，未經(jīng)批準，不得突破。項目法人應當杜絕超規(guī)模超概算現(xiàn)象，因此應當分解細化概算為預算，實行嚴格的預算管理控制。作為內(nèi)部控制方法，預算控制發(fā)揮約束作用，各項經(jīng)濟活動開展和資金支付均應以預算為前提，未經(jīng)事前審批或無預算的經(jīng)濟事項不得辦理、資金不得支付。

項目法人在S項目建設管理過程中，以批復的項目概算為控制標準編制預算，強化預算控制，堅持沒有預算指標不能開展經(jīng)濟活動。規(guī)范預算追加和調(diào)整的審批程序，嚴格控制追加調(diào)整。確屬項目建設需要的，要求事前進行論證、審批，估算投資超過5萬元的項目變更、經(jīng)濟簽證以及預備費動用，按照項目決策程序進行民主決策，由監(jiān)理、設計單位提出審核意見，項目法人內(nèi)部嚴格履行審批流程。

比如，項目建設單位管理費用控制，項目法人根據(jù)S項目建設管理特點，對建設單位管理費用進行了細化分解，按照建設任務分配了預算指標。按照確定的預算指標嚴格控制支出，超出一律不予以報銷，雖然項目建設單位管理費額度相對較少，由于運用有效方法實施管理，建設單位管理費嚴格控制在概算以內(nèi)。

2.5 會計控制方法應用

會計控制是實現(xiàn)財務信息真實完整內(nèi)部控制目標的重要手段，也是加強預算管理和財務管理的有效方法。完善的會計控制通過建立健全財務會計管理制度、加強會計機構建設、強化會計人員崗位責任、規(guī)范會計基礎工作、提高會計人員業(yè)務水平，加強會計檔案管理，明確會計憑證、賬簿和財務會計報告處理程序來實現(xiàn)。

S項目管理過程中，項目法人專門建立或運用原有財務管理、會計控制方面的內(nèi)部控制制度體系，明確了財務機構和具體人員，強化了財務機構和人員的崗位職責，項目法人財務部門也參與到財務會計控制體系中，有效運用了項目法人單位既有的會計基礎工作和檔案管理等方面基本經(jīng)驗做法，會計控制方法得到了恰當使用。

比如，S項目運用了項目法人現(xiàn)有的財務管理制度體系，根據(jù)項目自身特點，建立了專門的項目財務管理辦法，細化了項目財務管理、會計控制具體規(guī)則，強化了會計控制的重要領域和重點環(huán)節(jié)制度設計。在會計控制實務中，按照初設概算項目設置會計賬簿，設置會計復核程序，有效運用了會計憑證控制、會計賬簿控制、會計復核控制和財務報告控制等具體控制方法。加強了會計原始憑證的審核，保證會計憑證真實有效，與賬簿和報表保持一致，嚴格按照《水利基本建設項目竣工財務決算編制規(guī)程》編制竣工財務決算，并由項目法人財務部門負責人、項目辦負責人和項目法人單位負責人審核把關，實現(xiàn)了?？顚Ｓ茫ＷC了基本建設資金的安全完整。

3 基本結論與經(jīng)驗

1）完善的內(nèi)部控制體系是實現(xiàn)“四個安全”的制度保障。內(nèi)部控制規(guī)范要求單位內(nèi)部決策、執(zhí)行和監(jiān)督權力相互分離、相互制約，項目法人在單位層面和業(yè)務層面建立健全內(nèi)部控制體系，制約建設項目管理權力運行，促進項目管理規(guī)范化、制度化，是實現(xiàn)基本建設項目資金資產(chǎn)安完整和工程安全的基本前提和制度保障，也是項目建設領域預防腐敗實現(xiàn)干部安全的有效手段。

2）控制方法選用是內(nèi)部控制效果的重要影響因素。項目法人應當立足基建項目管理實際，考慮項目建設規(guī)模，工程建設內(nèi)容、項目法人內(nèi)設機構設置、人員素質等因素，恰當選擇內(nèi)部控制方法。內(nèi)部控制方法直接關系到內(nèi)部控制體系完善，對于基建項目內(nèi)部控制效果構成重要影響。

3）內(nèi)部控制有效執(zhí)行是風險應對的根本措施。內(nèi)部控制是單位內(nèi)部一系列控制制度集成，歸根結底是管理制度。管理制度是用來執(zhí)行的，用來防范風險的，項目法人建立的內(nèi)部控制體系無論看起來如何完善無缺，如不能付諸有效執(zhí)行，也無法實現(xiàn)應對和防范風險的目的。

4）財務部門在內(nèi)部控制運行中發(fā)揮指引協(xié)調(diào)重要作用。業(yè)務層面的內(nèi)部控制以資金資產(chǎn)管理為紐帶和主要內(nèi)容，項目法人財務管理部門或人員是內(nèi)部控制體系中不可或缺的一環(huán)，在內(nèi)部控制運行過程中可以發(fā)揮指引和協(xié)調(diào)重要作用。

4 結語

公共資金運行管理，理應健全機制，實現(xiàn)內(nèi)部牽制制衡，注重程序尊重規(guī)則，順應從嚴治黨新形勢新要求，實現(xiàn)管理權力陽光運行。實踐證明，公共資金密集的建設領域，內(nèi)部控制在實現(xiàn)基本建設項目“四個安全”、提高公共資金效益方面發(fā)揮不可或缺的作用。