論治理現(xiàn)代化背景下地方立法之改進

黎堂斌

內(nèi)容提要 黨的十八屆三中全會提出的國家治理現(xiàn)代化是一全新的政治理念，具有主體多元化、方式多樣化、過程公開化、利益目標最大化等基本特征。在治理現(xiàn)代化這一大背景下，作為治理實踐重要方面的地方立法工作，必須從創(chuàng)新地方立法理念、重構(gòu)地方立法價值取向、改進地方立法體制機制等方面進行回應(yīng)，從而不斷增強地方立法的科學(xué)性、民主性，切實提高地方立法質(zhì)量，更好發(fā)揮地方立法在國家治理中的作用。

面對當(dāng)今世界日益激烈的國際競爭和人民群眾的新期待，黨的十八屆三中全會審時度勢，首次從總體角度提出國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，體現(xiàn)了我們黨對社會發(fā)展規(guī)律的深刻把握，表明了我們黨正在從理念上、行動上革除傳統(tǒng)的“管理”套路，由政府一元單向的管理向政府、市場、社會和公眾多元交互共治轉(zhuǎn)變。①國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，豐富了國家現(xiàn)代化的內(nèi)涵，是對各領(lǐng)域改革目標的高度提煉和概括，對包括地方立法改革在內(nèi)的各領(lǐng)域改革來說，無疑具有重大而深遠的理論和現(xiàn)實意義。因此，在國家治理現(xiàn)代化這樣一個大背景下來審視和改進地方立法工作，不斷增強地方立法的科學(xué)性、民主性，切實提高地方立法質(zhì)量，更好地發(fā)揮地方立法在國家治理中的作用，則顯得尤為重要。

治理是一個全新的政治理念

治理理論是20世紀中后期以來世界范圍內(nèi)公共領(lǐng)域發(fā)生深刻變革和公共行政學(xué)科發(fā)展的產(chǎn)物，是對傳統(tǒng)行政、管理理論的超越和發(fā)展。從世界范圍看，將近半個世紀以來，公共領(lǐng)域的管理行為大體上經(jīng)歷了從國家管理模式向公共管理模式再向治理模式的轉(zhuǎn)型。前兩者主要強調(diào)的是一個或多個管理主體單向度地“管治”，難以適應(yīng)社會發(fā)展所引發(fā)的包括個體、組織等多元主體參與管理的需要，這就為治理理論的興起提供了基礎(chǔ)。自世界銀行在1989年世界發(fā)展報告中首次使用了“治理危機”(crisis in governance)一詞，此后政治學(xué)、管理學(xué)等學(xué)科紛紛引入治理的概念，并逐漸強化進而固化它在這些學(xué)科中的含義，到20世紀90年代，治理理論基本成型并奠定了廣泛的影響地位。

治理理論的興起，是社會發(fā)展實踐客觀需要和社會科學(xué)理論演變主觀需要雙重作用的結(jié)果。具體體現(xiàn)在四個方面：一是20世紀70年代以來各國普遍面臨管理危機?！岸?zhàn)”后，西方福利國家過度發(fā)展，政府被視為“超級保姆”，公民無法對公共管理過程實施有效監(jiān)督，政府難以預(yù)測自己行為的后果，日益陷入財政危機、信任危機和管理危機三重危機并發(fā)的境地。與此同時，受全球化、區(qū)域一體化的影響，一些發(fā)展中國家傳統(tǒng)主權(quán)受到強烈沖擊，政府紛紛垮臺。為形勢所逼，各國紛紛掀起了以治理和善治為共同目標的政府改革和公共管理部門再造運動。二是全球公共問題凸現(xiàn)。冷戰(zhàn)結(jié)束后，全球化進程不斷加快，出現(xiàn)了諸如日益嚴峻的環(huán)境問題、人口問題、南北發(fā)展差距問題、國際恐怖活動等大量的全球性問題，促使世界各國關(guān)注、尋找全球公共事務(wù)的解決之道。三是全球公民結(jié)社運動蓬勃興起。各種非政府國際組織蓬勃發(fā)展對傳統(tǒng)的國際政治提出挑戰(zhàn)，各國內(nèi)部非政府組織、非營利組織和公民社團的迅猛發(fā)展對國內(nèi)政治也產(chǎn)生了影響。它們在公共領(lǐng)域發(fā)揮著不可替代的作用，憑借其靈活多樣性，從形式到內(nèi)容都極大地豐富了公共管理的內(nèi)涵。四是理論界以經(jīng)濟學(xué)視角對傳統(tǒng)政治學(xué)、管理學(xué)進行拓展性研究。以經(jīng)濟學(xué)的視角對國家理論、投票規(guī)則、利益集團等傳統(tǒng)政治學(xué)主題進行研究，突破了傳統(tǒng)政府理論研究框架，開拓了公共行政學(xué)、管理學(xué)研究的新領(lǐng)域。由此可見，正是在各國政府改革運動、全球公共治理和全球公民結(jié)社運動的共同推動下，催生了嶄新的治理理論。②

作為一種全新的公共事務(wù)管理范式，從傳統(tǒng)公共行政到公共治理的轉(zhuǎn)變，絕不僅僅是名詞的更新或?qū)鹘y(tǒng)行政管理手段的修正，而是體現(xiàn)了社會對公共管理部門的全新認識?！爸卫怼钡暮x遠遠超出了“行政”的含義，“治理”至少包含5個方面的含義③。國外有學(xué)者精辟地指出，“實質(zhì)上，治理是將不同公民的偏好意愿轉(zhuǎn)化為有效的政策選擇的方法手段，以及將多元社會利益轉(zhuǎn)化為統(tǒng)一行動并實現(xiàn)社會主體的服從”④。羅豪才等認為，所謂公共治理，就其構(gòu)成而言，是由開放的公共管理元素與廣泛的公民參與元素整合而成——“公共治理=開放的公共管理+廣泛的公眾參與”，二者缺一不可。其中，開放的公共管理是前提，主要用來發(fā)揮集體選擇優(yōu)勢，而廣泛的公眾參與是基礎(chǔ)，主要用來發(fā)揮個人選擇優(yōu)勢，公共治理模式試圖通過這種整合來同時擁有兩種優(yōu)勢，實現(xiàn)對公共管理模式的超越。⑤

作為一種全新的政治理念，治理模式至少具有以下幾個特征：一是主體多元化。主張所有公共關(guān)系主體都是治理主體，不僅包括各類公共權(quán)力機構(gòu)，還包括社會組織和公眾等權(quán)利主體，各種主體以不同的角色平等參與治理過程，形成多元治理格局，所有主體都應(yīng)當(dāng)權(quán)責(zé)一致，確保過罰相當(dāng)、罰當(dāng)其責(zé)。二是方式多樣化。借鑒經(jīng)濟學(xué)的“成本—收益”理論，在假設(shè)各類治理主體充分理性、自律的前提下，遵照先市場后社會再政府的選擇標準，實現(xiàn)治理方式的多元化、民主化和市場化。三是過程公開化。“治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)。”⑥在治理過程中提供的博弈舞臺是開放的、表達機會是充分的、博弈策略是均衡的，通過博弈實現(xiàn)均衡，借助程序正義實現(xiàn)實體正義，并以實體正義來體現(xiàn)程序正義。四是利益目標最大化。治理的內(nèi)在價值在于充分尊重和相信社會、公眾的自組織和自管理能力，依靠國家與社會、政府與公眾的良好合作來實現(xiàn)公共事務(wù)管理的理念，目標是在兼顧公益和私益的基礎(chǔ)上實現(xiàn)社會整體利益的最大化。

從內(nèi)在邏輯上講，治理包含了治理體系和治理能力兩個方面。治理體系和治理能力是相輔相成、內(nèi)在統(tǒng)一的有機整體，是國家治理水平和綜合實力的重要標志。國家治理的過程就是權(quán)力運行的過程，國家治理的現(xiàn)代化源于權(quán)力運行理念的現(xiàn)代化?！霸诟叨纫辉癄顟B(tài)下，最高權(quán)力的指令構(gòu)成全體行動的綱領(lǐng)，社會聽命于政治，而政治一統(tǒng)?！雹哌@種傳統(tǒng)理念下的公共管理模式，僅僅需要并強化公權(quán)力機構(gòu)的單向度管治，與新的治理理念相去甚遠，更談不上治理體系的優(yōu)化和治理能力的提升。從新公共管理角度看，服務(wù)型政府的理想模式就是治理模式，公共性是治理的宗旨和靈魂，其本質(zhì)特征在于政府、社會、公眾對公共生活的共同治理，是國家權(quán)力與公民權(quán)利的持續(xù)互動過程。⑧推進國家治理現(xiàn)代化，需要通過治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，最大限度調(diào)動政府、市場、社會和公眾等多元治理主體的合作積極性并充分發(fā)揮各自的功能作用，進而形成自治與共治的良性互動，最終實現(xiàn)公共利益的持續(xù)增進和公共秩序的有效維護。⑨

創(chuàng)新地方立法理念

“法律是溝通國家和社會、政治秩序和民間秩序、政策性規(guī)則和關(guān)系規(guī)則的橋梁和中介?！雹獍ǖ胤搅⒎ㄔ趦?nèi)的整個國家立法體系，是國家治理的重要組成部分。改進地方立法工作、完善健全法律制度，既是完善治理體系的題中應(yīng)有之義，也是提高治理能力的必要前提，必須適應(yīng)國家治理體系和能力的變化。

地方立法處在國家立法系統(tǒng)的底層，直接根植于各地豐富多樣的治理實踐，相較于中央立法，其所調(diào)整的各類權(quán)利主體之間關(guān)系更為密切、利益更為明顯，具有較強的試驗性和操作性等特點，因而對國家治理現(xiàn)代化這一背景的反應(yīng)更加敏感、快捷，受治理模式的影響更為明顯、直接，主要有以下三個方面：

一是推動地方性法規(guī)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系觀念從“對抗與控制”向“互動與合作”轉(zhuǎn)變。在傳統(tǒng)管理模式當(dāng)中，法律規(guī)范所調(diào)整的權(quán)利義務(wù)關(guān)系主要是對抗與控制性的，控制被當(dāng)作萬能鑰匙，對管治主體來講有再重要不過的意義，導(dǎo)致控制機制極度膨脹，公權(quán)力機構(gòu)將控制看成是實現(xiàn)公共秩序的基本手段，控制范圍過廣、控制方式過硬，甚至為控制而控制，將控制異化為法律規(guī)范的目標。在治理模式中，各類權(quán)利主體以平等的身份廣泛參與公共事務(wù)的處理、決策，要求與之適應(yīng)的法律規(guī)范構(gòu)建一種“互動與合作”的法律關(guān)系：一要重新理解公共權(quán)力。公共權(quán)力與政府和強制性之間不再具備必然性，權(quán)力未必只能由政府等公權(quán)力機構(gòu)行使，權(quán)力的行使過程也未必只能是強制性的。公共權(quán)力是把雙刃劍，既能保障和改善公民權(quán)益，也能弱化和損害公民權(quán)益，要靠法律規(guī)范來揚長避短，做到在遵循法治理念、公益私益兼顧的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)公共權(quán)力行使主體的多元化和行為方式的多樣化。二要重新認識公民權(quán)利。傳統(tǒng)觀念中，法律規(guī)范保護公民權(quán)利不受侵犯，更多的是一種“消極權(quán)利”；今后，則要強化“積極權(quán)利”意識，即在與治理模式相適應(yīng)的前提下全方位拓展公民權(quán)利的種類和范圍，以便給予公民更多的發(fā)展機會。三要強化公眾的主體意識。法律規(guī)范在規(guī)定公共權(quán)力與公民權(quán)利的基礎(chǔ)上，應(yīng)充分彰顯治理模式的“公共性”，引導(dǎo)公眾以“主人翁”的主體意識不斷參與對公共事務(wù)的關(guān)注和處理。

二是推動地方性法規(guī)重塑利益基礎(chǔ)。法律規(guī)范是對各類權(quán)利主體利益訴求的一種確認與保障，任何法律規(guī)范都只能建立在特定利益基礎(chǔ)上，利益基礎(chǔ)直接決定法律規(guī)范的表現(xiàn)形式。眾所周知，在傳統(tǒng)管理模式中，法律規(guī)范的利益基礎(chǔ)只是狹隘的“公共利益”，公共機構(gòu)為了追求這樣的公共利益往往采取單方行動。而在治理模式中，強調(diào)尋求公共利益最大化的公共機構(gòu)與尋求私人利益最大化的權(quán)利主體協(xié)商、合作，共同實施雙方行動，這就要求與治理相適應(yīng)的法律規(guī)范重塑利益基礎(chǔ)，將各類公益和私益整合成社會整體利益。一要改變傳統(tǒng)的將“公共關(guān)系”與“公益”機械等同起來的觀念，淘汰那種將公益簡單地等同于政府實施強制性行為的觀念，切合社會治理主體多元的實際，確立起一種社會整體利益的多元化代表和多樣化實現(xiàn)方式的多元模式。二要真正理解公益、私益之間的相互依存性，從社會整體利益最大化的角度出發(fā)，辯證地看待公益的優(yōu)先性和私益的根本性，既承認二者之間的張力，更關(guān)注二者內(nèi)化為社會整體利益的統(tǒng)一性。三要重點解決社會整體利益的公平分配和合法保護問題。既要處理好公益和私益的公平分配，又要處理好不同利益群體之間私益的公平分配，在此基礎(chǔ)上賦予各種權(quán)利主體合法對抗、制裁來自其他主體非法侵犯的權(quán)利。

三是推動法律規(guī)范的多元化與和諧性。治理模式對公共關(guān)系領(lǐng)域的拓展，必然決定著法律規(guī)范調(diào)整范圍的擴大。在治理模式中，社會自治組織和公眾個人躍上公共權(quán)力運作的平臺，傳統(tǒng)的權(quán)力單向運作模式再也無法適應(yīng)形勢需要，只能向多向度、非強制性等方面轉(zhuǎn)變；公共權(quán)力主體的多元化和運作方式的多樣化，直接推動公共關(guān)系的多元化和復(fù)雜化。這就決定了法律規(guī)范調(diào)整范圍的多元化，既有以政府為主體的強制和非強制介入而形成的社會關(guān)系，也有以社會自治組織和公眾為主體的以非強制性為主、輔以強制性方式而形成的社會關(guān)系。同時，治理模式是以“善治”為目標的，要求為其提供制度保障的法律規(guī)范本身必須是和諧有效的。一要實體規(guī)范和程序規(guī)范并重。應(yīng)當(dāng)在完善實體規(guī)范的同時，加強程序規(guī)范的創(chuàng)制，只有二者平行發(fā)展，在急切醫(yī)治傳統(tǒng)管理模式重實體、輕程序留下的后遺癥的當(dāng)下，尤其要突出程序規(guī)范的創(chuàng)制，才能實現(xiàn)在治理過程中程序正義與實體正義的統(tǒng)一。二要約束性規(guī)范和激勵性規(guī)范并重。在治理模式中，各種權(quán)力主體活躍，利益訴求充分，這就要一方面，通過約束性規(guī)范來控制公共權(quán)力和公民權(quán)利的濫用，實現(xiàn)權(quán)力的授予與控制、權(quán)利的保障與救濟之間的協(xié)調(diào)；另一方面，通過足夠的激勵性規(guī)范來激勵公共權(quán)力的有效行使，同時激勵公眾廣泛、深度參與社會治理。

重構(gòu)地方立法價值取向

地方立法價值取向是指地方國家權(quán)力機關(guān)在地方立法活動中必須遵循的價值準則。因為地方立法直接淵源于地方治理實踐，日趨多元的利益訴求在地方立法活動中反映就更為明顯。不同的利益訴求直接導(dǎo)致價值層面的沖突、競合，這就要求在地方立法過程中必須進行價值權(quán)衡和選擇。地方立法價值取向依附于地方立法實踐，具有一定的動態(tài)性。地方立法實踐不斷發(fā)展，就必然要求地方立法價值取向始終處在變動發(fā)展過程中，在不同的發(fā)展階段必須具備不同的內(nèi)涵和要求。

在傳統(tǒng)管理模式中，以政府為主的公共權(quán)力機構(gòu)在公共關(guān)系中占絕對的主導(dǎo)地位，以“管治”為前提演繹出來的諸如“秩序”等各種“公共利益”被無限地放大，公眾的多元利益訴求得不到充分反映，一定程度上扼殺了更為重要、更為根本、更具長遠意義的社會整體利益。相對的是，治理模式以實現(xiàn)社會整體利益最大化為最終目標，這其中當(dāng)然包括反映和滿足以自由為基礎(chǔ)的公眾正當(dāng)?shù)睦嬖V求?；谶@一理念，秩序只是作為一種工具價值，是實現(xiàn)自由等其他更高價值目標的手段，治理模式的最終追求是要實現(xiàn)“自由為體、秩序為用”的和諧狀態(tài)。

當(dāng)下，地方立法活動正處在由傳統(tǒng)管理模式向治理模式急劇轉(zhuǎn)變的社會治理實踐之中，必須以靈敏的政治嗅覺、前瞻的理論眼光，合理重構(gòu)地方立法價值取向，適應(yīng)治理現(xiàn)代化大趨勢，更好地規(guī)范、引導(dǎo)、保障社會健康運行。

一是改變傳統(tǒng)法律規(guī)范的工具性價值定位。法律規(guī)范價值是法律規(guī)范這種客體對法律規(guī)范主體需求的一種滿足，法律規(guī)范盡管要保障公共權(quán)力的正常運作，但不能因此蛻變成為只對公共機構(gòu)的管治進行回應(yīng)的工具，應(yīng)當(dāng)全面、廣泛地回應(yīng)公眾的正當(dāng)需求，徹底解決法律規(guī)范價值回應(yīng)錯位問題。

二是兼顧法律關(guān)系中權(quán)利義務(wù)的平衡。在治理模式中，多方利益主體平等公開地博弈是一種客觀存在，法律關(guān)系的設(shè)計不應(yīng)囿于公正和效率的孰先孰后、正義和秩序的孰優(yōu)孰劣等問題，更不能以犧牲或貶損程序正義、目標理性、實質(zhì)法治、公民自由等為代價，實現(xiàn)實體正義、工具理性、形式法治、公共秩序，要找準各種對應(yīng)關(guān)系的平衡，真正做到統(tǒng)籌兼顧。

三是確立以人為本的最終價值。治理模式追求社會整體利益的最大化，其最終還是為“人”服務(wù)的。作為制度保障的法律規(guī)范，必須充分尊重主體需求的多樣化和資源配置的市場化，將邏輯起點由最有效地控制人性惡的發(fā)作轉(zhuǎn)變?yōu)樽畲笙薅鹊匕l(fā)揮人的潛能，將“控制”當(dāng)作一種必要的手段，而非唯一手段，更非最終目標，從而賦予公民享有更多政治、經(jīng)濟、社會自由的權(quán)利。

地方立法改進之路徑

(一)培育地方立法的多元主體

強化地方立法機關(guān)構(gòu)成的多元性。改進地方立法，增強立法科學(xué)化、民主化程度，提高地方立法質(zhì)量，首要的是提高地方立法機關(guān)組成的民主化程度。這就意味著人大代表選舉更加普遍、平等、真實，真正體現(xiàn)人民的意志；選出的代表作為立法機關(guān)組成人員，不但要具有代表性特征，更要具有功能性內(nèi)涵。就代表性特征而言，通過間接選舉選出來的代表，要能廣泛地體現(xiàn)出民族、種族、性別、職業(yè)等多方面的代表性，從源頭上保證多元利益主體在代表結(jié)構(gòu)中有很好的體現(xiàn)；就功能內(nèi)涵而言，作為行使立法權(quán)的主體，代表要具有一定的法律知識、政治素質(zhì)、參政議政能力，人大常委會要增加專業(yè)性、學(xué)者型專職委員，完善與立法相關(guān)專業(yè)的委員結(jié)構(gòu)。

培育地方立法的多元參與主體。強調(diào)地方立法主體的多元化，并非否定地方人大作為地方立法機關(guān)的地位和作用，而是主張在地方立法活動過程中，作為權(quán)利主體的個人和組織能以參與主體的身份平等地參與進來。當(dāng)下，培育地方立法多元參與主體，應(yīng)當(dāng)解決以下幾個問題：一要明確參與主體的種類。從社會關(guān)系主體的總體構(gòu)成來看，在地方立法領(lǐng)域，除了地方立法機關(guān)這一行使地方立法權(quán)的主體之外，其余則是與之相對的權(quán)利主體，主要包括個人、組織和利益聯(lián)盟。二要明確參與主體的范圍。在確定參與范圍過程中，需要兼顧充分性和必要性，既要盡可能賦予更多的個人和組織以參與主體資格，又要設(shè)置某種標準來將這種資格授予那些有必要參與的個人和組織。需要特別指出的是，在培育地方立法的多元參與主體時，要注重引導(dǎo)和量力而行。既要順應(yīng)多元利益格局下不斷拓展權(quán)利的主體參與地方立法廣度和深度的需要，增強地方立法的民主性和科學(xué)性，同時又要理性估計參與主體的參與意識、參與能力，切合地方實際界定參與主體的范圍及其對地方立法的參與范圍和程度。

(二)推動地方立法活動方式的多樣化

擴大立法項目的利益代表性。目前，在確定地方立法項目方面，更多地是依賴于政府有關(guān)部門的上報項目。為順應(yīng)當(dāng)前利益多元化的迫切需要，必須通過多種方式，增強立法項目征集過程的民主性和立法項目本身的科學(xué)性，確保地方立法項目從源頭上就能保證其較強的利益多元性和代表性。一要加強調(diào)查研究，拓展立法項目征集渠道。立法機關(guān)要準確把握經(jīng)濟社會發(fā)展對地方立法的客觀需要，科學(xué)地進行立法決策；充分保障人大代表行使提法規(guī)案的權(quán)利，創(chuàng)造條件支持他們提出成熟的具有廣泛代表性的法規(guī)案；不斷擴大立法項目征集源頭，公開向社會征集立法項目。二要發(fā)揮立法綜合機構(gòu)的主導(dǎo)作用，建立科學(xué)的項目論證機制。要對項目征集和規(guī)劃、計劃編制進行統(tǒng)籌安排，為相關(guān)利益主體提供利益博弈的開放式平臺，使確定的立法項目有多元利益代表性。

增強法規(guī)起草的民主性。法規(guī)起草的過程，其實就是各利益主體向法規(guī)草案進行利益滲透的過程。這一過程是否民主，是否能有效回避部門利益、集團利益的影響，對地方性法規(guī)最后能否順利實現(xiàn)其整合、調(diào)節(jié)多元利益的目標至關(guān)重要，直接決定了地方立法的成敗。增強法規(guī)草案起草的民主性，不外乎從以下兩個方面努力：一是拓寬法規(guī)案的起草渠道。打破由政府主導(dǎo)法規(guī)起草權(quán)的局面，強化人大各專門委員會、人大常委會各工作委員會的法規(guī)起草職能，充分引入專家、學(xué)者的力量，建立像地方立法咨詢專家?guī)爝@樣的智囊組織，切實拓寬法規(guī)起草渠道，增加參與起草人員的廣泛性和代表性。對部分專業(yè)性、技術(shù)性較強的地方性法規(guī)，可以通過立法招標等形式，有償委托給高校、科研機構(gòu)、社會組織和學(xué)術(shù)團體等進行起草。建立起草回避制度，杜絕法規(guī)起草過程中的部門利益影響。二是改革和完善法規(guī)草案的論證制度。要改變過去只重領(lǐng)導(dǎo)意見與利益關(guān)聯(lián)部門意見的局面，充分考慮利益關(guān)聯(lián)群體的廣泛性和利益訴求的真切性，通過調(diào)查、聽證、座談等形式，使有利益關(guān)聯(lián)的參與主體能夠參與到法規(guī)草案的論證過程中來，保證他們的訴求得到反映，利益得到合理反饋。

增進法規(guī)審議的合意與共識。審議地方性法規(guī)草案是討論、協(xié)商和溝通的過程，也是利益博弈、達成共識的過程。首先，充分發(fā)揮聯(lián)組會議和全體會議的審議作用。目前，只進行分組審議的情形較多，應(yīng)盡量多安排聯(lián)組會議甚至是全體會議對法規(guī)草案進行審議，不斷推進聯(lián)組審議、全體審議的規(guī)范化、制度化，從制度上保證組成人員有交互意見、充分溝通的渠道，有效避免組成人員之間的信息不對稱，有利于集思廣益、達成共識。其次，建立規(guī)范的審議意見溝通機制。在統(tǒng)一審議法規(guī)草案時，對數(shù)量較多、較為分散的不同意見，應(yīng)全面完整地反映出來。對沒有采納的重要意見，應(yīng)向提出意見的組成人員進行溝通說明，并在主任會議聽取審議修改情況時予以說明。對一些爭議較大、涉及利害關(guān)系的重要分歧意見，一時難以斷定，可以建議暫不進行表決，會后再進行調(diào)研論證，確保不發(fā)生“多數(shù)人的專權(quán)”。再次，建立地方性法規(guī)草案修正案制度?？梢越梃b國外立法程序中對有不同意見的條款提出修正案的普遍做法，最大限度地吸收常委會組成人員的審議意見，充分發(fā)揮其作為立法主體的職能作用，有效解決法規(guī)草案審議過程中的重大意見分歧。可以嘗試由一定數(shù)量的常委會組成人員，書面聯(lián)名對個別條款提出修正案及修改說明，或交由委員會先行審議或直接提交主任會議決定，是否列入會議議程進行表決。

(三)擴大地方立法過程的公開

建立地方立法公開制度。目前，我國還沒有一部正式的法律對國家立法和地方立法的公開事宜作出明確詳細的規(guī)定，致使立法機關(guān)對立法公開或多或少存在一些應(yīng)付成分，沒有取得應(yīng)有的效果。而對地方立法資料和信息進行全面、準確的把握，是公眾有效參與的基本條件與前提?？梢?，要保證公眾有效參與地方立法活動，行使基本的民主權(quán)利，必須建立規(guī)范化的立法公開制度?；\統(tǒng)地講，立法公開就是“立法程序的每一階段、每一步驟及其階段性都應(yīng)當(dāng)以社會外界看得見的方式進行，向社會公開，公眾有權(quán)知悉并取得立法的有關(guān)資料和信息”。除法律法規(guī)有特別規(guī)定應(yīng)當(dāng)保密的外，應(yīng)當(dāng)公開所有便于公眾對地方立法全面了解的資料和信息，既要包括立法依據(jù)、背景資料、擬立法案的主要問題等實體內(nèi)容，也要包括公眾參與的途徑和方式等程序內(nèi)容。要注重借鑒國外立法公開的先進經(jīng)驗，結(jié)合地方立法實際，不斷提高公眾對地方立法的可接受性、易參與性。在公開方式上要多樣化，充分發(fā)揮廣電、報紙、網(wǎng)絡(luò)等媒介的作用；在公開內(nèi)容上要全面，不僅要有法規(guī)草案本身的內(nèi)容，還要有相關(guān)的文書檔案等；在公開環(huán)節(jié)上要按階段逐步公開，注意立項、起草、審議、表決等不同階段的特點，選擇合適的公開方式。

增強立法機關(guān)對參與主體的互動與回應(yīng)。嚴格意義講，互動與回應(yīng)是一個辯證統(tǒng)一的過程。為了便于論述，在此，“互動”側(cè)重其動態(tài)意義，“回應(yīng)”側(cè)重其靜態(tài)意義。在地方立法活動過程中，最能體現(xiàn)互動屬性的，是地方立法機關(guān)召開聽證會、座談會等。通過這些形式，邀請相關(guān)參與主體參與到立法活動中來。立法機關(guān)以普通主體的身份，充分陳述所要聽證、座談事項的全面、真實信息；參與主體以平等的身份對自己所關(guān)心的事項進行詢問、提出合理的意見與建議，確保在互動過程中，能發(fā)出自己所代表利益群體的真實聲音。通過充分溝通、協(xié)商，立法機關(guān)與參與主體“各取所需”，多作換位思考，盡可能增加認同、促進共識。地方立法機關(guān)對參與主體利益訴求的“回應(yīng)”，主要體現(xiàn)在重視對參與主體意見、建議的采納與反饋。目前，立法機關(guān)“注重”吸納參與主體對地方立法活動的參與，但并不重視參與之后對其合理意見、建議的處理，使參與主體與地方立法機關(guān)的互動往往流于一種形式，很大程度上影響了參與主體的參與熱情、挫傷了其積極性，使參與主體對地方立法民主失去信心，更嚴重的是影響了地方立法的效果。立法機關(guān)要切實改變“作秀”的心態(tài)，重視對參與主體所提意見、建議的處理與回應(yīng)。將所有參與主體的意見、建議，分門別類進行整理，認真研究，對處理情況和處理理由根據(jù)不同參與方式給予合理的反饋，有關(guān)委員會在關(guān)于法規(guī)草案的審議報告中也應(yīng)對公眾參與情況有所反映，不斷增強立法機關(guān)與公眾的互動。在逐一反饋比較難的情況下，可以將整理后的意見、建議及處理情況通過報紙和網(wǎng)站等媒體集中反饋，讓參與主體感受到立法機關(guān)對立法民主追求的誠意和對公眾參與的重視，不斷激發(fā)他們參與的熱情，進而支持地方性法規(guī)的實施。

(四)構(gòu)建促進社會整體利益最大化的地方立法機制

地方立法的最高境界，是各立法主體(包括立法權(quán)行使主體和立法參與主體)在廣泛、充分地溝通、協(xié)商基礎(chǔ)上達成合意，將這種合意通過一定的技術(shù)、形式固化為地方性法規(guī)，進而約束、調(diào)節(jié)多元利益主體的利益訴求，促進社會實現(xiàn)建立在內(nèi)部平衡機制上的和諧狀態(tài)。這個過程其實已經(jīng)隱含了兩層意思：一層是各立法主體都以平等的身份進行博弈，另一層是立法機關(guān)既是這博弈過程中的一個普通的主體，又以所行使的立法權(quán)這一公權(quán)為后盾，成為主導(dǎo)、協(xié)調(diào)整個立法活動的“掌舵者”。

在利益日趨多元化的形勢下，各利益主體在參與地方立法過程中，不可避免地會產(chǎn)生利益沖突，地方立法就成了平衡、保護各方利益的最后一道屏障。因此，建立一種什么樣的利益平衡機制，就成了關(guān)鍵。在地方立法過程中，各參與方力量懸殊，博弈的過程不能依靠各方的自覺。強勢方會千方百計保全自己的利益，“想讓那些因為擁有施舍恩惠之權(quán)而謀得并保有其地位的人用那些禁止濫施任何特權(quán)的剛性規(guī)則去束縛他們自己的手腳，無異于一種幻想”；弱勢方也會不甘示弱，“每個人都有自己不同的價值目標，每個人的價值衡量標準也有其獨特性，每個人對價值目標沖突的協(xié)調(diào)方法又是不同的”，他們會片面地采取不合作態(tài)度，以滿足心理平衡。這樣一來，利益矛盾就有激化的危險，即使不被激化，也會處于一種矛盾不能解決的僵持狀態(tài)。立法機關(guān)不能消極應(yīng)對這種局面，應(yīng)當(dāng)找準“掌舵者”的角色定位，充分發(fā)揮主導(dǎo)作用，運用有形之手對立法過程進行適當(dāng)?shù)恼{(diào)控，根據(jù)地方立法“自由與秩序、公平與效率辯證統(tǒng)一”的價值取向，積極協(xié)調(diào)、平衡各方利益。

相對中央立法來說，地方立法活動更具彈性和地方特色，在地方立法過程中的利益訴求不但多元化，還比較具體化。地方立法機關(guān)在協(xié)調(diào)、平衡各方利益時，不能過于原則、機械，要充分尊重各利益主體的意愿，引導(dǎo)他們充分協(xié)商。在協(xié)商的過程中一定程度上認同對方的利益訴求，在相互妥協(xié)的基礎(chǔ)上達成共識。這一點，對協(xié)調(diào)私權(quán)領(lǐng)域權(quán)利能夠自治的利益主體之間的利益沖突，尤為重要。“在各方妥協(xié)的基礎(chǔ)之上制定的法律以及建構(gòu)起來的法治秩序才會得到各方更大程度的認同、遵守和維護，法律的權(quán)威才能確立?！贝送?，還要特別注意對弱勢群體利益的傾斜。對于弱勢群體來說，處于一種力量分散的狀態(tài)，憑一己之力無法通過博弈維護自身的利益，可適當(dāng)借鑒國外經(jīng)驗引入利益集團等代言人形式替其進行博弈，對失衡的社會利益關(guān)系作必要的矯正，使得立法活動不再是一種單純的利益沖突、平衡的過程，而是要實現(xiàn)民意匯集與社會治理目標的和諧統(tǒng)一。

①⑤參見羅豪才、宋功德《公域之治的轉(zhuǎn)型——對公共治理與公法互動關(guān)系的一種透視》，《中國法學(xué)》2005年第5期。

②參見滕世華《公共治理視角下的中國政府改革》，中共中央黨校博士學(xué)位論文，2003年。

④Beate Koch,TheTransformationofGovermanceintheEuropeanUnion, London: Routledge, 1999, p.14.

⑥參見全球治理委員會《我們的全球伙伴關(guān)系》，牛津大學(xué)出版社1995年版，第23頁。

⑦許章潤：《從政策博弈到立法博弈——關(guān)于當(dāng)代中國立法民主化進程的省察》，《政治與法律》2008年第3期。

⑧參見李樹林《推進國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化》，《光華法學(xué)》第三輯，第57頁。

⑨參見徐向華《國家治理現(xiàn)代化視角下的〈立法法〉修改》，《交大法學(xué)》2014年第3期。

⑩《光華法學(xué)》第三輯，西南財經(jīng)大學(xué)出版社2009年版，第16頁。