建立海外軍事基地的國(guó)際法規(guī)制研究

司玉琢, 袁 曾

(大連海事大學(xué) 法學(xué)院, 遼寧 大連 116026)

根據(jù)新華網(wǎng)2017年7月11日?qǐng)?bào)道,中國(guó)首個(gè)海外軍事基地當(dāng)日在吉布提投入使用。海外軍事基地,是指主權(quán)國(guó)家在本土以外的他國(guó)或地區(qū)領(lǐng)土駐扎武裝力量、進(jìn)行特定軍事活動(dòng)、建有相應(yīng)組織機(jī)構(gòu)和設(shè)施的地區(qū)[1]。派出軍隊(duì)的國(guó)家被稱為派遣國(guó),接收他國(guó)軍隊(duì)的被稱為東道國(guó)。當(dāng)代海外軍事基地主要具備戰(zhàn)略威懾、補(bǔ)給休整、情報(bào)搜集、反恐合作等平臺(tái)化功能。各大國(guó)均積極謀求本國(guó)軍力布局海外,2009年日本通過《海盜對(duì)策法》為自衛(wèi)隊(duì)出境掃清國(guó)內(nèi)法障礙,隨后迅速在吉布提建立海外軍事基地。印度近年執(zhí)行外向型海洋戰(zhàn)略,在安達(dá)曼群島建立了軍事基地。俄羅斯國(guó)力雖大不如前,但仍出于戰(zhàn)略目的保留了塞瓦斯托波爾和塔爾圖斯兩個(gè)海外海軍基地。

即便在吉布提已建立我軍保障基地的情況下,法學(xué)界對(duì)于海外軍事基地的研究仍較少,對(duì)于海外軍事基地的特征、法律地位等基礎(chǔ)性研究缺位。而建立海外軍事基地的依據(jù)是什么?其他大國(guó)的實(shí)踐怎樣影響國(guó)際公法的發(fā)展,其權(quán)利與義務(wù)的邊界閾值在哪里,又對(duì)中國(guó)建立海外軍事基地后的法律適用有何借鑒?上述問題亟待論證,以期為實(shí)踐提供導(dǎo)向。

一、 國(guó)際法語境下的海外軍事基地法律地位辨析

海外軍事基地應(yīng)具備以下幾個(gè)要素:一是在本土范圍以外建立,二是遂行派遣國(guó)軍事任務(wù),三是駐扎派遣國(guó)武裝力量,四是建立常備軍事設(shè)施,五是派出武裝力量的須為主權(quán)國(guó)家。具備以上所有特征即符合海外軍事基地的完整特征。上述構(gòu)成要素決定了海外軍事基地的國(guó)際法地位----當(dāng)代海外軍事基地不同于租界,也非浮動(dòng)領(lǐng)土,而屬于國(guó)際地役。

1.無“租界”的治外法權(quán)

租界具有鮮明的殖民色彩,如殖民國(guó)家通過武力強(qiáng)迫清政府簽訂不平等條約,在中國(guó)主權(quán)領(lǐng)土上強(qiáng)制性劃定長(zhǎng)期占用區(qū)域,且宗主國(guó)享有領(lǐng)事裁判權(quán)等完全的治外法權(quán)。租界是被殖民國(guó)家受脅迫而將本國(guó)領(lǐng)土根據(jù)條約“讓與”(concede)宗主國(guó),而海外軍事基地是一國(guó)將其部分領(lǐng)土“出租”給另一國(guó)進(jìn)行軍事使用。目前世界范圍內(nèi)的海外軍事基地絕大多數(shù)為法律地位平等的主權(quán)國(guó)家通過簽訂協(xié)議產(chǎn)生,并約定租用費(fèi)率、年限。海外軍事基地僅受主權(quán)國(guó)家委托而在基地范圍內(nèi)享有一定的裁判權(quán)與豁免權(quán),這種有限的權(quán)利來自于東道國(guó)的授權(quán),因而具有與租界根本不同的法律地位。

2.并非“浮動(dòng)領(lǐng)土”或“擬制領(lǐng)土”

使領(lǐng)館被認(rèn)為屬于一國(guó)的“浮動(dòng)領(lǐng)土”或“擬制領(lǐng)土”,與之具有類似性質(zhì)的是一國(guó)的航空器與船舶。如1961年《維也納外交關(guān)系公約》第30條規(guī)定,在駐外使領(lǐng)館發(fā)生的犯罪適用派出國(guó)刑法。根據(jù)我國(guó)《刑法》第6條的規(guī)定,在我國(guó)的船舶或航空器內(nèi)犯罪的適用該法。筆者認(rèn)為,海外軍事基地與上述主體具有顯著的不同。首先是設(shè)立的依據(jù)不同,設(shè)立使領(lǐng)館依據(jù)的是法律文件,世界范圍內(nèi)已形成復(fù)雜的外交規(guī)范、禮儀、準(zhǔn)則,而海外軍事基地則依據(jù)國(guó)家間的協(xié)議建立,無統(tǒng)一的法律規(guī)制;其次,從事實(shí)上看,使領(lǐng)館是國(guó)家間平等設(shè)立的,需遵循“外交對(duì)等原則”,而海外軍事基地一般是強(qiáng)國(guó)派駐弱國(guó),不存在相互設(shè)立海外軍事基地的對(duì)等關(guān)系。從物權(quán)角度分析,船舶與航空器的所有權(quán)屬于主權(quán)國(guó)家或其法人、個(gè)人所有,但海外軍事基地使用領(lǐng)土的所有權(quán)仍屬東道國(guó),派遣國(guó)僅享有占有、使用的權(quán)利。目前沒有主權(quán)國(guó)家將海外軍事基地的地位等同于本國(guó)船舶或航空器,或?qū)⑵浣忉尀楸緡?guó)領(lǐng)土。因此,海外軍事基地的法律地位并非浮動(dòng)或擬制領(lǐng)土。

3.屬于積極的國(guó)際地役

地役,源自羅馬法中的Servitude術(shù)語[2]127,指土地所有人、使用人為了滿足自己的某種便利,而使用他人土地的權(quán)利。國(guó)內(nèi)民法上的地役關(guān)系,以土地的相鄰為產(chǎn)生基礎(chǔ),例如在相鄰的土地上開鑿水渠等。地役包括供役地和使役地,由于早期國(guó)際法認(rèn)為領(lǐng)土主權(quán)與土地所有權(quán)屬同類概念,主權(quán)等同于所有權(quán),因此地役的概念得以在國(guó)際法上應(yīng)用[3]。國(guó)際地役的主體只有國(guó)家,指供地國(guó)根據(jù)條約或協(xié)定,為另一國(guó)的利益而對(duì)自身領(lǐng)土主權(quán)設(shè)置特殊限制,例如“二戰(zhàn)”期間緬甸允許我國(guó)遠(yuǎn)征軍過境至印度。按照奧本海的觀點(diǎn),國(guó)際地役屬于物權(quán),即使擁有領(lǐng)土主權(quán)的主體變更,也并不改變供役國(guó)領(lǐng)土的法律地位及主權(quán),但可由相關(guān)條約予以變更或廢止[4]。例如菲律賓議會(huì)在1991年否決了有關(guān)允許美軍繼續(xù)駐防菲律賓的提案,決定不再與美國(guó)簽訂新的租借條約[5]。東道國(guó)自愿提供地役的土地,是國(guó)際地役形成的基礎(chǔ)。若東道國(guó)基于武力脅迫等不平等原因提供用地,則供役土地屬于租界。國(guó)際地役分為積極與消極兩種。積極的國(guó)際地役指用地國(guó)有權(quán)從事特殊行為,如駐扎軍隊(duì);消極的國(guó)際地役指東道國(guó)要求其他國(guó)家不得從事某些行為,如美國(guó)要求與加拿大的邊界地區(qū)互不設(shè)防。中國(guó)在吉布提設(shè)立海外保障基地,依據(jù)的是與他國(guó)簽訂的條約或協(xié)定,屬于積極的國(guó)際地役,并未侵犯他國(guó)主權(quán)。

二、 建立海外軍事基地的法律依據(jù)與適用

1.硬法提供法律淵源

硬法是指由國(guó)際社會(huì)廣泛接受的、具有普遍影響力的國(guó)際法規(guī)范?！秶?guó)際法院規(guī)約》第39條列明了屬于硬法的國(guó)際法淵源,包括普通或特別國(guó)際協(xié)約、能證明為被接受為法律的國(guó)際習(xí)慣、一般法律原則、在其第59條規(guī)定之下的司法判例及各國(guó)權(quán)威最高之公法學(xué)家學(xué)說[6]。對(duì)于建立海外軍事基地,國(guó)際法缺少?gòu)V泛性的支持或否定。筆者認(rèn)為,這種缺少規(guī)制的情形有其特殊原因,首先是能夠建立海外軍事基地的是為數(shù)不多的大國(guó),不具備形成國(guó)際法的一致基礎(chǔ);其次是已有的有關(guān)法律文件對(duì)于其法律地位也未形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)?！赌蠘O條約》《外空條約》等基于人類共同利益反對(duì)建立軍事基地,而《聯(lián)合國(guó)憲章》《北大西洋公約》則支持海外軍事基地的建立?！堵?lián)合國(guó)憲章》第82條規(guī)定,聯(lián)合國(guó)有權(quán)在托管領(lǐng)土內(nèi)設(shè)立軍事基地開展維和任務(wù),直接賦予了聯(lián)合國(guó)在他國(guó)領(lǐng)土上建立海外軍事基地的合法性權(quán)利。判例對(duì)于國(guó)際法的形成具有現(xiàn)實(shí)的張力。學(xué)界認(rèn)為國(guó)際常設(shè)仲裁法院對(duì)于1910年“北大西洋漁業(yè)案”的裁決拒絕了國(guó)際地役的概念,但1929年智利與秘魯間的阿利卡議案又明確地使用了國(guó)際地役的概念,國(guó)際法院在1960年“印度領(lǐng)土過境案”中,承認(rèn)了國(guó)際地役的存在,并且認(rèn)為國(guó)際地役只存在于國(guó)家之間。

國(guó)際習(xí)慣法在實(shí)際運(yùn)用中能夠產(chǎn)生一定作用,但只適用于國(guó)家普遍接受、承認(rèn)的法律義務(wù)與共同利益。在沒有協(xié)議特殊規(guī)定的情形下,對(duì)于海外軍事基地的規(guī)制存在一些國(guó)際習(xí)慣法。如派遣國(guó)人員不受東道國(guó)的出入境管理制度與簽證制度的規(guī)制,依照東道國(guó)與派遣國(guó)的協(xié)議對(duì)派遣國(guó)人員進(jìn)行特殊手續(xù)管理,而海外軍事基地對(duì)于使用的領(lǐng)空無特殊規(guī)定時(shí),一般認(rèn)為派遣國(guó)軍隊(duì)只能使用最少范圍的必要領(lǐng)空[2]13。 關(guān)于海外軍事基地人員犯罪的管轄權(quán)等問題,無國(guó)際法作出具體規(guī)定,但習(xí)慣法認(rèn)為東道國(guó)享有獨(dú)立的法治地位。例如,有關(guān)維和部隊(duì)人員犯罪的管轄權(quán)問題,聯(lián)合國(guó)國(guó)際法委員會(huì)曾指出由東道國(guó)對(duì)其境內(nèi)的犯罪行使優(yōu)先管轄權(quán),僅當(dāng)東道國(guó)不能或不愿行使管轄權(quán)時(shí),才由維和人員所屬國(guó)管轄[7]。

2.用軟法間接形成適用規(guī)則

硬法具備一些天然的缺點(diǎn),如通過的程序復(fù)雜、形成規(guī)范性法律性文件的過程久遠(yuǎn),由于利益方博弈而經(jīng)常夭折,硬法雖在強(qiáng)制力上優(yōu)位于軟法,但后者彌補(bǔ)了硬法的不足。軟法概念出自國(guó)際法院首位英國(guó)法官麥奈爾勛爵[8],指原則上沒有法律約束力,但有實(shí)際效力的行為規(guī)則。軟法的制訂者一般不是正式的國(guó)家立法機(jī)關(guān),如WTO等國(guó)際組織間的規(guī)則。軟法有著快速、靈活、方便的優(yōu)勢(shì),軟法簡(jiǎn)便的制定程序可迅速達(dá)成協(xié)議、有效控制情勢(shì)。當(dāng)議題涉及軍事基地等高敏感性領(lǐng)域時(shí),適用軟法有助于解決爭(zhēng)端。如美國(guó)與蘇聯(lián)間的戰(zhàn)略武器限制談判所簽訂的系列文件,精確規(guī)定了雙方導(dǎo)彈的數(shù)量、種類。從宏觀維度分析,被廣泛接受的國(guó)際人道法規(guī)范,最初在軍隊(duì)中使用,屬于軟法的范疇,反映了國(guó)際交往中的共同愿望,成為海外軍事基地中需要適用的軟法。當(dāng)今世界認(rèn)同的禁止武力打擊和武力威脅等理論性規(guī)則[8],同樣需要在實(shí)踐中運(yùn)用。從微觀的維度分析,海外軍事基地的軍人及家屬禁止利用免稅的地位從事海外代購(gòu)等行為也屬于軟法的調(diào)節(jié)范圍。

3.國(guó)內(nèi)法提供法律授權(quán)

關(guān)于能否建立海外軍事基地,除了需要國(guó)際法的規(guī)定外,最主要的依據(jù)是東道國(guó)與派遣國(guó)的國(guó)內(nèi)法規(guī)定。如菲律賓1987年《憲法》規(guī)定:任何外國(guó)軍事基地、軍隊(duì)或設(shè)施都不允許在菲律賓存在,除非就此問題簽訂的條約得到菲參議院三分之二多數(shù)批準(zhǔn)[9]。從我國(guó)現(xiàn)行法律體系的規(guī)定分析,他國(guó)在我國(guó)建立軍事基地的請(qǐng)求是無法得到法律支持的。為了尋求對(duì)于海外駐軍的法律突破,日本于2001年通過《反恐特別措施法》,授權(quán)自衛(wèi)隊(duì)協(xié)助美軍海外軍事行動(dòng)并使用武力[10]。2008年安理會(huì)通過決議授權(quán)有關(guān)國(guó)家向索馬里海域派軍打擊海盜,2009年6月,日本眾議院通過《海盜對(duì)策法》,向索馬里海域派遣海上自衛(wèi)隊(duì)。日本為突破和平憲法以便在吉布提建立首個(gè)海外基地,接連通過《有事法制三法案》《七項(xiàng)有事相關(guān)方案》等法案,在派遣武裝力量程序、使用武力程度等作出實(shí)質(zhì)性突破,相關(guān)法規(guī)賦予日本政府為打擊海盜而先行決定派遣武裝力量的權(quán)力,政府可以在用兵結(jié)束后再向國(guó)會(huì)報(bào)告。建立海外軍事基地需要派遣國(guó)的國(guó)內(nèi)法授權(quán),除參與安理會(huì)授權(quán)的維和行動(dòng)外,我國(guó)法律對(duì)于在他國(guó)派駐海外軍事基地?zé)o明確的成文法支持。當(dāng)前我國(guó)缺少對(duì)于建立海外軍事基地的國(guó)內(nèi)法支持,不利于為迅速建立海外軍事基地提供法律授權(quán)與保障。

4.國(guó)家協(xié)議提供合作法律框架

實(shí)踐中關(guān)于海外軍事基地的設(shè)立、管理等相關(guān)法律問題,多由相關(guān)國(guó)家訂立的條約規(guī)定,但只有主權(quán)國(guó)家才具有當(dāng)然和完全的締約能力。從形式上看,協(xié)議必須是締約國(guó)雙方的意思表示一致。根據(jù)美國(guó)派駐海外武裝力量的經(jīng)驗(yàn),其建立海外軍事基地的基本路徑為同其他國(guó)家簽訂《部隊(duì)地位協(xié)定》,作為管理在東道國(guó)主權(quán)領(lǐng)土美方武裝力量的法律依據(jù),如《日美安全保障條約》《駐日美軍地位協(xié)定》《韓美部隊(duì)地位協(xié)定》等?！恫筷?duì)地位協(xié)定》一般分為核心條款與普通條款,核心條款主要涉及刑事管轄權(quán),普通條款則規(guī)制行政、管理、交往等日常事務(wù)。由于大型航空器、船舶等機(jī)械會(huì)造成較大污染,目前的協(xié)定還會(huì)涉及環(huán)境污染與賠償問題。

三、 海外軍事基地的權(quán)利與義務(wù)閾值

閾值,是指邊界范圍。同其他任何法律主體一樣,海外軍事基地同樣享有權(quán)利并承擔(dān)義務(wù),其權(quán)利與義務(wù)的來源為國(guó)際條約、習(xí)慣法及雙邊或多邊協(xié)議。若有關(guān)海外軍事基地的協(xié)議能夠?qū)⒂嘘P(guān)主權(quán)、刑事、民事等相關(guān)問題均清晰規(guī)定,實(shí)踐中將很少產(chǎn)生爭(zhēng)議。但從現(xiàn)實(shí)情況分析,任何協(xié)議都無法將所有事宜均界定清晰。因此,厘清現(xiàn)行法律體系下的海外軍事基地權(quán)利與義務(wù)的邊界,對(duì)我國(guó)建立海外軍事基地具有重要意義。

1.權(quán)利的邊界受限

(1) 派遣國(guó)不擁有軍事基地的主權(quán)

主權(quán)問題是設(shè)立軍事基地的核心問題,筆者認(rèn)為,海外軍事基地所占用領(lǐng)土或領(lǐng)海的主權(quán)仍歸屬于東道國(guó)所有的基本原則不變。人類文明史上關(guān)于海外軍事基地的主權(quán)地位有三種類型,第一種是派遣國(guó)擁有絕對(duì)主權(quán),此種基地隨著歷史的進(jìn)步已無發(fā)展的空間。第二種是派遣國(guó)與東道國(guó)共享使用,但主權(quán)仍歸東道國(guó)所有。例如北約各國(guó)的軍事基地,可以為北約其他國(guó)家的軍隊(duì)所使用。第三種是東道國(guó)擁有絕對(duì)主權(quán),而派遣國(guó)被授權(quán)部分權(quán)利,由派遣國(guó)管理使用?，F(xiàn)今大多數(shù)海外軍事基地均屬第三種,東道國(guó)擁有的主權(quán)優(yōu)位于協(xié)議規(guī)定的其他項(xiàng)權(quán)利。美軍在百慕大群島駐扎時(shí)明確約定,美軍基地在此擁有的權(quán)利是基于英國(guó)的統(tǒng)治地位與主權(quán)。海外軍事基地不能成為派遣國(guó)領(lǐng)土或領(lǐng)海劃界的依據(jù),派遣國(guó)必須嚴(yán)格遵守東道國(guó)的邊界范圍認(rèn)定,不得據(jù)此適用《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》等公約規(guī)定的劃界規(guī)定。

(2) 自衛(wèi)權(quán)與有限的自治權(quán)

由于海外軍事基地的敏感特性,派遣國(guó)具有在軍事基地區(qū)內(nèi)拒絕東道國(guó)公民或其他人員進(jìn)入的權(quán)利。派遣國(guó)有權(quán)在東道國(guó)同意的范圍內(nèi)建立識(shí)別區(qū),以應(yīng)對(duì)可能發(fā)生的威脅。派遣國(guó)軍隊(duì)在緊急情況或訓(xùn)練時(shí),有權(quán)在營(yíng)區(qū)范圍內(nèi)使用必要的武器。海外軍事基地在營(yíng)區(qū)范圍內(nèi)享有一定的自治權(quán),根據(jù)1951年《北約組織成員國(guó)駐軍地位協(xié)定》第10條及有關(guān)行政管理的規(guī)定,當(dāng)?shù)伛v扎的派遣國(guó)部隊(duì)官兵與軍屬可以享受稅收減免、免登記使用私人車輛等優(yōu)惠政策。一般而言,海外軍事基地享有行政管理、稅收征繳等方面的獨(dú)立性,但海外軍事基地屬于國(guó)際地役,其享有的權(quán)利來自東道國(guó)的授權(quán),海外軍事之地并非法外之地,東道國(guó)可使用合理手段對(duì)授權(quán)進(jìn)行限制,從而在事態(tài)發(fā)生變化時(shí)終止派遣國(guó)利用授權(quán)從事嚴(yán)重違反國(guó)際法或東道國(guó)國(guó)內(nèi)法律的活動(dòng)。

(3) 有限的管轄權(quán)

隨著租界等殖民產(chǎn)物的消亡,列強(qiáng)擁有完全治外法權(quán)的時(shí)代已過去,現(xiàn)有海外軍事基地涉及的管轄權(quán)問題基本由平等國(guó)家主體依協(xié)議約定。由于簽訂海外軍事基地租用協(xié)議的一般為友好國(guó)家,因此對(duì)于爭(zhēng)端的解決一般按照外交方式解決。如《北約組織成員國(guó)駐軍地位協(xié)定》第11條規(guī)定:僅當(dāng)協(xié)議沒有約定時(shí),成員國(guó)才可將爭(zhēng)議提交北約委員會(huì)裁決,否則按照外交途徑解決爭(zhēng)議。從現(xiàn)實(shí)維度分析,海外軍事基地涉及的活動(dòng)可能引起管轄權(quán)爭(zhēng)議的主要有兩種,一種是海外軍事基地所屬人員的個(gè)人活動(dòng),另一種是海外軍事基地軍事活動(dòng)與日?；顒?dòng)造成的環(huán)境污染。第一種類型容易引發(fā)裁判權(quán)適用的民、刑事爭(zhēng)議;第二種主要涉及海外軍事基地所引起環(huán)境污染問題。在美國(guó)與多國(guó)簽訂的《部隊(duì)地位協(xié)定》中,民事、行政基本規(guī)定是由東道國(guó)優(yōu)先行使管轄權(quán),而刑事管轄權(quán)則因涉及到軍人的敏感身份而紛繁復(fù)雜?！侗奔s組織成員國(guó)駐軍地位協(xié)定》第7條規(guī)定,當(dāng)派遣國(guó)軍事人員僅違反軍事法時(shí),由派遣國(guó)行使當(dāng)然管轄權(quán)。

從美國(guó)現(xiàn)行海外軍事基地刑事管轄權(quán)模式分析,其主要采取以下三種模式:第一種是某些類型案件由美國(guó)軍事法庭專屬管轄,排除東道國(guó)的管轄權(quán)。1996年《美蒙軍事交流與互訪協(xié)定》第10條規(guī)定,美軍士兵在蒙古的犯罪行為由美國(guó)法律規(guī)制,嫌疑人交由美軍當(dāng)局控制,實(shí)際排除了蒙古對(duì)于美軍士兵涉及刑事案件的管轄權(quán)。第二種模式是由東道國(guó)法院行使管轄權(quán)進(jìn)行審判。例如20世紀(jì)90年代,泰國(guó)是按照其國(guó)內(nèi)法審判來訪美軍士兵的犯罪行為。第三種模式是美國(guó)和東道國(guó)對(duì)刑事案件均享有管轄權(quán),并按照約定對(duì)特殊案件分別進(jìn)行優(yōu)先管轄?，F(xiàn)行海外軍事基地的管轄權(quán)模式中,采取第三種模式的較多?！侗奔s組織成員國(guó)駐軍地位協(xié)定》第7條規(guī)定:派遣國(guó)可依照其國(guó)內(nèi)法,優(yōu)先管轄其軍事人員在從事公務(wù)時(shí)所犯罪行,東道國(guó)可依照其國(guó)內(nèi)法對(duì)派遣國(guó)士兵在非執(zhí)行公務(wù)期間的不法行為優(yōu)先行使排他的管轄權(quán)。

海外軍事基地受其本身軍事設(shè)施特性影響較易引發(fā)環(huán)境污染,從而引發(fā)管轄權(quán)爭(zhēng)議。目前,國(guó)際社會(huì)依然缺乏對(duì)于國(guó)際環(huán)境污染犯罪的統(tǒng)一法律法規(guī)。歐洲理事會(huì)《1998年刑法公約》采用分類列舉的方式列明了環(huán)境犯罪,確立了涉及多國(guó)的環(huán)境污染案件由污染發(fā)生地國(guó)家管轄的原則。從美國(guó)在處理其海外軍事基地所引起的環(huán)境污染案件時(shí)案例分析,其原則上承認(rèn)該類糾紛依據(jù)東道國(guó)國(guó)內(nèi)環(huán)境法規(guī)處理。美軍于1986年、1988年分別兩次造成日本嘉手納基地環(huán)境污染,最終將受污染土壤運(yùn)回國(guó)內(nèi)處理。另外美、韓在2000年修改《駐韓美軍地位協(xié)定》的協(xié)議中加入環(huán)保條款,美國(guó)尊重韓國(guó)的環(huán)境法規(guī)并在造成污染后承擔(dān)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)賠償及相關(guān)責(zé)任。

(4) 執(zhí)行公務(wù)時(shí)的豁免權(quán)

豁免(immunity),又稱主權(quán)豁免,包括國(guó)家豁免與外交豁免兩種。實(shí)踐中常體現(xiàn)在司法豁免中,指一國(guó)法院非經(jīng)他國(guó)同意,不得就對(duì)該國(guó)提起的訴訟行使管轄,不得對(duì)該國(guó)外交官員或其國(guó)家財(cái)產(chǎn)采取強(qiáng)制措施。主權(quán)豁免經(jīng)歷了從絕對(duì)主權(quán)豁免至有限主權(quán)豁免的發(fā)展。絕對(duì)主權(quán)豁免中對(duì)派遣國(guó)君主在另外一國(guó)的財(cái)產(chǎn)、行為,東道國(guó)法院均采取尊重他國(guó)主權(quán)而予以不予受理的態(tài)度。有限主權(quán)豁免區(qū)分管理行為和私法行為,當(dāng)派遣國(guó)人員履職時(shí)仍享受豁免,而當(dāng)派遣人進(jìn)行個(gè)人私法行為時(shí),不存在豁免。美國(guó)法院早期持有的觀點(diǎn)是絕對(duì)主權(quán)豁免,當(dāng)一國(guó)允許另外一國(guó)軍隊(duì)過境時(shí),即根據(jù)這一事實(shí)承認(rèn)了另一國(guó)軍隊(duì)的豁免權(quán)。這個(gè)觀點(diǎn)來自于經(jīng)典案例----1812年TheSchoonerExchangev.McFadden案,該案由美國(guó)聯(lián)邦最高法院的裁判確認(rèn),軍艦作為國(guó)家武裝部隊(duì)的組成部分,在他國(guó)領(lǐng)土內(nèi)享有管轄豁免。英國(guó)法院則持有限主權(quán)豁免的態(tài)度,認(rèn)為除非東道國(guó)放棄,否則一國(guó)武裝力量自然接受東道國(guó)法律的管轄。美國(guó)法院在Wilsonv.Girard案后接受了英國(guó)法院的觀點(diǎn),即東道國(guó)自然享有管轄權(quán),外國(guó)軍隊(duì)并不自然擁有豁免。

筆者認(rèn)為,軍隊(duì)作為國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)的代表,在對(duì)外關(guān)系中應(yīng)享有一定程度的特權(quán)與豁免。如1919年《關(guān)于管理空中航行的公約》第32至第33條規(guī)定,軍用航空器享有主權(quán)豁免。海外軍事基地在東道國(guó)也應(yīng)享有一定的特權(quán)與豁免,例如合法進(jìn)入他國(guó)領(lǐng)?；騼?nèi)水的外國(guó)公用船舶包括軍艦,具有一定的特權(quán)與豁免。外國(guó)駐軍在東道國(guó)能享受到的豁免權(quán),須視軍隊(duì)派遣國(guó)和東道國(guó)的約定,東道國(guó)與派遣國(guó)之間須訂立有關(guān)豁免的特別協(xié)定才能使外國(guó)的軍事力量在接受國(guó)享有主權(quán)豁免。1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第32條規(guī)定了軍艦和其他政府船舶的豁免權(quán),軍艦常被視為“船旗國(guó)的浮動(dòng)部分”,按照船旗國(guó)管轄原則,派遣國(guó)可以在船舶上行使公權(quán)力并提起訴訟。但是軍艦成員在外國(guó)登陸后的法律地位問題一直存在爭(zhēng)議。通說認(rèn)為,如果軍艦成員是為了執(zhí)行公務(wù)而登陸,則其繼續(xù)處于本國(guó)法律的管轄下,享有豁免權(quán)。若其僅僅為娛樂或消費(fèi)的目的上岸,則其應(yīng)當(dāng)受東道國(guó)國(guó)內(nèi)法的管轄,不享有豁免權(quán)。1998年2月,一架美軍偵察機(jī)在意大利境內(nèi)執(zhí)行任務(wù),其飛行路線、計(jì)劃均得到了意大利當(dāng)局的批準(zhǔn),但由于飛行員未按要求高度飛行,致1部纜車失事、20人死亡。這起案件牽扯到刑事責(zé)任與民事賠償兩個(gè)方面,雖然意大利方面表示了強(qiáng)烈不滿,但美國(guó)法院裁判由于飛行員在執(zhí)行職務(wù)因而享有豁免權(quán)。根據(jù)《聯(lián)合國(guó)特權(quán)及豁免公約》《聯(lián)合國(guó)各專門機(jī)構(gòu)特權(quán)及豁免公約》《維也納外交關(guān)系公約》《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》《聯(lián)合國(guó)特別使團(tuán)公約》《維也納關(guān)于國(guó)家在其對(duì)國(guó)際組織關(guān)系上的代表權(quán)公約》等公約的條文內(nèi)容分析,盡管對(duì)外交官員的特權(quán)與豁免作出了規(guī)定,但是上述條約并沒有對(duì)海外軍事基地的成員作出排他的管轄豁免規(guī)定。海外軍事基地中的軍隊(duì)人員,從身份上不具有外交使節(jié)的屬性,不應(yīng)享有外交豁免權(quán)?！侗奔s組織成員國(guó)駐軍地位協(xié)定》第8條對(duì)于駐軍人員、文職人員及其家屬的特權(quán)與豁免作了規(guī)定:除軍隊(duì)成員執(zhí)行公務(wù)以外,派遣國(guó)不得要求任何形式和程度的豁免。迄今為止,我國(guó)沒有關(guān)于主權(quán)豁免理論的專門法律規(guī)定,我國(guó)在主權(quán)豁免方面的立法尚屬空白。

2.建立海外軍事基地需要承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)

(1) 軍事基地取得方式應(yīng)合法

在海外部署軍事基地,其代表的是派遣國(guó)意志,但派遣國(guó)必須努力增強(qiáng)其建立海外軍事基地的國(guó)際合法性,以求符合《聯(lián)合國(guó)憲章》與相關(guān)國(guó)際法準(zhǔn)則。根據(jù)1969年《維也納條約法公約》、1986年《關(guān)于國(guó)家和國(guó)際組織間或國(guó)際組織相互間條約法的維也納公約》對(duì)條約有效性的規(guī)定,要使為設(shè)立軍事基地而達(dá)成的條約合法有效,須至少滿足三個(gè)條件:①締約主體需是能夠承擔(dān)國(guó)家責(zé)任的國(guó)際法主體;②從形式上分析,必須是締約國(guó)雙方的意思表示一致;③從內(nèi)容上看,締約國(guó)雙方所創(chuàng)設(shè)的國(guó)際法上的權(quán)利和義務(wù)不得違反國(guó)際法。以武力征服手段獲取海外軍事基地的方法已為以《聯(lián)合國(guó)憲章》的原則和宗旨為代表的現(xiàn)代國(guó)際法所禁止,大國(guó)謀求在主權(quán)平等原則指導(dǎo)下,通過談判、協(xié)商等友好方法使得相關(guān)政治意愿合法化已成為常態(tài)[11]。

(2) 武裝部隊(duì)及附屬人員遵守東道國(guó)法律

德國(guó)由于“二戰(zhàn)”后的特殊地位,涉及海外軍事基地的活動(dòng)比其他北約國(guó)家更為頻繁,1959年《北約組織成員國(guó)駐軍地位協(xié)定補(bǔ)充協(xié)定》第45條、第46條對(duì)軍事活動(dòng)作了明確規(guī)定,派遣國(guó)的軍事活動(dòng)必須通知德國(guó)當(dāng)局,即使協(xié)定無約定時(shí),派遣國(guó)的武裝力量根據(jù)習(xí)慣法也必須遵守德國(guó)的法律。英國(guó)下議院規(guī)定,美軍在英國(guó)的軍事基地的變動(dòng)、調(diào)整武裝部隊(duì)數(shù)量及軍事基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)須征得英國(guó)同意。由于《北約組織成員國(guó)駐軍地位協(xié)定》對(duì)于法律問題規(guī)定較為合理,許多國(guó)家間締結(jié)有關(guān)海外軍事基地協(xié)定時(shí)均以此為藍(lán)本。有關(guān)民事管理的內(nèi)容,《北約組織成員國(guó)駐軍地位協(xié)定補(bǔ)充協(xié)定》作了明確說明,例如,海外軍事基地內(nèi)的人員雖不用遵循一般旅客的出入境、邊檢程序,但須隨身攜帶能證明派遣國(guó)身份的文件(第5條)、將駕照向派遣國(guó)注冊(cè)獲取能夠在東道國(guó)駕駛車輛的證明(第9條)、遵守東道國(guó)交通法規(guī)(第10條)等義務(wù)。海外軍事基地并不是法外之地,其人員與裝備除協(xié)議有特別約定外,須遵守東道國(guó)國(guó)內(nèi)法。

(3) 禁止在人類共同遺產(chǎn)上建立軍事基地

目前,國(guó)際法呈人本化趨勢(shì)發(fā)展,國(guó)際法的理念、價(jià)值、原則、規(guī)則、規(guī)章、制度等內(nèi)容朝著注重人類整體權(quán)利、利益的方向發(fā)展。當(dāng)今國(guó)際社會(huì)對(duì)在南極、月球、外太空等人類共同遺產(chǎn)上建立軍事基地持反對(duì)態(tài)度,如1959年《南極條約》第1條規(guī)定:南極應(yīng)只用于和平目的。一切具有軍事性質(zhì)的措施,如建立軍事基地、建筑要塞、進(jìn)行軍事演習(xí)及任何類型武器的試驗(yàn)等均予禁止。1966年《外層空間條約》第4條規(guī)定:禁止在天體上建立軍事基地、設(shè)施、工事及試驗(yàn)任何類型的武器和進(jìn)行軍事演習(xí)。1979年《月球協(xié)定》第3條規(guī)定:禁止在月球上建立軍事基地、軍事裝置及防御工事,試驗(yàn)任何類型的武器及舉行軍事演習(xí)。人類共同遺產(chǎn)不是某一特定國(guó)家或民眾專屬享有,而是屬于全人類共同所有,各主權(quán)國(guó)家沒有依靠強(qiáng)權(quán)或協(xié)議在此建立軍事基地的權(quán)利。

(4) 支付租金義務(wù)

海外軍事基地屬于國(guó)際地役,使用他國(guó)土地應(yīng)當(dāng)支付對(duì)價(jià)貨幣或其他補(bǔ)償。俄羅斯、烏克蘭于2010年簽署《哈爾科夫協(xié)議》,俄羅斯以低于市場(chǎng)價(jià)三成的價(jià)格向?yàn)豕┙o天然氣以換取俄黑海艦隊(duì)駐扎在塞瓦斯托波爾,俄羅斯按年租金1.5億美元使用位于哈薩克斯坦的拜科努爾航天基地。日本于2012年在吉布提建成可以起降大型運(yùn)輸機(jī)的軍事基地并投入使用,租金為每年3千萬美元。2015年5月,美國(guó)與吉布提就萊蒙尼爾軍營(yíng)達(dá)成續(xù)租協(xié)議,租期10年,租金為每年6千萬美元。派遣國(guó)無法按時(shí)全額支付租金時(shí),東道國(guó)有權(quán)中止雙邊協(xié)議并采取留置等措施減少損失。

四、 建立海外軍事基地的法律規(guī)制建議

縱觀我國(guó)鄰國(guó)的擴(kuò)張路徑,無不推行海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略,積極開拓布局海外軍事基地,保障本國(guó)戰(zhàn)略要道安全。當(dāng)前我國(guó)大力推行“一帶一路”倡議,為維護(hù)日益龐大的海外利益,首先需要確保戰(zhàn)略要道安全。過去受國(guó)力限制,我國(guó)對(duì)于海外戰(zhàn)略采取保守態(tài)度,但隨著我國(guó)成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體及國(guó)際情勢(shì)的變化,中國(guó)將需要布局更多與吉布提類似的海外軍事基地,如何依據(jù)法律規(guī)制妥善維護(hù)中國(guó)利益并與他國(guó)妥善相處,需要明確的立法導(dǎo)向。建立海外軍事基地,需要有國(guó)內(nèi)法作為派遣軍事力量的依據(jù)。美國(guó)在其國(guó)內(nèi)法中明確規(guī)定了獲取海外軍事基地的法律程序要件,其1972年《扎布洛茨基法案》規(guī)定了國(guó)會(huì)的知情權(quán)及國(guó)務(wù)院的商議權(quán),美國(guó)國(guó)務(wù)院據(jù)此制定了第175巡回程序規(guī)則,對(duì)有關(guān)海外軍事基地的條約簽訂限定了包括相關(guān)機(jī)構(gòu)審查、簽約的主體有效性等強(qiáng)制性要求。日本于2007年通過了《海洋基本法》,要求建立綜合海洋政策本部,并由該部門制定中長(zhǎng)期海洋政策。目前,有關(guān)海外軍事基地的建立等相關(guān)內(nèi)容在我國(guó)立法中尚屬空白,在近期制定《海洋基本法》及相關(guān)成文法的過程中,應(yīng)積極考慮增加取得海外軍事基地的方式、明確軍隊(duì)權(quán)利義務(wù)范圍、引入有限主權(quán)豁免等內(nèi)容,為海外軍事基地的建立提供法理依據(jù)與法律支撐。

1.適用積極的國(guó)際地役

對(duì)于我國(guó)海外軍事基地的獲取方式,國(guó)內(nèi)法應(yīng)明確適用積極的國(guó)際地役。目前存在的海外軍事基地主要通過簽訂協(xié)議或訂立條約的形式取得,用地國(guó)有權(quán)在協(xié)議范圍內(nèi)將土地用于特殊目的,屬于積極的國(guó)際地役。對(duì)于我國(guó)海外軍事基地的建立,明確適用積極的國(guó)際地役包含著下述實(shí)質(zhì)性要件:一是有關(guān)國(guó)際地役的協(xié)議或條約必須在主權(quán)國(guó)家間簽訂。根據(jù)《維也納條約法公約》第46條至第53條的規(guī)定,條約具有相對(duì)和絕對(duì)無效的兩種情況。派遣國(guó)為獲取海外軍事基地而與東道國(guó)簽訂的條約,不得違反公約的規(guī)定,否則條約將失去國(guó)際法依據(jù)。同時(shí),排除了在人類共同遺產(chǎn)上建立軍事基地的可能性。二是取得軍事基地的方式應(yīng)當(dāng)符合國(guó)際法的要求。禁止國(guó)家在國(guó)際關(guān)系上使用武力已成為包括《聯(lián)合國(guó)憲章》在內(nèi)的國(guó)際法一般法律原則,通過恃強(qiáng)凌弱的叢林法則獲取他國(guó)土地以作本國(guó)軍事基地的做法在現(xiàn)代社會(huì)已無適用的空間。我國(guó)歷來遵守《聯(lián)合國(guó)憲章》,主張以和平的方式維護(hù)國(guó)際秩序,適用積極的國(guó)際地役將有效消除“中國(guó)威脅論”可能存在的法理依據(jù)。三是國(guó)際地役屬于物權(quán),使用他國(guó)土地應(yīng)當(dāng)支付對(duì)價(jià)。例如我國(guó)使用吉布提土地建設(shè)海軍后勤保障基地,應(yīng)當(dāng)支付土地租金或提供其他有利于吉布提發(fā)展的對(duì)價(jià)形式。因此,國(guó)內(nèi)法盡早根據(jù)海外軍事基地的相關(guān)國(guó)際法閾值范圍明確我國(guó)建立海外軍事基地的權(quán)利義務(wù),將有助于更快更好地布局我國(guó)海外戰(zhàn)略利益。

2.明確軍隊(duì)的權(quán)利義務(wù)范圍

根據(jù)美國(guó)、德國(guó)等國(guó)的經(jīng)驗(yàn),其在建立海外軍事基地時(shí)需與東道國(guó)簽訂《駐軍地位協(xié)定》或《軍事合作協(xié)定》,以明確軍隊(duì)在他國(guó)的權(quán)利義務(wù)閾值邊界[12]。駐軍協(xié)定的核心條款一般涉及以下內(nèi)容:一是主權(quán)問題。例如東道國(guó)仍擁有無可爭(zhēng)議的主權(quán),但派遣國(guó)可與東道國(guó)就軍事基地的其他相關(guān)權(quán)利進(jìn)行磋商讓渡。二是司法審判程序。包括相關(guān)案件的管轄權(quán)劃分、重大刑事案件的程序性要件等。三是駐軍的權(quán)利義務(wù)問題。具體包括海外軍事基地的使用權(quán)、有限自治權(quán)、自衛(wèi)權(quán)等權(quán)利及支付租金、按照協(xié)議要求規(guī)模部署軍隊(duì)及武器裝備、遵守東道國(guó)法律等義務(wù)。駐軍享有使用海外軍事基地的權(quán)利,同時(shí)在海外軍事基地內(nèi)部享有有限的自治權(quán),與軍隊(duì)有關(guān)的行政管理、稅收征繳、設(shè)施建設(shè)等方面的內(nèi)容,均需要在平等協(xié)商的前提下作出明確的規(guī)定。由于海外軍事基地從事軍事活動(dòng)的敏感性與保密性,駐軍有權(quán)拒絕包括東道國(guó)國(guó)民在內(nèi)的無關(guān)人士進(jìn)入基地的權(quán)利,并在營(yíng)區(qū)范圍內(nèi)使用必要的武器。但海外軍事基地屬于積極的國(guó)際地役,東道國(guó)可使用合理手段對(duì)駐軍的權(quán)利進(jìn)行限制,以防止駐軍從事嚴(yán)重違反國(guó)際法或國(guó)內(nèi)法律的活動(dòng)。

3.引入有限主權(quán)豁免原則

我國(guó)在海外用兵方面已有豐富經(jīng)驗(yàn),自1990年參加維和行動(dòng)以來,累計(jì)向20余個(gè)國(guó)家派出維和部隊(duì)。但我國(guó)在主權(quán)豁免立法上仍是空白,中國(guó)有關(guān)主權(quán)豁免理論的立場(chǎng)散見于建國(guó)以來我國(guó)政府的聲明、司法實(shí)踐、著作及參加的國(guó)際條約中,從我國(guó)《民事訴訟法》《民法通則》《外交特權(quán)與豁免條例》的相關(guān)規(guī)定分析,我國(guó)仍持絕對(duì)主權(quán)豁免原則[13]。我國(guó)持絕對(duì)主權(quán)豁免的理由基于國(guó)家平權(quán)理論,任何一個(gè)國(guó)家均無義務(wù)受制于另一國(guó)的管轄,若一國(guó)對(duì)他國(guó)進(jìn)行管轄,可能被視為司法對(duì)于外交與主權(quán)的干預(yù),以絕對(duì)主權(quán)豁免可確保國(guó)家間的獨(dú)立地位以反對(duì)霸權(quán)主義。但絕對(duì)主權(quán)豁免存在弊端,若中國(guó)需要在他國(guó)領(lǐng)土設(shè)立軍事基地,那么譬如國(guó)家主權(quán)責(zé)任的承擔(dān),由部隊(duì)士兵引起的刑事、民事訴訟等司法糾紛的解決將無從談起。筆者認(rèn)為,當(dāng)前法律規(guī)定對(duì)我國(guó)在海外設(shè)立軍事基地形成了法理上的阻力。在當(dāng)今全球一體化形勢(shì)下,有限國(guó)家主權(quán)豁免理論已占主導(dǎo)地位。國(guó)際環(huán)境下法學(xué)研究不應(yīng)片面化,而應(yīng)放在整體國(guó)際環(huán)境進(jìn)行考量[14]。近年來,《聯(lián)合國(guó)國(guó)家及其財(cái)產(chǎn)管轄豁免公約》《美國(guó)外國(guó)主權(quán)豁免法》均反映了有限主權(quán)豁免原則的趨勢(shì)。在派遣國(guó)軍事人員非執(zhí)行公務(wù)時(shí)違反東道國(guó)法律,其受制于另一個(gè)國(guó)家的法律是可以理解的。從歐美國(guó)家實(shí)踐看,如果部署駐軍極少的軍事基地,主權(quán)層面與東道國(guó)發(fā)生法律沖突的幾率極小。2009年美國(guó)同平等國(guó)家波蘭簽訂《美國(guó)駐軍地位協(xié)定》,駐波美軍士兵在美軍基地之外觸犯法律,將接受波蘭法律的制裁。若駐波美軍士兵在美軍基地之外涉及稅務(wù)問題,也須遵守波蘭的稅務(wù)規(guī)定,保障了波蘭法律在波蘭國(guó)土上的首要地位。在2005年簽署的《中俄聯(lián)合軍演臨時(shí)協(xié)定》及2007年簽署的《上合聯(lián)合軍演協(xié)定》中,對(duì)于派遣國(guó)軍事人員在東道國(guó)所享有的一系列民事權(quán)利及有限豁免權(quán)作了詳細(xì)規(guī)定。根據(jù)《中俄聯(lián)合軍演臨時(shí)協(xié)定》第20條、《上合聯(lián)合軍演協(xié)定》第22條的規(guī)定,當(dāng)派遣國(guó)的軍事人員在東道國(guó)境內(nèi)觸犯東道國(guó)法律法規(guī)時(shí),由東道國(guó)行使司法管轄權(quán)優(yōu)先原則。因此,應(yīng)通過國(guó)內(nèi)法的明確規(guī)定,在海外軍事基地的相關(guān)事務(wù)上適用有限豁免原則。除軍隊(duì)成員執(zhí)行公務(wù)以外,派遣國(guó)不得要求任何形式和程度的豁免,為建立海外軍事基地清除法理障礙。

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