新預(yù)算法下事業(yè)單位提升預(yù)算績效管理能力的幾點(diǎn)思考

孔巖

【摘 要】新《預(yù)算法》頒布后，對預(yù)算績效管理提出了明確要求。事業(yè)單位應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，適應(yīng)預(yù)算績效管理的要求，為社會(huì)公眾提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。本文指出了事業(yè)單位預(yù)算績效管理工作中存在的問題，并結(jié)合新《預(yù)算法》及事業(yè)單位改革的要求提出了解決思路，應(yīng)當(dāng)從轉(zhuǎn)變預(yù)算管理觀念、建立健全制度、與單位發(fā)展規(guī)劃相結(jié)合、加強(qiáng)流程控制、充分利用信息化手段以及加強(qiáng)外部監(jiān)督等方面開展工作，旨在為事業(yè)單位實(shí)施績效預(yù)算管理提供有效的幫助。

【關(guān)鍵詞】新《預(yù)算法》；事業(yè)單位；預(yù)算績效管理

2014年8月31日，《預(yù)算法》在出臺(tái)20年后，迎來了首次修改后的正式發(fā)布，新《預(yù)算法》于2015年1月1日起正式施行。新《預(yù)算法》旨在規(guī)范政府收支行為，強(qiáng)化預(yù)算約束，加強(qiáng)對預(yù)算的管理和監(jiān)督，建立健全全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展。圍繞此宗旨，新《預(yù)算法》中六次提及“績效”二字，預(yù)算績效管理從預(yù)算編制、執(zhí)行到審查，貫穿于預(yù)算管理的全過程。

在我國，事業(yè)單位存在的數(shù)量龐大，其上級部門多為政府主管部門或者政府職能部門。國家對事業(yè)單位給予財(cái)政撥款，因此，事業(yè)單位預(yù)算管理也須在預(yù)算法的約束下，全面提升績效管理能力。

一、事業(yè)單位實(shí)施預(yù)算績效管理的意義

1.落實(shí)預(yù)算管理制度改革，提升預(yù)算管理能力

長期以來，事業(yè)單位的預(yù)算編制都是以上年支出情況作為主要參考，增量預(yù)算是預(yù)算編制的最主要形式，這種單一的預(yù)算編制方法欠缺科學(xué)性，并形成了大量的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金，對資金的使用只有數(shù)字的累計(jì)，而無效果評價(jià)。為推進(jìn)現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)，財(cái)政部早在2011年就提出建立預(yù)算績效管理制度，并在新《預(yù)算法》中以法律的形式加以規(guī)范?？冃Ч芾矶嗑S度、全方位的對預(yù)算管理提出了更高層次的要求，實(shí)施預(yù)算績效管理，必將提升事業(yè)單位的預(yù)算管理能力。

2.順應(yīng)事業(yè)單位改革，提高內(nèi)部綜合管理能力

事業(yè)單位改革的基本路徑之一是建立法人治理結(jié)構(gòu)，履行真正的法人職責(zé)。長期以來，社會(huì)公眾的意識(shí)里普遍認(rèn)為事業(yè)單位的大鍋飯好吃，上班就是混一混日子。事業(yè)單位的改革就是要打破這樣的局面，讓法人乃至單位的領(lǐng)導(dǎo)班子成員都肩負(fù)起管理的責(zé)任。建立法人治理結(jié)構(gòu)，就需要建立與之相適應(yīng)的預(yù)算管理體制。組成預(yù)算管理委員會(huì)，協(xié)調(diào)各職能部門編制預(yù)算，督促、監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行，開展績效評價(jià)，并將評價(jià)結(jié)果作為下一年度分配資金的重要依據(jù)。一系列的新要求、新舉措必將促進(jìn)單位綜合管理能力的提升，滿足事業(yè)單位改革的需要。

3.開展預(yù)算績效管理，提升公共服務(wù)能力

預(yù)算績效管理是政府績效管理的重要組成部分，是一種以支出結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式。它強(qiáng)化政府預(yù)算為民服務(wù)的理念，強(qiáng)調(diào)預(yù)算支出的責(zé)任和效率，要求在預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程中關(guān)注預(yù)算資金的產(chǎn)出和結(jié)果。使用財(cái)政資金，應(yīng)該花盡量少的資金、辦盡量多的實(shí)事，向社會(huì)公眾提供更多、更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。事業(yè)單位在我國數(shù)量龐大，其具有非公共權(quán)力機(jī)構(gòu)、公益性及為公眾提供公共服務(wù)的屬性，也是財(cái)政資金的重要使用者。因此，同樣肩負(fù)著提升公共服務(wù)能力的使命。預(yù)算績效管理，衡量資金使用的效益，倒逼事業(yè)單位明確服務(wù)目標(biāo)、提升服務(wù)質(zhì)量，為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

二、事業(yè)單位實(shí)施預(yù)算績效管理存在的問題

1.管理缺位越位，配套管理機(jī)制不健全

事業(yè)單位由于其依附于行政機(jī)關(guān)的特性，導(dǎo)致其并未擺脫上級政府或部門的領(lǐng)導(dǎo)和指示，常常帶來政府和市場之間的錯(cuò)位、越位、缺位現(xiàn)象。內(nèi)部議事機(jī)制不健全，配套的管理制度以及督辦機(jī)制不健全，都是預(yù)算績效管理實(shí)施的阻礙。此外，財(cái)務(wù)部門、資產(chǎn)管理部門、采購部門及其他涉及預(yù)算編制的業(yè)務(wù)部門各自為政，造成項(xiàng)目重復(fù)建設(shè)、活動(dòng)重復(fù)開展、設(shè)備重復(fù)購置，資金未能得到有效利用。

2.績效預(yù)算管理觀念淡薄，不能主動(dòng)適應(yīng)改革

長期以來，我國各級事業(yè)單位普遍采用的是傳統(tǒng)預(yù)算管理模式，無論是花錢的效率，還是花錢的效益，都無法滿足財(cái)政體制改革的要求 。國庫集中支付制度助推了財(cái)政結(jié)余資金的消化，但并沒有從根本上改變事業(yè)單位的預(yù)算管理模式。與此同時(shí)，預(yù)算績效管理的觀念也并未受到重視，拍腦袋要錢和年終突擊花錢屢見不鮮。只講利益，不講效益，事業(yè)單位缺乏適應(yīng)改革的動(dòng)力，導(dǎo)致預(yù)算績效管理推行緩慢。

3.預(yù)算編制缺乏規(guī)劃，績效指標(biāo)設(shè)置不合理

預(yù)算績效目標(biāo)的設(shè)置應(yīng)與單位事業(yè)發(fā)展方向相一致。從事業(yè)單位的財(cái)政資金補(bǔ)助形式來看，即使是自收自支的事業(yè)單位，無人頭費(fèi)的補(bǔ)助，通常也會(huì)涉及到項(xiàng)目資金的預(yù)算編制。目前，事業(yè)單位績效目標(biāo)填制中普遍存在著填寫內(nèi)容不規(guī)范、績效目標(biāo)不清晰、績效指標(biāo)不明確、不細(xì)化的問題。一方面由于編制中不能和事業(yè)發(fā)展目標(biāo)相匹配；另一方面是由于事業(yè)單位所開展的部分項(xiàng)目特異性強(qiáng)，指標(biāo)設(shè)置特別是質(zhì)量指標(biāo)和效益指標(biāo)存在困難，存在指標(biāo)設(shè)置不準(zhǔn)確、難于賦予指標(biāo)值等問題。

4.預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行相脫節(jié)，績效指標(biāo)評價(jià)未能加以應(yīng)用

由于預(yù)算編制未經(jīng)過充分論證，且對于預(yù)算執(zhí)行路徑規(guī)劃不清晰，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行中擅自變更資金用途或是錢花完了，未能達(dá)成預(yù)期效果?，F(xiàn)階段，預(yù)算績效管理尚未充分發(fā)揮作用，往往指標(biāo)是設(shè)置給上級部門、設(shè)置給監(jiān)管部門的，對于事業(yè)單位自身來說并無約束。外部預(yù)算績效評價(jià)沒有完全發(fā)揮調(diào)節(jié)預(yù)算資金分配的作用，亟需建立有效的預(yù)算評價(jià)應(yīng)用機(jī)制。

三、事業(yè)單位提升預(yù)算績效管理能力的建議

1.轉(zhuǎn)變預(yù)算管理觀念，預(yù)算管理形成部門間合力

樹立現(xiàn)代化的預(yù)算管理理念是事業(yè)單位首要解決的問題。不僅是單位的領(lǐng)導(dǎo)班子、財(cái)務(wù)部門，其他業(yè)務(wù)部門也需要樹立預(yù)算的績效管理理念。轉(zhuǎn)變觀念：一是依靠領(lǐng)導(dǎo)班子的重視，設(shè)定績效目標(biāo)就是設(shè)定責(zé)任書，對待績效承諾絲毫不得馬虎。二是依靠宣傳培訓(xùn)，聘請專家、學(xué)者或主管部門、財(cái)政部門的負(fù)責(zé)同志就政策、方法進(jìn)行徹底剖析、講解，獲得理解才能獲得支持。三是通過領(lǐng)導(dǎo)班子的引領(lǐng)，建立部門間的工作聯(lián)動(dòng)機(jī)制，逐步形成業(yè)務(wù)部門主動(dòng)參與預(yù)算管理的氛圍，財(cái)務(wù)部門與業(yè)務(wù)部門在預(yù)算管理工作中相互作用，相互配合，預(yù)算績效管理才能逐步深入人心。

2.建立健全各項(xiàng)制度，強(qiáng)化項(xiàng)目全生命周期管理

事業(yè)單位預(yù)算管理方面的制度須根據(jù)各級財(cái)政部門的總體要求和部署并結(jié)合本單位實(shí)際情況及時(shí)修訂，各部門的職責(zé)分工、各階段的工作任務(wù)及決策的具體方式、業(yè)務(wù)流程都應(yīng)體現(xiàn)在預(yù)算管理制度中。此外，對于項(xiàng)目預(yù)算的編制還應(yīng)完善項(xiàng)目管理制度，建立項(xiàng)目評審制度。年度預(yù)算編制工作開展前，籌建本單位的項(xiàng)目庫，聘請內(nèi)、外部專家對項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格甄選，不具備執(zhí)行條件的項(xiàng)目不予入庫，建設(shè)內(nèi)容類似的項(xiàng)目擇優(yōu)入庫。項(xiàng)目完成后及時(shí)評價(jià)、反饋，為下年度或下一階段工作提供重要依據(jù)。

3.預(yù)算編制與單位發(fā)展規(guī)劃相結(jié)合，合理設(shè)定績效目標(biāo)與績效指標(biāo)

預(yù)算編制過程中設(shè)定績效目標(biāo)，執(zhí)行中對績效目標(biāo)、績效指標(biāo)的完成情況開展監(jiān)控，完成后開展績效評價(jià)是預(yù)算績效管理的顯著特征。績效目標(biāo)、績效指標(biāo)應(yīng)結(jié)合單位發(fā)展規(guī)劃、項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)的服務(wù)效果來制定。遵從以下路徑：

（1）單位職能→各項(xiàng)具體工作職責(zé)→年度主要工作任務(wù)→總體目標(biāo)→績效指標(biāo)→績效指標(biāo)值→預(yù)算具體內(nèi)容與數(shù)據(jù)編制。

（2）項(xiàng)目功能屬性→預(yù)期產(chǎn)出效果（總體目標(biāo)）→績效指標(biāo)→績效指標(biāo)值→預(yù)算具體內(nèi)容與數(shù)據(jù)編制。

在績效指標(biāo)的設(shè)定中，應(yīng)以與預(yù)算管理相結(jié)合為基本出發(fā)點(diǎn)，避免指標(biāo)堆砌，又無法反映資金使用效益。對待中期指標(biāo)與年度指標(biāo)設(shè)置要注意長期與短期的結(jié)合。數(shù)量指標(biāo)設(shè)置較為容易，賦值時(shí)需要考慮成果性數(shù)量如采購設(shè)備臺(tái)數(shù)、舉辦活動(dòng)次數(shù)、形成報(bào)告篇數(shù)等是否考慮到資金與時(shí)間成本，滿足事業(yè)發(fā)展或項(xiàng)目順利開展的前提條件下，進(jìn)行數(shù)量的優(yōu)化賦值。質(zhì)量指標(biāo)的設(shè)置中應(yīng)兼顧過程與結(jié)果雙重因素，該類別指標(biāo)應(yīng)反映資金投入后對某項(xiàng)事業(yè)發(fā)展過程的改善或建設(shè)、培養(yǎng)的成果優(yōu)化程度。效益指標(biāo)設(shè)置中，應(yīng)注意對賦值為“顯著提高”、“有所提升”等的指標(biāo)，參考滿意度指標(biāo)的衡量，通過調(diào)查問卷、能力測評、實(shí)地勘察等方式可進(jìn)行有效評估。

4.強(qiáng)化流程管理，與內(nèi)部控制制度建設(shè)相掛鉤

內(nèi)部控制建設(shè)中，對預(yù)算管理提出過程管理的要求，即從編制、審批、執(zhí)行、決算與評價(jià)等環(huán)節(jié)加以控制。

（1）預(yù)算編制環(huán)節(jié)。在明確績效目標(biāo)后，應(yīng)當(dāng)結(jié)合歷史數(shù)據(jù)、行業(yè)數(shù)據(jù)及市場價(jià)格等有據(jù)可循的標(biāo)準(zhǔn)提出測算數(shù)據(jù)。

（2）審批環(huán)節(jié)。應(yīng)引入專家評審機(jī)制，充分結(jié)合事業(yè)發(fā)展情況或項(xiàng)目建設(shè)情況對預(yù)算編制的全面性、科學(xué)性進(jìn)行審核，避免重復(fù)建設(shè)，造成資金浪費(fèi)。

（3）執(zhí)行環(huán)節(jié)。財(cái)務(wù)、內(nèi)部審計(jì)、資產(chǎn)管理、采購等部門都應(yīng)當(dāng)發(fā)揮監(jiān)督作用，建立聯(lián)動(dòng)配合的機(jī)制。未按規(guī)定執(zhí)行政府采購或登記資產(chǎn)等行為，應(yīng)及時(shí)糾正或停止執(zhí)行。

（4）預(yù)算調(diào)整。對執(zhí)行中發(fā)生偏差，預(yù)算調(diào)整環(huán)節(jié)，相關(guān)執(zhí)行部門需要提出確需調(diào)整的充分依據(jù)，并履行調(diào)整程序。不得以任何借口擅自變更資金用途，影響財(cái)政資金發(fā)揮效益。

（5）決算與評價(jià)環(huán)節(jié)。應(yīng)充分反饋預(yù)算執(zhí)行情況，對執(zhí)行發(fā)生偏差、導(dǎo)致大量資金結(jié)余、未完成績效目標(biāo)的項(xiàng)目，在未來的預(yù)算年度不再作為扶持項(xiàng)目。

過程管理即是風(fēng)險(xiǎn)防控管理。支出過程中存在審批不完善、超標(biāo)準(zhǔn)及票據(jù)造假等風(fēng)險(xiǎn)，采購過程中存在價(jià)高質(zhì)次、腐敗等風(fēng)險(xiǎn)，國有資產(chǎn)管理中存在資產(chǎn)流失的風(fēng)險(xiǎn)，而每一行業(yè)又存在行業(yè)內(nèi)各種經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)性風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致資金不能發(fā)揮效益。事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)內(nèi)部控制制度建設(shè)，為預(yù)算績效管理保駕護(hù)航。

5.信息化助力績效管理，大數(shù)據(jù)不斷發(fā)展應(yīng)用

借助信息化的手段提升管理能力已經(jīng)得到廣泛的認(rèn)可，預(yù)算績效管理領(lǐng)域中也應(yīng)加強(qiáng)探索與應(yīng)用。預(yù)算編制環(huán)節(jié)，匯總各部門預(yù)算編制情況，與數(shù)據(jù)庫中以前年度同類基本支出、項(xiàng)目支出情況對比分析，削減不合理支出，加大對高效項(xiàng)目的資金扶持。預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，通過信息系統(tǒng)中的授權(quán)審批，對支出項(xiàng)目把關(guān)，減少人為操控因素，設(shè)置預(yù)算執(zhí)行偏差預(yù)警，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的剛性控制。決算與評價(jià)環(huán)節(jié)，利用信息系統(tǒng)提升決算數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性與可比性，通過財(cái)務(wù)管理指標(biāo)的提取，分析資金使用效率，結(jié)合績效指標(biāo)的設(shè)置，對項(xiàng)目執(zhí)行情況開展自評。另外，通過財(cái)務(wù)部門、資產(chǎn)部門、采購部門及其他業(yè)務(wù)部門信息系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)共享，對資金流動(dòng)過程逐級把關(guān)，有效提高資金的使用監(jiān)控能力。

6.強(qiáng)化外部監(jiān)督引導(dǎo)，加強(qiáng)評價(jià)結(jié)果應(yīng)用

上級主管部門、財(cái)政部門等監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)通過宣傳培訓(xùn)、優(yōu)秀案例展示、出臺(tái)指標(biāo)設(shè)定指南等方式引導(dǎo)事業(yè)單位做好預(yù)算績效管理工作。此外，審計(jì)、紀(jì)檢等部門應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)從支出合規(guī)性檢查到資金使用效益率檢查的轉(zhuǎn)變，為事業(yè)單位繃緊紅線。除涉密項(xiàng)目外，事業(yè)單位還應(yīng)主動(dòng)公開預(yù)決算情況，接受社會(huì)公眾的監(jiān)督。外部績效評價(jià)結(jié)果是財(cái)政預(yù)算資金分配的重要依據(jù)，內(nèi)外合力構(gòu)建“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價(jià)、評價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的全過程預(yù)算績效管理機(jī)制。

四、結(jié)束語

新《預(yù)算法》為實(shí)施預(yù)算績效管理提供了法律依據(jù)，嚴(yán)格貫徹落實(shí)《預(yù)算法》及配套法律法規(guī)，以提升公共服務(wù)能力為根本出發(fā)點(diǎn)，推動(dòng)預(yù)算邁入精細(xì)化、現(xiàn)代化管理的新時(shí)代。

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