地方黨委的雙重代理與三重失衡*

陳國權(quán) 許天翔

內(nèi)容提要 十八大以來反腐敗力度的加大使地方黨委層面存在的問題得以突顯。地方黨委層面大量腐敗問題的查處既表明了鞏固反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢的艱巨性和緊迫性，又突顯出地方黨委權(quán)力結(jié)構(gòu)所存在的問題。在縱向維度上，地方黨委兼具雙重代理人角色，它既是中央或上級組織在地方的“代理人”，又是同級黨組織和地方利益的“代理人”?！半p重代理”角色的內(nèi)在沖突與困境是導(dǎo)致地方黨委出現(xiàn)系統(tǒng)性腐敗的一大誘因。而橫向維度上的三重失衡：黨委領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力—黨員權(quán)利失衡、決策權(quán)—執(zhí)行權(quán)—監(jiān)督權(quán)失衡以及地方黨委權(quán)力—責(zé)任失衡，則導(dǎo)致黨內(nèi)控權(quán)制度失靈，在地方組織層面難以形成有效的制約監(jiān)督。推動地方黨委的權(quán)力結(jié)構(gòu)法治化轉(zhuǎn)型是遏制黨內(nèi)腐敗、防止權(quán)力濫用的關(guān)鍵。

現(xiàn)象與問題

地方各級黨委是隸屬黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、深入地方社會的政黨組織分支。本文所指的“地方黨委”是與地方政府相對應(yīng)的，指省、市、縣三級地方黨委。①作為全面從嚴(yán)治黨中的“關(guān)鍵少數(shù)”，地方黨委中的主要領(lǐng)導(dǎo)干部是加強(qiáng)黨內(nèi)權(quán)力制約監(jiān)督、保持廉潔政治的重點對象。然而黨的十九大之前所查處的大量腐敗案件表明，不少地方黨委存在腐敗易發(fā)、高發(fā)、群發(fā)的系統(tǒng)性腐敗現(xiàn)象。十八大以來，經(jīng)黨中央批準(zhǔn)立案審查的中央委員、候補委員達(dá)43人。②其中宣布立案審查時或其腐敗行為發(fā)生于擔(dān)任地方黨委主要領(lǐng)導(dǎo)干部期間的人數(shù)為19人，占立案審查總數(shù)的54.29%；其中中央委員7人，中央候補委員12人，分別占各自立案審查數(shù)的38.89%和70.59%。③而地方“一把手”清廉與否會直接影響地方的政治生態(tài)。有研究表明，具有腐敗行為的“一把手”所任職的地方，其腐敗程度更加嚴(yán)重；具有腐敗行為的“一把手”在一個地方的任職時間越長，對當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政產(chǎn)生的惡劣影響越大。④這既凸顯了鞏固發(fā)展反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢的艱巨性和緊迫性，也表明地方黨委中結(jié)構(gòu)性、制度性的因素正日益成為系統(tǒng)性腐敗的重要原因。

地方黨委出現(xiàn)系統(tǒng)性腐敗現(xiàn)象成因雖是多方面的，但究其根源在于缺乏有效的控權(quán)機(jī)制。而要對權(quán)力實行有效的制約監(jiān)督，必須對權(quán)力結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，將權(quán)力制約監(jiān)督問題轉(zhuǎn)化為權(quán)力結(jié)構(gòu)問題。由于不同的權(quán)力結(jié)構(gòu)產(chǎn)生不同的權(quán)力行為與結(jié)果，權(quán)力正常作用的發(fā)揮、權(quán)力濫用的防止等現(xiàn)實的權(quán)力難題就轉(zhuǎn)化成一個權(quán)力結(jié)構(gòu)的合理性問題。⑤地方黨組織權(quán)力結(jié)構(gòu)的合理性有待提高，對地方黨委及其主要領(lǐng)導(dǎo)干部的制約監(jiān)督尚不完善，從而使其出現(xiàn)以公權(quán)謀私利的腐敗行為，這是導(dǎo)致地方黨委出現(xiàn)系統(tǒng)性腐敗的根源。那么，地方黨委的權(quán)力結(jié)構(gòu)究竟如何？這種權(quán)力結(jié)構(gòu)及其控權(quán)模式為何難以對黨內(nèi)權(quán)力進(jìn)行有效的制約監(jiān)督？本文聚焦于上述問題，將權(quán)力制約監(jiān)督理論運用于中國共產(chǎn)黨地方黨委研究，并以地方黨委作為切入點，就黨內(nèi)權(quán)力制約監(jiān)督體制機(jī)制展開探討，分析十八大前地方黨委權(quán)力結(jié)構(gòu)存在的問題和系統(tǒng)性腐敗的根源。

地方黨委的“雙重代理”角色及其矛盾

黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)具有內(nèi)在統(tǒng)一性、總體協(xié)調(diào)性的突出特點和便于集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、工作效率較高等明顯優(yōu)勢，但也存在黨內(nèi)權(quán)力有待進(jìn)一步分工、監(jiān)督機(jī)制有待進(jìn)一步加強(qiáng)以及黨內(nèi)具體制度需要進(jìn)一步完善等一系列問題。⑥治理地方層面的腐敗，關(guān)鍵在于中央能否對地方權(quán)力施加有效的控制與約束，防止權(quán)力過度集中于地方黨委。地方黨委權(quán)力過于集中的特征在于：“橫向?qū)蛹壣舷蚰硞€個人集中,在縱向關(guān)系上,下級向上級集中,并且對集中的權(quán)力缺乏有效的制約?！雹?/p>

從黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)的縱向維度上，地方組織尤其是作為其領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的地方黨委同中央組織之間具有典型的“委托—代理”關(guān)系。在“委托—代理”關(guān)系中委托方有所有權(quán)或最終決策權(quán)，但在一定條件下將某些控制權(quán)下放或轉(zhuǎn)讓給代理方行使。⑧但地方黨委同黨內(nèi)權(quán)力委托人之間并非單一的“委托—代理”關(guān)系，而是存在雙重“委托—代理”關(guān)系，兼具“雙重代理”人的角色。它既是上級組織乃至黨中央在地方的“代理人”又是地方同級黨組織、黨員群眾以及地方利益的“代理人”。

一方面，地方黨委同黨中央和上級黨委之間具有“委托—代理”關(guān)系，是中央和上級組織在地方的“代理人”。治理規(guī)模以及由此產(chǎn)生的治理負(fù)荷是國家治理面臨的重要挑戰(zhàn)。⑨中國共產(chǎn)黨要在領(lǐng)土廣袤、人口眾多、文化多元、地區(qū)差異巨大的社會主義中國長期執(zhí)政，就必須建立特定的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機(jī)制，以應(yīng)對國家治理規(guī)模所帶來的組織困難和挑戰(zhàn)。由此黨分別建立了省、市、縣委員會作為黨在地方各級組織中的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。⑩它們負(fù)責(zé)在各自區(qū)域內(nèi)全面執(zhí)行黨中央和上級的路線、方針、政策以及具體指示，開展地方黨建和地方治理工作。故而黨中央與地方黨委之間具有典型的“委托—代理”關(guān)系，黨中央是委托人，而地方黨委則是黨中央在某一特定地區(qū)的代理人。地方黨委作為中央和上級的“代理人”本質(zhì)上是一種對上負(fù)責(zé)制，它需要接受黨中央和上級組織的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，服從全黨全國的整體利益，在地方層面落實中央和上級的大政方針。同時，地方黨委的行為也需受到黨中央和上級黨委的監(jiān)督。

另一方面，地方黨委同時也是地方黨員、群眾以及地方利益的“代理人”。地方黨內(nèi)權(quán)力通過黨內(nèi)法規(guī)制度體系所界定的“委托—代理”關(guān)系向“同心圓”結(jié)構(gòu)的中心方向上集中。地方全體黨員及其選舉產(chǎn)生的黨代會是初級委托人，再經(jīng)由黨代會選舉產(chǎn)生的黨委全委會、黨委常委會逐級委托給黨委書記。這使地方黨委及其主要領(lǐng)導(dǎo)干部，尤其是黨委書記成為地方黨內(nèi)權(quán)力的最終代理人。這實際上反映了地方黨員權(quán)利、地方利益、訴求集中的過程。尤其是改革開放以來，地方黨委的權(quán)力隨著地方政府相對自主權(quán)、可支配資源的增加而得到強(qiáng)化。央地關(guān)系的變遷削弱了地方黨委作為中央和上級代理人的角色，強(qiáng)化了其作為地方利益代理人的角色。在地方利益逐步成為地方政府力圖實現(xiàn)的重要經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的情況下，地方黨委在指導(dǎo)、監(jiān)督和協(xié)助政府工作的過程中，也就逐步地轉(zhuǎn)向服務(wù)于地方利益，由此，地方黨委執(zhí)行黨中央方針與政策的作用就有所弱化從而使黨中央通過黨的系統(tǒng)來保證政令統(tǒng)一也難完全做到。而這實際上強(qiáng)化了屬地負(fù)責(zé)制，地方黨委會更重視本地利益，并且也會受到地方利益相關(guān)人的監(jiān)督制約。

而正如眾多研究所揭示的那樣，“委托—代理”關(guān)系中最大的問題就是信息不對稱問題和由此引起的隱蔽行為問題。作為代理人的地方黨委相對于委托人而言掌握了更多的地方信息，具有信息優(yōu)勢。在缺乏有效制約監(jiān)督的情況下代理人就可能牟取私利，從而損害委托人的利益。無論中央、上級黨委還是同級、下級地方組織，它們作為黨內(nèi)權(quán)力的委托人都無法直接觀察或必須付出一定的成本才能確切掌握代理人的真實信息和行為。就政黨制度設(shè)計而言，黨內(nèi)權(quán)力委托人應(yīng)通過一定的監(jiān)督和激勵機(jī)制，使作為代理人的地方黨委共享信息、杜絕腐敗等隱蔽行為，并同中央、上級以及廣大黨員群眾的利益和目標(biāo)保持高度一致。但由于地方黨委的“雙重代理”角色之間存在潛在的利益沖突，致使整體與局部、中央與地方、上級與下級之間的關(guān)系時而產(chǎn)生一定的張力，影響黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督制約的效果。當(dāng)?shù)胤近h委以上級代理人角色行動時，對同級和下級組織的責(zé)任會隨之弱化。當(dāng)?shù)胤近h委以地方利益代理人角色行動時，它對上級負(fù)責(zé)的責(zé)任則隨之弱化，而一些地方主政官員經(jīng)?；诂F(xiàn)實情境的變化使地方黨委在兩種代理身份之間轉(zhuǎn)換并利用信息不對稱的優(yōu)勢采取相應(yīng)的應(yīng)對策略，導(dǎo)致政策執(zhí)行層面上不時出現(xiàn)偏差。在兩大委托主體制約監(jiān)督乏力的情況下，地方黨委“雙重代理”角色的內(nèi)在困境及其弊端難以依靠其自身糾正。隨著信息不對稱和中央地方間目標(biāo)、利益沖突的加劇，容易引發(fā)地方黨委主要領(lǐng)導(dǎo)在自身效用最大化驅(qū)使下的隱瞞信息、貪污腐敗、作風(fēng)腐化、違背中央、脫離群眾等代理人廉政風(fēng)險，從而誘發(fā)地方層面上的系統(tǒng)性腐敗。

三重失衡下的地方黨委權(quán)力結(jié)構(gòu)

“雙重代理”角色的內(nèi)在沖突與困境是導(dǎo)致地方黨委出現(xiàn)系統(tǒng)性腐敗的一大誘因。而地方黨委的權(quán)力結(jié)構(gòu)中存在“三重失衡”則是導(dǎo)致部分地區(qū)出現(xiàn)制約監(jiān)督等控權(quán)制度安排失靈，滋生腐敗的另一大原因?！叭厥Ш狻钡木唧w表現(xiàn)為：地方黨委領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力與黨員權(quán)利之間的失衡；地方黨委決策、執(zhí)行與監(jiān)督權(quán)之間的失衡；地方黨委權(quán)力與責(zé)任的失衡。十八大前，由于黨內(nèi)權(quán)力制約監(jiān)督體系尚不完善，一些地方黨委存在不同程度的“三重失衡”且相互強(qiáng)化，導(dǎo)致高廉政風(fēng)險的集聚和系統(tǒng)性腐敗的發(fā)生。

(一)地方黨委領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力與黨員權(quán)利之間的失衡

以權(quán)利制約監(jiān)督權(quán)力是法治控權(quán)的一條重要途徑。黨員權(quán)利制約監(jiān)督黨委權(quán)力是以保障黨員的正當(dāng)權(quán)利、促進(jìn)黨員積極履行其監(jiān)督權(quán)利為前提的，按照黨內(nèi)法規(guī)所規(guī)定的內(nèi)容、通過黨內(nèi)正當(dāng)程序行使，以此來實現(xiàn)權(quán)利控權(quán)的目標(biāo)。研究表明，自改革開放以來，黨員權(quán)利和公民權(quán)利的保障取得了一系列重要進(jìn)展，這些舉措為權(quán)利制約監(jiān)督權(quán)力奠定了良好的基礎(chǔ)，初步建立起黨員民主權(quán)利保障制度。

然而，以黨員權(quán)利制約地方黨委權(quán)力無論在理論上還是實踐上都還存在很大的困難。從理論上來說，權(quán)利對權(quán)力的制約性僅是理論上的一般原理，這就使得權(quán)利在實踐中往往難以自動地形成制約權(quán)力的有效力量。從實踐上來看，主要是黨員權(quán)利與各級黨委權(quán)力之間存在嚴(yán)重失衡，制約監(jiān)督的制度和渠道不足，難以扭轉(zhuǎn)兩者間的失衡狀態(tài)。隨著公共事務(wù)復(fù)雜化、組織規(guī)模擴(kuò)大化、崗位職能專業(yè)化，現(xiàn)代政黨組織日益普遍地行政化，采取科層制的等級管理結(jié)構(gòu)。不可否認(rèn)現(xiàn)代政黨從組織結(jié)構(gòu)上、智識上和心理上都使其內(nèi)部容易產(chǎn)生黨政干部與普通黨員群眾的二元分野。地方組織中黨員權(quán)利與黨委權(quán)力之間的失衡就反映了現(xiàn)代政黨組織中黨員干部與黨員群眾之間深刻的二元分野。黨委主要領(lǐng)導(dǎo)干部是一個較為穩(wěn)定的、受到組織長期培養(yǎng)的、身居地方要職的領(lǐng)導(dǎo)群體，他們掌握著地方黨委的實際權(quán)力。而黨員群眾則廣泛分布在各行各業(yè)，相較于“以政治為業(yè)”的領(lǐng)導(dǎo)干部，他們并不掌握黨內(nèi)權(quán)力，政治冷漠感較強(qiáng)，政治參與度較低，政治效能感較弱。在這種情況下，黨員監(jiān)督權(quán)利表達(dá)難度較大，又缺乏直接制約監(jiān)督黨委權(quán)力的制度渠道，從而削弱了黨內(nèi)民主監(jiān)督的實際效果。

(二)地方黨委決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)之間的失衡

黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡，不僅存在于黨委權(quán)力與黨員權(quán)利失衡之中，還在于決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)之間的失衡。我國政治制度建立在對西方“三權(quán)分立”制度揚棄的基礎(chǔ)上，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)之間是權(quán)力分工的關(guān)系，而非立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)之間分權(quán)制衡的關(guān)系。這種制度安排給黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)帶來了兩方面的影響。

一方面，黨內(nèi)控權(quán)模式偏重于監(jiān)督控權(quán)，黨內(nèi)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)之間的制約關(guān)系尚有待完善。制約與監(jiān)督既是兩種不同的權(quán)力關(guān)系，又是兩種不同的權(quán)力控制制度，同時具有不同的控權(quán)功能，兩者的權(quán)力配置方式、運行機(jī)制以及責(zé)任追究機(jī)制均存在顯著的差異。但馬克思主義權(quán)力觀將制約等同于監(jiān)督，“馬克思主義者不愿空談所謂權(quán)力制約的問題,而是謀求現(xiàn)實的權(quán)力監(jiān)督途徑”?！爸萍s等于監(jiān)督”的權(quán)力觀導(dǎo)致在黨內(nèi)制度安排上偏重于單向的監(jiān)督控權(quán)而缺乏雙向的制約控權(quán)。在監(jiān)督控權(quán)中又倚重于紀(jì)委等專職監(jiān)督的作用，而法律監(jiān)督、黨外監(jiān)督、群眾監(jiān)督等機(jī)制發(fā)揮的作用較為有限。

另一方面，盡管依賴監(jiān)督控權(quán)，但監(jiān)督權(quán)也難以對決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)進(jìn)行獨立有效的監(jiān)督。在三權(quán)之中，決策權(quán)居于集中統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)地位，執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)都是為了保證黨的路線、方針、政策在各地區(qū)各部門的貫徹落實。執(zhí)行權(quán)的出發(fā)點和歸宿都是為了保證決策權(quán)的實現(xiàn)，而監(jiān)督權(quán)則是為了保障執(zhí)行權(quán)的準(zhǔn)確性、有效性。在執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)依附于決策權(quán)的情況下，監(jiān)督權(quán)在權(quán)力結(jié)構(gòu)中的地位和作用被弱化甚至邊緣化，監(jiān)督權(quán)的大小和監(jiān)督的有效程度不是取決于黨內(nèi)制度安排而是取決于決策權(quán)的意志與讓渡。

1.地方黨代會、全委會監(jiān)督權(quán)的弱化。黨代會及全委會行使黨內(nèi)監(jiān)督權(quán)，監(jiān)督同級常委、書記、副書記對上級指示和黨代會決議的執(zhí)行情況，領(lǐng)導(dǎo)同級紀(jì)委進(jìn)行黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作，都是其積極履職的題中之義。但在黨內(nèi)權(quán)力實際運行的過程中，地方各級黨代會和全委會的決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)，卻往往落實不到位，權(quán)力被虛化、弱化，導(dǎo)致其難以實現(xiàn)有效的同級制約監(jiān)督。

首先，黨代會、全委會的決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)雖然是同級組織中最具權(quán)威性的，但卻是間接性的。黨代會、黨委全委會的決策權(quán)主要是決定地方各級黨委的大政方針，而非日常事務(wù)性決策。其監(jiān)督權(quán)主要是監(jiān)督同級黨委常務(wù)委員會和紀(jì)律檢查委員會對上級指示及黨代會決議的執(zhí)行情況。因此，黨代會、全委會的這種間接性決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)，既無法涵蓋黨內(nèi)權(quán)力運行的方方面面，也無法覆蓋到黨內(nèi)的具體個人，其更多的是發(fā)揮對黨委常委會、紀(jì)委監(jiān)督結(jié)果的事后追認(rèn)功能。

其次，地方各級黨代會和全委會盡管是黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，然而其監(jiān)督權(quán)力受到大會會期的約束和限制。黨的地方各級代表大會通常每五年舉行一次，且會期就只有幾天時間。在黨代會閉會期間，地方各級黨委全委會成為同級黨組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，黨內(nèi)決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)就相應(yīng)轉(zhuǎn)移到黨委全委會，由全委會履行對常委會和本地區(qū)范圍內(nèi)黨員的監(jiān)督權(quán)。地方各級黨委全委會每年召開兩次，其召開頻率較黨代會明顯提高，會期間隔明顯縮短，有利于其發(fā)揮其地方領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的作用。但全委會的監(jiān)督作用依然受到會期時間的影響和限制。它仍然不是常設(shè)機(jī)關(guān),盡管其召開頻率較黨代會頻繁，但在其閉會期間,其職權(quán)是由其監(jiān)督的對象——常委會行使。最終地方黨委全委會的監(jiān)督權(quán)就不可避免地轉(zhuǎn)移到常設(shè)機(jī)構(gòu)——常委會的手中，使其監(jiān)督對象轉(zhuǎn)化為監(jiān)督權(quán)的日常行使者。

最后，黨代會、全委會直接行使監(jiān)督權(quán)缺乏相應(yīng)的制度渠道加以認(rèn)可和保障。黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)所構(gòu)建的黨內(nèi)權(quán)力制約監(jiān)督體制中，黨代會在選舉產(chǎn)生同級黨委和紀(jì)委后其專門性的監(jiān)督權(quán)就交由紀(jì)委行使。至此，黨代會作為一個整體機(jī)構(gòu)的一般性監(jiān)督權(quán)已經(jīng)宣告完結(jié)。同樣的，全委會也面臨相似的情境。因此，黨代會、全委會行使黨內(nèi)監(jiān)督權(quán)多屬于原則性的規(guī)定，可操作性較低，其具體監(jiān)督對象、內(nèi)容、方式和程序等規(guī)定都不明確,缺乏剛性的黨內(nèi)法規(guī)制度予以保障。

2.地方黨委執(zhí)行民主集中制存在扭曲。民主集中制是黨的組織原則，但在地方黨委層面，普遍存在集中過度而民主不足，出現(xiàn)民主與集中的失衡。地方黨委的實際權(quán)力主要集中于黨委常委會，而常委會通常由地方主要領(lǐng)導(dǎo)組成。地方主要領(lǐng)導(dǎo)干部特別是黨委書記是地方黨委中的核心行動者，也是黨委權(quán)力的實際行使者，更是黨內(nèi)權(quán)力制約監(jiān)督的“關(guān)鍵少數(shù)”。這類群體歷來是黨內(nèi)權(quán)力制約監(jiān)督的重點和難點。在“三權(quán)失衡”的情況下，地方黨委“一把手”腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重，少數(shù)黨委領(lǐng)導(dǎo)干部將黨和人民賦予的權(quán)力凌駕于黨紀(jì)國法之上，干預(yù)黨內(nèi)決策、執(zhí)行、監(jiān)督事務(wù)，干預(yù)紀(jì)檢司法領(lǐng)域，導(dǎo)致腐敗問題的滋生和泛濫。

究其成因，首先與黨委書記的產(chǎn)生方式有關(guān)。黨章的規(guī)定是同級黨委產(chǎn)生黨委領(lǐng)導(dǎo)，但事實上，下級黨委領(lǐng)導(dǎo)可以由上級黨組織任命，這既是下級組織成立由上級組織批準(zhǔn)所注定的，也是由組織首長的權(quán)威性授予所決定的，更是由一級黨組織首長的控制權(quán)所要求的。黨委書記多由上級任命，地方黨委的選舉權(quán)被降為一種事后追認(rèn)權(quán)。這種上級組織任命與同級選舉產(chǎn)生相互并行的機(jī)制，容易造成黨委書記及主要領(lǐng)導(dǎo)人超越同級組織的地位和權(quán)力。

地方黨委全委會是“決策—執(zhí)行”統(tǒng)合的高效機(jī)構(gòu)。而黨委書記“一把手”位于常委會的中心，是保障其運行的關(guān)鍵。故而地方黨委的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)最終都會集中于由黨委書記和主要領(lǐng)導(dǎo)干部所組成的黨委常委會之中，造成黨委上層權(quán)力過分集中的問題。早在1980年，鄧小平同志就曾對此指出：“權(quán)力過分集中的現(xiàn)象，就是在加強(qiáng)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的口號下，不適當(dāng)?shù)?、不加分析地把一切?quán)力集中于黨委，黨委的權(quán)力又往往集中于幾個書記，特別是集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，往往因此而變成了個人領(lǐng)導(dǎo)。全國各級都不同程度地存在這個問題?！?/p>

權(quán)力過度集中于黨委上層的后果在于，同級組織中的決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)難以對執(zhí)行權(quán)進(jìn)行制約監(jiān)督。即使對其進(jìn)行控權(quán)也主要依靠上級組織，同級監(jiān)督和下級監(jiān)督較為困難。但由于地方黨委“雙重代理”角色的存在，上級黨委和下級黨委之間往往存在巨大的信息不對稱和權(quán)力不對等，上級監(jiān)督盡管有威懾力但難以及時有效。上述種種因素表明，對黨委主要領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是書記“一把手”的制約監(jiān)督總體還存在困難和不足。當(dāng)權(quán)力過分集中于黨委書記和主要領(lǐng)導(dǎo)干部手中時，往往容易導(dǎo)致其突破同級監(jiān)督和上級監(jiān)督的約束，助長其專斷權(quán)力。

3.地方紀(jì)委同級監(jiān)督的困境。黨的紀(jì)委是黨組織履行監(jiān)督執(zhí)紀(jì)職責(zé)的專職部門，但紀(jì)委對同級黨委的制約監(jiān)督效力不足，其主要問題在于過去傳統(tǒng)的“雙重領(lǐng)導(dǎo)體制”對紀(jì)委監(jiān)督執(zhí)紀(jì)權(quán)獨立性的影響。黨的紀(jì)律檢查制度在形成之初就確立了“雙重領(lǐng)導(dǎo)體制”并一直沿用至今。在傳統(tǒng)雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下，上級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和同級黨委領(lǐng)導(dǎo)的職責(zé)有所不同，上級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)主要是從“業(yè)務(wù)”上進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)，而同級黨委則決定紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的人、財、物。上級紀(jì)委和同級黨委的職責(zé)不同，彼此所追求的利益和目標(biāo)也時有差異。當(dāng)雙方目標(biāo)一致時，紀(jì)委能夠在同級黨委和上級紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)下開展有效的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作。當(dāng)雙方目標(biāo)發(fā)生沖突時，尤其是當(dāng)?shù)胤近h委主要領(lǐng)導(dǎo)涉及腐敗或出現(xiàn)集體腐敗時，紀(jì)委通常就難以對黨委進(jìn)行有效的同級監(jiān)督。因而，傳統(tǒng)的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制本質(zhì)上是黨委領(lǐng)導(dǎo)、上級領(lǐng)導(dǎo)體制，屬于黨委領(lǐng)導(dǎo)下的“自我監(jiān)督”，由此影響了地方紀(jì)委監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的獨立性，其監(jiān)督權(quán)容易被決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)消解。

從監(jiān)督權(quán)的運行機(jī)制上看，地方紀(jì)委監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的制度化、法治化程度有待提高。由于常規(guī)治理存在諸如信息扭曲、繁文縟節(jié)等內(nèi)生困難，且伴隨著組織規(guī)模的擴(kuò)張，往往會被不斷放大進(jìn)而造成組織危機(jī)。運動型治理作為國家治理的一種重要機(jī)制，就是要借助專斷權(quán)力自上而下展開糾偏工作，以保持官僚行為與政治意志的統(tǒng)一性。運動式治理同樣深刻影響了地方紀(jì)委監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的過程。在地方紀(jì)委的反腐敗工作中，往往也是采取運動式的反腐策略，比如各種“清理行動”“專項檢查”等。盡管運動過程轟轟烈烈，短期效果顯著，但運動過后往往又是死灰復(fù)燃。此類運動式反腐策略還存在著諸多局限性，包括難以對庇護(hù)式腐敗網(wǎng)絡(luò)形成有效打擊，存在嚴(yán)重的滯后性，以及對于造成腐敗的結(jié)構(gòu)性再分配機(jī)制沒有實質(zhì)性影響等。

此外，地方紀(jì)委任務(wù)的多元化也阻礙了其制約監(jiān)督的效果。地方紀(jì)委在黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下行使監(jiān)督執(zhí)紀(jì)權(quán)，開展黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作，本應(yīng)是高度專業(yè)化的黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)。但在地方層面的實踐中，由于決策、執(zhí)行、監(jiān)督權(quán)都服務(wù)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)、維穩(wěn)等地方中心任務(wù)，紀(jì)委往往也會承擔(dān)多樣化的任務(wù)，突出表現(xiàn)為“紀(jì)檢監(jiān)察為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)”。在這種導(dǎo)向下，一些地方紀(jì)委工作難以得到足夠的重視，監(jiān)督執(zhí)紀(jì)在發(fā)展和維穩(wěn)的口號下被邊緣化。而紀(jì)檢監(jiān)察人員往往會被抽調(diào)到其他部門工作，或由其他部門人員兼職擔(dān)任，這削弱了監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的專業(yè)化水平。

(三)地方黨委權(quán)力與責(zé)任之間的失衡

在民主社會，權(quán)力意味著責(zé)任，權(quán)力關(guān)系本質(zhì)上也是一種責(zé)任關(guān)系。而各地普遍存在管黨治黨失之于寬、失之于軟，主體責(zé)任落實不力，監(jiān)督責(zé)任落實不到位的問題。究其原因主要有以下幾點：

首先，地方黨委內(nèi)部權(quán)責(zé)不一致、不對等。地方黨委權(quán)力與責(zé)任關(guān)系的構(gòu)建決定組織的運行，而以權(quán)力為本位的關(guān)系仍具有普遍性，事實上地方黨委普遍先集中權(quán)力，再配置相應(yīng)的責(zé)任。而權(quán)力集中的同時，相應(yīng)的責(zé)任并沒有同步向上集中。這種情況容易助長地方干部爭權(quán)奪利而推諉責(zé)任的傾向，把保持和擴(kuò)大權(quán)力、謀求升遷作為主要的目標(biāo)。領(lǐng)導(dǎo)的地位、待遇、利益都與其權(quán)力大小密切相關(guān)，而與其承擔(dān)的責(zé)任和履責(zé)情況并不完全對等。這造成了權(quán)力脫離責(zé)任以及權(quán)責(zé)不一致、不對等。

其次，地方黨委的決策責(zé)任、執(zhí)行責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任之間沒有合理分置。責(zé)任約束權(quán)力的邏輯不僅要求責(zé)權(quán)一致還要實現(xiàn)責(zé)任分置。權(quán)力制約監(jiān)督的內(nèi)在邏輯是從三事分工、三職分定、三責(zé)分置最后到三權(quán)分立。決策、執(zhí)行、監(jiān)督權(quán)之間既相互制約又相互協(xié)調(diào)的需要是基于權(quán)責(zé)一致的原則由決策、執(zhí)行和監(jiān)督責(zé)任的“三責(zé)分置”產(chǎn)生的。責(zé)任缺乏有效分置的后果是責(zé)任難以制約監(jiān)督權(quán)力。地方各級黨委的主體責(zé)任主要是決策責(zé)任和執(zhí)行責(zé)任，而地方各級紀(jì)委則負(fù)有監(jiān)督責(zé)任。但地方黨委的主體責(zé)任和紀(jì)委的監(jiān)督責(zé)任往往沒有明確分置，黨委主體責(zé)任和紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任出現(xiàn)不同程度缺失。部分地區(qū)只抓一種責(zé)任、以紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任取代黨委主體責(zé)任甚至兩種責(zé)任都不抓的現(xiàn)象時有發(fā)生。

最后，黨委集體決策責(zé)任、分管領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)行責(zé)任和紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任之間認(rèn)定困難、問責(zé)乏力。責(zé)任追究制度主要包括責(zé)任確定機(jī)制和責(zé)任獎懲機(jī)制，其中責(zé)任確定是問責(zé)的基礎(chǔ)，而責(zé)任獎懲是問責(zé)的關(guān)鍵。黨委集體決策責(zé)任對黨委成員構(gòu)成了一種集體責(zé)任連帶制度。但集體決策責(zé)任往往與分管領(lǐng)導(dǎo)的執(zhí)行責(zé)任形成潛在張力。一旦出現(xiàn)決策失誤，黨委集體責(zé)任容易因相互推諉、無人負(fù)責(zé)而導(dǎo)致責(zé)任認(rèn)定困難。地方紀(jì)委的監(jiān)督責(zé)任在黨委主體責(zé)任模糊的情況下也難以獨立發(fā)揮作用。而責(zé)任獎懲作為責(zé)任認(rèn)定的制度延伸，其目的就是要保障權(quán)力與責(zé)任的平衡，并以問責(zé)的方式進(jìn)行相應(yīng)的懲罰。當(dāng)前我國腐敗案件已由貪污犯罪為主的自體腐敗轉(zhuǎn)變?yōu)橘V賂犯罪為主的交易型腐敗。盡管國家法律和黨內(nèi)法規(guī)都明確規(guī)定了對腐敗犯罪多種責(zé)任主體進(jìn)行問責(zé)，但以往的實踐往往只注重打擊受賄者，對行賄者、受賄者所屬黨委、紀(jì)委及其相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)較少或較輕地追究責(zé)任。這種對復(fù)合過錯的單一追責(zé)既有悖于法治精神，又與全面依法治國和全面從嚴(yán)治黨的要求嚴(yán)重不符。責(zé)任確定困難與問責(zé)乏力形成惡性循環(huán)，加劇了地方黨委領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任規(guī)避行為，導(dǎo)致黨委領(lǐng)導(dǎo)集體決策責(zé)任、分管領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)行責(zé)任和紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任落實不到位，問責(zé)不徹底。

隨著黨的建設(shè)和國家治理的不斷完善，黨的地方組織權(quán)力過分集中、缺乏制約監(jiān)督的弊端不斷顯現(xiàn)，腐敗就是其中的最大威脅。十八大前我國地方黨委層面存在的嚴(yán)重腐敗現(xiàn)象與地方黨委“雙重代理”角色以及“三重失衡”關(guān)系密切相關(guān)。要遏制權(quán)力腐敗、加強(qiáng)黨內(nèi)權(quán)力制約監(jiān)督關(guān)鍵還在于推動黨的地方組織從集權(quán)結(jié)構(gòu)向制約結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，形成決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機(jī)制。而推動權(quán)力結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型需要尋求漸進(jìn)平衡的中國特色轉(zhuǎn)型路徑、形成制約與監(jiān)督并重的控權(quán)模式、完善巡視制度、建立黨政機(jī)關(guān)責(zé)任本位與問責(zé)機(jī)制以及整合黨內(nèi)外控權(quán)制度、完善廉政治理體系等多措并舉。這既是促進(jìn)實現(xiàn)黨內(nèi)權(quán)力制約監(jiān)督的關(guān)鍵，又是以法治思維和法治手段治黨管黨的根本所在。因而黨風(fēng)廉政和反腐敗工作的成敗，對于黨永葆執(zhí)政地位和國家的長治久安具有極為重要的意義，而這最終將取決于黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和黨內(nèi)權(quán)力制約監(jiān)督的實現(xiàn)程度。

①這一定義是依據(jù)《中國共產(chǎn)黨章程》中的有關(guān)表述，即黨的地方組織僅包括省(自治區(qū)、直轄市)、市(地、州)、縣(市、區(qū)、旗)的黨代會、黨委會、紀(jì)委和常委會；縣級以下的黨組織在黨章中屬于基層組織的范疇，且具有不同于地方組織的制度安排和行為特征，故不在本文研究范圍之內(nèi)。

②《十八屆中央紀(jì)律檢查委員會向中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會的工作報告》，中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站。

③本文僅將公開報道遭立案審查的中央委員18人、中央候補委員17人共35人納入統(tǒng)計分析(其中有8人被立案審查但尚未公開報道且詳情未知)。其擔(dān)任地方黨委主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)時的腐敗行為由司法審判階段的結(jié)果認(rèn)定，尚未進(jìn)入司法審判階段的由黨內(nèi)違紀(jì)審查報告的內(nèi)容認(rèn)定。

④廖沖緒、李后強(qiáng)、周冬：《地方“一把手”腐敗的影響研究：基于十八大后落馬市委書記的實證分析》，《社會科學(xué)研究》2017年第1期。

⑤周永坤：《權(quán)力結(jié)構(gòu)模式與憲政》，《中國法學(xué)》2005年第6期。

⑦陳國權(quán)、黃振威：《論權(quán)力結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型:從集權(quán)到制約》，《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》2011年第3期。

⑧周雪光：《從黃宗羲定律到帝國的邏輯：中國國家治理邏輯的歷史線索》，《開放時代》2014年第4期。

⑨周雪光：《中國國家治理的制度邏輯——一個組織學(xué)研究》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2017年版，第14頁。

⑩中組部統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2015年，全國共有黨的各級地方委員會3206個，其中省(自治區(qū)、直轄市)黨委31個，市(地、州)黨委391個，縣(市、區(qū)、旗)黨委2784個。