論環(huán)境公益訴訟賠償金的法律屬性與所有權歸屬

程 飛 鴻，　吳 滿 昌

(昆明理工大學 法學院，云南 昆明 650500)

在民事私益訴訟中，特定的利益受損主體直接享有原告勝訴所得的利益，具有一般民事財產(chǎn)的性質，故其對所得利益享有自由處分權。然而，在環(huán)境公益訴訟中，受到損害的是環(huán)境公共利益，環(huán)境公益訴訟賠償金就不能理所當然地等同于一般民事財產(chǎn)，并由原告進行處分。目前，我國司法實踐中對環(huán)境公益訴訟賠償金法律屬性的規(guī)定不明確，相關司法解釋中也并未提及。雖然很多學者主張以國家為管理主體的形式對環(huán)境公益訴訟賠償金進行管理和使用，但在司法實踐中，環(huán)境公益訴訟賠償金如何使用、請求范圍及所有權屬性等均存在較大的分歧。

一、環(huán)境公益訴訟賠償金的性質

我國當前主流的民法理論認為“賠償損失”是一種侵權責任人對他人財產(chǎn)性損失的填平救濟機制[1]。其以金錢給付為主，以替代物給付為輔，故而“賠償損失”較之傳統(tǒng)意義上的損害賠償，范圍要狹小得多[2]。在此種觀點下，我國民法中的“賠償損失”超越了一般的金錢賠償，具有更豐富的內涵。環(huán)境公益訴訟賠償金正是“賠償損失”的貨幣化表現(xiàn)。因此，要研究環(huán)境公益訴訟賠償金之性質必須在環(huán)境公益訴訟的語境下對其上位概念“賠償損失”進行剖析。

首先，“賠償損失”不僅以填平環(huán)境價值損失為主要救濟手段，同時還擔負著強制教育污染責任主體的功能。由于環(huán)境損害一般成因復雜，故對其恢復治理的時間跨服大、難度高。這不僅需要跨部門、跨學科的綜合協(xié)同運作，更需要大量專業(yè)人才予以支持。因此，如果要求以污染責任主體為單位進行修復治理，不僅強人所難也給執(zhí)行帶來很大阻力。但以貨幣形式將賠償責任物化，通過交付環(huán)境公益訴訟賠償金的方式，由政府對受損環(huán)境進行修復治理，相對而言更有可操作性。而且， “賠償損失”雖然在本質上是出于填平環(huán)境價值損失而非強制教育，但其以金錢給付等形式，毋庸置疑增加了污染責任主體的侵害成本，從而達到制裁現(xiàn)有侵害者和教育潛在侵權者的目的。

其次，“賠償損失”在于補償環(huán)境價值利益損失。環(huán)境價值利益在理論上并沒有明確的定義，但是仍然可以將其劃分出大致范圍。其大致包括，環(huán)境要素的自身價值以及環(huán)境服務功能所承載的相對價值。具體而言，受損環(huán)境的減損不僅體現(xiàn)在其自身生物或物理要素的減損，還表現(xiàn)為由前述價值減損所帶來的使用收益減損，以及給某些特殊區(qū)域人文景觀的破壞所帶來的非使用價值減損。而政府及有關部門為了應對環(huán)境污染和破壞采取必要的應急性措施而產(chǎn)生的合理支出也應納入到“賠償損失”當中。所以，對上述環(huán)境價值利益減損應當予以救濟，否則會產(chǎn)生一種“司法裁判及損害賠償僅限于恢復原狀與評估費用，環(huán)境價值利益并不囊括其中”的錯誤認識，這顯然不符合環(huán)境公益訴訟的基本目的，亦不利于環(huán)境整體保護。

最后，“賠償損失”應當區(qū)別于“恢復原狀”。第一，“賠償損失”彌補了“恢復原狀”的局限性。理論上，“恢復原狀”在環(huán)境損害賠償案件中，不僅有利于克服金錢賠償?shù)墓δ苋毕?，也將環(huán)境公益訴訟利益的首要用途與環(huán)境公益訴訟目的相契合，即將受損環(huán)境盡最大可能地恢復至原貌。[3]但囿于環(huán)境的復雜性和系統(tǒng)性，受損環(huán)境極少能夠恢復至原有的狀態(tài)，損害前后的環(huán)境必然存在一定差異。這種差異的普遍性與客觀性，是“恢復原狀”所力不能及的，但“賠償損失”的必要性也正是從這種局限性中得以突顯。第二，“賠償損失”和“恢復原狀”反映兩種截然不同價值利益。“‘恢復原狀’旨在對被侵犯法益進行重構，以期恢復被侵犯法益原有的完滿狀態(tài)，它以恢復利益的完滿性為價值考量；而‘賠償損失’則落腳于對被侵犯法益進行價值填平，它將對受損法益的維護為價值導向。”[4]因此，將“賠償損失”當作“恢復原狀”的替代或混同，實則是沒有厘清兩者背后的的價值導向，而盲目將兩者混淆之結果?！百r償損失”不僅不同于“恢復原狀”，且獨立于“恢復原狀”。

綜上，通過對“賠償損失”性質的分析，作為其貨幣化表現(xiàn)，環(huán)境公益訴訟賠償金也應具有同樣的性質。即在對彌補環(huán)境損害、懲罰環(huán)境污染責任主體的同時，亦實現(xiàn)環(huán)境價值利益的目標。因此，對環(huán)境價值利益的保護，是環(huán)境公益訴訟賠償金區(qū)別于其他民事賠償?shù)闹匾卣?。通過對環(huán)境價值利益的保護，保持生態(tài)環(huán)境總量平衡、實現(xiàn)環(huán)境保護的根本目的，這也從側面印證了當環(huán)境無法修復時采取“替代性修復”“異地修復”的合理性。

二、環(huán)境公益訴訟賠償金的請求范圍

如圖1所示，環(huán)境損害發(fā)生后依次進入4個階段，并產(chǎn)生應急措施費用、調查評估費用、訴訟費用和環(huán)境修復費用。4個階段的邊界并不相互孤立。實際上它們是相互重疊的。但為了圖例的直觀性，筆者將其獨立出來。環(huán)境公益訴訟賠償金的請求范圍應當囊括圖示的時間軸，但對其中的具體階段還應具體分析。

圖1　環(huán)境公益訴訟及損害修復階段圖

1.應急措施費用

我國相關法律及司法解釋中均未涉及應急措施費用，與之較為接近的是環(huán)保部在《環(huán)境損害鑒定評估推薦方法》所規(guī)定的“應急處置費用”。它是指突發(fā)環(huán)境事件應急處置期間，為減輕或消除對公眾健康、公私財產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境造成的危害，各級政府與相關單位針對可能或已經(jīng)發(fā)生的突發(fā)環(huán)境事件而采取的行動和措施所發(fā)生的費用，其中包括污染源阻斷、污染清理、污染監(jiān)測以及周圍居民的轉移安置等費用。但是這種應急措施并非毫無限制，其應當擁有合理的邊界。事實上，在面對突發(fā)環(huán)境事件時，采取合理的應對措施遠比盲目應對更重要。筆者認為這種“合理措施”應當結合個案的實際情況，考量損害的程度、性質、范圍，參考多種因素予以綜合判斷。同時，這種合理性也可以作為是否賠償?shù)囊环N評價標準，即如果通過事后的評價機制，在當時的情形下該措施符合一個正常人的合理預期，那么就應當予以賠償，不能因措施沒有達到預期效果或還未實施為由拒絕賠償。

2.調查評估和訴訟費用

調查評估費，是進行環(huán)境損害調查評估的開支，其包括現(xiàn)場預調查、勘察監(jiān)測、污染場地調查、風險評估、損害評估等方面的費用。由于調查評估是環(huán)境損害事故反應的合理組成，所以調查評估費用屬于環(huán)境公益訴訟賠償金的請求范圍。

我國《環(huán)境保護法》《環(huán)境影響評價法》等相關法律中均未提及調查評估費用，而僅有的相似概念是《最高院關于審理環(huán)境公益民事訴訟案件適用法律若干問題的解釋》中的“檢驗、鑒定費用”，但該筆費用與調查評估費用相比，范圍狹窄，不足以包含整個調查評估階段的支出。而從域外來看，美國的內政部和國家海洋與大氣管理局分別制訂了一系列損害評估制度，用以針對《超級基金法案》中有害物質泄漏和《清潔水法》中石油排放引起的環(huán)境損害。前者將起草和優(yōu)選修復方案、告知潛在侵權人的公眾參與、對損害賠償數(shù)額的初步評估等成本劃定至賠償范圍。后者規(guī)定，當受損環(huán)境并未修復而實際評估費用已經(jīng)支出時，如果托管方可以證明修復措施對于環(huán)境損害的合理必要性，就可以提出相應的賠償。所以，今后我國的相關立法可以在現(xiàn)有立法規(guī)定的基礎之上，參考美國的作法，對調查評估費用予以明確和細化。

一些學者主張訴訟費用屬于環(huán)境公益訴訟賠償金的請求范圍[5]，并認為“環(huán)境損害確由被告的侵權行為導致，且由此產(chǎn)生了相應的環(huán)境公益訴訟，所以將訴訟費用納入環(huán)境公益訴訟賠償金的請求范圍理所應當。”[6]但是筆者不贊同這種觀點。首先，環(huán)境公益訴訟賠償金的性質決定了其只能專款專用于受損環(huán)境的修復，當環(huán)境無法修復時才能適用“替代修復”或“異地修復”的方式。所以將一部分訴訟費用納入其請求范圍并在隨后以案件受理費、律師費等其他訴訟費用予以支出，也違背了環(huán)境公益訴訟賠償金?？顚Ｓ糜谑軗p環(huán)境修復的性質。其次，兩者產(chǎn)生的途徑迥然不同。環(huán)境公益訴訟賠償金是基于環(huán)境侵害責任而產(chǎn)生的賠償費用，訴訟費用則是基于民事訴訟程序產(chǎn)生程序費用。所以將訴訟費用與環(huán)境公益訴訟賠償金分離，作為不同的訴訟請求，似乎更為妥當。

3.環(huán)境修復費用

環(huán)境修復費用主要包括環(huán)境復原成本和環(huán)境價值損失。前者主要是從物理和生物學的角度，對環(huán)境要素本身進行修復的成本；后者主要是從經(jīng)濟學角度，對環(huán)境要素的積極意義和有用性進行修復的成本。在環(huán)境經(jīng)濟學的理論中，經(jīng)濟學家將環(huán)境價值分為兩種主要類型：使用價值(usevalue)和非使用價值(nonuse value)。[7]

(1)環(huán)境復原成本

環(huán)境復原成本是指對環(huán)境資源進行等價復原、重建所消耗成本。[8]環(huán)境復原是一項極為復雜的系統(tǒng)工程。這是因為環(huán)境中存在諸多不確定的因素，而這些因素在原本環(huán)境中能夠達到自洽共生。但即使現(xiàn)有的修復技術可以將受損環(huán)境的物理或生物因素恢復(如植被、水份、生物群落等)，想要達到原有的生態(tài)和諧也非一日之功。此外，還存在著物種滅絕等環(huán)境永久破壞的情形，以目前的技術絕無恢復其原貌之可能。

從表面上看，評估環(huán)境復原成本較之環(huán)境價值損失要容易得多。但是在實際測定環(huán)境復原成本的過程中，卻存在兩個“攔路虎”，即確定環(huán)境質量的初始水平和篩選環(huán)境復原方法的最優(yōu)解。前者在于明確修復的初始目標，后者在于選擇最有效率的環(huán)境修復方法。而除了生態(tài)特征之外，我們還應當考慮到環(huán)境復原的貨幣成本。

(2)環(huán)境使用價值損失

使用價值是與產(chǎn)品消費價值相關的傳統(tǒng)概念。就環(huán)境物品而言，它包括現(xiàn)時使用價值和期權使用價值。現(xiàn)時使用價值顧名思義是正在使用的環(huán)境資源價值利益，而期權使用價值(option value)則是對未來某種環(huán)境資源使用權益的一種提前支付。有些學者認為期權價值屬于環(huán)境非使用價值的范疇。但是筆者認為期權價值更傾向于是一種對未來環(huán)境使用價值的期待性利益，這種期待性利益始終以環(huán)境使用價值為權力載體，因此，與環(huán)境非使用價值存在明顯不同。

在環(huán)境使用價值損失的計算上，現(xiàn)時使用價值的損失部分較好理解。而由于期權價值的損失針對的是不特定未來的期待性利益，所以，學界只認同在環(huán)境損害發(fā)生后、環(huán)境修復完成前的期權價值損失應予賠償，這部分損失被稱為過渡期損失費用。過渡期損失費用是指，在環(huán)境修復中受損環(huán)境的價值不能發(fā)揮、服務功能停滯，賠償修復期間流失的損失就是過渡期損失費用。其主要包括環(huán)境過渡期的使用金、租金、稅收以及公眾或其他生態(tài)系統(tǒng)因該生態(tài)服務功能的喪失或減少所造成的公益損失。

美國是較早對過渡期損失費用進行賠償?shù)膰抑弧?0世紀70年代制定的《美國國家海洋自然保護區(qū)法》(National Sanctuaries Act)率先將“修復時海洋自然保護區(qū)內未使用的資源價值”納入賠償范圍，1990年的《石油污染法案》(Oil Pollution Act)亦明確賠償包括自然資源在修復期間的減損。而內政部和國家海洋與大氣管理局也在各自的職權范圍內作出了對應的表述。

我國法律對過渡期損失費用也有相似規(guī)定。《環(huán)境損害鑒定評定推薦辦法》以“期間損害”來闡述類似的概念?！蹲罡咴宏P于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》中的“生態(tài)環(huán)境從受損至復原期的功能服務損失”和《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》中“生態(tài)修復期間服務功能損失”也均是對過渡期損失費用的類似表述?？梢娫诹⒎ㄉ希覈呀?jīng)認可過渡期損失費用并已逐步發(fā)展成熟。

(3)環(huán)境非使用價值損失

非使用價值反映了一般觀察到的、人們更愿意付錢去改善或保護有些資源不會被利用的意愿。其主要包含存在價值(existence value)、管理價值(stewardship value)和遺產(chǎn)價值(bequest value)。存在價值即為了使某種資產(chǎn)存在于世而表達的支付意愿。管理價值雖然人們與直接使用的環(huán)境資源無關，但這種價值以維持生態(tài)平衡為基本目的，通過可持續(xù)的方式使得其他環(huán)境資源利用者都能共享環(huán)境資源。遺產(chǎn)價值與管理價值相似，但它是與其繼承者的效用改善相聯(lián)系的。

對于環(huán)境非使用價值是否進行賠償是一個普遍性難題，目前學界主要存在兩種觀點：保守主義者對環(huán)境非使用價值持觀望態(tài)度，他們不贊同將賠償范圍任意擴大，而主張在“已經(jīng)采取或即將采取修復措施”的限縮范圍下進行討論[9-10]；開放主義者認為我國應借鑒美國的立法和司法模式，除上述費用外，對環(huán)境非使用價值損失應予賠償。[11-12]

保守主義的學者主張理由如下：其一，環(huán)境非使用價值損失難以準確界定。環(huán)境非使用價值的評估手段十分繁瑣和復雜，其不僅需要跨學科的綜合性分析方法，還需要大量的人力和復雜專業(yè)的設備予以支撐，且在實踐中評估標準和評估技術的差異性較大。這就會導致在個案中結果的不確定，從而對責任人造成不公。[13]其二，采取保守主義能夠實現(xiàn)我國現(xiàn)時國情下利益的最大調和。目前，我國環(huán)境責任社會化救濟機制尚不完善，如果采用開放主義的觀點由污染責任主體完全承擔環(huán)境損害賠償責任，則會給責任主體帶來沉重的負擔，更有甚者會摧毀整個行業(yè)、企業(yè)，帶來更大的利益矛盾。企業(yè)的環(huán)保責任不僅在于賠償修復，更需注重責任設置下的和諧。因此，采取保守主義是以實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)保責任之間的平衡為最終訴求。[14]綜上，主張保守主義的學者認為在我國當前國情下，采用保守主義的觀點較為可取，不僅可以避免現(xiàn)時技術難題，更可以達到各種利益之間的相對平衡。

但是對此，筆者不贊同這種觀點，并有以下兩點看法。首先，難以準確界定環(huán)境非使用價值損失并非放棄評估的理由。實際上，傳統(tǒng)損害賠償制度中的名譽權、精神損害賠償同樣難以計算，但民事訴訟卻制定了一系列配套程序予以輔助，所以以缺乏量化標準為由將環(huán)境非使用價值損失排除在外實屬不當。實際上，我國《環(huán)境損害鑒定評估推薦辦法》就作出了有益的嘗試，它將替代等值分析法和環(huán)境價值分析法作為推薦辦法。其次，環(huán)境責任社會化救濟機制的缺失，不能成為將其排除在環(huán)境損害賠償之外的理由。目前，我國關于環(huán)境責任保險制度的研究已經(jīng)卓有成效。這些制度都為推動我國環(huán)境責任社會救濟機制的發(fā)展作出了貢獻。但是在我國環(huán)境法學的理論研究中，環(huán)境非使用價值卻一直處于被忽視或不認可的尷尬境地。忽視或不認可環(huán)境非使用價值，實質上就是將環(huán)境等同于沒有價值，所謂“污染者負擔”難副其實。

三、環(huán)境公益訴訟賠償金的所有權歸屬

明確環(huán)境公益訴訟賠償金應由何種主體管理是研究中一個亟待解決的問題，在實踐中很多地方都在嘗試以國家為主體并依靠專項基金的形式對環(huán)境公益訴訟賠償金進行管理。但是無法明確環(huán)境公益訴訟賠償金的所有權歸屬，已成為其實踐和理論突破的掣肘。

1.環(huán)境公益訴訟賠償金的歸屬理論爭議

關于環(huán)境公益訴訟賠償金的歸屬，目前學界并無定論。蔡守秋教授認為，當環(huán)境公益訴訟的被告履行了對受損環(huán)境的賠償義務后，這賠償款應當交付給環(huán)保組織或者環(huán)保基金，以將該筆資金?？顚Ｓ糜谑軗p環(huán)境的治理。[15]呂忠梅教授認為，環(huán)境公益訴訟司法判決的資金屬于國家收入，這個性質不能改變。她主張從國家層面構建一個環(huán)境損害修復基金，由此基金統(tǒng)一管理環(huán)境公益訴訟所形成的訴訟利益，并通過制定基金內部嚴格的管理制度，明確運作程序。[16]

而筆者認為談及環(huán)境公益訴訟賠償金的歸屬，首先應當明確何種社會主體享有環(huán)境公共利益。環(huán)境公共利益是以環(huán)境為定語對公共利益進行的語詞限定，因此，它是公共利益的下屬概念。但由于公共利益的外延漫無邊界，對其定義非常困難，而按照邏輯學“屬加種差”的方法，環(huán)境公共利益也很難在準確的范圍內劃定。不過，很多學者都提出了具有代表性的獨特觀點，也進行了有益的嘗試。楊朝霞教授認為，環(huán)境公共利益是環(huán)境資源使用者為了使用環(huán)境服務功能而派生出的公共性利益。并進一步指出環(huán)境公益擁有兩種特性，環(huán)境公益其一是“環(huán)境”的利益，這種“環(huán)境”利益應當區(qū)別人身或財產(chǎn)利益；其二環(huán)境公益具有公共性，屬于客觀、實在的公共利益。[17]學者王小鋼則從哲學的視域對環(huán)境公共利益進行剖析。他認為環(huán)境公共利益是一種“共同善”，這種善由全社會共同創(chuàng)造平等分享，每個個體都有權享有卻無權占有。[18]

不過，盡管學界對環(huán)境公共利益的理解和定義不一，但其均認為環(huán)境公共利益是某一環(huán)境功能區(qū)域內所有成員的共同利益，即不特定多數(shù)人享有。所以，當環(huán)境公共利益受到損害時，由享有環(huán)境公共利益的不特定社會公眾作為賠償金的歸屬主體則成為了環(huán)境公益訴訟的題中應有之義。

2.環(huán)境修復費用的所有權歸屬探析

在前文探討了環(huán)境公益訴訟賠償金的性質和請求范圍后，應急費用和調查評估費用的所有權歸屬并無爭議，其作為對環(huán)境損害救濟與評估的前置性行為，自然歸屬于實施具體行為的機構(事實上這筆款項最終歸屬于國家)。因此，環(huán)境公益訴訟賠償金中存在所有權歸屬爭議的部分只有環(huán)境修復費用。

首先，環(huán)境修復費用區(qū)別于一般的私人財產(chǎn)。雖然環(huán)境公益訴訟屬于民事訴訟的一種特殊形式，但是由其產(chǎn)生的環(huán)境修復費用卻不符合一般私有財產(chǎn)的支配權屬性。環(huán)境修復費用的權利主體是享有環(huán)境權益的不特定社會公眾，而義務主體是環(huán)境侵權責任人。這與支配權“權利主體特定，義務主體不特定”的基本特征相違背。而且環(huán)境修復費用擁有絕對的專屬性，它只能?？顚Ｓ?，用于恢復被損害、被污染環(huán)境的治理，不能像私人財產(chǎn)一樣進行排他性地處分和收益。

其次，環(huán)境修復費用也不具備國家所有權屬性。我國傳統(tǒng)民法學認為，國家所有權就是全民所有制在法律上的具體體現(xiàn)。[19]國家所有權具有3個特征：即主體的特殊性，客體的廣泛性，行使的法定性。[20]我們可以將環(huán)境修復費用與國家所有權的特征進行對比分析。第一，如前述環(huán)境修復費用的主體應當是享有環(huán)境公共利益的不特定社會公眾，雖然我國將“國家所有”與“全民所有”作為同一概念加以使用，[21]但不特定社會公眾并不等同于全體人民，其外延遠小于全體人民。第二，環(huán)境修復費用主要是以貨幣化的形式而存在，國家所有權客體廣泛性決定了金錢可以作為國家財產(chǎn)的一種類型。最后，行使上的法定性要求行使主體和行使程序的法定性。目前，我國法律并沒有明文規(guī)定將環(huán)境修復費用納入國庫，所以，國家使用環(huán)境公益訴訟賠償金缺乏相應的法定要件。故囿于環(huán)境修復費用主體不是國家和行使上法律正當性的缺漏，目前環(huán)境修復費用在理論上并不屬于國家財產(chǎn)的范疇。

最后，環(huán)境修復費用也不能簡單地劃歸至集體所有權的范疇中。依據(jù)我國目前的民法理論，集體所有權是勞動群眾集體對集體財產(chǎn)的所有權。它分為兩大類，即農(nóng)村集體所有權和城市集體所有權。環(huán)境修復費用因其主體是不特定的社會公眾，所以以目前任何一種類別的集體所有權都無法完整地涵蓋環(huán)境修復費用。不過，我國民法學界也針對現(xiàn)有集體所有權理論存在的問題進行了理論革新。例如，對于集體所有權的主體，有學者主張：“集體所有權的主體不能局限于勞動者，而應當考慮法人組織和其他社會組織形式”[22]，“集體所有權應當是某一特定社團形成的集體意志，這種集體意志體現(xiàn)在對集體財產(chǎn)的占有、使用、收益和處分上?！盵23]以上這兩種觀點主要對集體所有權主體的范圍和是否應當囊括法人組織進行了解析。

綜上，環(huán)境修復費用的所有權不屬于國家、集體和個人任一所有權范疇。但隨著理論的發(fā)展，以蔡守秋教授為代表的環(huán)境法學者提出了“公眾共用物”的新觀點用以填補現(xiàn)有理論缺漏。我國民法學界的通說觀點認為，公有物、公用物和禁止物，是法律上所謂不融通物(即不可交易物)，對公有物和公用物的占有、使用、收益和處分適用公法之規(guī)定。蔡守秋教授認為，不融通物即是公眾共用物，“公眾共用物具有每個獨立個體均可對其非排他性使用的基本屬性?！边@種性質應當與《物權法》中的公有財產(chǎn)和私人所有中的共有財產(chǎn)相區(qū)別。在他看來，公有和共有財產(chǎn)均存在交易之可能，只有公眾共用物因涉及公共利益不能交易，其享有獨立于傳統(tǒng)物權和所有權的特殊物權?！肮妼姽灿梦锏氖褂脵嗑窒抻诤侠矸秶?，當公眾在合理范圍內使用公眾共用物時，公用物的所有權和管理權應當被公眾共用物特殊的優(yōu)先使用權取代。”[24]

參照公眾共用物的學說，環(huán)境修復費用也應屬于公眾共有物的一種。環(huán)境修復費用有著只能?？顚Ｓ糜诃h(huán)境修復的特殊限定，只有在這個限定范圍內，個體才可以非排他性地使用。當其服務于環(huán)境修復職能時，擁有環(huán)境修復費用的不特定公眾的所有權被迫中斷。環(huán)境修復費用的使用者將因其在“合理范圍內”使用環(huán)境修復費用，而享有公眾共用物特殊的優(yōu)先使用權。這種優(yōu)先使用權暫時地阻隔了環(huán)境修復費用與其所有者之間的聯(lián)系。

3.環(huán)境公益訴訟賠償金的管理制度演進

明確了環(huán)境修復費用屬于公眾共用物并歸享有環(huán)境公共利益的不特定社會公眾后，自然地，國家并非環(huán)境修復費用的所有者。但如前述，環(huán)境應急措施費用和調查評估費用歸屬國有，這就與環(huán)境修復費用的所有權歸屬產(chǎn)生了極大分歧。這種賠償金內部所有權歸屬不一的現(xiàn)象也是導致實踐中賠償金被分割使用、管理制度存在爭議的主要原因。雖然各地均做出了不少嘗試，例如交由環(huán)保組織使用管理或者納入國庫統(tǒng)一使用等等，但是這種分歧始終是橫亙在發(fā)揮環(huán)境公益訴訟賠償金效用之上的達摩克利斯之劍。不過，經(jīng)過前述分析論證后，我們可以明確環(huán)境修復費用具有公眾共有物特有的優(yōu)先使用權，這種權利可以暫時地阻隔其于所有者之間的權利關系。在此背景下，國家將環(huán)境公益訴訟賠償金用于環(huán)境修復或恢復時就可以暫時性忽略其內部所有權歸屬不一的問題。也正因如此，筆者認為至少在現(xiàn)有階段，國家是管理環(huán)境公益訴訟賠償金最合適的主體，在國家是發(fā)揮環(huán)境公益訴訟賠償金最有效途徑的前提下，對賠償金管理制度進行演進就有了邏輯必要，對此有如下幾點理由：

首先，國家管理環(huán)境公益訴訟賠償金不會發(fā)生所有權歸屬變更。環(huán)境公益訴訟賠償金不是政府通過吸收納稅人所得而獲取的財政收入，不能演變成政府的額外稅收。實際上政府只是以一個類似于“代管者”的身份，通過納入國庫等手段對損害賠償金進行管理。雖然《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》(以下簡稱《方案》)中規(guī)定賠償義務人的賠償資金將全額上繳地方國庫并納入地方預算，不過該條款僅意味著對無法修復的生態(tài)環(huán)境而言，其損害賠償金的受償對象是國家，但經(jīng)過訴訟程序的環(huán)境公益訴訟賠償金與生態(tài)環(huán)境損害賠償金的性質并不相同。此外，《方案》還明確省級政府可以作為生態(tài)環(huán)境損害賠償權利人，而其應及時提起環(huán)境損害賠償?shù)拿袷略V訟。這也與《環(huán)境保護法》規(guī)定的環(huán)境公益訴訟原告主體并不相符。綜上，雖然環(huán)境公益訴訟賠償金的所有者不是國家，但國家管理環(huán)境公益訴訟賠償金并不意味其所有權歸屬發(fā)生任何變化。

其次，社會組織或不特定公眾都不應管理環(huán)境公益訴訟賠償金。環(huán)境公共利益的公有性表明了任何人都無法排他地從這些環(huán)境資源中獲取價值利益。因此，環(huán)境公共利益是不可分割的，一旦環(huán)境受損總是以整體性的方式呈現(xiàn)。這種整體性與環(huán)境損害賠償金歸屬于不特定社會公眾并不相悖，環(huán)境公共利益的整體性是由環(huán)境公益訴訟賠償金的使用用途決定的，但所有權歸屬并不能決定其使用用途，而管理主體卻能決定。因此，將損害賠償金的管理權分給某一個或多個社會組織實際上就割裂了這種整體性。而享有環(huán)境公共利益的不特定社會公眾的概念本身外延很大，又很難進行清晰明確的厘清和界定。所以，無論將環(huán)境公益訴訟賠償金交給社會組織、抑或人數(shù)不確定且缺乏管理機制的社會公眾顯然也是不切實際的。

最后，國家管理環(huán)境公益訴訟賠償金已有其他國家的實踐先例。針對環(huán)境公益訴訟賠償金國家管理的問題，美國的立法例在立法初基于環(huán)境損害潛伏期長、難以精準預估損害確值的特點，就提出了3個問題，即賠償過多，對侵權者或有不公；賠償過少，環(huán)境責任誰來補償；賠償數(shù)額過大，侵權者或無力承擔。以《清潔水法案》和《清潔空氣法案》為代表的兩部法律沒有基于侵權理論，都只規(guī)定國家將環(huán)境公益訴訟賠償金納入國庫，但是國家并不承擔生態(tài)修復的責任。在此背景之下，《超級基金法案》應運而生?！俺壔稹钡膩碓捶譃閮深?，其一是其創(chuàng)設之初的原始資金，其二則是轉移支付的超級基金(Transfers to Superfund)。后者主要包括環(huán)境稅收、《清潔水法》規(guī)定收取的費用(違法排污的行政罰款)、《超級基金法案》規(guī)定收取的費用(向污染責任人代位求償取得的賠償)、罰款(包括單項違法罰款和按日計罰罰款)以及懲罰性賠償?！冻壔鸱ā芬試蚁略O信托基金履行生態(tài)修復補充責任的方式，很好地解決了以上的3個問題。環(huán)境侵害者依據(jù)現(xiàn)有的技術評估承擔責任，國家對其無力承擔或者隨著時間顯現(xiàn)的超出部分承擔補充責任。所以，將國家作為環(huán)境公益訴訟賠償金的管理主體，也是應對環(huán)境損害特點和實現(xiàn)法律公平正義的良好對策。

故此，環(huán)境公益訴訟賠償金應當由國家代表公眾進行管理。在國家并非環(huán)境公益訴訟賠償金的所有權歸屬主體的前提下，國家以一種“代位管理“而非“所有者享有”的姿態(tài)，對環(huán)境公益訴訟賠償金實行管理。通過對環(huán)境公益訴訟賠償金專款專用或替代修復等使用方式，將其用于環(huán)境修復和環(huán)境治理等活動中。

四、結　語

研究環(huán)境公益訴訟賠償金的法律屬性與所有權歸屬，對于在實踐中確定其使用用途、請求范圍和管理主體都具有十分重要的作用。隨著近幾年來環(huán)境公益訴訟的日益盛行，規(guī)范環(huán)境公益訴訟制度，真正將環(huán)境公益訴訟賠償金落實到治理和修復受損環(huán)境中，已成為升級環(huán)境公益訴訟、實現(xiàn)環(huán)境公益訴訟目的的應有之義。

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