改革開放四十年中國文化管理頂層設(shè)計的原則與路徑研究

申 坤

(中國藝術(shù)研究院 研究室，中國 北京 100029)

黨的十九大報告指出，中國特色社會主義文化源于中華民族五千多年文明歷史所孕育的中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，熔鑄于黨領(lǐng)導(dǎo)人民在革命、建設(shè)、改革中創(chuàng)造的革命文化和社會主義先進文化，植根于中國特色社會主義偉大實踐[1]41。因此，中國文化管理頂層設(shè)計也是立足于中國現(xiàn)實，結(jié)合不同時代特點，在改革開放的偉大實踐創(chuàng)造和歷史進步中不斷進行探索、改革和完善。

縱觀我國改革開放四十年所取得的偉大成就，市場經(jīng)濟體制改革已成規(guī)模，政治制度日趨完善，文化發(fā)展取得巨大成就，科學(xué)技術(shù)現(xiàn)代化迅猛發(fā)展，人民生活水平顯著提高。當(dāng)前，伴隨世界文化多元化的深入發(fā)展，各種思想文化相互交流與碰撞，文化軟實力已成為衡量各國綜合國力的重要指標，世界各個國家和民族為提升文化競爭力、增強文化影響力，將本國的文化發(fā)展戰(zhàn)略擺在牽一發(fā)而動全身、差毫厘而失千里的重要位置。中國始終堅持中國特色社會主義文化發(fā)展道路，不斷加強和完善文化管理頂層設(shè)計，這不僅是當(dāng)前執(zhí)政黨的“文化自覺”行為，也是新時代背景下激發(fā)全民族文化創(chuàng)新創(chuàng)造活力，建設(shè)社會主義文化強國的重要制度路徑。

一、中國文化管理頂層設(shè)計之原則

頂層設(shè)計理論源自于系統(tǒng)理論，是指運用系統(tǒng)論的方法，從全局、宏觀、系統(tǒng)的角度，通過對某項任務(wù)的各方面、各層次、各要素追根溯源、統(tǒng)籌規(guī)劃，集中有效資源在最高層次上尋求問題的解決之道。在頂層設(shè)計理論框架下，改革開放四十年我國文化管理遵循國家宏觀發(fā)展方向、把握文化管理與政治、經(jīng)濟、社會發(fā)展的整體關(guān)聯(lián)、注重文化藝術(shù)自身發(fā)展規(guī)律。同時，文化管理以立足全局、找準定位、謀劃長遠，依據(jù)文化藝術(shù)這一特定管理對象所具有的時代特征，堅持意識形態(tài)原則、民族性原則、公益性原則和經(jīng)濟性原則，為推進文化管理頂層設(shè)計的發(fā)展與完善提供理論指導(dǎo)，為中國特色社會主義文化的繁榮發(fā)展提供制度保障。

(一)堅持意識形態(tài)原則

文化管理頂層設(shè)計堅持意識形態(tài)原則是文化藝術(shù)政治性特征的集中體現(xiàn)。

首先，文化藝術(shù)產(chǎn)品和服務(wù)是文化藝術(shù)生產(chǎn)者創(chuàng)造性勞動所形成的觀念形態(tài)的精神產(chǎn)品，它屬于上層建筑，具有社會意識形態(tài)屬性。文化藝術(shù)要為人民服務(wù)、為社會主義服務(wù)，一直是黨對文藝戰(zhàn)線提出的一項基本要求，也是黨開展文化管理活動所遵循的根本方針，更是決定我國文藝事業(yè)前途命運的關(guān)鍵。因此，文化藝術(shù)政治性特征是特定階級意識形態(tài)的呈現(xiàn)，而意識形態(tài)從本質(zhì)上又決定文化前進的方向和發(fā)展道路。

其次，意識形態(tài)原則是黨在不同的歷史時期進行文化管理頂層設(shè)計所要遵循的首要原則。在革命戰(zhàn)爭年代，文化藝術(shù)表現(xiàn)為團結(jié)人民、教育人民、打擊敵人、消滅敵人的有力武器。毛澤東同志曾經(jīng)在延安文藝座談會上旗幟鮮明地指出文藝從屬于政治，屬于一定階級和政治路線，并強調(diào)“在我們?yōu)橹袊嗣窠夥诺亩窢幹?，有各種的戰(zhàn)線，也可以說有文武兩個戰(zhàn)線，這就是文化戰(zhàn)線和軍事戰(zhàn)線……我們的問題基本是一個為群眾的問題和一個如何為群眾的問題。其中，為什么人的問題，是一個根本的問題，原則的問題?！盵2]在改革開放的新時期，文化藝術(shù)轉(zhuǎn)化為弘揚主旋律、傳播正能量、踐行社會主義核心價值觀，自覺抵制“去思想化”“去價值化”“去主流化”等錯誤傾向的主要手段。鄧小平同志指出：“文藝是不可能脫離政治的。任何進步的、革命的文藝工作者都不能不考慮作品的社會影響，不能不考慮人民的利益、國家利益、黨的利益?！盵3]江澤民同志在中國文聯(lián)第六次全國代表大會中指出：“政治具體地存在于我們的社會生活中，存在于文藝工作者的思想感情中。特別是在面臨西方國家經(jīng)濟、科技占優(yōu)勢的壓力和西方意識形態(tài)滲透的情況下，所謂不問政治、遠離政治，是不可能的?！盵4]胡錦濤同志在黨的十八大報告中強調(diào)“發(fā)揮文化引領(lǐng)風(fēng)尚、教育人民、服務(wù)社會、推動發(fā)展的作用”[5]。

最后，新時代中國特色社會主義建設(shè)新形勢下，牢牢掌握意識形態(tài)工作領(lǐng)導(dǎo)權(quán)仍然是當(dāng)前文化管理頂層設(shè)計的重中之重。2014年10月，習(xí)近平總書記在文藝工作座談會上再次指出，文藝是鑄造靈魂的工程，要高揚社會主義核心價值觀的旗幟，實現(xiàn)核心價值觀在文藝創(chuàng)作生產(chǎn)中的全方位貫穿、深層次融入，讓人們在文化熏陶中感悟認同社會主流價值，彰顯信仰之美、崇高之美[6]。黨的十九大報告中談及文化建設(shè)部分時，首先強調(diào)要牢牢掌握意識形態(tài)工作領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，要著力推進馬克思主義中國化時代化大眾化，建設(shè)具有強大凝聚力和引領(lǐng)力的社會主義意識形態(tài)，使全體人民在理想信念、價值理念、道德觀念上緊緊團結(jié)在一起[1]41。這也為當(dāng)前文化管理頂層設(shè)計的意識形態(tài)工作提供根本原則。

(二)堅持民族性原則

文化管理頂層設(shè)計堅持民族性原則是文化藝術(shù)思想性的突出表現(xiàn)。思想性是文化藝術(shù)產(chǎn)品和服務(wù)本身所具有的質(zhì)的規(guī)定性，不同的國家和民族擁有不同的文化藝術(shù)特色，最明顯的表現(xiàn)在思想性這一質(zhì)的差別。習(xí)近平總書記在紀念孔子誕辰2 565周年國際學(xué)術(shù)研討會上的講話中提到：“文明特別是思想文化是一個國家、一個民族的靈魂。無論哪一個國家、哪一個民族，如果不珍惜自己的思想文化，丟掉了思想文化這個靈魂，這個國家、這個民族是立不起來的?！盵7]每個國家、民族不分強弱、大小都擁有屬于本國家和本民族獨有的思想文化，各有千秋，卻沒有高低優(yōu)劣之分。然而，從文化影響力的角度來看，西方發(fā)達國家不僅是經(jīng)濟強國，也是文化強國，在國際文化競爭中居于強勢主導(dǎo)地位，運用各種方式、途徑和手段在世界范圍內(nèi)宣傳、推送其主導(dǎo)的思想理念和價值觀念。由此，文化管理頂層設(shè)計堅持民族性原則不僅是彰顯本民族獨特的思想文化的必然要求，也是宏觀上提升國家文化影響力和競爭力的現(xiàn)實需要。

堅持民族性原則意指文化管理頂層設(shè)計中要以弘揚中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，建設(shè)中華民族共有的精神家園為根本。我國擁有五千年悠久歷史和燦爛文化，不僅產(chǎn)生了豐富多彩的文化遺產(chǎn)和文化藝術(shù)成果，而且積累了獨具特色的思維方式、價值觀念和行為準則等東方智慧。從文化管理頂層設(shè)計出發(fā)，2011年10月黨的十七屆六中全會通過《中共中央關(guān)于深化文化體制改革推動社會主義文化大發(fā)展大繁榮若干重大問題的決定》，明確提出建設(shè)優(yōu)秀傳統(tǒng)文化傳承體系；2012年10月，黨的十八大報告首次提出全面落實經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”總體布局，并提出建設(shè)優(yōu)秀傳統(tǒng)文化傳承體系，弘揚中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化。2017年10月，習(xí)近平總書記在十九大報告中著重強調(diào)堅定道路自信、理論自信、制度自信、文化自信“四個自信”，提出要推動中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化、創(chuàng)新性發(fā)展，讓中華文化展現(xiàn)出永久魅力和時代風(fēng)采。在此之前，2017年1月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于實施中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化傳承發(fā)展工程的意見》，更是從國家發(fā)展的戰(zhàn)略高度對傳承中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的重要意義以及具體措施進行全方位的闡述和布置。

無論是將文化建設(shè)作為“五位一體”戰(zhàn)略布局的重要內(nèi)容，還是提出文化自信是更基礎(chǔ)、更廣泛、更深厚的自信理念，抑或是推動中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化和創(chuàng)新性發(fā)展，文化管理頂層設(shè)計都自覺堅持民族性原則，彰顯中華文化的思想性，體現(xiàn)中華民族核心價值觀，弘揚中華民族的精神文化內(nèi)核。在世界民族文化之林構(gòu)建具有中國特色的思維方式、價值觀念和行為準則的東方文明，充分展現(xiàn)了中國風(fēng)格、中國品質(zhì)和中國氣派，增強了中華文化影響力和競爭力，提升了國家綜合國力。

(三)堅持公益性原則

文化管理頂層設(shè)計堅持公益性原則是文化藝術(shù)公共屬性的現(xiàn)實表現(xiàn)。在現(xiàn)實生活中，文化藝術(shù)的公共屬性通常表現(xiàn)為無競爭性和無排他性的公共文化產(chǎn)品，比如：國家電視臺的電視節(jié)目和廣播節(jié)目、博物館、文化館等，此類公共文化產(chǎn)品和服務(wù)主要由政府提供。此外，文化藝術(shù)公共屬性彰顯公民享有文化權(quán)利，包括公民參與文化事務(wù)管理的權(quán)利、接受教育和培訓(xùn)權(quán)、享受公共文化服務(wù)權(quán)、參與文化活動權(quán)、進行文化創(chuàng)造權(quán)、公民的文化成果受保護權(quán)以及文化平等和選擇權(quán)等七個方面。公民享有充分的文化權(quán)利是現(xiàn)代社會文明的重要標志，維護公民文化權(quán)利為公民提供完善的公共文化服務(wù)，成為文化管理頂層設(shè)計要把握的主要內(nèi)容之一。

文化管理頂層設(shè)計堅持公益性原則有深厚的法理依據(jù)和政策根據(jù)。1966年12月16日，第21屆聯(lián)大審議通過《經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利國際公約》，此公約第一次以法律形式對經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利加以確認，在文化方面的主要內(nèi)容為：“人人有權(quán)參加文化生活，享受科學(xué)進步及其應(yīng)用所產(chǎn)生的利益，對其本人的任何科學(xué)、文學(xué)或藝術(shù)作品所產(chǎn)生的精神上和物質(zhì)上的利益享受被保護之利”，“公約締約國為充分實現(xiàn)這一權(quán)利而采取的步驟應(yīng)包括為保存、發(fā)展和傳播科學(xué)和文化所必需的步驟”[8]。此公約與《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》和《世界人權(quán)宣言》合稱為“國際人權(quán)憲章”，是國際人權(quán)領(lǐng)域最重要的文書。中國政府于1997年正式簽署《經(jīng)濟、社會、文化權(quán)利國際公約》，我國《憲法》中針對公民文化權(quán)利作出明確規(guī)定，表明我國政府重視對公民文化權(quán)的保護，從國家制度和政策的角度出發(fā)為文化管理頂層設(shè)計指明方向。

堅持公益性原則意指文化管理頂層設(shè)計中要以維護公民文化權(quán)利為根本，文化管理部門要積極創(chuàng)造條件，提供優(yōu)質(zhì)、完善的公共文化服務(wù)，保障公民自由和維護文化公平。首先，國家和政府通過建立完善的公共文化政策、法律法規(guī)和健全的公共文化服務(wù)體制，為公民文化權(quán)利提供最基本的平衡與保障，使全社會自由、平等地分享文化成果。其次，提供完備的公共文化基礎(chǔ)設(shè)施，包括博物館、文化館、公共圖書館、文化藝術(shù)中心等公益性場所，公共文化設(shè)施的建設(shè)和管理水平，直接關(guān)系到公民基本文化權(quán)益的實現(xiàn)和文化發(fā)展成果的共享程度。最后，優(yōu)化公共文化服務(wù)產(chǎn)品的供給機制。文化管理頂層設(shè)計就是依據(jù)社會發(fā)展實際狀況，鼓勵和挖掘政府、社會組織和企業(yè)等不同主體參與公共文化產(chǎn)品的生產(chǎn)和服務(wù)，更多地滿足不同人群、不同文化層次的文化需求，這是保障公民文化權(quán)利的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

(四)堅持經(jīng)濟性原則

文化管理頂層設(shè)計堅持經(jīng)濟性原則是文化藝術(shù)商品屬性的客觀要求。文化藝術(shù)不僅具有公共屬性，還具有一定的商品屬性，表現(xiàn)為具有競爭性和排他性的私人文化產(chǎn)品，如：各類圖書、電影、演藝、文化服務(wù)等行業(yè)，此類文化產(chǎn)品和服務(wù)可通過產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)獲得經(jīng)濟利益。聯(lián)合國教科文組織明確將文化產(chǎn)業(yè)定義為通過工業(yè)化和商業(yè)化方式所進行的文化產(chǎn)品和文化服務(wù)的生產(chǎn)、再生產(chǎn)、供應(yīng)和傳播內(nèi)容[9]。以文化為核心形成的文化產(chǎn)業(yè)被認為是21世紀經(jīng)濟全球化時代的朝陽產(chǎn)業(yè)，成為各國文化發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成內(nèi)容。特別是伴隨著互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)深度變革，文化、知識與信息傳播和擴散的途徑也相應(yīng)發(fā)生變化，世界逐步形成日益開放的市場，并形成統(tǒng)一的市場運行機制和市場體系，蓬勃發(fā)展的國際文化貿(mào)易為各國的文化產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展提出新的要求。

我國改革開放以來，伴隨著經(jīng)濟體制改革的深入和文化自身的發(fā)展，文化藝術(shù)的商品屬性逐步顯現(xiàn)出來。從國家和政府的層面對文化藝術(shù)的意義、地位和作用重新認識，文化藝術(shù)不僅屬于意識形態(tài)的范疇，是一種精神動力；它還有產(chǎn)業(yè)屬性的一面，是一種現(xiàn)實生產(chǎn)力。2002年11月黨的十六大上提出文化建設(shè)和文化體制改革的主要任務(wù)之一就是要積極發(fā)展文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)，是我國第一次在黨的正式文件上明確把文化事業(yè)與文化產(chǎn)業(yè)區(qū)分開來，從國家發(fā)展的宏觀角度提出發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)。2003年9月，文化部制定下發(fā)《關(guān)于支持和促進文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干意見》，指出文化產(chǎn)業(yè)是社會生產(chǎn)力發(fā)展的必然產(chǎn)物，是隨著中國社會主義市場經(jīng)濟的逐步完善和現(xiàn)代生產(chǎn)方式的不斷進步而發(fā)展起來的新興產(chǎn)業(yè)。2004年，國家統(tǒng)計局對“文化及相關(guān)產(chǎn)業(yè)”的界定是：為社會公眾提供文化娛樂產(chǎn)品和服務(wù)的活動，以及與這些活動有關(guān)聯(lián)的活動的集合。伴隨“文化市場”和“文化產(chǎn)業(yè)”概念的提出，標志著對文化的產(chǎn)業(yè)屬性的承認和對文化產(chǎn)業(yè)地位的認可。

進入21世紀以來，我國文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展有了長足的進展，文化產(chǎn)業(yè)的增加值占GDP總值從20世紀末的不到1%增長到2010年的2.75%，2016年我國文化及相關(guān)產(chǎn)業(yè)增加值達到30 785億元，占GDP的比重為4.14%[10]。2017年4月，文化部在全國文化產(chǎn)業(yè)工作會議上發(fā)布《“十三五”時期文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》從國家文化管理頂層設(shè)計的層面對未來五年我國文化產(chǎn)業(yè)的總體要求、主要任務(wù)、重點行業(yè)和保障措施等進行了詳細的部署。文化藝術(shù)的商品屬性決定了文化管理頂層設(shè)計要堅持文化產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展，全面提升文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的質(zhì)量和效益，逐步將文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展成為國民經(jīng)濟的支柱性產(chǎn)業(yè)。

二、我國改革開放前后文化管理頂層設(shè)計的路徑選擇

中國文化管理的頂層設(shè)計在堅持意識形態(tài)原則、民族性原則、公益性原則和經(jīng)濟性原則的基礎(chǔ)上，圍繞管理主體認定、管理角色分配和管理路徑選擇三個方面，展現(xiàn)了以政府、市場、公民和社會四個主體在不同社會發(fā)展階段和時代背景下的管理職能變遷和權(quán)力分合的變化?？v觀新中國成立和改革開放四十年的文化管理演變的歷史進程，文化管理頂層設(shè)計經(jīng)歷了權(quán)力集中的“管”與“辦”一體模式、逐步放權(quán)的“管”與“辦”分離模式、合理分權(quán)的“管”與“辦”統(tǒng)一的模式。

(一)計劃統(tǒng)治型文化管理頂層設(shè)計(1949—1978)

1949年新中國成立之初，由于受到革命戰(zhàn)爭的影響和蘇聯(lián)模式的示范效應(yīng)，剛剛成立的新政權(quán)通過權(quán)力集中和資源的高度壟斷實現(xiàn)政治統(tǒng)一、經(jīng)濟恢復(fù)和社會穩(wěn)定。在高度集中的計劃經(jīng)濟體制、高度集權(quán)的政治體制和國家至上主義社會制度的背景之下，文化藝術(shù)的政治性特征尤為突出，文化管理頂層設(shè)計主要圍繞鞏固新生政權(quán)進行廣泛的意識形態(tài)教育，文化產(chǎn)品的生產(chǎn)、流通和消費完全按照國家統(tǒng)一計劃進行管理，意識形態(tài)原則得到充分展現(xiàn)。

在文化管理主體認定方面，政府是計劃統(tǒng)治型文化管理頂層設(shè)計中的唯一主體。政府不僅擁有絕對的政治權(quán)力，還擁有絕對的社會權(quán)力，整個社會生活都處于政府的直接管理和控制下，統(tǒng)一由政府號令社會、計劃經(jīng)濟、管理文化、培育社會組織等。在文化管理角色分配方面，政府既是文化政策的制定者，又是政策的執(zhí)行者和監(jiān)督評估者，同時，政府不僅是文化產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)者和供給者，也是其嚴密的管理者。在管理路徑選擇方面，主要通過行政手段加強輿論宣傳，運用國家力量動員和組織全社會參與到文化活動中來，建立起黨對文化管理活動的信息傳遞與控制機制，實現(xiàn)對意識形態(tài)領(lǐng)域的集中管理。

計劃統(tǒng)治型文化管理頂層設(shè)計中，文化活動的獨立性和自由度相對薄弱一些，而通過國家和政府來組織陣地、宣傳輿論、教育培訓(xùn)來“辦”文化則更突顯。在建國初期，這種頂層設(shè)計為服務(wù)政治中心工作、團結(jié)人民、教育人民、破除迷信、統(tǒng)一思想等方面發(fā)揮了巨大作用。1942年毛澤東同志在延安文藝座談會上的講話中就明確指出：“我們今天開會，就是要使文藝很好地成為整個革命機器的一個組成部分，作為團結(jié)人民、教育人民，打擊敵人的有力武器，幫助人民同心同德地和敵人作斗爭”[11]，這是對計劃統(tǒng)治型文化管理頂層設(shè)計特征的最好詮釋。但是，這種頂層設(shè)計也存在著嚴重的弊端，在二十世紀五六十年代已經(jīng)初露端倪，特別是“文化大革命”時期，在極左思想的影響下文化管理體制走向病態(tài)的極端。

(二)政府主導(dǎo)型文化管理頂層設(shè)計(1978—2002)

1978年12月，中國共產(chǎn)黨召開十一屆三中全會，標志著中國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)進入改革開放的歷史新時期，這次會議宣布黨的工作重心由階級斗爭為綱轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟建設(shè)為中心。伴隨著國家主導(dǎo)的經(jīng)濟體制改革拉開帷幕，文化管理頂層設(shè)計進入新的探索時期。

在文化管理主體認定方面，國家和政府在文化事業(yè)復(fù)蘇、精神文明建設(shè)、文化市場、文化產(chǎn)業(yè)認可和實施以及教科文衛(wèi)等一大批基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中依舊發(fā)揮主導(dǎo)作用。1976年在文化藝術(shù)領(lǐng)域?qū)嵤軄y反正，恢復(fù)“百花齊放、百家爭鳴”的方針。1982年黨的十二大開始著手調(diào)整藝術(shù)部門和藝術(shù)團體的布局，1988年國務(wù)院批轉(zhuǎn)文化部《關(guān)于加快和深化藝術(shù)表演團體體制改革的意見》，1989年中共中央通過了《關(guān)于進一步繁榮文藝的若干意見》，提出在文化藝術(shù)領(lǐng)域?qū)嵭小半p軌制”的具體改革意見，推動文化事業(yè)全面復(fù)蘇。在文化市場和文化產(chǎn)業(yè)方面，1988年文化部和國家工商行政管理局發(fā)布《關(guān)于加強文化市場管理工作的通知》，標志著在我國“文化市場”的地位正式得到承認。1989年國務(wù)院批準在文化部設(shè)置文化市場管理局，歸口管理文化市場，主要職責(zé)是擬定文化市場發(fā)展規(guī)劃，研究文化市場發(fā)展態(tài)勢，指導(dǎo)文化市場稽查工作。至此，全國文化市場管理體系開始建立。1998年文化部成立內(nèi)設(shè)性機構(gòu)“文化產(chǎn)業(yè)司”，表明文化產(chǎn)業(yè)已得到國家的正式認可，標志著中國文化市場的發(fā)展進入一個從自發(fā)到自覺的新的歷史階段。在精神文明建設(shè)方面，1996年黨的十四屆六中全會通過《中共中央關(guān)于加強社會主義精神文明建設(shè)若干重要問題的決議》，隨后，1997年5月中共中央成立中央精神文明建設(shè)指導(dǎo)委員會，作為中共中央指導(dǎo)全國精神文明建設(shè)工作的議事機構(gòu)。

面對改革開放初期，經(jīng)濟體制改革剛剛開始，市場經(jīng)濟還處于探索階段這一現(xiàn)狀，文化領(lǐng)域的恢復(fù)和發(fā)展主要依靠政府發(fā)揮主導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用，通過政策、指令等形式，規(guī)劃和配置文化資源，對文化領(lǐng)域的事務(wù)及活動進行指導(dǎo)、管理和監(jiān)督，政府仍舊擔(dān)任文化活動的管理者、文化產(chǎn)品及服務(wù)的生產(chǎn)者、供給者。值得注意的是，這一時期作為文化管理主體的政府開始逐步關(guān)注和引導(dǎo)市場、社會和公民在文化發(fā)展中發(fā)揮重要作用，對市場資源配置手段、企業(yè)管理方式方法、社會承包經(jīng)營等模式進行了有益探索。最為典型的就是文化領(lǐng)域“雙軌制”的改革，一軌為國家扶持的能代表國家和民族藝術(shù)水平的少數(shù)全民所有制院團；另一軌為大多數(shù)多種所有制的藝術(shù)團體。通過“雙軌制”改革要實現(xiàn)大多數(shù)藝術(shù)表演團體逐步走向社會和市場，能夠自主經(jīng)營、獨立核算、自負盈虧，逐步成為文化產(chǎn)品的主要生產(chǎn)者和供給者，這一改革顯示了文化管理模式在經(jīng)濟市場化改革和政治放權(quán)式改革大背景下的積極回應(yīng)。

在文化管理路徑選擇方面，政府主導(dǎo)型文化管理頂層設(shè)計從“管”到“辦”的過渡性特征逐漸顯現(xiàn)，特別是隨著文化市場地位的逐步確立，政府開始嘗試將部分職能讓渡給文化單位和市場，鼓勵其在市場中更大程度地發(fā)揮資源配置的基礎(chǔ)性作用。同時，政府文化管理的重心開始由具體文化活動的微觀管理轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃的制定，注重宏觀“管”文化，弱化對具體文化活動的舉辦、文化成果的占有、文化機構(gòu)的人員配置等微觀領(lǐng)域的“辦”文化，并探索運用宏觀管理手段為微觀文化管理活動中的資金、人才、技術(shù)、資源等要素提供路徑支持，為文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)的全面發(fā)展提供制度保障。

(三)市場引導(dǎo)型文化管理頂層設(shè)計(2002—2012)

當(dāng)人類社會跨入21世紀的時候，我國進入全面建設(shè)小康社會、加快推進社會主義現(xiàn)代化的新的發(fā)展階段。隨著黨的十六大召開，我國文化體制改革進入一個新的境界，黨的十六屆三中、四中、五中、六中全會連續(xù)研究文化建設(shè)和文化體制改革的問題，突破以往局部的、部門的、文化行業(yè)相對封閉的管理模式，逐步確立以市場引導(dǎo)為主、開放的文化管理頂層設(shè)計模式。

在文化管理主體認定方面，這一階段逐步明晰政府、市場與社會共同參與文化管理的各自權(quán)力邊界。在黨的十六大明確繼續(xù)深化經(jīng)濟體制改革的背景之下，市場在文化資源配置中的基礎(chǔ)性作用，甚至是決定性作用越來越明顯，社會組織參與文化事業(yè)發(fā)展中的機會越來越多。政府主導(dǎo)宏觀戰(zhàn)略，市場負責(zé)微觀運行，社會進行有效補充的權(quán)力構(gòu)架開始建構(gòu)，開啟遵循市場規(guī)律引導(dǎo)，政府、市場、社會三者各司其職、互動合作的文化管理頂層設(shè)計模式的探索之路。

在文化管理角色分配方面，市場和社會在文化管理中發(fā)揮日益重要的作用；在文化產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、公共文化產(chǎn)品生產(chǎn)與服務(wù)、文化產(chǎn)業(yè)市場執(zhí)法與監(jiān)管等方面，政府扮演規(guī)則制度的制定者、市場管理者和監(jiān)督者的角色，市場和社會則成為政策的執(zhí)行者、文化活動的具體承擔(dān)者、文化產(chǎn)品的生產(chǎn)者、文化服務(wù)的提供者和文化成果占有者等角色。

在文化管理路徑選擇方面，市場引導(dǎo)、政府職能轉(zhuǎn)變的“管”“辦”分離的特征已充分彰顯，其路徑選擇主要圍繞構(gòu)建科學(xué)有效的宏觀文化管理體制，即政府借助于經(jīng)濟政策、財稅制度等多種經(jīng)濟杠桿和法律行政手段等宏觀管理手段實現(xiàn)對文化產(chǎn)業(yè)和公共文化事業(yè)的宏觀與間接的規(guī)范與指導(dǎo)。同時，逐步形成富有效率的文化生產(chǎn)和服務(wù)的微觀運行機制，即發(fā)揮市場在文化資源配置中的基礎(chǔ)作用，加快培育產(chǎn)權(quán)、版權(quán)、技術(shù)、信息等要素市場，積極鼓勵多渠道資金投入，逐步形成一批大型文化企業(yè)集團，增強文化產(chǎn)業(yè)的整體實力和國際競爭力。通過政府與市場的合理分權(quán)，逐步形成以公有制為主體、多種所有制共同發(fā)展的文化產(chǎn)業(yè)格局和統(tǒng)一、開放、競爭、有序的現(xiàn)代文化市場體系，這是市場引導(dǎo)型文化管理頂層設(shè)計要形成的管理目標。

三、新時代合作共治型文化管理頂層設(shè)計的路徑選擇

(一)新時代文化管理的新要求

黨的十九大報告提出中國特色社會主義建設(shè)進入新時代這一新的歷史方位，為中國特色社會主義文化建設(shè)指出新方向，針對文化管理頂層設(shè)計提出新要求。十九大報告重新界定中國特色社會主義新時代的主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，意味著當(dāng)代中國從“站起來”“富起來”向“強起來”的歷史目標轉(zhuǎn)換，當(dāng)代中國人的需求也在發(fā)生深刻變化，已經(jīng)由主要滿足物質(zhì)需求轉(zhuǎn)化為主要滿足精神需求。文化管理頂層設(shè)計不僅要維護意識形態(tài)安全、培育和踐行社會主義核心價值觀、加強思想道德建設(shè)，而且要發(fā)展社會主義文藝、推動文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展以滿足人們的精神需求，是當(dāng)前文化管理頂層設(shè)計對內(nèi)要遵循的新要求。十九大報告對目前中國在國際社會中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任作出明確表態(tài)，中國將繼續(xù)發(fā)揮負責(zé)任大國作用，積極參與全球治理體系改革和建設(shè)，為解決人類問題貢獻中國智慧和中國方案，推動構(gòu)建人類命運共同體。中國特色社會主義新時代繼續(xù)推進中華文化“走出去”，在國際文化貿(mào)易和對外文化交流活動中增強中華文化影響力，提升國際話語權(quán)，是當(dāng)前文化管理頂層設(shè)計對外要遵循的新要求。

(二)合作共治型文化管理頂層設(shè)計探索

新時代中國特色社會主義文化建設(shè)既要以推進我國文化現(xiàn)代化的歷史進程、促進社會主義文化繁榮興盛為根本出發(fā)點，又要在全球化趨勢下逐步確立中華文化在世界多元化競爭中的優(yōu)勢地位。在此背景之下，文化管理頂層設(shè)計一方面要立足國情，突出強調(diào)保障老百姓普遍關(guān)注的文化民生，通過完善公共文化服務(wù)體系，健全現(xiàn)代文化產(chǎn)業(yè)體系和市場體系，培育新型文化業(yè)態(tài)，為人民提供豐富的精神食糧，滿足人民過上美好生活的新期待。另一方面，要擁有國際視野，加強中外文化與人文交流，積極推進中國文化的國際傳播能力建設(shè)，提升國家文化影響力和競爭力，增強國家文化軟實力，向世界展現(xiàn)真實、立體、全面的中國。由此，如何調(diào)動政府、市場、社會、公眾等各個要素在文化建設(shè)中的主動性，使其配合互補、合作共治，切實維護廣大人民的文化權(quán)益，充分激發(fā)全民族文化創(chuàng)新創(chuàng)造活力，是當(dāng)前文化管理頂層設(shè)計關(guān)注的問題。

在文化管理主體認定方面，合作共治型文化管理頂層設(shè)計就是將共同治理模式引入現(xiàn)代文化管理的活動中，形成政府、市場、社會、公民多元主體共同參與文化事業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)和公共文化服務(wù)的交互融合、合作共治的治理格局。一方面強調(diào)“合作”，即促使多元治理主體平等參與文化管理和建設(shè)，在合作互動中調(diào)適多元利益或沖突，實現(xiàn)文化資源配置的整合優(yōu)化，從根本上解決文化管理中條塊分割、供需錯位、效能低下、資源利用不合理等問題。另一方面強調(diào)“共治”，即正確處理好政府、市場、社會和公民在文化事務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的權(quán)力關(guān)系，挖掘市場、社會、公民在文化管理活動中的能動性和自覺性，充分發(fā)揮政府的宏觀協(xié)調(diào)和管理職能，市場的資源調(diào)節(jié)優(yōu)勢和競爭機制，使公共權(quán)力真正回歸公共生活，避免政府越位、缺位、錯位的問題。在文化管理角色分配方面，通過向社會和市場放權(quán)，形成政府宏觀管理、市場資源調(diào)控、社會公益補充、公民參與互動相結(jié)合的多元機制，彼此各司其職、各盡其責(zé)，防止出現(xiàn)文化產(chǎn)品供給者、占有者與消費者不分，文化政策執(zhí)行者與監(jiān)督者不分等角色不明的問題。在文化管理路徑選擇方面，合作共治型文化管理頂層設(shè)計遵循分權(quán)原則，即“一臂之距”(Arms’Length Principle)的原則(1)，逐步從政府包辦一切的“管辦”文化逐步過渡到充分發(fā)揮社會與市場力量的“共治”文化，改變文化發(fā)展中活力不足、效率低下，難以滿足人民群眾的精神文化需求的問題。

合作共治型文化管理頂層設(shè)計的探索是基于新時代中國特色社會主義文化建設(shè)背景下對公民文化權(quán)利、文化參與、文化自治和文化創(chuàng)新等核心問題的思考，也是對新時代背景下文化管理頂層設(shè)計內(nèi)外新要求的關(guān)注。2018年3月，第十三屆全國人民代表大會通過了國務(wù)院機構(gòu)改革方案，重新組建文化和旅游部，將原有文化部和國家旅游局的職責(zé)進行整合，進一步統(tǒng)籌規(guī)劃文化事業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)、旅游業(yè)融合發(fā)展，對內(nèi)要深入實施文化惠民工程，對外要推動中華文化走出去。眾所周知，伴隨經(jīng)濟社會發(fā)展與生活方式變化，文化和旅游的關(guān)系越發(fā)密切，李克強總理也曾在2016年夏季達沃斯論壇上提出，旅游、文化、體育、健康、養(yǎng)老是當(dāng)前五大幸福產(chǎn)業(yè)。國家旅游數(shù)據(jù)中心數(shù)據(jù)顯示，2017年中國國內(nèi)旅游人數(shù)50.01億人次，比上年同期增長12.8%；出入境旅游總?cè)藬?shù)2.7億人次，同比增長3.7%；全年實現(xiàn)旅游總收入5.40萬億元，增長15.1%。國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2017年我國文化及相關(guān)企業(yè)實現(xiàn)營業(yè)收入91 950億元，比上年增長10.8%。這些數(shù)據(jù)表明，國家經(jīng)濟發(fā)展和人民物質(zhì)生活水平的提高使得人們對旅游、文化等體驗消費、精神消費需求日趨增強，旅游與文化將會逐步成為民眾獲取幸福感的剛需。因此，在此次機構(gòu)改革中，“文化部+國家旅游局”絕不是簡單的職能疊加，而是針對文化管理模式和文化資源開發(fā)的新探索，是對大部制改革背景下創(chuàng)新市場監(jiān)管模式和思路的新嘗試，是為尋找新的經(jīng)濟增長點，滿足人民群眾美好生活的新作為，更是新時代背景下合作共治型文化管理頂層設(shè)計的新起點。展望未來文化管理頂層設(shè)計，將沿著政府宏觀指導(dǎo)、市場多元利益引導(dǎo)、公民廣泛參與、社會組織開放自治的合作共治模式，在相互融合中共治共贏，各方力量擔(dān)負起新時代下新的文化建設(shè)使命，在管理實踐中進行文化創(chuàng)造，在時代進步中實現(xiàn)文化進步！

注釋：

(1) “一臂之距”是英國文化管理機制的精髓，通過非政府公共文化機構(gòu)這一中間環(huán)節(jié)撥款的方式，由政府將資金間接地分配給基層文化協(xié)會、文化組織或個人，達到科學(xué)分配、公平對待、協(xié)調(diào)管理的目標。見陸曉曦：《英國文化管理機制：“一臂之距”》，《山東圖書館學(xué)刊》2012第6期，第37-41頁。

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