城市有機更新視角下杭州市城中村改造創(chuàng)新研究

◎ 孔春浩

提 要：城中村改造是當(dāng)下城市發(fā)展的難點。杭州城中村改造的創(chuàng)新實踐為浙江乃至全國提供了很好的范例。杭州在吸取以往城中村改造經(jīng)驗、教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，以城市有機更新的理念進行頂層設(shè)計與實踐，取得了很好的成效，形成了杭州經(jīng)驗，本文基于此，提出城市有機更新視角下杭州市城中村改造新的路徑。

城中村是違章搭建聚集地、安全隱患潛伏地、治安問題高發(fā)地，是中國城市共同面臨的普遍性、結(jié)構(gòu)性 “難題”。隨著城市的發(fā)展，城中村與周邊城市社區(qū)在城市基礎(chǔ)設(shè)施配置、公共服務(wù)供給等方面的差異越來越大，給居民生活帶來了諸多不便，造成嚴(yán)重的不均衡，城中村居民對城中村改造的呼聲也愈發(fā)強烈。

黨的十九大報告指出，中國特色社會主義進入新時代，我國社會的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！笆濉背跗?，中央城市工作會議指出，加快棚戶區(qū)和危房改造，有序推進老舊住宅小區(qū)綜合整治，力爭到2020年基本完成現(xiàn)有城鎮(zhèn)棚戶區(qū)、城中村和危房改造。城中村改造作為棚戶區(qū)改造的核心內(nèi)容，既是實施新型城鎮(zhèn)化、推動科學(xué)發(fā)展的必然要求，也是保障和改善民生、全面建成小康社會的重要載體，更是穩(wěn)增長促投資、推動經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的有效抓手。

當(dāng)下正值 “后峰會、前亞運”重要戰(zhàn)略發(fā)展時期，杭州城市發(fā)展方式從規(guī)模擴張全面轉(zhuǎn)向質(zhì)量提升，城中村成為城市發(fā)展中的最大 “短板”，亟須盡快補齊補好，推動城市發(fā)展方式與經(jīng)濟發(fā)展方式同步轉(zhuǎn)型，努力將杭州打造成 “獨特韻味、別樣精彩”的世界名城。

一 杭州市城中村改造的傳統(tǒng)模式與存在的問題

（一）杭州市城中村改造的歷史

杭州市從20世紀(jì)90年代開始，開展撤村建居改革試點工作，拉開了杭州城中村改造的帷幕，其間經(jīng)歷了探索啟動與穩(wěn)步推進、快速推進與規(guī)范并重兩個階段。

1.探索啟動與穩(wěn)步推進階段

1998年11月26日，杭州市委、市政府聯(lián)合發(fā)布 《關(guān)于在市區(qū)開展撤村建居改革試點工作的意見》，標(biāo)志著 “撤村建居”工作正式啟動。1998～2008年這一階段是杭州城中村改造制度框架的構(gòu)建階段，明確了撤村建居的條件，界定了撤村建居工作范圍，對撤銷行政村建制、建立居民區(qū)建制、原村集體經(jīng)濟股份制改革、村民農(nóng)轉(zhuǎn)非、社會保險等各單項工作進行了規(guī)定。同時，以規(guī)劃先行的理念，探索多種模式并存的城中村改造政策，積極開展 “城中村”改造試點，完善 “城中村”市政服務(wù)設(shè)施，建立健全 “城中村”居民就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老保障機制，為徹底完成 “城中村”改造做了非常有益的探索。

但在具體操作過程中，由于缺乏統(tǒng)領(lǐng)，各村各自為政，這一階段全市城中村改造工作進程緩慢。另外，沉重的資金壓力成為城中村改造深入推進的主要阻礙，在實際推進中則因重點工程拆遷改造的多、整體拆除改造的少，無法將城中村弊病根除。

2.快速推進與規(guī)范并重階段

2008～2015年，杭州城中村改造進入快速推進階段，市政府相繼推進關(guān)于拆遷安置房統(tǒng)籌管理、拆遷安置房項目代建、拆遷安置房項目推進聯(lián)席會議等工作機制，并完善拆遷安置房建設(shè)工程以民主促進民生工作機制等一系列文件，用規(guī)范來保障“城中村”改造的快速推進。這一時期改造工作的主要特征是城市居民拆遷安置房與農(nóng)轉(zhuǎn)非居民拆遷安置房 “兩房”并軌管理，在大力推進農(nóng)轉(zhuǎn)非居民拆遷安置房的基礎(chǔ)上，在部分撤村建居村中開展城中村改造試點工作 （累計批準(zhǔn)53個試點村），采用 “一區(qū)一統(tǒng)籌，一村 （片）一方案”的改造模式，即市政府給予區(qū)政府一定優(yōu)惠政策，由各區(qū)統(tǒng)籌運作城中村改造試點范圍內(nèi)的集體土地，不留死角地全面推進城中村改造。這些有益的嘗試，為將來的大規(guī)模推進城中村改造提供了經(jīng)驗和模板。

這一階段，由大項目實施帶動城中村的整體改造，城中村改造的規(guī)模和進度都有了明顯的超越，有力地推進了杭州的城市化進程。但城中村違建多、人流密集、安全隱患大、公建配套不全等問題，以及城市土地的綜合利用效率較低的問題仍未得到徹底解決。

（二）傳統(tǒng)改造模式存在的問題與原因分析

杭州市過去20年的城中村改造取得了顯著成效，但同時，與其他城市一樣，城中村改造工作的問題凸顯，影響改造的整體效果。

1.存在的問題

改造力度弱，改造進度緩慢。杭州市主城區(qū)共有246個城中村，截至2015年底，僅有68個城中村完成改造，尚剩余176個城中村待改造。隨著周邊城市化進程的加速，城中村與周邊社區(qū)在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面存在明顯差異，對城市發(fā)展形成掣肘，生活在 “孤島”的4.2萬余戶城中村居民要求改造的呼聲也越來越高。

改造碎片化，遺留問題多。以往改造的模式以大項目實施帶動城中村改造、以城市建設(shè)項目需求為導(dǎo)向，有的村部分拆遷、部分保留，或者一個建設(shè)項目把村莊分割得七零八碎，導(dǎo)致村域范圍內(nèi)一些零星地塊成為 “三不管”地帶，無法實現(xiàn)真正意義上的整村改造，更難以連村成片，導(dǎo)致改造碎片化問題較為突出。

文化保護難，城市風(fēng)貌受損。傳統(tǒng)的城中村改造常使用建筑物推倒重建的手段，這種改造方式，連同歷史建筑、文化遺跡、歷史遺存等一同 “推倒”，導(dǎo)致城市歷史風(fēng)貌受到嚴(yán)重?fù)p害；同時附著于建筑物、構(gòu)筑物上的歷史文化、歷史遺跡的消失造成城市文脈的斷裂、城市記憶的消散。

回遷安置慢，居民意見大。在以往的城中村改造中，居民在外過渡少則4年，多則8年。在外過渡時間越久，對居民生活質(zhì)量帶來的負(fù)面影響越大，帶來的社會問題隱患越大。因此，回遷安置慢一直是影響城中村改造居民滿意度的最大難題。但由于回遷安置房建設(shè)審批程序復(fù)雜、工程建設(shè)需要資金量大，回遷安置陷入提速難的困境。

2.原因分析

上述問題在各城市城中村改造中普遍存在，究其根源，與傳統(tǒng)改造模式下 “規(guī)劃缺位、屬地負(fù)責(zé)、項目帶動”的特征密不可分。

規(guī)劃缺位，前瞻性不夠。傳統(tǒng)的城中村改造缺少市級層面的頂層設(shè)計與系統(tǒng)性規(guī)劃。第一，全市層面缺少城中村改造的整體統(tǒng)籌與規(guī)劃，各行政區(qū)在確定拆遷范圍、拆遷量的過程中，自主性較大，缺乏科學(xué)依據(jù)。第二，拆后土地利用規(guī)劃缺失，導(dǎo)致土地利用缺少剛性管控，難以 “地盡其利”。第三，在以往的城中村改造中，對學(xué)校、醫(yī)院、停車場、綠地、農(nóng)貿(mào)市場等公共配套項目的規(guī)劃缺失，改造難以真正提升回遷居民的生活品質(zhì)。

屬地負(fù)責(zé)，城區(qū)政府各自為政。長期以來，杭州市城中村改造工作由各行政區(qū)負(fù)責(zé)，改造計劃的編制、改造工作的實施、安置補償政策以及拆后土地利用等均是由區(qū)級政府或?qū)俚鼗鶎诱?fù)責(zé)，由于缺少市級層面的統(tǒng)籌與調(diào)控，各城區(qū)政府在改造工作中易滋生各自為政的弊端。

項目帶動，追求資金就地平衡。以建設(shè)項目落地與選址為導(dǎo)向的城中村改造模式，不僅帶來改造的碎片化問題，同時也為各城區(qū)政府帶來資金上的壓力。對各行政區(qū)政府而言，有效緩解建設(shè)項目實施及拆遷改造資金壓力的辦法是在土地的開發(fā)建設(shè)中算 “小賬”，追求單一地塊開發(fā)建設(shè)的資金就地平衡，其弊端是整個區(qū)域乃至城市的建設(shè)沒有辦法實現(xiàn)統(tǒng)一的規(guī)劃與系統(tǒng)更新。

重征遷輕保障，服務(wù)意識有待加強。在傳統(tǒng)的城中村改造中，重視征遷的現(xiàn)象普遍存在，一般來說，政府制訂嚴(yán)格的征遷計劃，并對征遷進度全面監(jiān)控，保證征遷任務(wù)按時、按量完成。但是對于征遷后的征遷補償、回遷安置、小區(qū)管理、集體經(jīng)濟發(fā)展等工作，政府的各項投入明顯少于前者。重征遷輕保障導(dǎo)致了回遷安置慢、回遷安置小區(qū)居住品質(zhì)差、被征遷居民的獲得感普遍不高，而這一現(xiàn)象隱含了地方政府在城中村改造中的急功近利以及為人民服務(wù)意識不強。

二 基于城市有機更新的城中村改造頂層設(shè)計

“十三五”期間，杭州城市化進程將由城市化中期向城市化后期逐漸過渡，預(yù)計到2030年城市化率將超過70%，城市空間格局將迎來重大調(diào)整。為抓住 “前峰會、后亞運”的重大歷史機遇期，杭州市委、市政府經(jīng)過前期的大量調(diào)研與論證，于2016年6月下發(fā) 《關(guān)于開展杭州市主城區(qū)城中村改造五年攻堅行動 （2016-2020年）的實施意見》，開啟主城區(qū)城中村改造五年攻堅行動，要求至 “十三五”期末，通過拆除重建、綜合整治、拆整結(jié)合三種方式，基本完成主城區(qū)246個城中村改造，包括68個村完成 “回頭看”，178個村完成整體改造提升。

本次城中村改造在吸取以往經(jīng)驗與教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，為適應(yīng)新時期社會經(jīng)濟發(fā)展的需要，提高決策的科學(xué)性，促進城市可持續(xù)發(fā)展，以城市有機更新理論為指導(dǎo)，以整體提升、系統(tǒng)改造為理念，先期對改造工作進行頂層設(shè)計。

（一）城市有機更新理論

城市有機更新始于20世紀(jì)中期歐美發(fā)達國家的舊城改造運動。一是為了改善城市的日益老化，二是為居民創(chuàng)造更優(yōu)的生活環(huán)境。20世紀(jì)90年代初，吳良鏞先生提出城市 “有機更新”的思想—— “根據(jù)城市發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，在可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上順應(yīng)城市發(fā)展肌理，尋求城市的更新與發(fā)展的方法”。城市有機更新認(rèn)為城市發(fā)展如同生物有機體的生長過程，應(yīng)該不斷地去掉舊的、腐敗的部分，生長出新的內(nèi)容，但這種新的組織應(yīng)具有原有結(jié)構(gòu)的特征，也就是說應(yīng)根據(jù)原有的城市肌理對城市進行有機更新。

杭州市以 “城市有機更新”理論 （其框架見圖1）為指導(dǎo)，逐漸探索出 “城市有機更新”的杭州經(jīng)驗。一是明確城市定位。正確地認(rèn)識舊城發(fā)展規(guī)律，是有機更新理論的思想精髓，也是舊城有機更新實踐的基礎(chǔ)條件。如果對城市缺乏系統(tǒng)研究，不尊重本地特色而盲目定位，勢必會造成城市的空間失調(diào)、文化破壞、環(huán)境污染、千城一面的現(xiàn)象，使 “城市更新”變成 “城市破壞”。二是整體更新原則?！坝袡C更新”的突出特點是改造后城市仍然是一個協(xié)調(diào)統(tǒng)一的整體，要研究更新地段及其周圍地區(qū)的城市格局和文脈特征，在更新過程中遵循城市發(fā)展的歷史規(guī)律，保持該地區(qū)城市肌理的相對完整性，從而確保城市整體的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。保持城市的整體性主要包括三個方面的因素：保持文脈的整體性、保持功能的整體性、保持更新過程的整體性。三是系統(tǒng)綜合更新。將 “城市有機更新”作為一項龐大的系統(tǒng)工程來抓，總體規(guī)劃、分步實施，由點到面、由線到片，系統(tǒng)綜合、有序推進；強調(diào)對區(qū)域的綜合保護、綜合整治和綜合開發(fā)。四是規(guī)劃引領(lǐng)與控制。要在城市更新過程中加強法制化管理與對規(guī)劃的剛性控制，要科學(xué)編制規(guī)劃，并嚴(yán)格按照規(guī)劃執(zhí)行，控制城市更新量。

圖1 城市有機更新的理論框架

（二）杭州市城中村改造五年攻堅行動的頂層設(shè)計

基于城市有機更新的理論框架，杭州市委、市政府對主城區(qū)城中村改造五年攻堅行動從改造目標(biāo)、體制機制、規(guī)劃管理與政策方向等四個方面對城中村的整體改造提升進行了系統(tǒng)化的頂層設(shè)計。

1.三變?nèi)?，助力世界名城建設(shè)

“獨特韻味、別樣精彩”的世界名城是習(xí)近平總書記對杭州城市發(fā)展提出的高標(biāo)準(zhǔn)要求，穩(wěn)步有序地推進 “獨特韻味、別樣精彩”的世界名城需要在城市有機更新理論的指導(dǎo)下，以發(fā)展的眼光、系統(tǒng)的思維推動杭州城市的整體改造提升。杭州城中村五年攻堅行動以加快推進城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提升城市整體居住品質(zhì)、保護傳承城市歷史獨特文化基因、助力城市國際化進程為目標(biāo)，實現(xiàn) “三變?nèi)隆钡某鞘邪l(fā)展新面貌：農(nóng)村變社區(qū)、洼地變高地、農(nóng)民變市民，改出城市面貌 “新顏值”、發(fā)展 “新空間”、生活 “新品質(zhì)”。

2.統(tǒng)籌謀劃，系統(tǒng)推進城市整體有機更新

一是建立市級統(tǒng)籌機制。成立市級領(lǐng)導(dǎo)小組，由市委書記、市長擔(dān)任雙組長，實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)統(tǒng)籌。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室于市建委，市委組織部分別從國土、財政、規(guī)劃、環(huán)保、交警、城管等職能部門抽調(diào)人員組成工作組集中辦公，實體運作。領(lǐng)導(dǎo)小組及下設(shè)辦公室負(fù)責(zé)全市城中村改造政策的制定、規(guī)劃審批、目標(biāo)任務(wù)下達及考核等工作，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全市有關(guān)城中村改造的重點工作，保障各區(qū)及各項工作的系統(tǒng)性推進。

二是搭建市—區(qū)—鎮(zhèn) （街）—村 （社）四級聯(lián)動平臺。在城中村改造工作的管理體制上，成立三級管理組織，分別是市級領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌全市層面的工作協(xié)調(diào)、牽頭抓總；區(qū)級領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室負(fù)責(zé)本區(qū)的工作協(xié)調(diào)、牽頭抓總；街道征遷指揮部，由區(qū) （管委會）政府授權(quán)，負(fù)責(zé)征遷具體工作。按照 “條保政策、塊抓執(zhí)行”的原則，搭建 “市—區(qū)—鎮(zhèn) （街）—村 （社）”四級聯(lián)動平臺，堅持征遷工作重心下移，實行屬地管理，通過聯(lián)席工作會議進行資源的整合與責(zé)任的落實。

三是分類改造，因地制宜推進整體改造提升。將通過拆除重建、綜合整治、拆整結(jié)合三種方式，基本完成主城區(qū)246個城中村的改造，包括68個村完成 “回頭看”，178個村完成整體改造提升，將主城區(qū)城中村打造成配套完善、生活便利、環(huán)境優(yōu)美、管理有序的新型城市社區(qū)，城中村居民獲得感明顯提升。

四是超前謀劃，編制三年工作計劃。編制拆遷安置房、配套設(shè)施項目建設(shè)、藍領(lǐng)公寓建設(shè)等與城中村改造有關(guān)工程的三年工作計劃，明確建設(shè)時序。按照三年工作計劃，2018年8.7萬套安置房建設(shè)項目實現(xiàn)全面開工建設(shè)，到2020年，安置房建設(shè)項目實現(xiàn)100%開工建設(shè)，竣工項目達到50%；到2020年，完成新增配套設(shè)施742個項目的建設(shè)，在主城區(qū)城中村改造地塊上建成4萬套用于解決城市低收入群體住房問題的藍領(lǐng)公寓。

3.規(guī)劃引領(lǐng)，推動城市功能與產(chǎn)業(yè)有序更新

一是編制 “一區(qū)一規(guī)劃”，堅持 “謀定而后動”。通過提前編制 “一區(qū)一規(guī)劃”“一村一方案”，變以往 “拆遷跟著項目走”的征遷思路為 “項目跟著規(guī)劃走”。“一區(qū)一規(guī)劃”由市級領(lǐng)導(dǎo)小組確立編制標(biāo)準(zhǔn)，市規(guī)劃院負(fù)責(zé)編制，規(guī)劃局和城改辦負(fù)責(zé)審核凡涉及綜合整治的城中村改造要求設(shè)置 “一村一方案”?！耙淮逡环桨浮庇筛鲄^(qū)負(fù)責(zé)編制，并按照綜合整治的要求凸顯特色。

二是明確拆后土地利用計劃，堅持三公用地優(yōu)先。在征后土地利用上，先期進行科學(xué)謀劃城市未來發(fā)展新格局，堅持征后土地 “三優(yōu)先”的規(guī)劃原則：拆遷安置用地優(yōu)先、公共服務(wù)用地優(yōu)先、產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地優(yōu)先，對征后土地做到地盡其用，推動城市功能整體提升。根據(jù) “一區(qū)一規(guī)劃”，主城區(qū)城中村改造將有效新增5874公頃建設(shè)用地，其中計劃用于安置房建設(shè)的用地352公頃，占6%，配套設(shè)施用地1350公頃，占23%，城市綠地1310公頃，占23%。

三是編制產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，以產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型帶動永續(xù)發(fā)展。城中村改造堅持與各城區(qū)的發(fā)展規(guī)劃相融合，規(guī)劃方案將城中村改造作為帶動城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的重要契機，以此提升城市功能和活力。尤其是通過改造助推城中村 “低小散”產(chǎn)業(yè)向高新產(chǎn)業(yè)、特色小鎮(zhèn)、休閑產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變，打造產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟新高地。

4.政策精準(zhǔn)，著力破解征遷難題

一是改革補償安置政策，變單一方式安置為 “1＋X”綜合安置，破解征遷難問題。其中 “1”指的是實物補償，即回遷安置房屋的數(shù)量，“X”指的是貨幣補償，即安置補償款。其中，房屋和補償款可以自主搭配。

二是將土地出讓金在市、區(qū)財政分成的慣例改為區(qū)級財政獨享，破解協(xié)調(diào)難問題。為調(diào)動區(qū)級政府工作的積極性，破解上下之間、條塊之間協(xié)調(diào)難的問題，一方面，提高城中村改造平衡用地的配比，增加區(qū)級政府可支配的平衡用地數(shù)量的絕對值；另一方面，在土地出讓金分配中，拆除重建方式實施改造的城中村，其平衡用地的土地出讓金，在扣除國家、省、市規(guī)定計提的資金后，原則上全額核撥給各區(qū)政府 （管委會），將土地出讓金在市、區(qū)財政分成的慣例改為區(qū)級財政獨享。

三是創(chuàng)新 “項目模擬審批”，破解開工難問題。為加快城中村改造和拆遷安置房項目建設(shè)，縮短被拆遷戶在外過渡時間，實現(xiàn)城中村改造項目早落地、早開工、早交付，杭州市在中央簡政放權(quán)和省委 “最多跑一次”改革的部署下，加快行政審批制度改革，在此次城中村改造過程中推行安置房建設(shè)項目的 “模擬審批”制度。按照市委、市政府 “拆遷后半年內(nèi)開工建設(shè)安置房”的要求，市城改辦和審管辦在2017年8月制定 《杭州市城中村改造項目推行模擬審批的實施辦法 （試行）》，城中村改造工作采用了提前 “模擬審批”的形式，極大地縮短了征遷過渡期，在降低過渡期安置的財政支出的同時，更好地回應(yīng)了被征遷居民最為關(guān)注的安置效率問題。

三 城中村改造創(chuàng)新實踐的杭州經(jīng)驗

（一）杭州市城中村改造創(chuàng)新實踐

基于城市有機更新的理論框架，杭州市委、市政府對主城區(qū)城中村改造五年攻堅行動進行頂層設(shè)計，主要包括四個方面的內(nèi)容。

1.文化傳承，重視傳統(tǒng)與現(xiàn)代的融合發(fā)展

一是對歷史文化古跡的保護。杭州城中村改造堅持歷史文化、歷史遺存、文物古跡 “能保盡保”，提出 “征遷不拆古跡、拆遷不拆文化”。通過改造前的摸排、收集，改造中的保護、挖掘，改造后的利用、傳承，實現(xiàn)歷史文化、村落文化與城市發(fā)展有機融合。

二是一村一方案打造特色。根植城市文化基因，挖掘村域文化特色，對文化基因進行保護、傳承與發(fā)揚，并著力推動 “文化＋”，在生活、產(chǎn)業(yè)、景觀資源中補齊文化短板。

三是傳承城市記憶。出臺 《關(guān)于加強杭州市城市特色風(fēng)貌和建筑景觀管理的指導(dǎo)意見》《基于城市特色風(fēng)貌的杭州市建筑形態(tài)設(shè)計導(dǎo)則》，以建筑為載體傳承城市記憶。

2.民主協(xié)商，構(gòu)建全方位、多元化的監(jiān)督體系

杭州市城中村五年攻堅行動堅持共商共建，讓全民共同參與到家門口的改造工作。首先，實行四套領(lǐng)導(dǎo)班子成員分別定點聯(lián)系城中村改造項目，架起被征遷群體與市、區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)直接溝通的橋梁，縮短了溝通層級，落實民主監(jiān)督。其次，構(gòu)建一套集政府、媒體和社會于一體的全方位、多元化的監(jiān)督體系——人大專項督查，政協(xié)、民主黨派獻計獻策，新聞媒體傳遞民生，社會多方從過程、結(jié)果、影響等各方面對此次城中村改造工作進行監(jiān)督與評估。再次，在政策制定、房屋回購、征地補償、安置房小區(qū)方案設(shè)計、項目建設(shè)等重要工作節(jié)點，廣泛征求被征遷居民或居民代表的意見，落實被征遷居民的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)與監(jiān)督權(quán)。與此同時，部分基層指揮部，通過構(gòu)建重大決策村民、股民代表大會審議通過制度，使城中村改造由單一的政府主導(dǎo)行動轉(zhuǎn)變?yōu)楣步ü蚕淼拿裰鲄f(xié)商行動。

3.民生優(yōu)先，率先解決外來低收入群體住房難題

杭州市城中村五年攻堅行動堅持 “民生優(yōu)先”的原則，構(gòu)建了保障城中村的被征遷群體和租房群體權(quán)益的民生保障制度。針對被征遷群體，堅持社會保障 “同城同待遇”，也即城中村改造后，原城中村居民與城鎮(zhèn)居民享受同等的社會保障體系；允許安置房上市交易，維護農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益；創(chuàng)新 “10%集體留用地15畝兜底”政策，確保集體組織資產(chǎn)不縮水。針對城市外來低收入的租房群體，由市委、市政府統(tǒng)籌謀劃，將主城區(qū)城中村改造騰出的部分土地用于4萬套藍領(lǐng)公寓建設(shè)，專項保障外來低收入群體的居住權(quán)益。與此同時，杭州市積極探索在村集體10%的留用地上建設(shè)租賃住房，在拓寬村集體留用地經(jīng)濟收益渠道的同時，劃出更多國有收儲土地為新杭州人提供公共租賃保障房。

4.品質(zhì)為要，變“洼地”為城市新“高地”

首先，實行安置房品牌代建，提升回遷安置小區(qū)建設(shè)品質(zhì)。杭州市自2008年推行拆遷安置房代建制，相繼出臺了 《杭州市拆遷安置房項目代建制實施意見 （試行）》《杭州市拆遷安置房項目代建制實施細(xì)則 （試行）》，安置房建設(shè)由政府出資，逐步引入民營企業(yè)作為建設(shè)的新生力量，并且其逐漸成為建設(shè)主力軍。

其次，實行物業(yè)管理專業(yè)運營，提升小區(qū)居住品質(zhì)。近年來，為整體提升居住品質(zhì)，各區(qū)積極為農(nóng)民居住小區(qū)引入品牌物業(yè)管理公司，尤其是西湖區(qū)，逐漸探索出拆后城中村管理的 “西湖經(jīng)驗”。

最后，實行專業(yè)機構(gòu)托管產(chǎn)業(yè)，提升產(chǎn)業(yè)品質(zhì)。政府積極為城中村產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型引入專業(yè)化公司。為推動城中村由產(chǎn)業(yè) “洼地”向產(chǎn)業(yè) “高地”華麗轉(zhuǎn)身，政府牽線專業(yè)平臺運營公司，城中村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展委托給專業(yè)機構(gòu)運作，加快形成完整產(chǎn)業(yè)鏈。從 “村”變 “城”，城中村整治不只是拆與修，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)的支撐是關(guān)鍵。

（二）杭州市城中村改造的成效

1.形成了城中村改造的杭州經(jīng)驗

經(jīng)過兩年的實踐，杭州市主城區(qū)城中村改造成效顯著——168個城中村及4.2萬住戶實現(xiàn)平穩(wěn)改造。顯著成效的取得與有機更新視角下的城中村改造頂層設(shè)計和實踐創(chuàng)新密不可分，其不僅解決了傳統(tǒng)城中村改造中的難題，還形成了獨具特色的城中村改造的經(jīng)驗。

第一，在改造模式上，從城區(qū)各自為政、項目帶動向全市 “一盤棋”、整體改造轉(zhuǎn)變；實施整村征遷、連片改造，徹底改變了零敲碎打的改造做法，跳出了越改越難的困境。第二，在改造方式上，從追求地塊開發(fā)、資金就地平衡向補齊功能短板、助推轉(zhuǎn)型發(fā)展轉(zhuǎn)變。第三，在改造方法上，從一刀切、粗放式向因村施策、特色為要轉(zhuǎn)變，多措并舉實現(xiàn)文化保護與城市發(fā)展的有機融合。第四，在改造重心上，從重征遷、輕保障向民生優(yōu)先、安置優(yōu)先轉(zhuǎn)變，四套班子領(lǐng)導(dǎo)帶頭聯(lián)系改造村直接傾聽民意，人大、政協(xié)、民主黨派、新聞媒體廣泛參與，全民共同參與家門口的改造。

2.補齊了功能短板，助推城市有機更新

通過改造，臟亂差環(huán)境有效消除，刑事治安案件和火災(zāi)事故明顯減少，老百姓的居住品質(zhì)得到極大提升；283個教育、文體、醫(yī)療設(shè)施以及660個市政基礎(chǔ)設(shè)施將陸續(xù)建成；G20峰會場館、亞運村設(shè)施、33個入城口、12條快速路、9條地鐵和2條城際鐵路等重大項目均實現(xiàn)無障礙推進，基礎(chǔ)設(shè)施項目的逐步落地，將助推城市的有機更新。

3.提升了生活品質(zhì)，提高居民獲得感

杭州城中村改造順應(yīng)了人民群眾對美好生活的期待，隨著昔日臟、亂、差的城中村不斷 “破繭成蝶”，群眾對這項工作也愈加支持。市統(tǒng)計局在城區(qū)抽取2500位居民進行調(diào)查，統(tǒng)計結(jié)果顯示，84.3%的居民對城中村改造工作表示支持。

4.留住了鄉(xiāng)愁記憶，實現(xiàn)了有根城市化

杭州市城中村改造著重強化各歷史文化遺存的發(fā)掘、保護、提煉與利用，以城市文脈 “應(yīng)保盡?！睘樵瓌t，挖掘了如上城海潮寺、錢塘江海塘遺址、江干筧橋老街、拱墅熱電廠遺址、西湖留下歷史街區(qū)、濱江西興老街原始風(fēng)貌保留等歷史文化，結(jié)合社區(qū)活動中心、公園等載體，傳承和發(fā)揚了獨具杭州韻味的茶文化、堡文化、孝文化、錢塘文化、運河文化、龍舟文化等。

四 城市有機更新視角下杭州市城中村改造的路徑

（一）以完善配套為重點，促進城市功能均衡化

城中村改造對整個城市實現(xiàn)從中等發(fā)達水平向發(fā)達水平的歷史性跨越，補齊配套短板，促進城市功能的均衡化形成了重要的補充。

未來三年，杭州市城中村改造工作重點將由 “征遷”逐漸向 “建設(shè)”轉(zhuǎn)變，按照 《關(guān)于開展杭州市主城區(qū)城中村改造五年攻堅行動 （2016-2020年）的實施意見》以及 《杭州市主城區(qū)城中村改造三年工作計劃 （2016-2020年）》提出的目標(biāo)，逐步落實拆遷安置房、配套設(shè)施項目建設(shè)、藍領(lǐng)公寓建設(shè)等建設(shè)任務(wù)。

（二）以傳承文化為支點，促進傳統(tǒng)生活現(xiàn)代化

杭州市根植城市文化基因，挖掘村域文化特色，對文化基因進行保護、傳承與發(fā)揚。下一步，杭州市城中村改造將著力推動 “文化＋”，在生活、產(chǎn)業(yè)、景觀資源中補齊文化短板。首先，以 “文化＋生活”打造 “優(yōu)等生活高地”：將歷史文化的保護與改造后的居民文娛生活緊密結(jié)合在一起，將地域特色文化融入街道社區(qū)文化家園、文體活動中，豐富社區(qū)文化活動，留住鄉(xiāng)愁記憶，形成良好的文化傳承氛圍。其次，以 “文化＋產(chǎn)業(yè)”打造 “優(yōu)等產(chǎn)業(yè)高地”：以城中村改造為契機，使一批有故事、有歷史文脈的建筑得以重生，同時推動歷史文化與地方產(chǎn)業(yè)升級相結(jié)合。最后，以 “文化＋景觀”打造 “優(yōu)等休閑高地”：在歷史街區(qū)、特色風(fēng)貌保護區(qū)設(shè)置文化設(shè)施、景觀文化小品，提升文化特質(zhì)；以特色文化為底蘊，構(gòu)筑特色旅游休閑景點，讓文化滲透到居民生活的方方面面。

（三）以發(fā)展產(chǎn)業(yè)為抓手，促進業(yè)態(tài)成長持續(xù)化

杭州市構(gòu)建 “多中心、網(wǎng)絡(luò)化、組團式、生態(tài)型”的世界名城框架，需要足夠的發(fā)展空間支撐，本次城中村改造順勢而為，為擁江發(fā)展戰(zhàn)略的實施、國際化城市設(shè)施的建設(shè)、“產(chǎn)城人”融合的發(fā)展等騰挪出發(fā)展空間，為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級提供有力支撐。

下一步，杭州市將以 “一區(qū)一規(guī)劃”為指引，城中村改造與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級同步推進。在城中村改造區(qū)域，通過低小散產(chǎn)業(yè)的清退以及騰籠換鳥等手段，積極引進新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，將騰挪出的有限的城市空間用于引進互聯(lián)網(wǎng)、人工智能、高端金融等高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)城中村產(chǎn)業(yè)的鳳凰涅槃，在形成新的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢的同時，真正實現(xiàn)產(chǎn)城人融合。

（四）以改善管理為突破口，促進基層治理實效化

城中村改造后，原有的行政村建制撤銷，建立社區(qū)居民委員會，實施自治管理，與現(xiàn)有的城市社區(qū)管理合為一體，從根本上解決了城鄉(xiāng)二元管理體制之下帶來的無序和無效管理。與此同時，城中村改造推動了一部分人口的有序轉(zhuǎn)移，將城市規(guī)劃下的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給延伸到城中村區(qū)域，保持城市管理和功能實現(xiàn)的一體化，從而完善各項城市功能。

下一步，杭州市將以拱墅區(qū)為試點，積極探索撤村建居社區(qū)規(guī)范化自治服務(wù)管理新模式。拱墅區(qū)撤村建居社區(qū)將 “智慧＋”理念融入社區(qū)治理，正在探索 “1＋N”自治大聯(lián)盟，即以社區(qū)居委會班子為主導(dǎo)，成立由社工、社會組織、志愿者、業(yè)主代表、物業(yè)等多方組成的議事決策聯(lián)盟，已經(jīng)構(gòu)建起 “智慧自治”、居民群眾參與社區(qū)事務(wù)的平臺，形成系統(tǒng)性參與社區(qū)建設(shè)的渠道。今后，拱墅區(qū)試點經(jīng)驗將逐步向全市推廣，逐步提高撤村建居社區(qū)的管理成效。