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    論公平競爭審查制度與國有企業(yè)改革深化

    2018-04-12 09:02:25
    關(guān)鍵詞:競爭國有企業(yè)制度

    宋 琳

    (中國人民大學(xué),北京 100872)

    2016年6月14日,國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》(國發(fā)[2016]34號,以下簡稱《意見》),確定當(dāng)年7月1日起開始實施公平競爭審查制度,該文件是對《關(guān)于推進價格機制改革的意見》(中發(fā)[2015]28號)中要求逐步確立競爭政策基礎(chǔ)性地位的進一步落實,是規(guī)范和約束政府相關(guān)行為,防止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭,維護市場公平競爭秩序的又一制度性安排。國有企業(yè)領(lǐng)域一直存在行政性壟斷問題,公平競爭審查制度的確立,通過評價政府干預(yù)行為,可精準(zhǔn)規(guī)制行政性壟斷行為,有助于保護和規(guī)范國有企業(yè)經(jīng)營行為。本文圍繞公平競爭審查制度實施,以及如何推動國有企業(yè)深化改革相關(guān)問題展開討論。

    一、公平競爭審查制度解析

    公平競爭審查制度,是指我國行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共事務(wù)職能的組織對其制定的關(guān)于市場準(zhǔn)入、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、招商引資、招標(biāo)投標(biāo)、政府采購、經(jīng)營行為規(guī)范、資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)等涉及市場主體經(jīng)濟活動的規(guī)章、規(guī)范性文件和其他政策措施的自我審查,避免出臺具有排除、限制競爭效果的政策措施,從而建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系。公平競爭審查制度的主要內(nèi)容可概括為“三個結(jié)合”“四類標(biāo)準(zhǔn)”“五項措施”。“三個結(jié)合”是指自我審查與外部監(jiān)督結(jié)合、原則禁止與例外規(guī)定結(jié)合、規(guī)范增量與清理存量結(jié)合;“四類標(biāo)準(zhǔn)”包括市場準(zhǔn)入和退出標(biāo)準(zhǔn)5項、商品和要素自由流動標(biāo)準(zhǔn)5項、影響經(jīng)營生產(chǎn)成本標(biāo)準(zhǔn)4項、影響生產(chǎn)經(jīng)營行為標(biāo)準(zhǔn)4項;“五項措施”分別是分步實施、加強指導(dǎo)、定期評估、制定實施細(xì)則和強化執(zhí)法[1]。

    公平競爭審查制度是在經(jīng)濟新常態(tài)背景下全面構(gòu)建國家競爭制度體系的關(guān)鍵之舉,也是規(guī)制行政性壟斷的重要制度創(chuàng)新,更是政府行為“競爭合規(guī)”常態(tài)化建設(shè)之舉[2]。從歷史角度而言,我國市場經(jīng)濟是從國家壟斷的計劃經(jīng)濟過渡而來,雖已歷經(jīng)三十多年改革發(fā)展,但政府與市場間的矛盾依然存在:政府對微觀經(jīng)濟事務(wù)干涉過多,市場發(fā)展不充分和市場充分領(lǐng)域存在壟斷現(xiàn)象并存。處理好政府和市場的關(guān)系是發(fā)展和完善社會主義市場經(jīng)濟的核心問題,市場經(jīng)濟本質(zhì)是法治經(jīng)濟,要通過法治化實現(xiàn)公平競爭,促進經(jīng)濟發(fā)展。我國特殊歷史發(fā)展背景決定市場經(jīng)濟發(fā)展中帶有過多行政因素,這是造成地方保護、區(qū)域封鎖、行業(yè)壁壘、企業(yè)壟斷等破壞市場公平競爭行為的主要原因,與我國市場經(jīng)濟法治化要求背道而馳。在短時間內(nèi)完全摒除政府對市場的干預(yù)并不現(xiàn)實,只有通過加強對政府權(quán)力運行的制約和監(jiān)督,把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里,才能有效保障市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用,實現(xiàn)效益和效率最大化,這正是實施公平競爭審查制度應(yīng)有之義。

    公平競爭審查制度在一些國家和地區(qū)早有實踐經(jīng)驗。如美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會(FTC)在1980年競爭審查和評估聯(lián)邦機構(gòu)法規(guī),將政府經(jīng)濟干預(yù)行為控制在競爭政策允許范圍內(nèi)[3];歐盟在歐洲市場一體化方面取得舉世公認(rèn)成就,緣于國家援助控制①國家援助控制(State Aid Control),是指歐盟委員會對其成員國實行國家援助進行審查和控制,確保成員國政府干預(yù)市場的行為不阻礙競爭,影響歐盟內(nèi)部自由貿(mào)易。歐盟國家援助控制的相關(guān)規(guī)定主要見于《歐盟條約》第107條至109條。制度的實施[4],經(jīng)過半個多世紀(jì)的發(fā)展,該制度已成為世界范圍內(nèi)最成熟和完備的公平競爭審查制度體系[5];澳大利亞也是率先實施競爭審查制度的國家,上世紀(jì)90年代,澳大利亞建立“國家競爭政策”,審查幾乎所有法律制度,以判定其是否阻礙競爭。通過審查,澳大利亞廢除了諸多含有限制競爭內(nèi)容的法律文件,有效遏制政府不當(dāng)干預(yù)經(jīng)濟行為[6];與我國具有相似產(chǎn)業(yè)發(fā)展史的日本和韓國,分別于2010年和2009年建立競爭審查制度,旨在減少政府對競爭的不合理限制[7]。此外,經(jīng)合組織(OECD)是推動競爭審查最為積極的國際組織,其建議應(yīng)對即將新擬或已存在的管制措施或法規(guī)開展競爭審查,目前,多數(shù)經(jīng)合組織成員國已采納并實施競爭審查制度。因此,縱觀世界其他國家及國際經(jīng)濟組織做法,我國實施公平競爭審查制度順應(yīng)時代發(fā)展,符合國際經(jīng)濟發(fā)展趨勢。

    二、目前國有企業(yè)深化改革面臨主要困難

    從1978年至今,我國國有企業(yè)改革大致經(jīng)歷四個階段:1978年至1992年是國有企業(yè)改革的初步探索階段;1993年至2002年是制度創(chuàng)新階段;2003年至2012年是縱深推進階段;2012年至今,國有企業(yè)改革進入全面深化完善階段[8]?;仡櫸覈鴩衅髽I(yè)改革歷程,從改革最初的放權(quán)讓利、擴大企業(yè)經(jīng)營自主權(quán),到建立現(xiàn)代企業(yè)制度,以及之后的國有資產(chǎn)管理體制改革,再到現(xiàn)在的國有企業(yè)深化改革,改革在艱難前行中取得顯著成效。但作為中國經(jīng)濟體制改革的攻堅之役,國有企業(yè)改革仍面臨一些亟待解決的深層次矛盾,這其中既包括國有企業(yè)自身問題,也包括諸多外部問題。

    (一)私有化論調(diào)伴隨國有企業(yè)深化改革

    受西方新自由主義思潮影響,私有化論調(diào)一直伴隨我國國有企業(yè)改革,并在改革發(fā)展不同階段呈現(xiàn)不同內(nèi)容。2003年前,私有化論調(diào)主要集中于市場經(jīng)濟中非國有企業(yè)與國有企業(yè)間無法形成競爭,2003年以來,私有化論調(diào)則主要強調(diào)國有企業(yè)發(fā)展阻礙非國有企業(yè)發(fā)展,即國有企業(yè)同非國有企業(yè)在市場經(jīng)濟中互不相容,國有企業(yè)私有化是必然選擇[9]。更有甚者將國有企業(yè)看作中國經(jīng)濟發(fā)展的最主要障礙之一,認(rèn)為應(yīng)在五到十年內(nèi),將國有企業(yè)比重降至10%。國有企業(yè)私有化主張完全利用西方市場經(jīng)濟理論指導(dǎo)中國國有企業(yè)改革,企圖借國企私有化謀取利益。國企私有化將極大削弱政府在經(jīng)濟社會管理中的話語權(quán),動搖我國公有制主體地位并引發(fā)災(zāi)難性后果②張維迎:中國未來幾年要做的頭等大事就是國企私有化.鳳凰網(wǎng).http://finance.ifeng.com/news/special/zgfzlt_2012/20120317/5764651.shtml.2012-3-17.。這不僅是純粹經(jīng)濟問題,更是政治問題。上述錯誤“改革”論調(diào)與國家對改革的根本要求背道而馳,是改革發(fā)展中不可忽視的思想阻礙。

    (二)國有企業(yè)經(jīng)營機制弊端

    國有企業(yè)深化改革要解決的另一矛盾是國有企業(yè)自身經(jīng)營機制弊端,這是國有企業(yè)傳統(tǒng)發(fā)展模式所致。在國有企業(yè)經(jīng)營機制中,產(chǎn)權(quán)制度、組織結(jié)構(gòu)及激勵機制是改革重點。首先,傳統(tǒng)國有企業(yè)經(jīng)營制度缺陷在于產(chǎn)權(quán)制度不合理。產(chǎn)權(quán)制度是經(jīng)營機制具體延伸,國有企業(yè)中產(chǎn)權(quán)制度是否合理一定程度上反映經(jīng)營機制成熟與否。因此,傳統(tǒng)國有企業(yè)亟需通過產(chǎn)權(quán)制度改革,建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度。其次,國有企業(yè)組織結(jié)構(gòu)仍有待完善。近年來,國有企業(yè)組織機構(gòu)改革初見成效,但仍存在一些問題:股東會、董事會、監(jiān)事會及企業(yè)經(jīng)理層未形成有效制約機制,企業(yè)組織中部門設(shè)置分散、職能混亂、事務(wù)性工作較多。最后,激勵機制欠缺。目前,國有企業(yè)激勵機制不到位,企業(yè)收入分配制度不合理,無法充分調(diào)動經(jīng)營者和員工生產(chǎn)積極性,造成企業(yè)活力不足,直接影響企業(yè)發(fā)展,國有企業(yè)整體經(jīng)營狀況欠佳也就不足為奇。概言之,產(chǎn)權(quán)制度、組織結(jié)構(gòu)及激勵機制是國有企業(yè)經(jīng)營機制重要組成部分,其不足共同導(dǎo)致國有企業(yè)經(jīng)營機制弊端,轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制是國有企業(yè)深化改革必須解決的難題。

    (三)政企不分阻礙國有企業(yè)深化改革

    目前,我國國有企業(yè)深化改革最大難點在于政企不分。政企不分使國有企業(yè)權(quán)力配置結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)過度控制權(quán)與殘缺行政權(quán)并存特點,國有企業(yè)“半市場化”特征加之由此派生的權(quán)力配置結(jié)構(gòu)會滋生壟斷和腐敗[10]。國有企業(yè)一方面試圖擺脫政府束縛,另一方面又不斷享受政府提供的有利資源,實現(xiàn)在某些領(lǐng)域的壟斷經(jīng)營,從而獲得巨大行政壟斷利益。此外,政企不分帶來的腐敗問題也長期為人詬病。政企不分問題得不到解決,政商紐帶無法根除,國有企業(yè)很難逐步走向市場化,改革歷史性課題難以攻克。

    (四)國有企業(yè)深化改革外部環(huán)境復(fù)雜

    外部環(huán)境是影響國有企業(yè)深化改革進度的關(guān)鍵性因素。在國內(nèi),多種所有制經(jīng)濟競爭格局正發(fā)生變化,在市場經(jīng)濟體制下,國有企業(yè)同非國有企業(yè)共處于國民經(jīng)濟中,尋求各自發(fā)展,有合作但又存在競爭。面對非國有企業(yè)巨大經(jīng)營活力,國有企業(yè)需在順利完成轉(zhuǎn)型升級的同時,更好地承擔(dān)起經(jīng)濟、政治和社會責(zé)任,這是黨和國家對國有企業(yè)深化改革提出的更高要求。此外,虛擬經(jīng)濟興起也不容小覷。近年來,虛擬經(jīng)濟對傳統(tǒng)行業(yè)尤其是金融業(yè)造成巨大沖擊,很大程度上分流了實體經(jīng)濟資金供給,造成資源配置扭曲,國有企業(yè)如何在虛擬經(jīng)濟迅速發(fā)展的巨大壓力下找尋出路、實現(xiàn)發(fā)展是不可回避的問題。從國際環(huán)境而言,經(jīng)濟全球化已成大勢所趨,國家間經(jīng)濟競爭日益激烈,國有企業(yè)作為我國經(jīng)濟主要支撐則成為其他國家跨國公司主要競爭對象。在競爭中,不乏競爭對手為獲取有利競爭地位對國有企業(yè)加以詆毀,使其降低國際競爭力[9]。簡言之,在國內(nèi)和國際經(jīng)濟發(fā)展境況共同作用下,國有企業(yè)深化改革外部環(huán)境愈加復(fù)雜多變,成為目前改革面臨的主要困難之一。

    三、公平競爭審查制度對國有企業(yè)深化改革的意義

    公平競爭是市場經(jīng)濟的基本原則,是市場在資源配置中起決定性作用的重要保障,繼而保證市場機制高效運行。國有企業(yè)改革一直是我國經(jīng)濟體制改革中心環(huán)節(jié),實施公平競爭審查制度對推動國有企業(yè)深化改革具有重要意義。經(jīng)過30多年改革開放,我國經(jīng)濟社會發(fā)展呈現(xiàn)出諸多新特征,國有企業(yè)深化改革難度也隨之加大,理論研究、改革方式和路徑探索創(chuàng)新難度加大,公平競爭審查制度的確立在一定程度上有助于打破現(xiàn)有僵局。

    (一)匡正改革過程中錯誤觀念

    在國有企業(yè)深化改革過程中,“國進民退”“民進國退”爭議的實質(zhì)是討論競爭公平性。國有企業(yè)私有化論調(diào)根本出發(fā)點源于部分人認(rèn)為國有企業(yè)同非國有企業(yè)間無法公平競爭,前者阻礙后者發(fā)展,否認(rèn)兩者在市場經(jīng)濟中的共生性。國有企業(yè)處于強勢地位,主要緣于其具有能夠從政府獲得稀缺資源的絕對優(yōu)勢。行政權(quán)力介入使非國有企業(yè)在某些領(lǐng)域遭遇市場壁壘,市場準(zhǔn)入“玻璃門”和準(zhǔn)入后的“暗礁”時有發(fā)生,扭轉(zhuǎn)這種局面,要通過制度性設(shè)計規(guī)制政府行為,切斷國有企業(yè)強大“后方供給”,消除企業(yè)間“所有制鴻溝”,實現(xiàn)公平競爭。公平競爭審查制度從制度設(shè)計到內(nèi)容安排,再到執(zhí)行效果保障,目的在于消除行政因素對建立統(tǒng)一開放、競爭有序市場的影響,確保企業(yè)間良性競爭。國有企業(yè)與非國有企業(yè)若能實現(xiàn)公平競爭,國有企業(yè)私有化則失去基礎(chǔ),錯誤觀念得以匡正。因此,實施公平競爭審查制度能夠翻新“唯市場化”主義土壤,營造良好市場競爭氛圍,避免極端化思想危害改革,為國有企業(yè)深化改革掃除思想障礙。

    (二)推動國有企業(yè)建立健全現(xiàn)代企業(yè)制度

    進入新世紀(jì),國有企業(yè)改革目標(biāo)已不僅局限于走出計劃體制,適應(yīng)市場競爭以增強活力,改革方向應(yīng)及時轉(zhuǎn)向國有經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和企業(yè)制度創(chuàng)新,克服經(jīng)營機制弊端,建立健全現(xiàn)代企業(yè)制度。2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出,深化國有體制改革要推動國有企業(yè)完善現(xiàn)代企業(yè)制度。建立健全現(xiàn)代企業(yè)制度必須以市場經(jīng)濟為基礎(chǔ),以企業(yè)法人制度為主體,以公司制度為核心,而這一切以統(tǒng)一開放、競爭有序的市場為前提。競爭是市場的靈魂,公平競爭是市場經(jīng)濟規(guī)律運行的體現(xiàn),也是市場經(jīng)濟發(fā)展的根本要求。因此,缺乏公平競爭的市場環(huán)境,一切改革設(shè)計只能是空想。長久以來,我國國有企業(yè)缺乏獨立經(jīng)營者法人地位和自由競爭權(quán)利,國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度模糊,加上歷史性負(fù)擔(dān)較重,國有企業(yè)難以成為真正獨立自主的市場主體。經(jīng)過多年改革,雖有成效但仍不理想。實施公平競爭審查制度能夠為推動國有企業(yè)建立健全現(xiàn)代企業(yè)制度創(chuàng)造良好市場環(huán)境,充分活躍各市場主體,刺激國有企業(yè)通過進一步深化改革,找準(zhǔn)自身定位,調(diào)整企業(yè)結(jié)構(gòu),建立健全現(xiàn)代企業(yè)制度,成為真正自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的市場競爭主體。

    (三)加速國有企業(yè)政企分開

    “政企合一”在特定歷史條件下曾對中國經(jīng)濟發(fā)展起到不可替代的作用,但隨著我國經(jīng)濟體制改革不斷深化,這種舊有模式不再適應(yīng)市場,甚至阻礙市場發(fā)展。我國政府的組織結(jié)構(gòu)、職能配置雖幾經(jīng)調(diào)整,但與市場經(jīng)濟體制要求的高效、精干、服務(wù)型目標(biāo)還有一定距離,政府部門通過“管人”和行政審批制度等方式干預(yù)企業(yè)經(jīng)營活動的做法仍十分普遍。因此,國有企業(yè)深化改革必須進一步理順政企關(guān)系,加速國有企業(yè)政企分開。政企分開要求厘清政府職能,摒棄企業(yè)管理者“官員化”管理方式,同時,加強對權(quán)力運用的制約和監(jiān)督。設(shè)置公平競爭審查制度基于規(guī)范政府權(quán)力,旨在健全行政機關(guān)內(nèi)部決策合法性審查機制,有利于保證政府行為符合相關(guān)法律法規(guī)要求,確保政府依法行政。政府角色得到進一步明確:不再作為企業(yè)所有者,而是回歸公共事務(wù)管理者身份。政府對自身行政行為的自我審查,由經(jīng)營參與者轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督者,不但能夠放開政府對國有企業(yè)的束縛,且能進一步激發(fā)國有企業(yè)生產(chǎn)和創(chuàng)新活力,促進國企新業(yè)態(tài)、新模式發(fā)展。

    (四)提高國有企業(yè)核心競爭力

    企業(yè)核心競爭力是企業(yè)存續(xù)基礎(chǔ),國有企業(yè)同樣如此。隨著經(jīng)濟全球化迅速發(fā)展,我國國有企業(yè)發(fā)展不再僅局限于國內(nèi)市場,還需作為參與國際競爭的代表與國外資本抗衡。必須培養(yǎng)一批具有較強競爭力的大型骨干企業(yè),需要以堅定國有企業(yè)深化改革信念為指導(dǎo),以建立和完善現(xiàn)代企業(yè)制度為依托,以加速國有企業(yè)政企分開為抓手。以上目標(biāo)要在統(tǒng)一開放、競爭有序的社會主義大市場中完成,實施公平競爭審查制度是國有企業(yè)深化改革之必然要求。以公平競爭審查制度推動國有企業(yè)逐漸退出一般競爭性行業(yè)領(lǐng)域,將發(fā)展力量更多配置到非國有企業(yè)無法或不愿涉足的非競爭性行業(yè)領(lǐng)域,如交通、通訊、電力、國防等關(guān)系國計民生的行業(yè),或社會保障、社會公益行業(yè)等。

    四、公平競爭審查制度推動國有企業(yè)深化改革實現(xiàn)路徑

    把市場經(jīng)濟理解為一種競爭經(jīng)濟,從市場競爭角度而言,國有企業(yè)是市場中重要競爭主體,國有企業(yè)深化改革必須考慮市場經(jīng)濟競爭性問題。反之,競爭公平化程度也是影響國有企業(yè)深化改革的重要因素。

    (一)以制度實施為契機培育全社會競爭文化

    競爭文化是關(guān)于市場競爭的一系列思想觀念、商業(yè)規(guī)則和法律制度的總稱[11],競爭文化發(fā)展可促使全社會達(dá)成維護競爭機制、尊重競爭規(guī)則共識。由于缺乏相應(yīng)環(huán)境,競爭文化在我國未得到良好推廣。現(xiàn)代社會,經(jīng)濟發(fā)展離不開競爭文化引導(dǎo),競爭文化普及程度不僅影響企業(yè)對自身經(jīng)營行為的判斷和調(diào)整,還影響人們對市場經(jīng)濟的認(rèn)識,從而影響人們對國有企業(yè)深化改革的理解。改革過程復(fù)雜艱難,一方面要堅持社會主義市場化方向,另一方面又要兼顧依傳統(tǒng)體制而生的既有利益格局。競爭文化非自發(fā)產(chǎn)生,需要培育和主動推進,公平競爭審查制度的實施就是培育全社會形成競爭文化的良好契機。落實公平競爭審查制度是確立競爭政策基礎(chǔ)性地位的重要一步,不僅要倡導(dǎo)競爭,在全社會營造公平競爭氛圍,還要讓競爭政策為經(jīng)濟發(fā)展提供的環(huán)境被大眾認(rèn)同,形成競爭文化,使其轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟發(fā)展動力[12]。要借助公平競爭審查制度實施契機培育全社會形成競爭文化,繼而為國有企業(yè)深化改革提供強大精神力量,為改革創(chuàng)造更好社會環(huán)境。

    (二)堅持循序漸進破除體制機制障礙

    國有企業(yè)深化改革,意味著改革已進入深水區(qū),聚焦于當(dāng)下日益凸顯的體制和機制問題。改革每走一步,每出臺一個舉措,均會牽涉到不同階層、不同群體切身利益[13]。因此,國有企業(yè)深化改革需要從實際出發(fā),堅持循序漸進,逐個打破體制機制障礙。《意見》的出臺也正秉持此改革精神:現(xiàn)階段探索性實施公平競爭審查制度,在實踐中穩(wěn)步推進,而非采取“一刀切”模式。如公平競爭審查制度明確規(guī)定政策審查,相關(guān)部門對未出臺的政策均需嚴(yán)格審查,確定其對市場不產(chǎn)生限制或減損才可出臺;對于已實施政策,則要堅持分類處理,區(qū)分不同情況,把握節(jié)奏,有序清理,不能全盤否定。如《意見》明確“自我審查為主、有關(guān)機關(guān)備案指導(dǎo)、鼓勵社會監(jiān)督”多元審查模式,并未選擇一次性成立專門競爭審查機構(gòu)的審查模式,是基于對我國歷史和現(xiàn)實情況的準(zhǔn)確判斷而作出的合理安排。從《意見》對公平競爭審查制度的建立、實施和保障等方面規(guī)定而言,制度落實具有漸進性,公平競爭環(huán)境和全國統(tǒng)一市場的形成不可能一蹴而就。因此,以公平競爭審查制度實施推動我國國有企業(yè)深化改革也應(yīng)分階段,通過制度完善矯正要素配置扭曲、降低制度性交易成本,繼而推動企業(yè)兼并重組和混合所有制發(fā)展,建立健全國有企業(yè)現(xiàn)代企業(yè)制度。以公平競爭審查制度實施推動國有企業(yè)深化改革必須走穩(wěn)步推進的道路,堅持循序漸進,破除體制機制障礙。

    (三)增強制度可操作性以強化反壟斷效能

    以公平競爭審查制度實施推動國有企業(yè)深化改革的另一重要路徑是強化制度的反壟斷效能,防止行政性壟斷擾亂市場,但這一效能實現(xiàn)還需要繼續(xù)增強制度可操作性以提高其適用性。現(xiàn)階段,《意見》對公平競爭審查制度提出整體框架性結(jié)構(gòu),但其指導(dǎo)性較強,仍處于探索階段,需出臺相關(guān)配套措施增強制度可操作性。當(dāng)然,《意見》也為制度落實提供了清晰思路:制度由上至下分步實施安排,國家發(fā)改委、國務(wù)院法制辦、商務(wù)部、工商總局等部門建立工作機制,協(xié)調(diào)和指導(dǎo)制度實施,定期評估實施效果和影響,通過制定實施細(xì)則進一步明確審查程序和機制,加強宣傳培訓(xùn),增強全社會對公平競爭審查制度的認(rèn)識和理解[1]。公平競爭審查制度是重要事前審查機制,從源頭上規(guī)制政府權(quán)力,防止政府行為影響市場競爭,是打擊行政性壟斷的重要利器。我國《反壟斷法》實施至今,并未達(dá)到預(yù)想成效,最難查處的就是濫用行政權(quán)力排除限制競爭的行政性壟斷案件。公平競爭審查制度的制定和實施實現(xiàn)了創(chuàng)新,將政府經(jīng)濟權(quán)力運行全面納入規(guī)制范疇,杜絕政府以“正當(dāng)”名義實施不具正當(dāng)性的市場壟斷行為[2]。制度可彌補《反壟斷法》規(guī)定不足,與《反壟斷法》形成事前和事后雙層規(guī)制模式,兩者有機配合,增強對行政壟斷的反壟斷效能,從而破除各種形式的行政壟斷。通過增強公平競爭審查制度可操作性強化其反壟斷效能,為國企改革進一步排除傳統(tǒng)體制障礙,是推動國有企業(yè)深化改革的重要舉措。

    (四)以制度法治化發(fā)展為改革保駕護航

    國企改革要堅守法治思維,除對方案開展經(jīng)濟學(xué)論證外,還要在已有法律框架內(nèi)找尋制度實施的合法依據(jù),在法律允許范圍內(nèi)發(fā)揮制度最大效能,即實現(xiàn)制度的法治化發(fā)展。公平競爭審查制度的法治化發(fā)展是《意見》要求,也是確保制度權(quán)威性和可持續(xù)性的必然選擇。隨著制度適用性不斷增強,其必定會經(jīng)歷從常態(tài)化到法治化的發(fā)展過程。公平競爭審查制度的法治化發(fā)展內(nèi)涵在于:首先,制度實施有明確上位法依據(jù),即《憲法》和《反壟斷法》。《憲法》的比例原則確定了競爭審查基本尺度,保證制度規(guī)制方式、規(guī)制目的具有適當(dāng)性和必要性,同時將為達(dá)到規(guī)制目的而使用規(guī)制方式的損害降至最低;《反壟斷法》中關(guān)于規(guī)制行政壟斷的相關(guān)規(guī)定,為公平競爭審查制度確定審查對象和審查標(biāo)準(zhǔn)奠定基礎(chǔ)。其次,公平競爭審查制度的法治化有利于明確制度定義、范圍、程序、主體權(quán)利義務(wù)和法律責(zé)任,最大限度發(fā)揮規(guī)制功能,有效保障制度權(quán)威性[14]。國有企業(yè)深化改革需充分發(fā)揮法治對改革的引領(lǐng)作用,其思路可遵循:先在行政法規(guī)、行政規(guī)章或指導(dǎo)意見層面穩(wěn)妥探索,在實踐中考查并評價制度設(shè)計和實施效果,這些均需在憲法和相關(guān)法律規(guī)定內(nèi)開展,當(dāng)經(jīng)驗積累到一定程度,制度相對成熟時再上升至法律層面。在依法治國背景下,任何改革均離不開法治約束。反之,改革也需借助法治維護發(fā)展成果。因此,以制度法治化發(fā)展為改革保駕護航,既是推動國有企業(yè)深化改革的實現(xiàn)路徑,也是依法治國的迫切要求。

    五、結(jié)論

    國有企業(yè)在我國經(jīng)濟建設(shè)中扮演重要角色,國有企業(yè)深化改革不僅是企業(yè)發(fā)展需要,更多是國家為推進供給側(cè)改革做出的慎重考量。公平競爭審查制度的確立順應(yīng)改革客觀要求,符合市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律,呼應(yīng)體制改革節(jié)點。制度實施對于匡正改革過程中錯誤觀念、推動國有企業(yè)建立健全現(xiàn)代企業(yè)制度、加速國有企業(yè)政企分開及提高國有企業(yè)核心競爭力有巨大助推作用。在以制度實施推動國有企業(yè)深化改革的同時,需培育全社會形成競爭文化、堅持循序漸進破除體制機制障礙、增強制度可操作性,以強化反壟斷效能和制度法治化發(fā)展。

    在推動我國經(jīng)濟保持中高速增長和邁向中高端水平、完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢進程中,國有企業(yè)肩負(fù)重大歷史使命和責(zé)任。在全面深化經(jīng)濟體制改革的今天,尤其在亟需破除體制機制障礙、增強我國綜合實力時,如能摘掉企業(yè)“所有制標(biāo)簽”,消除“所有制鴻溝”,突破“姓國姓民”桎梏,國家生產(chǎn)力將會得到又一次解放③超越爭議公平競爭.人民日報[N].http://paper.people.com.cn/rmrb/html/2018-10/09/nbs.D110000renmrb_01.htm.2012-6-4.。國有企業(yè)改革正處于攻堅階段,目前的困難和問題是體制性深層矛盾的集中反映,是必經(jīng)的過程,是經(jīng)濟發(fā)展客觀規(guī)律所致。制度實施無法為改革發(fā)展去除所有障礙,畢其功于一役的改革路徑不符合我國基本國情。推動國有企業(yè)深化改革,需認(rèn)真貫徹落實黨中央、國務(wù)院戰(zhàn)略決策,按照“四個全面”戰(zhàn)略布局要求,以經(jīng)濟建設(shè)為中心,堅持問題導(dǎo)向,堅定不移地做強做優(yōu)做大國有企業(yè)④參考《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》。。這是改革必由之路,也是在經(jīng)濟新常態(tài)下建設(shè)中國特色社會主義應(yīng)有之義。

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