政府信息公開訴訟理論研究與實踐發(fā)展的學(xué)術(shù)梳理

黃學(xué)賢 楊 紅

我國政務(wù)公開的發(fā)展已有三十年了。1987年11月24日審議通過的《村委會組織法（試行）》規(guī)定了“村委會收支賬目應(yīng)當(dāng)按期公布”。黨的十三大報告強(qiáng)調(diào)指出：“提高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)活動的開放程度，重大情況讓人民知道，重大問題經(jīng)人民討論。”自此之后，中共中央和國務(wù)院的一些重要文件對于政務(wù)公開都有規(guī)定。黨的十九大報告進(jìn)一步要求：“鞏固基層政權(quán)，完善基層民主制度，保障人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)?！庇纱鍎?wù)公開到政務(wù)公開，更多地顯示了國家治理理念的變化?！墩畔⒐_條例》（以下簡稱《條例》）、《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）的頒布實施，使得政府信息公開訴訟得以快速發(fā)展。黨的十九大報告明確指出：“經(jīng)過長期努力，中國特色社會主義進(jìn)入了新時代，這是我國發(fā)展新的歷史方位?！鄙硖庍@一新的歷史節(jié)點，回顧和梳理我國政府信息公開訴訟理論研究和司法實踐的成果，厘清面臨的主要問題，探討推動我國政府信息公開訴訟發(fā)展的保障制度，是我國政府信息公開立法發(fā)展的需要，也是健全人民當(dāng)家做主制度體系、發(fā)展社會主義民主政治的應(yīng)有之義。

一、政府信息公開訴訟理論研究概覽

我國政府信息公開訴訟理論研究可以分為三個階段：一是《條例》頒布之前。這一時期的研究主要圍繞政府信息公開展開，有兩個重要的事件起到了推動作用。2001年中國“入世”，在透明度原則的要求下，政府信息公開的壓力倍增；2003年“非典”事件引發(fā)民眾對信息公開的空前渴求。在此背景下，學(xué)界對信息公開的研究逐步增多。但是，專門以政府信息公開訴訟為主題的研究尚未出現(xiàn)，多數(shù)研究僅僅是在信息公開制度完善方面提到監(jiān)督與救濟(jì)，沒有就此問題展開分析[1]代表性研究成果主要有：郭道暉：《知情權(quán)與信息公開制度》，〔南京〕《江海學(xué)刊》2003年第1期；劉莘、呂艷濱：《政府信息公開研究》，〔北京〕《政法論壇》2003年第2期；金太軍：《“非典”危機(jī)中的政府職責(zé)考量》，《南京師大學(xué)報》（社會科學(xué)版）2003年第4期；劉銳：《政府信息公開與公民權(quán)利保護(hù)》，〔北京〕《國家行政學(xué)院學(xué)報》2006年第3期。。二是《條例》頒布實施至《規(guī)定》施行前。根據(jù)《條例》第33條第2款的規(guī)定，政府信息公開行為具有可訴性，但是這一規(guī)定中“具體行政行為侵犯其合法權(quán)益”的表述引發(fā)諸多討論。由于《條例》規(guī)定的粗疏，學(xué)界針對受案范圍、原告資格、證明責(zé)任、審查方式等方面展開的研究比較多[2]代表性研究成果主要有：江必新、李廣宇：《政府信息公開訴訟若干問題研討》，〔上?！场墩闻c法律》2009年第3期；黃學(xué)賢、梁玥：《政府信息公開訴訟受案范圍研究》，〔武漢〕《法學(xué)評論》2010年第2期；王振清：《政府信息公開訴訟原告資格問題研究》，〔北京〕《行政法學(xué)研究》2009年第4期；林鴻朝、許蓮麗：《論政府信息公開訴訟中的證明責(zé)任》，〔北京〕《證據(jù)科學(xué)》2009年第1期。。也有學(xué)者結(jié)合政府信息公開訴訟案件進(jìn)行實證分析，并且對《條例》實施前后的案件審理情況進(jìn)行了比較研究[3]參見趙正群、董妍：《中國大陸首批信息公開訴訟案件論析（2002—2008）》，〔長春〕《法制與社會發(fā)展》2009年第6期。。三是《規(guī)定》施行至今?！兑?guī)定》對政府信息公開行政案件的受案范圍、舉證責(zé)任、當(dāng)事人、審理方式、判決類型等內(nèi)容都做了較為詳細(xì)的規(guī)定。隨著《規(guī)定》的實施，人民法院受理的政府信息公開行政案件數(shù)量大幅增加。這一階段的案例研究增多，司法實踐為實證研究提供了豐富的素材。以案件為基礎(chǔ)，學(xué)界對政府信息公開行政訴訟進(jìn)行了深入而全面地研究[4]參見余凌云：《政府信息公開的若干問題——基于315起案件的分析》，〔北京〕《中外法學(xué)》2014年第4期。。另外，圍繞政府信息公開訴訟類型化問題的探討增多，如反政府信息公開訴訟、公益訴訟等[5]參見禹竹蕊：《建立我國的預(yù)防性行政訴訟制度——以反政府信息公開訴訟為視角》，〔南寧〕《廣西大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2017年第3期；趙正群、沈彩亞：《環(huán)境信息公開公益訴訟現(xiàn)狀考察》，〔長沙〕《湖南警察學(xué)院學(xué)報》2014年第5期。。與此同時，訴權(quán)的規(guī)范與保障問題也引起了學(xué)界的關(guān)注[6]參見耿寶建、周覓：《政府信息公開領(lǐng)域起訴權(quán)的濫用和限制——兼談陸紅霞訴南通市發(fā)改委政府信息公開案的價值》，〔北京〕《行政法學(xué)研究》2016年第3期；楊春：《政府信息公開訴訟訴權(quán)保障研究——論最高人民法院〈關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定〉的不足》，〔呼和浩特〕《前沿》2011年第24期。。借鑒域外有益經(jīng)驗，是推動我國法治政府建設(shè)的必由之路。針對我國政府信息公開訴訟立法起步晚、制度建設(shè)不夠完善的現(xiàn)狀，學(xué)界通過介紹和比較相結(jié)合的方式，對于美國、法國、日本等國家的信息自由法律制度給予了持續(xù)關(guān)注和研究，為我國政府信息公開訴訟制度的發(fā)展提供了參考[7]代表性研究成果主要有：趙正群、宮燕：《美國的信息公開訴訟制度及其對我國的啟示》，〔武漢〕《法學(xué)評論》2009年第1期；楊建生：《美國政府信息公開訴訟中的律師費制度及啟示》，〔南寧〕《廣西師范大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2014年第3期；胡錦光、王書成：《美國信息公開推定原則及方法啟示》，《南京大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)、人文科學(xué)、社會科學(xué)）2009年第6期；王敬波：《陽光下的陰影:美國信息公開例外條款的司法實踐》，〔北京〕《比較法研究》2013年第5期；李濱：《法國信息自由保護(hù)的立法與實踐》，《南京大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)、人文科學(xué)、社會科學(xué)）2009年第6期；后向東：《信息公開的世界經(jīng)驗——十六國信息公開法譯介與評析》，〔北京〕中國法制出版社2016年版。。

政府信息公開訴訟理論研究的過程與相關(guān)立法的發(fā)展密切相關(guān)，學(xué)界對擴(kuò)大政府信息公開訴訟的受案范圍、完善審理標(biāo)準(zhǔn)、明確證明規(guī)則等問題形成了基本的共識。但是，理論爭點還是比較突出，主要表現(xiàn)為以下幾個方面：

1.相關(guān)概念的界定。自《條例》頒布實施以來，“政府信息”的內(nèi)涵與范圍是學(xué)界討論較多的問題，與之相關(guān)的內(nèi)部管理信息、過程性信息、咨詢類政府信息等概念研究也成為理論研究中的熱點、難點。概念認(rèn)識的分歧直接影響政府信息公開訴訟的結(jié)果。有學(xué)者以《條例》第2條的規(guī)定為基礎(chǔ)，對“內(nèi)部信息”與“履行職責(zé)”的關(guān)系作了闡述，指出“內(nèi)部信息是否屬于政府信息，關(guān)鍵看行政機(jī)關(guān)內(nèi)部管理行為與行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)行為是否存在重合或者交叉。如果是重合的，內(nèi)部信息應(yīng)該屬于政府信息；如果存在交叉，那么交叉部分的內(nèi)部信息應(yīng)該屬于政府信息”；并就過程性信息、刑事偵查信息、黨務(wù)信息、行政協(xié)議信息是否屬于《條例》規(guī)定的“政府信息”進(jìn)行了比較分析[1]參見程琥：《〈政府信息公開條例〉的修改》，〔北京〕《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2016年第3期。。有學(xué)者以信息公開案為例，認(rèn)為：“過程性信息實質(zhì)上指尚未制作完成的非正式、不完整因而不具有使用價值的信息，它僅著眼于每個政府信息自身的形成狀態(tài)而非行政決策或行政決定的全過程?！^程性’這一概念并未準(zhǔn)確反映這種信息的本質(zhì),應(yīng)以‘未制成’代之?！盵2]參見楊登峰：《論過程性信息的本質(zhì)——以上海市系列政府信息公開案為例》，〔北京〕《法學(xué)家》2013年第3期。有學(xué)者就實踐中常見的咨詢類申請進(jìn)行了歸類，提出了咨詢類申請的應(yīng)對中行政機(jī)關(guān)應(yīng)堅持便民原則積極回應(yīng)，通過規(guī)范該類申請的判定流程、補(bǔ)正程序及其他途徑，在答復(fù)前幫助申請人明確申請內(nèi)容，主動公開對咨詢類申請的解讀，推動相關(guān)爭議的妥善解決[3]參見肖衛(wèi)兵：《咨詢類政府信息公開申請?zhí)轿觥?，〔?jì)南〕《法學(xué)論壇》2015年第5期。。

2.是否確立公開原則。關(guān)于政府信息公開遵循的原則，在《條例》起草階段，有學(xué)者提出我國政府信息公開的原則為六項原則，即權(quán)利原則、公開原則、利益平衡原則、不收費原則、自由使用原則、救濟(jì)原則等[4]參見周漢華：《起草〈政府信息公開條例〉（專家建議稿）的基本考慮》，〔北京〕《法學(xué)研究》2002年第6期。?！稐l例》第5條規(guī)定了“公正、公平、便民”三原則。有學(xué)者以《條例》的規(guī)定為基礎(chǔ)，將政府信息公開原則擴(kuò)充為：公正、公平、便民原則，及時準(zhǔn)確原則，保障公共利益原則[5]參見莫于川：《中華人民共和國政府信息公開條例釋義》，〔北京〕中國法制出版社2008年版，第58-88頁。。隨著《條例》和《規(guī)定》的實施，學(xué)界借鑒域外信息公開制度的經(jīng)驗，對信息公開的范圍大多主張以公開原則為指導(dǎo)，也就是“以公開為原則，不公開為例外”。如美國1966年《信息自由法》取消了1946年《聯(lián)邦行政程序法》中公共利益、正當(dāng)理由等模糊術(shù)語，明確列舉了9項免除公開的情況，從而確立了公開原則[6]參見王名揚(yáng)著：《美國行政法》（下），〔北京〕中國法制出版社2005年版，第948頁。。2014年公布的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》對于政務(wù)公開做了專門要求，確立了“堅持以公開為常態(tài)、不公開為例外原則”。2017年6月6日國務(wù)院法制辦公室公布了《中華人民共和國政府信息公開條例（修訂草案征求意見稿）》（以下簡稱《意見稿》），第5條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)公開政府信息，應(yīng)當(dāng)堅持以公開為常態(tài)、不公開為例外，遵循公正、公平、便民的原則?！钡?3條規(guī)定：“除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，政府信息應(yīng)當(dāng)公開?！敝链?，爭論已久的公開原則終于確立，但是，這一原則的落實有賴于不公開范圍的明確。根據(jù)《意見稿》第14條的規(guī)定，“國家安全、公共安全、社會穩(wěn)定、信息安全”等屬于不公開范圍，但這個界定依然不夠明確，使得公開原則難以保障。

3.原告資格的認(rèn)定。這一問題的焦點在于兩個方面：一是政府信息公開行政訴訟原告的認(rèn)定應(yīng)否受行政訴訟原告認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的約束。對于這個問題，學(xué)界基本持肯定態(tài)度，但是，在遵循行政訴訟基本制度設(shè)計方面，有程度寬嚴(yán)之分。有學(xué)者認(rèn)為，《條例》拓展了行政訴訟原告資格標(biāo)準(zhǔn)和范圍,但這種拓展本身是有限度的,不能脫離開現(xiàn)行制度、環(huán)境以及法治發(fā)展階段而無限制擴(kuò)大[7]參見王振清：《政府信息公開訴訟原告資格問題研究》，〔北京〕《行政法學(xué)研究》2009年第4期。。有的學(xué)者針對我國“政府信息不公開”的救濟(jì)困局，對《條例》第33條第2款從三個方面作了解讀：政府信息公開屬于服務(wù)行政語境下事實行為之一種；《條例》在規(guī)定可以提起行政訴訟的其他行政案件時，并沒有將“合法權(quán)益”局限在人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)方面；無論是《行政訴訟法》還是條例，均沒有將原告資格限制為“直接利害關(guān)系”[1]江必新、李廣宇：《政府信息公開訴訟若干問題研討》，〔上?！场墩闻c法律》2009年第3期。。針對我國政府信息公開訴訟原告資格的爭議，有的學(xué)者以行政訴訟原告資格的判斷基準(zhǔn)為分析框架，在知情權(quán)應(yīng)當(dāng)受保護(hù)的論證基礎(chǔ)上，就不同類型政府信息公開訴訟起訴人的條件進(jìn)行了分析[2]參見蔡金榮：《政府信息公開訴訟原告資格研究》，〔蘭州〕《甘肅行政學(xué)院學(xué)報》2012年第1期。。二是政府信息申請人與原告的關(guān)系。雖然理論界和實務(wù)部門對于主動公開政府信息的行為是否可訴有不同的認(rèn)識，但是，就《規(guī)定》第1條而言，政府信息公開行政訴訟的受案范圍并沒有明確排除主動公開行為，而且，訴訟的類型還增加了反政府信息公開訴訟。由此可見，政府信息公開訴訟的原告并不限于申請人。當(dāng)然，從訴訟利益角度衡量，提起訴訟的多為政府信息公開申請人。因此，申請人與原告的關(guān)系便成為原告資格認(rèn)定中的重要問題。有的學(xué)者在比較分析的基礎(chǔ)上，將申請人資格分為有限制模式和無限制模式，認(rèn)為信息公開發(fā)展不夠充分的國家和地區(qū)多采用限制模式，我國目前對申請人的資格進(jìn)行限制是過渡階段的表現(xiàn)。隨著公開原則的確立，知情權(quán)的明確，司法救濟(jì)獨立性的增強(qiáng)，申請人資格將逐步解除限制[3]參見楊小軍：《論申請政府信息公開的資格條件》，〔北京〕《國家行政學(xué)院學(xué)報》2011年第2期。。有學(xué)者認(rèn)為，只要提出過政府信息公開申請，便具有行政訴訟原告資格。一方面，公民、法人或者其他組織向行政機(jī)關(guān)提出政府信息公開申請，即成為行政行為的相對人，滿足了為行政行為的相對人或利害關(guān)系人的要求，可以享有行政訴訟原告資格；另一方面，這是《行政訴訟法》12條第2款規(guī)定的特別情形[4]參見楊偉東：《政府信息公開申請人資格及其對行政訴訟原告資格的發(fā)展——以中華環(huán)保聯(lián)合會訴修文縣環(huán)保局案為分析基點》，〔北京〕《行政法學(xué)研究》2017年第1期。。有的學(xué)者認(rèn)為公民的知情權(quán)源自參政權(quán)和監(jiān)督權(quán)，因知情權(quán)屬于任何公民，且服務(wù)于不特定主體的利益，故而起訴人不必有特別的個人利益，只要提出了公開申請，就與信息公開行政決定建立起“利害關(guān)系”，即具有提起行政訴訟的原告資格[5]參見王貴松：《信息公開行政訴訟的訴的利益》，〔北京〕《比較法研究》2017年第2期。。

4.濫用訴權(quán)的界定。長期以來，行政訴訟領(lǐng)域就訴權(quán)的研究多以保障訴權(quán)為主題，最高人民法院曾就保護(hù)當(dāng)事人訴權(quán)專門發(fā)布文件，如《最高人民法院關(guān)于依法保護(hù)行政訴訟當(dāng)事人訴權(quán)的意見》(法發(fā)〔2009〕54號)。2014年修訂的《行政訴訟法》更是以解決“三難”問題為導(dǎo)向，具體的制度設(shè)計也體現(xiàn)了這一修法主旨，如受案范圍的拓寬、登記立案制的明確等。關(guān)于訴權(quán)的濫用，更多的研究成果指向民事訴訟[6]參見王猛：《民事訴訟濫訴治理的法理思考》，〔上?！场墩闻c法律》2016年第5期。。2015年第11期《最高人民法院公報》發(fā)布了“陸紅霞訴南通市發(fā)展和改革委員會政府信息公開答復(fù)案”（以下簡稱“陸紅霞案”），針對陸紅霞提起的行政訴訟，法院以濫用訴權(quán)為由，裁定駁回起訴。這一案例的發(fā)布，引發(fā)學(xué)界對行政訴訟濫用訴權(quán)的關(guān)注和討論。有的學(xué)者認(rèn)為，政府信息公開行政訴訟具有主觀訴訟和客觀訴訟的復(fù)合屬性，信息公開行政訴訟旨在維護(hù)公益，其提起并無主體、目的、次數(shù)等的限制，原則上沒有濫訴的問題[7]參見王貴松：《信息公開行政訴訟的訴的利益》，〔北京〕《比較法研究》2017年第2期。。多數(shù)研究者在肯定濫用訴權(quán)的基礎(chǔ)上，就政府信息公開訴訟中濫用訴權(quán)的界定提出了不同的觀點。有的學(xué)者通過對南通市港閘區(qū)人民法院先后審理的兩起案件作比較分析，認(rèn)為“陸紅霞案”與“陳愛民案”[8]江蘇省南通市港閘區(qū)人民法院（2014）港行初字第247號行政裁定書。在認(rèn)定濫用訴權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)上有所不同，法院在“陸紅霞案”的認(rèn)定中有降低標(biāo)準(zhǔn)之嫌[9]參見梁藝：《“濫訴”之辯：信息公開的制度異化及其矯正》，〔上?！场度A東政法大學(xué)學(xué)報》2016年第1期。。有的學(xué)者將濫用行政訴權(quán)劃分為濫用起訴權(quán)和濫用程序權(quán)利兩個方面，并且指出：對于“濫用起訴權(quán)”的行為，應(yīng)駁回起訴或駁回訴訟請求；針對“濫用具體程序權(quán)利”的行為應(yīng)擴(kuò)大妨礙行政訴訟強(qiáng)制措施的適用范圍；并由過錯方承擔(dān)對方當(dāng)事人的訴訟成本[1]參見孔繁華：《濫用行政訴權(quán)之法律規(guī)制》，〔北京〕《政法論壇》2017年第4期。。有的學(xué)者在肯定“陸紅霞案”的參照和示范效應(yīng)的基礎(chǔ)上，指出本案在主動取證和審查原告行為、部分事實認(rèn)定考慮因素的裁判說理、對本案不作實體審理、駁回起訴并宣告當(dāng)事人未來類似情形將嚴(yán)格審查“三需要”等方面有可商榷之處[2]參見沈巋：《信息公開申請和訴訟濫用的司法應(yīng)對——評“陸紅霞訴南通市發(fā)改委案”》，〔長春〕《法制與社會發(fā)展》2016年第5期。。

5.舉證規(guī)則的適用。這里的舉證規(guī)則包括舉證責(zé)任、舉證、說明、調(diào)取證據(jù)等規(guī)則。從政府信息公開訴訟的歸屬來看，這類訴訟的舉證責(zé)任應(yīng)當(dāng)適用《行政訴訟法》第34條、38條的規(guī)定，即原則上由被告負(fù)舉證責(zé)任，起訴被告不履行法定職責(zé)的案件，原告有義務(wù)提供提出申請的證據(jù)，原告因正當(dāng)理由不能提供證據(jù)的除外。請求行政賠償、補(bǔ)償?shù)陌讣?，原告對行政行為造成的損害有義務(wù)提供證據(jù)，因被告的原因?qū)е略鏌o法舉證的，由被告承擔(dān)舉證責(zé)任。學(xué)界關(guān)于舉證規(guī)則的討論，可以分為兩個階段：一是《規(guī)定》發(fā)布之前。這一階段的討論大多從檢討修訂前的《行政訴訟法》為出發(fā)點，囿于《條例》對舉證責(zé)任沒有規(guī)定的現(xiàn)狀，有的學(xué)者指出政府信息公開訴訟有別于普通行政訴訟，從認(rèn)定政府信息屬于國家秘密的證明責(zé)任、依申請公開中關(guān)于申請條件的證明責(zé)任、信息不存在的證明責(zé)任、以數(shù)據(jù)電文形式提出申請的證明責(zé)任等四個方面詳細(xì)地分析了各類型案件的證明規(guī)則[3]參見林鴻朝、許蓮麗：《論政府信息公開訴訟中的證明責(zé)任》，〔北京〕《證據(jù)科學(xué)》2009年第1期。。有的學(xué)者針對“政府信息不存在”案件的特殊性，提出這類案件中被告的舉證責(zé)任有必要進(jìn)一步細(xì)化，而且，隨著案情的進(jìn)展，對“政府信息不存在”的情形應(yīng)當(dāng)具體分析，分情形確定案件的證明對象和舉證責(zé)任[4]參見周勇：《“政府信息不存在”案件中證明困境的解決路徑探析》，〔北京〕《行政法學(xué)研究》2010年第3期。。二是《規(guī)定》發(fā)布之后?！兑?guī)定》第5條較為詳細(xì)地規(guī)定了七種情形下的舉證規(guī)則，相較于《條例》，可以說已經(jīng)是比較全面具體了。但是，政府信息公開訴訟的一個客觀現(xiàn)狀是原告敗訴率比例高，有學(xué)者統(tǒng)計，原告勝訴率為11.1%[5]參見余凌云：《政府信息公開的若干問題——基于315起案件的分析》，〔北京〕《中外法學(xué)》2014年第4期。。有的學(xué)者通過對案例的分析，認(rèn)為原告敗訴的一個很重要的原因就是無法證明所申請的信息是行政機(jī)關(guān)所保存的，而根據(jù)《規(guī)定》，這種情形下原告能夠向人民法院提供線索的，可以申請人民法院調(diào)取證據(jù)。但是，限于原告提供線索的能力，能夠申請人民法院調(diào)取證據(jù)比較困難，因此，有人建議借鑒美國的“沃恩索引”制度，減輕人民法院的調(diào)取和審查負(fù)擔(dān)[6]參見沈成驕：《政府信息公開訴訟現(xiàn)狀管窺——基于對2013年28個案例的觀察與思考》，〔成都〕《四川行政學(xué)院學(xué)報》2014年第2期。。有的學(xué)者引入證明責(zé)任分配“規(guī)范說”來厘清政府信息不存在訴訟中證明責(zé)任分配的誤區(qū)，并且指出：政府信息不存在糾紛的大量出現(xiàn)主要源于我國信息公開制度建設(shè)的不足；落實并強(qiáng)化信息不存在答復(fù)說明理由制度，轉(zhuǎn)換答復(fù)措辭，用“信息未搜尋到”替代“信息不存在”；完善檔案文件管理機(jī)制等配套制度[7]參見鄭濤：《政府信息不存在訴訟之證明責(zé)任分配探析》，〔北京〕《清華法學(xué)》2016年第6期。。

二、政府信息公開訴訟實踐的基本特點及其存在的主要問題

自2002年張巖訴天津市房地產(chǎn)管理局行政不作為案開始，我國政府信息公開訴訟實踐已經(jīng)走過了15年，2004年董銘訴上海市徐匯區(qū)房地產(chǎn)管理局信息不公開案是首例被公開報道的政府信息公開訴訟案件[8]參見http://news.sohu.com/20040817/n221581980.shtml，最后訪問時間：2017年10月24日。。截止到2017年10月25日，在中國裁判文書網(wǎng)，以“行政案件、政府信息公開、全部法院、一審判決書”為關(guān)鍵詞，搜索的結(jié)果為4731個；自2015年以來，每年的一審案件都超過了一千件[1]參見中國裁判文書網(wǎng)，最后訪問時間：2017年10月25日。。分析我國政府信息公開訴訟的典型案例，可以管窺我國政府信息公開訴訟實踐的特點及存在的主要問題。

1.政府信息公開訴訟實踐的基本特點

2014年9月12日，最高人民法院發(fā)布了政府信息公開十大案例。分析這十大案例，可以看到以下幾個比較明顯的特點。

（1）案件領(lǐng)域相對集中。在這10件案例中，以國土資源管理局為被告的有4件，占比為40%，以房產(chǎn)管理局為被告的2件，占比為20%，以公安部、民政部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、物價局為被告的均為1件，各自的占比為10%。根據(jù)最高人民法院發(fā)布的2015年全國法院審判行政案件情況，行政案件大幅上升，新收行政一審案件220398件，較前一年上升55.34%；規(guī)劃、拆遷、房屋登記等城建類行政案件、公安類行政案件上升幅度超過50%[2]2015年全國法院審判行政案件情況：行政案件大幅上升。新收行政一審、二審和再審案件299765件，上升55.13%；審結(jié)272882件，上升51.46%。其中，新收行政一審案件220398件，上升55.34%；行政二審案件77988件，上升56.03%；行政再審案件1379件，上升0.22%。規(guī)劃、拆遷、房屋登記等城建類行政案件、公安類行政案件上升幅度超過50%，商標(biāo)類、計劃生育類案件大幅下降。新收涉及規(guī)劃、拆遷、房屋登記等城建類行政案件35726件，上升59.45%；公安類行政案件24974件，上升72.27%；商標(biāo)類行政案件2253件，下降75.79%；計劃生育類行政案件2188件，下降56.32%。http://www.court.gov.cn/fabu-xiangqing-18362.html，最后訪問時間：2017年10月26日。。由此可見，政府信息公開案件集中的領(lǐng)域，也是我國行政訴訟案件相對集中的范圍。根據(jù)最高人民法院工作報告，2014年各級法院受理一審行政案件15.1萬件。兩相比較不難發(fā)現(xiàn)，修訂后《行政訴訟法》的實施，確實推動了行政訴訟實踐的發(fā)展，政府信息公開訴訟的增加也是其中一個重要原因。

（2）基本涵蓋了政府信息公開中的各方面問題。這十大案例，具體關(guān)涉的問題主要包括以下十個方面：政府信息的界定與公開的范圍，不公開的法定性與舉證責(zé)任；區(qū)分公安機(jī)關(guān)的行政職能與刑事司法職能，認(rèn)定公安機(jī)關(guān)行使刑事司法職能形成的信息屬于國家秘密事項，不予公開；涉及商業(yè)秘密的信息，在公開之前需征求第三方的意見，并進(jìn)行調(diào)查核實；在申請公開的信息關(guān)乎他人隱私時，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依據(jù)比例原則對個人隱私與公共利益進(jìn)行衡量，為了發(fā)揮制度效用、依法保障公平，利害關(guān)系方的知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)應(yīng)該受到充分尊重，其公開相關(guān)政府信息的請求應(yīng)當(dāng)?shù)玫街С郑贿^程性信息不能絕對化，決策已經(jīng)做出，處于此階段的信息不再是過程性信息；行政處罰裁量基準(zhǔn)關(guān)乎當(dāng)事人的利益，應(yīng)當(dāng)向社會公開，不屬于內(nèi)部信息的范圍；檔案信息的公開應(yīng)當(dāng)根據(jù)檔案所在地區(qū)分對待，被告檔案機(jī)構(gòu)保管的，適用《條例》的規(guī)定；關(guān)于歷史信息的公開，因為《條例》沒有限定政府信息的形成時間，因此，是否公開應(yīng)根據(jù)《條例》認(rèn)定；行政機(jī)關(guān)對申請人關(guān)于信息的描述，應(yīng)盡到合理檢索的義務(wù)，不宜固守申請人的描述，應(yīng)有充分的證據(jù)證明政府信息是否存在；行政機(jī)關(guān)答復(fù)申請人應(yīng)當(dāng)規(guī)范，對于主動公開的信息，告知申請人查詢的途徑，對于申請公開的信息，嚴(yán)格適用法律，盡到公開義務(wù)。

（3）司法尊讓行政。綜觀這十件案例的審判結(jié)果，只有1件判決駁回訴訟請求，其余9件均判決被告敗訴。這9件中有2件直接判決被告限期公開信息；有1件雖然判決被告重新答復(fù)，但有明顯的公開傾向；其他6件的判決都要求被告重新審查答復(fù)，是否公開由被告認(rèn)定。這種不以司法認(rèn)定代替行政判斷的做法，體現(xiàn)了司法權(quán)對行政權(quán)的尊重和禮讓，表現(xiàn)出人民法院在政府信息公開案件中的謙抑精神。

2.政府信息公開訴訟實踐凸顯的主要問題

應(yīng)當(dāng)看到，隨著《條例》、《規(guī)定》的實施，輔之以行政訴訟登記立案制度的運行，政府信息公開訴訟呈現(xiàn)出快速增長的趨勢。根據(jù)最高人民法院發(fā)布的十大典型案例等案件，結(jié)合學(xué)界對政府信息公開訴訟的實證分析，我們認(rèn)為，目前我國政府信息公開訴訟存在以下較為突出的問題：

（1）被告重新作出結(jié)果難以有效監(jiān)督。根據(jù)上文的分析，人民法院判決被告重新審查答復(fù)的案件比例為60%，這反映了人民法院尊重行政機(jī)關(guān)對行政問題的專業(yè)認(rèn)定，但也體現(xiàn)了我國行政訴訟中司法權(quán)對行政權(quán)有權(quán)且有限監(jiān)督的微妙關(guān)系。根據(jù)《行政訴訟法》第71條的規(guī)定，人民法院判決被告重新作出行政行為的，被告不得以同一的事實和理由作出與原行政行為基本相同的行政行為?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于執(zhí)行〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》第54條對于重新作出行政行為有進(jìn)一步的要求。據(jù)此，以下做法不屬于《行政訴訟法》第71條的情形：結(jié)果相同，但主要事實或者主要理由有改變的；結(jié)果不同，但主要事實或者主要理由相同的；因程序違法被判決撤銷的。由是觀之，政府信息公開訴訟中人民法院判決被告重新答復(fù)，但是，對答復(fù)結(jié)果缺乏有效的監(jiān)督，這樣就可能陷入循環(huán)往復(fù)的救濟(jì)，不利于保障當(dāng)事人合法權(quán)益，也加大了救濟(jì)成本。

（2）反政府信息公開訴訟尚付闕如。在最高人民法院公布的政府信息公開十大典型案例中，有涉及商業(yè)秘密和個人隱私的案件各1件，但在這兩例案件中第三方均未提出異議，因此，案件本身反映不出有反信息公開的訴求?；陬A(yù)防性行政訴訟的理論支撐，有的學(xué)者早已開始關(guān)注政府信息公開訴訟中第三人權(quán)利救濟(jì)問題。例如，2008年5月5日湖南省汝城縣黃由儉、鄧柏松等5位市民因申請公開有關(guān)政府部門的調(diào)查材料未果而將汝城縣人民政府起訴到了法院，該案中就涉及到郴州市聯(lián)合工貿(mào)有限公司的利益[1]參見趙文明：《湖南退休職工首告“政府信息不公開”》，〔北京〕《法制日報》2008年5月6日，第08版。。根據(jù)《條例》第23條、《規(guī)定》第1條第1款第3項，第三人有獲得征求意見、得到通知、提起訴訟等權(quán)利。司法實踐中，第三人提起反信息公開訴訟的較少，一般都是以參加訴訟的方式來維護(hù)其合法權(quán)益[2]參見吳宏文：《政府信息公開申請權(quán)及反信息公開權(quán)》，〔北京〕《人民司法》2010年第8期。。但是，參加訴訟與具有預(yù)防性訴訟特性的反信息公開訴訟在提起訴訟的時機(jī)、舉證責(zé)任、審理方式等方面有所不同，對于當(dāng)事人權(quán)益的保護(hù)程度也有較大的差別[3]參見李廣宇：《反信息公開行政訴訟問題研究》，〔北京〕《法律適用》2007年第8期。。

（3）責(zé)任機(jī)制不健全。政府信息公開訴訟案件的飛速增長，一方面加重了人民法院的審判負(fù)擔(dān)，另一方面也迫使行政機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)對濫用申請權(quán)、訴權(quán)等行為提高了警惕。2017年8月31日，最高人民法院印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步保護(hù)和規(guī)范當(dāng)事人依法行使行政訴權(quán)的若干意見》（以下簡稱《若干意見》），在強(qiáng)調(diào)保護(hù)訴權(quán)的同時，特別強(qiáng)調(diào)正確引導(dǎo)當(dāng)事人依法行使訴權(quán)，嚴(yán)格規(guī)制惡意訴訟和無理纏訴等濫訴行為。以“陸紅霞案”為例，一審人民法院裁定駁回起訴，二審人民法院裁定駁回上訴，維持原裁定?！瓣懠t霞案”中有關(guān)當(dāng)事人申請信息公開約94次，申請行政復(fù)議約39次，提起行政訴訟約36次，歷時2年。雖然學(xué)界對此案的認(rèn)定有不同的意見，但是，造成這種現(xiàn)象的原因與政府信息公開訴訟缺乏責(zé)任機(jī)制有密切的關(guān)聯(lián)。

（4）直接提起行政訴訟的方式值得商榷。最高人民法院公布的政府信息公開十大典型案例中，經(jīng)過行政復(fù)議再提起行政訴訟的只有兩件，其余8件都是未經(jīng)行政復(fù)議直接提起行政訴訟的。根據(jù)《行政訴訟法》第44條的規(guī)定，當(dāng)事人在尋求行政救濟(jì)時，行政復(fù)議與行政訴訟自由選擇，除非法律、法規(guī)另有規(guī)定，《條例》第33條第2款沒有對復(fù)議前置作出特殊要求。以此為據(jù)，政府信息公開訴訟直接起訴便就順理成章了。但是，從人民法院的判決結(jié)果來看，60%的案件判決結(jié)果是要求被告重新審查答復(fù)，這就意味著人民法院并沒有作出實質(zhì)性的判決結(jié)論。訴前救濟(jì)程序并非絕對能夠化解爭議，但前置程序確實具有過濾爭議、減少紛爭、減輕人民法院審判負(fù)擔(dān)等功效。從這一角度講，直接提起行政訴訟不利于政府信息公開爭議的徹底解決。

三、政府信息公開訴訟的推動與保障

政府信息公開訴訟包含了行政訴訟和政府信息公開兩大內(nèi)容，作為一種兼具主觀訴訟與客觀訴訟雙重特性的行政訴訟，在解決行政爭議的表象背后，這一特殊類型的行政訴訟所彰顯的預(yù)防行政權(quán)力異化腐敗、擴(kuò)展權(quán)利保護(hù)的內(nèi)容和方式、規(guī)范國家機(jī)關(guān)權(quán)力的范圍與限度等價值應(yīng)當(dāng)引起重視。面對快速發(fā)展的政府信息公開訴訟，我們認(rèn)為，信息公開與行政效率的矛盾并非不可調(diào)和，有力的制度保障將助推政府信息公開訴訟的良性發(fā)展。

1.政府信息公開訴訟所蘊(yùn)涵的價值分析

《信息自由法》作為美國聯(lián)邦信息公開制度的主體內(nèi)容，不僅確立了知情權(quán)，而且使得知情權(quán)從一種寬泛抽象的政治權(quán)利轉(zhuǎn)化為可以訴諸法院的具體化權(quán)利。關(guān)于我國《條例》是否認(rèn)可知情權(quán)，學(xué)界尚有爭議，但是，以民主、法治、人權(quán)保障、權(quán)力制約等理論為支撐的政府信息公開訴訟，在預(yù)防腐敗、保護(hù)權(quán)利、平衡權(quán)力關(guān)系方面的價值不容忽視[1]參見楊紅：《行政法與行政訴訟法》，〔北京〕科學(xué)出版社2009年版，第209頁。。

（1）預(yù)防行政權(quán)力的腐敗與異化。黨的十八大以來，在中央強(qiáng)力反腐的高壓態(tài)勢下，我國在懲治干部腐敗行為方面取得了突出的成績。面對部分地區(qū)和領(lǐng)域政治生態(tài)遭受重創(chuàng)的局面，中共中央高度重視預(yù)防和懲治腐敗的制度建設(shè)，監(jiān)察體制改革試點正是在此背景下的重大改革舉措。2016年11月7日，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》。在三省市試點運行約一年之后，2017年10月29日中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點方案》，這標(biāo)志著我國監(jiān)察體制改革全面推開。黨的十九大報告指出：“不敢腐的目標(biāo)初步實現(xiàn)，不能腐的籠子越扎越牢，不想腐的堤壩正在構(gòu)筑，反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢已經(jīng)形成并鞏固發(fā)展?！标柟馐亲詈玫姆栏瘎?，法治反腐、制度反腐是我國監(jiān)察體制改革的目標(biāo)和追求。從前述政府信息公開訴訟案件的特點來看，國土、規(guī)劃、拆遷等領(lǐng)域的案件較為集中，而這些領(lǐng)域恰恰是最容易滋生腐敗行為的。政府信息公開訴訟通過司法審查的方式推動政府信息公開，對于預(yù)防腐敗、防止行政權(quán)力的異化具有積極功效，也可以稱得上是一個預(yù)防腐敗的制度抓手。以日本為例，起源于20世紀(jì)80年代的交際費、食糧費信息公開訴訟，在監(jiān)督公共資金的支出、防止地方財政腐敗方面功效突出，而且推動了日本行政手續(xù)法、信息公開法等的出臺[2]參見趙正群、段銀萍：《日本以信息公開訴訟反腐敗的經(jīng)驗及其法治意義》，《天津市政法管理干部學(xué)院學(xué)報》2008年第1期。。

（2）擴(kuò)展權(quán)利保護(hù)的內(nèi)容和方式。長期以來，受“具體行政行為”概念的約束，我國行政復(fù)議、行政訴訟制度無法對事實行為的救濟(jì)有所作為，直到2014年修訂后的《行政訴訟法》正式啟用“行政行為”概念，才為事實行為的司法救濟(jì)奠定了立法基礎(chǔ)。在此之前，事實行為的救濟(jì)僅限于國家賠償[3]1997年《最高人民法院關(guān)于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》第3條規(guī)定：賠償請求人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)及其工作人員實施了國家賠償法第三條第（三）、（四）、（五）項和第四條第（四）項規(guī)定的非具體行政行為的行為侵犯其人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)并造成損失，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)拒不確認(rèn)致害行為違法，賠償請求人可直接向人民法院提起行政賠償訴訟；2010年修訂后的《國家賠償法》第9條規(guī)定：賠償義務(wù)機(jī)關(guān)有本法第三條、第四條規(guī)定情形之一的，應(yīng)當(dāng)給予賠償。。但是，行政賠償作為事后救濟(jì)，無法對已經(jīng)作出政府信息公開決定而尚未實施的行為展開救濟(jì)。根據(jù)《規(guī)定》第11條的規(guī)定，政府信息公開侵犯原告商業(yè)秘密、個人隱私的，人民法院應(yīng)當(dāng)判決確認(rèn)違法，并可責(zé)令被告采取補(bǔ)救措施，造成損害的，判決被告承擔(dān)賠償責(zé)任。政府信息尚未公開的，人民法院可以判決行政機(jī)關(guān)不得公開。這一規(guī)定采用了禁止判決的類型，體現(xiàn)了政府信息公開訴訟事前預(yù)防與事后救濟(jì)相結(jié)合的理念。由此可見，自2008年《條例》實施至2015年5月1日修訂后的《行政訴訟法》實施，這一期間政府信息公開訴訟已經(jīng)將政府公開信息這一事實行為納入司法審查的范圍，而且，隨著《規(guī)定》的實施，這種救濟(jì)的范圍、方式都在不斷地拓展?？梢哉f，政府信息公開訴訟將行政訴訟權(quán)利保護(hù)的內(nèi)容延伸到了人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)之外，權(quán)利保護(hù)的方式也在傳統(tǒng)的事后救濟(jì)基礎(chǔ)上，嘗試更為豐富的手段，如禁止判決、確認(rèn)判決、給付判決等，這與政府信息公開行為屬于服務(wù)行政語境下的事實行為之屬性有關(guān)。

（3）規(guī)范國家機(jī)關(guān)權(quán)力的范圍與限度。眾所周知，作為行政訴訟制度的發(fā)源國，法國的行政訴訟制度在建立之初并不是立足于權(quán)利保護(hù)，而是為了保障行政權(quán)的高效運行。當(dāng)然，經(jīng)過一百多年的發(fā)展變遷，法國的行政訴訟制度已經(jīng)在保障人權(quán)等方面有了很大變化，成為世界行政訴訟制度的典范。但是，蘊(yùn)涵著民主法治理念的行政訴訟制度始終面臨著如何處理國家機(jī)關(guān)之間關(guān)系的復(fù)雜問題，其中以保護(hù)含有政治權(quán)利色彩的公民知情權(quán)為目的的政府信息公開訴訟尤為突出。以美國政府信息公開訴訟為例，法院對信息公開訴訟案件的審理適用重新審查標(biāo)準(zhǔn)，也就是說審查法院可以完全不顧行政機(jī)關(guān)的意見，獨立對事實問題作出裁定[1]參見后向東著：《美國聯(lián)邦信息公開制度研究》，〔北京〕中國法制出版社2014年版，第112-114頁。。但是，重新審理標(biāo)準(zhǔn)只是授予法院一種權(quán)限，缺乏一個明確的標(biāo)準(zhǔn)，法院往往根據(jù)法律的規(guī)定，結(jié)合案件的情況具體決定[2]參見王名揚(yáng)著：《美國行政法》，〔北京〕中國法制出版社2005年版，第690頁。。有學(xué)者通過對美國信息公開訴訟審理標(biāo)準(zhǔn)的分析得出結(jié)論，在過去的30多年中，美國法院依據(jù)《信息自由法》撤銷行政決定的比例約為10%，這也從一定程度上能夠說明法院尊重行政機(jī)關(guān)的專業(yè)認(rèn)定，基于司法經(jīng)濟(jì)的考慮，排斥適用《信息自由法》[3]參見楊建生：《論美國政府信息公開訴訟的審查標(biāo)準(zhǔn)及啟示》，〔石家莊〕《河北法學(xué)》2014年第4期。。反觀我國政府信息公開訴訟實踐，最高人民法院公布的十大典型案例中有6件判決被告重新審查答復(fù)。根據(jù)《規(guī)定》第9條，“尚需被告調(diào)查、裁量的，判決其在一定期限內(nèi)重新答復(fù)”?？梢姡嗣穹ㄔ号袥Q被告重新審查答復(fù)，體現(xiàn)了司法權(quán)對行政權(quán)的尊重，以避免司法對行政的不當(dāng)干預(yù)。然而，從作為民意代表機(jī)關(guān)的立法部門角度來講，獲取政府信息的權(quán)利是民主政治運行的重要權(quán)利，為了保障公眾順暢地獲取政府信息，防止司法過度尊重行政，總是希望司法機(jī)關(guān)加大審查的力度，從而實現(xiàn)立法目的。我國《條例》的制定主體是國務(wù)院，由最高國家行政機(jī)關(guān)領(lǐng)銜制定意圖監(jiān)督政府行為的立法，的確存在著先天不足。因此，我國《條例》的位階確有必要提升。由上觀之，政府信息公開訴訟中立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)之間的關(guān)系復(fù)雜而微妙。立法機(jī)關(guān)總是對政府信息公開充滿理想化的設(shè)計，作為監(jiān)督對象的行政機(jī)關(guān)，屬于被動審查，司法機(jī)關(guān)并不會因為立法授權(quán)監(jiān)督政府信息公開而欣喜，而是理性有度地行使著司法審查的權(quán)力。

2.政府信息公開訴訟良性發(fā)展的制度保障

相較于德國、日本等國家，我國《行政訴訟法》對于訴訟類型的建構(gòu)尚未引起足夠的關(guān)注，2014年修訂《行政訴訟法》的指導(dǎo)思想是解決“三難”問題。應(yīng)當(dāng)看到，隨著受案范圍的擴(kuò)大，行政審判實踐已經(jīng)受到很大的沖擊，如行政公益訴訟、行政協(xié)議訴訟、政府信息公開訴訟等新類型案件的出現(xiàn)要求審理規(guī)則與之相適應(yīng)。正如有學(xué)者所言，我國行政訴訟采取“主觀訴訟進(jìn)來、客觀訴訟出去”的構(gòu)造模式，在入口上強(qiáng)調(diào)權(quán)利的救濟(jì)性，但在出口上，卻又強(qiáng)調(diào)對行政行為的合法性判斷，往往使法院在審理案件時處于一種兩難境地。行政訴訟制度的完善應(yīng)當(dāng)堅持明確類型化的改革方向，將主觀訴訟與客觀訴訟相分離，根據(jù)其各自的特點分別架構(gòu)相應(yīng)的審理規(guī)則[4]參見薛剛凌：《行政訴訟法修訂基本問題之思考》，〔北京〕《中國法學(xué)》2014年第3期。。政府信息公開訴訟融合了主觀訴訟與客觀訴訟的特性，作為一種特殊類型的行政訴訟，其制度建構(gòu)應(yīng)體現(xiàn)這一訴訟類型的特點。

（1）科學(xué)處理行政復(fù)議與行政訴訟的關(guān)系。通過分析最高人民法院公布的典型案例可以發(fā)現(xiàn)，直接提起訴訟的比例較高，但有六成的案件人民法院判決被告重新裁量答復(fù)，而對答復(fù)的結(jié)果又難以予以有效的監(jiān)督，這樣就可能出現(xiàn)二次訴訟的后果?？梢?，直接訴訟并不利于政府信息公開爭議的徹底有效化解。有學(xué)者通過對16個國家信息公開權(quán)利救濟(jì)的梳理，得出的結(jié)論是：在早期信息公開法律制度中，對信息公開權(quán)利的救濟(jì)以司法救濟(jì)為主。但是，隨著信息公開實踐的深化，這一方面的實際經(jīng)驗開始發(fā)生變化，司法救濟(jì)當(dāng)然是最有力的，但未必是最有效的。信息公開義務(wù)主體自我糾錯、自我約束、自上而下的內(nèi)部救濟(jì)日趨成熟。例如，印度信息公開法明文排除了司法審查，由信息委員會作出最終處理決定。巴西在司法審查前端構(gòu)建了四級申訴體制。英國在堅持司法最終審查的前提下，為權(quán)利人提供了向信息專員申訴和向信息裁判所申訴兩個前置性救濟(jì)方式。美國在2007年修訂《信息自由法》時，設(shè)置了政府信息服務(wù)辦公室，并賦予其處理信息公開糾紛的職責(zé)[1]參見后向東：《信息公開的世界經(jīng)驗——十六國信息公開法譯介與評析》，〔北京〕中國法制出版社2016年版，第559-561頁。。當(dāng)前，我國正值《行政復(fù)議法》《條例》的修訂討論之際，借鑒外國經(jīng)驗，結(jié)合我國解決政府信息公開糾紛的現(xiàn)實需求，可以考慮規(guī)定復(fù)議前置，進(jìn)而設(shè)立專門的信息公開委員會，負(fù)責(zé)審理政府信息公開行政爭議，這既有利于這類爭議的專業(yè)化解，減輕司法負(fù)擔(dān)，也體現(xiàn)了發(fā)揮行政復(fù)議解決行政糾紛主渠道作用的修法主導(dǎo)思想[2]參見應(yīng)松年：《把行政復(fù)議制度建設(shè)成為我國解決行政爭議的主渠道》，〔濟(jì)南〕《法學(xué)論壇》2011年第5期。。

（2）合理界定政府信息公開的范圍。雖然我國《條例》尚未明確規(guī)定知情權(quán)，但是，從政府信息公開制度的發(fā)展趨勢看，解決政府信息公開糾紛的核心在于審查信息是否應(yīng)當(dāng)公開，而不宜糾結(jié)于申請人的資格、原告的資格等問題。當(dāng)然，政府信息公開的范圍并不是要無限制地擴(kuò)大。從域外經(jīng)驗來看，信息公開的范圍差異較大，除了一些共同排除的事項（如可能損害國防、外交、軍事、犯罪偵查等方面利益的信息）外，每個國家都會從本國實際出發(fā)，確定應(yīng)當(dāng)予以保護(hù)的特殊利益，如英國的皇室信息、新西蘭的殖民地信息等。關(guān)于不公開的事項，一般都采用排除列舉的方式，如美國《信息自由法》規(guī)定了9項例外條款，這些條款大多數(shù)是較為含糊籠統(tǒng)的規(guī)定，面對國家秘密、商業(yè)秘密、內(nèi)部信息、討論性信息、個人隱私等不確定概念，法院在司法中承擔(dān)著解釋法律的重要職能[3]參見后向東：《美國聯(lián)邦信息公開制度研究》，〔北京〕中國法制出版社2014年版，第90-106頁。?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》指出：“全面推進(jìn)政務(wù)公開，堅持以公開為常態(tài)、不公開為例外原則?！币源藶閾?jù)，我國《條例》的修訂將確立公開原則，也會明確不公開的范圍，但是，一定要從我國實際出發(fā)，審慎地劃定信息公開保護(hù)的范圍。

（3）確立公開原則為指導(dǎo)的審查規(guī)則體系。綜觀我國《條例》的規(guī)定，雖然對公開的范圍、方式、救濟(jì)途徑等內(nèi)容做了規(guī)定，但是，由于不公開事項的規(guī)定過于抽象，從而出現(xiàn)了理念上公開，但實際上是否公開仍由行政權(quán)控制的局面。為了使《條例》走出“不公開法”的陰影，一方面必須對政府信息公開的范圍進(jìn)行規(guī)范上的分類、界定，并且對每一類免除信息進(jìn)行詳細(xì)地規(guī)范界定，使得以“以公開為原則、不公開為例外”具有規(guī)范效能；另一方面，確立公開原則指導(dǎo)下的司法審查規(guī)則體系，這一體系主要包括舉證責(zé)任倒置原則和公開推定原則。根據(jù)前文的分析，政府信息公開訴訟中原告勝訴比例較低，排除《條例》規(guī)定的公開范圍較小這一因素，原告舉證能力不足是關(guān)鍵。由于《規(guī)定》沒有舉證責(zé)任倒置原則的明確規(guī)定，在原告無法提供政府信息是否存在的線索時，人民法院調(diào)取證據(jù)的積極性不高，從而使得原告的訴求難以實現(xiàn)。舉證責(zé)任倒置原則要求行政機(jī)關(guān)對信息不公開的合理性、合法性加以證明，申請人只要提出訴求，不需要證明行政機(jī)關(guān)有公開特定信息的義務(wù)。考察域外經(jīng)驗，信息公開訴訟審查規(guī)則的完善都有一個過程，如美國1946年《聯(lián)邦行政程序法》規(guī)定信息公開公眾舉證，1966年《信息自由法》確立了機(jī)關(guān)舉證原則。公開推定原則是與舉證責(zé)任倒置原則相關(guān)聯(lián)的司法審查方法，其核心內(nèi)涵是：推定政府機(jī)關(guān)在無法充分舉證，證明信息屬于免除公開情形時，將政府信息一律予以公開。這一原則的重要性在于，使得信息公開規(guī)范的價值能夠在司法實踐層面得以實現(xiàn)，體現(xiàn)了判斷信息公開法是否為良法的邏輯起點，即良法的邏輯起點是：推定所有的信息都是公開的,然后才存在排除情況。而惡法恰恰作相反的推定,然后去界定哪些是應(yīng)當(dāng)公開的[1]參見胡錦光、王書成：《美國信息公開推定原則及方法啟示》，《南京大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)、人文科學(xué)、社會科學(xué)）2009年第6期。。

（4）完善政府信息不存在案件的證據(jù)制度。在最高人民法院發(fā)布的政府信息公開十大案例中，“張良訴上海市規(guī)劃和國土資源管理局案”（以下簡稱“張良案”）涉及政府信息不存在的證明問題。本案的審查標(biāo)準(zhǔn)值得借鑒：“行政機(jī)關(guān)以信息不存在為由拒絕提供政府信息的，應(yīng)當(dāng)證明其已經(jīng)盡到了合理檢索義務(wù)。申請人對于信息內(nèi)容的描述，也不能苛求其必須說出政府信息的規(guī)范名稱甚至具體文號。如果行政機(jī)關(guān)僅以原告的描述為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，進(jìn)而簡單答復(fù)政府信息不存在，亦屬未能盡到檢索義務(wù)?！盵2]http://fzzfyjy.cupl.edu.cn/info/1070/4926.htm，最后訪問時間：2017年11月13日。關(guān)于政府信息不存在案件的證明，理論和實務(wù)部門也給予了很多關(guān)注。這類案件既不同于政府信息公開與否的案件，也與行政行為合法性審查之訴有所差異，因此，為了保障政府信息公開訴求的實現(xiàn)，政府信息不存在案件的證明應(yīng)當(dāng)明確以下幾個方面的問題：第一，細(xì)化檢索義務(wù)的內(nèi)容。政府信息公開訴訟多因申請公開引起，其中，因政府信息不存在而產(chǎn)生的爭議比例較高。根據(jù)《規(guī)定》第5條第1款，政府信息不存在屬于被告拒絕向原告提供政府信息的情形，對此，被告應(yīng)當(dāng)對拒絕的根據(jù)以及履行法定告知和說明理由義務(wù)的情況舉證。可見，被告應(yīng)對“政府信息不存在”承擔(dān)舉證責(zé)任。在“張良案”中，上海市黃浦區(qū)人民法院認(rèn)為，被告僅以“繳款憑證”為關(guān)鍵詞至其檔案中心進(jìn)行檢索，檢索方式失當(dāng)，應(yīng)為未能盡到檢索義務(wù)。就學(xué)界研究成果來看，對于盡到合理檢索義務(wù)的指標(biāo)主要包括：檢索載體包含的信息資料是否全面、檢索方法是否妥當(dāng)、檢索人員態(tài)度是否認(rèn)真等[3]參見殷勇：《“政府信息不存在”情形下的司法審查》，〔上?！场斗▽W(xué)》2012年第1期。。第二，保障原告申請法院調(diào)取證據(jù)的權(quán)利。雖然被告承擔(dān)舉證責(zé)任，但是，“政府信息不存在”案件中存在明顯的信息不對稱，原告難以獲知政府信息是否存在和政府信息的名稱、內(nèi)容、形成時間等信息，根據(jù)《規(guī)定》第5條第5款，原告可以申請人民法院調(diào)取證據(jù)，其目的在于扭轉(zhuǎn)原告的弱勢地位。但是，對于原告申請后人民法院如何調(diào)取證據(jù)沒有具體規(guī)定，可能出現(xiàn)的結(jié)局是，人民法院根據(jù)《規(guī)定》以原告提供的線索調(diào)取證據(jù)，難以對案件有實質(zhì)性突破。因此，建議完善人民法院調(diào)取證據(jù)的具體規(guī)則，明確法官不調(diào)取證據(jù)時的說明義務(wù)，保障原告的申請權(quán)。第三，修正被告訴訟中取證禁止的規(guī)定。根據(jù)《行政訴訟法》第35條、39條的規(guī)定，在訴訟過程中，被告及其代理人不得自行向原告、第三人和證人收集證據(jù)，人民法院有權(quán)要求當(dāng)事人提供或者補(bǔ)充證據(jù)。也就是說，被告所提供的證據(jù)原則上應(yīng)當(dāng)是在行政程序中收集到的證據(jù)。這一規(guī)定體現(xiàn)了“先取證、后裁決”的行政程序規(guī)則，目的在于促使行政主體依法行政。但是，根據(jù)最高人民法院發(fā)布的典型案例審判結(jié)果，判決重新答復(fù)的比例占到了六成，范圍涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私、政府信息不存在等方面的案件。以“政府信息不存在”案件為例，這類案件中除了要求被告證明盡到合理檢索義務(wù)之外，如果允許被告收集有關(guān)證人證言等證據(jù)，對于人民法院查明案件事實會有幫助，而且可以避免“程序空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象的出現(xiàn)，保障行政爭議的徹底高效化解[4]參見任志中、蔣濤：《“政府信息不存在”案件司法審查若干問題的探討——以信息不對稱為視角》，〔北京〕《法律適用》2013年第4期。。

（5）健全責(zé)任與制裁機(jī)制?！瓣懠t霞案”是否屬于濫訴，學(xué)界觀點不一，但是，最高人民法院對此案例的發(fā)布，具有很強(qiáng)的指引力，也引發(fā)了理論和實務(wù)部門對政府信息公開訴訟中濫用訴權(quán)行為的關(guān)注。2017年8月31日，最高人民法院印發(fā)了《若干意見》，使這一問題再次成為熱點。綜觀“陸紅霞案”的處理結(jié)果和《若干意見》的規(guī)定，對于濫訴行為，除了駁回起訴、不予立案之外，別無其他懲戒措施；而駁回起訴、不予立案的裁定，當(dāng)事人還可以提起上訴，并不能有效地制止濫訴行為。與此同時，行政機(jī)關(guān)拒絕公開信息的行為如有不當(dāng)，除了判決公開、重新審查答復(fù)、承擔(dān)行政賠償責(zé)任之外，再無其他制裁。根據(jù)《國家賠償法》第16條的規(guī)定，對有故意或重大過失的工作人員應(yīng)當(dāng)追償、行政處分，直至追究刑事責(zé)任。實踐中，考慮到賠償金由國家財政負(fù)擔(dān)，行政機(jī)關(guān)多從保護(hù)公務(wù)員利益出發(fā)，行政機(jī)關(guān)承擔(dān)賠償責(zé)任后，啟動追償程序的比例很低，由于被訴而對公務(wù)員行政處分的也不多；至于刑事責(zé)任，只有構(gòu)成犯罪的才予以追究?；谏鲜鲈?，本文建議我國立法在保留現(xiàn)有責(zé)任機(jī)制的同時，借鑒美國司法審查的經(jīng)驗，對于濫用訴權(quán)的原告施加制裁，對于被告的不當(dāng)行為加以懲罰?？梢愿鶕?jù)原告提起訴訟的數(shù)量、內(nèi)容、干擾程度，對原告將來提起訴訟的權(quán)利施加限制，如起訴前獲得法院的許可等。另外，訴訟費用轉(zhuǎn)嫁制度是一種懲罰行政機(jī)關(guān)的有效措施。即在信息公開訴訟中原告實質(zhì)性勝訴的，法院可以要求聯(lián)邦政府為原告支付合理的律師費和其他訴訟支出，行政機(jī)關(guān)為原告支付的訴訟費用要從其自己的預(yù)算賬戶中支付，這是對敗訴機(jī)關(guān)的經(jīng)濟(jì)懲罰。這里的實質(zhì)性勝訴，包括被告與原告和解、被告自愿履行義務(wù)等[1]參見后向東：《美國聯(lián)邦信息公開制度研究》，〔北京〕中國法制出版社2014年版，第115頁。。

余 論

面對學(xué)界對于政府信息公開訴訟滿含期許的理論探討，司法實踐的回應(yīng)有些讓人失落，審判機(jī)關(guān)尊讓行政機(jī)關(guān)的表現(xiàn)，反射出政府信息公開訴訟中訴訟主體之間復(fù)雜而微妙的關(guān)系?；赝姓V訟制度建立的時代背景，可謂帶有濃厚的政治色彩，承載著過于理想化的監(jiān)督權(quán)能。過于強(qiáng)調(diào)監(jiān)督、合法性審查，淡化了解決行政糾紛的功能，這種不切合實際的定位，在一定程度上阻滯了行政訴訟制度的發(fā)展。2014年修訂的《行政訴訟法》修正了行政訴訟的功能，為行政訴訟制度的快速發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。吸取行政訴訟制度發(fā)展的經(jīng)驗教訓(xùn)，不宜過分夸大政府信息公開訴訟在倒逼政府信息公開方面的積極功效，解決信息公開行政爭議的核心問題才有利于政府信息公開訴訟的順利發(fā)展。與此同時，還應(yīng)當(dāng)從以下幾點來全面理解和認(rèn)識政府信息公開法制建設(shè)：信息公開的范圍劃定要符合本國實際，并不是無限擴(kuò)大；信息公開法律體系包含了個人隱私權(quán)法、保密法、檔案法、行政程序法等多方面立法，它們相互支撐，相互作用；信息公開法中存在大量的授權(quán)性規(guī)定，需要配套規(guī)定輔助實施，以保障立法的相對穩(wěn)定性。基于上述原因，我國政府信息公開訴訟制度的發(fā)展應(yīng)準(zhǔn)確定位，注重制度自身的完善，有效化解行政爭議，而不應(yīng)附加給這一制度過多的政治功能，以免出現(xiàn)加之以不可承受之重的問題。