關(guān)于新預(yù)算法下行政事業(yè)單位預(yù)算管理的思考

楊豐華

【摘 要】2015年1月1日，我國(guó)行政事業(yè)單位開始執(zhí)行新的預(yù)算法，會(huì)計(jì)原則也開始準(zhǔn)備由收付實(shí)現(xiàn)制轉(zhuǎn)向權(quán)責(zé)發(fā)生制，新的時(shí)代要求財(cái)務(wù)人員用新的思維面對(duì)變革的工作。本文首先對(duì)新預(yù)算法的特點(diǎn)及其重要作用進(jìn)行論述，分析了目前行政事業(yè)單位預(yù)算工作中存在的一些問(wèn)題，并結(jié)合新預(yù)算法，指出運(yùn)用信息化的手段解決預(yù)算工作中的具體問(wèn)題，給行政事業(yè)單位加強(qiáng)預(yù)算管理提供一個(gè)全新的視角。

【關(guān)鍵詞】行政事業(yè)單位；新預(yù)算法；信息化辦公

一、新預(yù)算法的特點(diǎn)及其重要作用

我國(guó)從2004年開始啟動(dòng)修訂新預(yù)算法，歷時(shí)10年。在2014年8月31日，全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議通過(guò)了重新頒布修訂后的預(yù)算法，并且在2015年的1月1日起全面實(shí)施。

1.新的預(yù)算法首先在立法宗旨上進(jìn)行了改變

新預(yù)算法的宗旨是“為了規(guī)范政府收支行為，強(qiáng)化預(yù)算約束，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算的管理和監(jiān)督，建立健全全面規(guī)范，公開透明的預(yù)算制度，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展，根據(jù)憲法制定本法?！彼鼜?qiáng)調(diào)了立法的宗旨，即是規(guī)范政府收支行為，強(qiáng)化預(yù)算約束，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算的管理和監(jiān)督，建立健全全面規(guī)范公開透明的預(yù)算制度，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展，實(shí)現(xiàn)預(yù)算法由管理法向控權(quán)法的轉(zhuǎn)型。讓行政事業(yè)單位管理者手中的權(quán)力得到了約束，受到了監(jiān)管。讓預(yù)算資金運(yùn)行在陽(yáng)光之下，充分發(fā)揮其提高財(cái)政資金的使用效率，及優(yōu)化資源配置方面的重要作用。切實(shí)貫徹了習(xí)近平總書記“將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”的指導(dǎo)思想。

2.全口徑預(yù)算

新預(yù)算法，更兼顧完整性原則，新預(yù)算法第四條規(guī)定：“政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算?！边@是預(yù)算法首度對(duì)全口徑預(yù)算從法律上做出界定，他指出了政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算，包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算。擁有了完整性的新預(yù)算法，能從根本上有效治理政府亂收費(fèi)、私設(shè)小金庫(kù)、貪污腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

3.預(yù)算公開透明

我國(guó)對(duì)預(yù)算的公開，在舊預(yù)算法中并沒(méi)有強(qiáng)制性要求的，所以一直以來(lái)行政事業(yè)單位預(yù)算花銷飽受社會(huì)詬病。新預(yù)算法強(qiáng)制要求，各級(jí)部門向社會(huì)公開預(yù)算情況，就重要事項(xiàng)做出說(shuō)明，并要求公開的預(yù)算草案應(yīng)當(dāng)細(xì)化，使老百姓能夠看得懂，看得明白，新預(yù)算法還特別強(qiáng)調(diào)對(duì)一些重要事項(xiàng)的公開，包括本級(jí)政府舉借債務(wù)的情況，三公經(jīng)費(fèi)、政府采購(gòu)情況等，并對(duì)預(yù)算公開的內(nèi)容實(shí)踐主體等都進(jìn)行了具體明確。如果未對(duì)單位預(yù)算事項(xiàng)進(jìn)行公開，甚至還會(huì)追究相關(guān)責(zé)任人行政責(zé)任。該項(xiàng)措施和規(guī)定，對(duì)于我國(guó)反腐敗工作的推進(jìn)相信能起到重大作用。

二、行政事業(yè)單位在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中存在的問(wèn)題

1.行政事業(yè)單位預(yù)算管理意識(shí)不強(qiáng)

目前我國(guó)行政事業(yè)單位的預(yù)算管理工作，主要由財(cái)務(wù)部門完成，一般不設(shè)置專門的預(yù)算管理部門。但預(yù)算管理的定義是：預(yù)算管理是指事業(yè)單位在制定一定時(shí)期內(nèi)的財(cái)務(wù)收支計(jì)劃后，根據(jù)預(yù)算目標(biāo)，對(duì)該計(jì)劃進(jìn)行管理的一項(xiàng)活動(dòng)，是事業(yè)單位同所屬的部門之間進(jìn)行關(guān)于財(cái)政資金的分配使用，領(lǐng)撥繳銷確認(rèn)責(zé)任，權(quán)利與利益劃分的基本組織制度。定義中明確指出，預(yù)算管理是需要在各部門之間進(jìn)行，協(xié)調(diào)的一項(xiàng)工作，不僅僅是財(cái)務(wù)部的工作，應(yīng)是各個(gè)科室主任級(jí)科員與財(cái)務(wù)部相互配合的一個(gè)工作。所以預(yù)算管理應(yīng)與單位戰(zhàn)略相掛鉤，它是管理體系的頂層設(shè)計(jì)中的一部分。只有這樣才能避免單位人員缺乏“無(wú)預(yù)算無(wú)支出”預(yù)算管理的基本概念。出現(xiàn)預(yù)算編制時(shí)期申報(bào)數(shù)目不準(zhǔn)，預(yù)算批復(fù)之后，預(yù)算執(zhí)行時(shí)資金不足，最后追加預(yù)算做出預(yù)算調(diào)整這樣的現(xiàn)象。因?yàn)轭A(yù)算調(diào)整的出現(xiàn)會(huì)一定程度影響事業(yè)單位的工作效率，造成了國(guó)有資產(chǎn)的浪費(fèi)。嚴(yán)重時(shí)會(huì)造成了行政事業(yè)單位戰(zhàn)略目標(biāo)無(wú)法達(dá)成，滿足不了人民群眾的需求，影響國(guó)家單位的社會(huì)聲譽(yù)。究其根本還是行政事業(yè)單位的各級(jí)管理人員和負(fù)責(zé)人預(yù)算管理意識(shí)不強(qiáng)。

2.預(yù)算編制缺乏戰(zhàn)略規(guī)劃的眼光

相信每一個(gè)行政事業(yè)單位的負(fù)責(zé)人都對(duì)單位的未來(lái)有著自己的戰(zhàn)略規(guī)劃。行政事業(yè)單位的戰(zhàn)略，能夠走多遠(yuǎn)，主要取決于資金的支持，這個(gè)資金的支持就是來(lái)源于每年年初預(yù)算的編制。當(dāng)前行政事業(yè)單位預(yù)算編制主要還是采用增量預(yù)算的理念，以過(guò)去年度預(yù)算開支情況編制下一年度預(yù)算，錯(cuò)誤的將保證醫(yī)院資金充足作為了編制醫(yī)院預(yù)算的前提，目光短線，不利于單位長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。所以在編制預(yù)算之前，應(yīng)將行政事業(yè)單位戰(zhàn)略規(guī)劃擺在首位，讓預(yù)算資金的使用有一個(gè)總的宗旨，而不是被分割成了一個(gè)一個(gè)科室的小單元，行政事業(yè)單位的五年十年的戰(zhàn)略規(guī)劃，不被預(yù)算硬生生切割成了一年又一年，造成預(yù)算與戰(zhàn)略相分離“兩張皮”的結(jié)果，讓預(yù)算服務(wù)于戰(zhàn)略。

3.預(yù)算管理缺乏信息化

傳統(tǒng)預(yù)算管理往往采用電子表格（如EXCEL）模式，預(yù)算管理和電子表格的自身特征決定了傳統(tǒng)預(yù)算管理模式具有無(wú)法突破的局限性。EXCEL模式下的預(yù)算無(wú)法科學(xué)反映單位整體業(yè)務(wù)模型，并且還存在預(yù)算編制與預(yù)算控制執(zhí)行脫節(jié)等缺點(diǎn)。因?yàn)榇蟛糠值男姓聵I(yè)單位管理者并沒(méi)有互聯(lián)網(wǎng)思維，他們把眼光，把資金大量的投入到了外部建設(shè)，弱化了對(duì)于行政事業(yè)單位內(nèi)部辦公信息化的投入。數(shù)據(jù)無(wú)法共享辦公的效率就降低了，數(shù)據(jù)無(wú)法監(jiān)測(cè)，就沒(méi)有了信息的透明化。

4.預(yù)算缺乏后續(xù)評(píng)價(jià)監(jiān)督

在新的預(yù)算法中“講求績(jī)效”是財(cái)政管理的原則之一，這是我國(guó)第一次以法律的形式要求加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理。但是縱觀我國(guó)目前行政事業(yè)單位，對(duì)于預(yù)算績(jī)效管理執(zhí)行情況并不是很理想。行政事業(yè)單位的績(jī)效，現(xiàn)在主要還是針對(duì)于行政事業(yè)單位員工本職工作?；静淮嬖卺槍?duì)于預(yù)算管理的績(jī)效評(píng)價(jià)，缺乏后續(xù)評(píng)價(jià)與監(jiān)督的預(yù)算管理，就像是沒(méi)有了牙的老虎，所以才會(huì)有了預(yù)算的松弛，預(yù)算的追加，行政事業(yè)單位負(fù)責(zé)人與員工對(duì)于預(yù)算不夠重視等眾多問(wèn)題。

三、在新預(yù)算法背景下完善事業(yè)單位預(yù)算管理的建議

1.信息化預(yù)算管理系統(tǒng)

（1）建立以行政事業(yè)單位長(zhǎng)期戰(zhàn)略為主旨的信息化系統(tǒng)

管理大師德魯克說(shuō)過(guò)：“沒(méi)有戰(zhàn)略的企業(yè)就像流浪漢一樣無(wú)家可歸”。 同樣行政事業(yè)單位也應(yīng)強(qiáng)調(diào)長(zhǎng)期戰(zhàn)略。在戰(zhàn)略明確的情況下，讓預(yù)算更好地為戰(zhàn)略服務(wù)。而通過(guò)信息化的方式可以讓單位戰(zhàn)略迅速傳遞到全體員工。讓各科室負(fù)責(zé)人以戰(zhàn)略為目標(biāo)，制定每一時(shí)間段的預(yù)算計(jì)劃。在全體員工心中樹立起戰(zhàn)略的理念，讓所有的工作圍繞戰(zhàn)略服務(wù)，這樣才能讓戰(zhàn)略早日達(dá)成，讓行政事業(yè)單位的服務(wù)，跟上時(shí)代的發(fā)展。

（2）積極引入ERP系統(tǒng)集成管理方式

在預(yù)算管理體系中，預(yù)算控制和激勵(lì)是重中之重，傳統(tǒng)EXCEL模式下，核算體系與預(yù)算體系相互脫離，預(yù)算管理系統(tǒng)與業(yè)務(wù)執(zhí)行系統(tǒng)相互脫離，預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中無(wú)法準(zhǔn)確、及時(shí)地獲取執(zhí)行數(shù)據(jù)，預(yù)算控制成為空談，無(wú)法真正落到實(shí)處；同時(shí)，預(yù)算分析數(shù)據(jù)來(lái)源的不準(zhǔn)確、信息的滯后使得管理人員無(wú)法了解預(yù)算資金利用狀況。

ERP模式下依靠信息技術(shù)，對(duì)單位活動(dòng)的方方面面的信息進(jìn)行集成。預(yù)算管理與ERP的結(jié)合，一方面可以借助信息技術(shù)對(duì)數(shù)據(jù)的快速傳輸和處理能力以及ERP系統(tǒng)能夠?qū)崿F(xiàn)數(shù)據(jù)集成和共享這兩大特點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)快速、準(zhǔn)確地編制和調(diào)整預(yù)算；另一方面，在ERP系統(tǒng)中，預(yù)算信息與核算信息的集成，便于在事中預(yù)算的控制和事后預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)監(jiān)督。

（3）預(yù)算管理信息系統(tǒng)應(yīng)引入預(yù)算相關(guān)人員

預(yù)算管理系統(tǒng)想要行之有效，必須有各個(gè)部門的通力合作，所以該預(yù)算管理信息系統(tǒng)必須引入預(yù)算管理相關(guān)人，這樣既有助于增強(qiáng)部門負(fù)責(zé)人責(zé)任感又會(huì)讓預(yù)算信息傳遞更加快速真實(shí)，對(duì)預(yù)算執(zhí)行更有利。

在多個(gè)用戶的預(yù)算管理系統(tǒng)中，我們可以通過(guò)權(quán)限控制其對(duì)數(shù)據(jù)和信息的編輯與查閱。預(yù)算管理角色通?？梢苑譃轭A(yù)算主管、預(yù)算部門管理員和分析員三個(gè)層次，將預(yù)算管理構(gòu)建管理樹系統(tǒng)。

2.建立健全預(yù)算管理責(zé)任制度

預(yù)算執(zhí)行是預(yù)算管理的重要一環(huán)，執(zhí)行力度的強(qiáng)弱是預(yù)算管理成敗的關(guān)鍵，部分預(yù)算的管理必須落實(shí)到科室負(fù)責(zé)人的頭上，保證預(yù)算執(zhí)行力度，成為了各科室負(fù)責(zé)人主要工作內(nèi)容之一，建立以誰(shuí)上報(bào)誰(shuí)負(fù)責(zé)的責(zé)任預(yù)算管理制度，在新預(yù)算法強(qiáng)調(diào)績(jī)效管理的原則之下，雙管齊下，采用胡蘿卜加大棒的管理方式，保證預(yù)算管理責(zé)任化落到實(shí)處。

3.積極推進(jìn)預(yù)算管理績(jī)效化考核

我國(guó)的新預(yù)算法是在2015年1月1日開始實(shí)施的。它把講求績(jī)效作為了財(cái)政管理的原則之一。但其實(shí)財(cái)政部早在2011年就發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)意見》。該指導(dǎo)意見強(qiáng)調(diào)，“預(yù)算績(jī)效管理是政府績(jī)效管理的重要組成部分，”預(yù)算管理績(jī)效化其實(shí)是一種導(dǎo)向化的管理模式，它能夠通過(guò)績(jī)效的方式將預(yù)算管理的理念，植入每一位行政事業(yè)單位員工的心中。使我們行政事業(yè)單位的工作更加務(wù)實(shí)和高效，也讓我們的人民，感受到了更多更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。所以為了提高財(cái)政資金的使用效率，當(dāng)下我們就應(yīng)該積極推進(jìn)預(yù)算管理績(jī)效化考核，讓預(yù)算管理績(jī)效為我們的預(yù)算編制與執(zhí)行保駕護(hù)航。

四、總結(jié)

新預(yù)算法的頒布和實(shí)施加大了對(duì)于行政事業(yè)單位人員專業(yè)素質(zhì)與能力的要求，但是在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，我們也應(yīng)該轉(zhuǎn)變思維，使用新的信息化的辦公方式，跟隨新預(yù)算法的步伐，走出行政事業(yè)單位預(yù)算管理的新的篇章。筆者希望借以此文，讓行政事業(yè)單位工作人員更加重視預(yù)算管理的工作，結(jié)合信息化和預(yù)算績(jī)效管理等手段，讓我們行政事業(yè)單位的資金使用更加有效率，并向人民交出一份更加滿意的答卷。

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