淺談司法實(shí)務(wù)中直管公房承租權(quán)的幾個(gè)問(wèn)題

朱夢(mèng)陽(yáng)

摘要：隨著當(dāng)前新時(shí)期的形勢(shì)變遷，傳統(tǒng)的直管公房管理觀念已經(jīng)不能適應(yīng)新時(shí)代發(fā)展的要求，再加上有關(guān)政策規(guī)定存在滯后的情形，導(dǎo)致在司法實(shí)踐中對(duì)于處理因直管公房承租權(quán)而產(chǎn)生的糾紛存在著許多爭(zhēng)議。直管公房承租權(quán)轉(zhuǎn)讓問(wèn)題既具有特定的時(shí)代性也帶有鮮明的地域性，目前許多地區(qū)關(guān)于直管公房的管理政策存在立法滯后和內(nèi)容不完善的問(wèn)題。因此，必須從具體案件的實(shí)際情況出發(fā)，加強(qiáng)司法機(jī)關(guān)與直管公房房地產(chǎn)管理部門(mén)的溝通協(xié)調(diào)，相關(guān)部門(mén)重新研究制定更加完善合理、與時(shí)俱進(jìn)的政策規(guī)定，使得相關(guān)部門(mén)在處理直管公房的問(wèn)題上做到有法可依，執(zhí)法有據(jù)，從而進(jìn)一步保證公民的合法權(quán)益不受侵害，維護(hù)社會(huì)的公正與穩(wěn)定。

關(guān)鍵詞：法律；司法實(shí)務(wù)；公房承租權(quán)

直管公房具有高度的時(shí)代性特征，是我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物。直管公房承租權(quán)是指?jìng)€(gè)人通過(guò)向政府房地產(chǎn)管理部門(mén)提出申請(qǐng)，經(jīng)房地產(chǎn)管理部門(mén)按照國(guó)家、地方的政策批準(zhǔn)后，個(gè)人與房地產(chǎn)管理部門(mén)簽訂公房承租合同而享有對(duì)房屋占有、使用、部分收益和有限處分的權(quán)利。隨著當(dāng)前新時(shí)期的形勢(shì)變遷，傳統(tǒng)的直管公房管理觀念已經(jīng)不能適應(yīng)新時(shí)代發(fā)展的要求，再加上有關(guān)政策規(guī)定存在滯后的情形，導(dǎo)致在司法實(shí)踐中對(duì)于處理因直管公房承租權(quán)而產(chǎn)生的糾紛存在著許多爭(zhēng)議。本文正是結(jié)合當(dāng)前實(shí)務(wù)中處理直管公房承租權(quán)糾紛所面臨的突出問(wèn)題，擬對(duì)直管公房承租權(quán)的有關(guān)問(wèn)題進(jìn)行探討。

一、關(guān)于直管公房承租權(quán)性質(zhì)的問(wèn)題

實(shí)務(wù)中，對(duì)于直管公房承租權(quán)法律性質(zhì)的認(rèn)定一直存在爭(zhēng)議，大致有以下幾種觀點(diǎn)：（一）有的觀點(diǎn)認(rèn)為，直管公房承租權(quán)是一種債權(quán)。如在《李祥、呂若枝等與呂勁枝物權(quán)保護(hù)糾紛一審民事判決書(shū)》（（2016）鄂0102民初3736號(hào)）中，法院認(rèn)為：“公房承租權(quán)是一種債權(quán)，雖然學(xué)術(shù)界有認(rèn)為它有準(zhǔn)物權(quán)的性質(zhì)，但根據(jù)物權(quán)法定原則，公房承租權(quán)不是物權(quán)。同理，公房承租權(quán)也不是用益物權(quán)。用益物權(quán)是指以物的使用收益為目的的物權(quán)，取得的方式主要有兩種：一是行政許可；二是通過(guò)合同約定。本案中，公房承租權(quán)不存在行政許可的問(wèn)題，喜江公司亦未與李祥、呂若枝簽訂公有住房住宅租約。通常用益物權(quán)糾紛涉及到用地糾紛的，主要有建設(shè)用地使用權(quán)糾紛、宅基地使用權(quán)糾紛、地役權(quán)糾紛等等，而本案并不涉及?！?（二）有的觀點(diǎn)認(rèn)為，直管公房承租權(quán)既有債權(quán)屬性，也有物權(quán)屬性。（三）也有觀點(diǎn)認(rèn)為，直管公房承租權(quán)是一種物權(quán)。如在《劉粉茹、朱建偉用益物權(quán)糾紛二審民事判決書(shū)》（（2017）云01民終3267號(hào)）中，法院認(rèn)為：“本案系用益物權(quán)糾紛，是指非所有人對(duì)他人所有的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)依法所享有的占有、使用和收益的權(quán)利，用益物權(quán)是一項(xiàng)他物權(quán)或者限制物權(quán)?！?/p>

筆者認(rèn)為，由于直管公房承租權(quán)具有的存續(xù)性、可轉(zhuǎn)讓性等特征，使其具有物權(quán)的屬性，若將其認(rèn)定為基于租賃合同而產(chǎn)生的債權(quán)，不能準(zhǔn)確的反映其法律性質(zhì)。若將直管公房承租權(quán)認(rèn)定為物權(quán)，那么可以在實(shí)務(wù)中解決如遺產(chǎn)繼承、離婚后的財(cái)產(chǎn)分割、拆遷補(bǔ)償?shù)仍S多爭(zhēng)議問(wèn)題。但是根據(jù)我國(guó)《物權(quán)法》的規(guī)定，用益物權(quán)分為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、地役權(quán)，并沒(méi)有將直管公房承租權(quán)納入用益物權(quán)的范圍。根據(jù)物權(quán)法定的原則，在法律沒(méi)有明確規(guī)定的情況下，不宜將直管公房承租權(quán)認(rèn)定為用益物權(quán)。因此，筆者認(rèn)為直管公房承租權(quán)應(yīng)當(dāng)屬于債權(quán)。

二、關(guān)于直管公房承租權(quán)案件受理的問(wèn)題

我國(guó)對(duì)于法院如何受理直管公房糾紛的案件有著明確規(guī)定，《最高人民法院關(guān)于房地產(chǎn)案件受理問(wèn)題的通知》第三條規(guī)定：“凡不符合民事訴訟法、行政訴訟法有關(guān)起訴條件的屬于歷史遺留的落實(shí)政策性質(zhì)的房地產(chǎn)糾紛，因行政指令而調(diào)整劃撥、機(jī)構(gòu)撤并分合等引起的房地產(chǎn)糾紛，因單位內(nèi)部建房、分房等而引起的占房、騰房等房地產(chǎn)糾紛，均不屬于人民法院主管工作的范圍，當(dāng)事人為此而提起的訴訟，人民法院應(yīng)依法不予受理或駁回起訴，可告知其找有關(guān)部門(mén)申請(qǐng)解決?！?/p>

但即便有上述規(guī)定，在實(shí)務(wù)中，各地法院對(duì)于直管公房承租權(quán)案件如何受理的處理方式不盡相同，差別較大，有以下幾種觀點(diǎn)：（一）該觀點(diǎn)認(rèn)為，直接依據(jù)《最高人民法院關(guān)于房地產(chǎn)案件受理問(wèn)題的通知》第三條規(guī)定，認(rèn)為應(yīng)由直管公房行政主管部門(mén)處理，不屬于人民法院民事案件受理范圍。（二）該觀點(diǎn)認(rèn)為，有些直管公房承租權(quán)糾紛不屬于《最高人民法院關(guān)于房地產(chǎn)案件受理問(wèn)題的通知》第三條規(guī)定的情形，應(yīng)當(dāng)予以受理。如在《王鈺與王濤、高凱、西安市房地產(chǎn)經(jīng)營(yíng)一公司、王利虹侵權(quán)糾紛申請(qǐng)?jiān)賹徝袷虏枚〞?shū)》（（2014）陜審民申字第00754號(hào)）中，法院認(rèn)為：“王濤具有本案的訴訟主體資格。涉案房屋雖然屬于國(guó)有公房，但本案并非因單位內(nèi)部對(duì)其分房發(fā)生的爭(zhēng)議，而是以王鈺、高凱等人侵權(quán)為由提起的訴訟，屬于人民法院民事案件的受案范圍。”

筆者認(rèn)為，應(yīng)具體案件具體分析，不能一概而論。比如有些直管公房承租權(quán)變更的案件是由于家庭成員之間對(duì)直管公房承租權(quán)人的資格發(fā)生爭(zhēng)議或者直管公房行政主管部門(mén)因政策調(diào)整而變更而引起的，此類(lèi)案件如果可以通過(guò)直管公房行政主管部門(mén)協(xié)商溝通進(jìn)行解決或者提起行政訴訟，那么法院依據(jù)法律規(guī)定不以民事案件受理，有利于維護(hù)公民的合法權(quán)益，減少司法資源浪費(fèi)。但是直管公房承租權(quán)轉(zhuǎn)讓案件的起因存在多樣性，有些案件實(shí)質(zhì)上確屬于民事糾紛，如因承租權(quán)轉(zhuǎn)讓合同而產(chǎn)生糾紛，亦符合我國(guó)《民事訴訟法》第一百一十九條規(guī)定的起訴條件，當(dāng)事人通過(guò)與直管公房行政主管部門(mén)進(jìn)行協(xié)商溝通或者提起行政訴訟并不能從根本上解決糾紛，此種情況下，法院應(yīng)當(dāng)以民事案件予以受理。

三、關(guān)于直管公房承租權(quán)確認(rèn)的問(wèn)題

對(duì)于承租人的確認(rèn)，大致有以下幾種觀點(diǎn)：（一）采用登記主義，即以房屋租賃憑證（有的地方稱(chēng)為租約證，有的地方稱(chēng)為租賃證）登記的信息為準(zhǔn)對(duì)承租人進(jìn)行認(rèn)定。如在《夏潔房屋租賃合同糾紛民事裁定書(shū)》（（2014）鄂民申字第01277號(hào)）中，法院認(rèn)為：“2001年8月13日，紫陽(yáng)房管所出具《武漢市公有房屋住宅公約》中記載：房屋承租人一欄為魏榮發(fā)；同戶(hù)籍共同居住成員一欄為空白。2010年9月17日，夏潔的戶(hù)籍由武漢市武昌區(qū)水陸小區(qū)23棟1門(mén)5-1號(hào)遷入該承租房屋?；谝陨鲜聦?shí)，原一、二審法院根據(jù)《城市房屋租賃管理辦法》（1995年5月9日建設(shè)部）第十七條“《房屋租賃證》是租賃行為合法有效的憑證”的規(guī)定，以在租約沒(méi)有解除的情況下，魏榮發(fā)為訴爭(zhēng)房屋的承租人?！保ǘ┮詫?shí)際租住并繳納租金的情況來(lái)認(rèn)定承租人的資格。如在《程金翠與程耀武物權(quán)糾紛再審審查民事裁定書(shū)》（（2014）鄂武漢中民申字第00057號(hào)）中，法院認(rèn)為：“程金翠于1993年承租武漢市江漢區(qū)房地產(chǎn)公司所有的萬(wàn)松園路73號(hào)4單元604號(hào)房屋，但該房屋一直由程耀武租住，并交納租金。武漢市江漢區(qū)房地產(chǎn)公司在二審中答辯稱(chēng)，拆遷還建后，訴爭(zhēng)房屋一直由程耀武居住使用并交納租金，請(qǐng)求維持一審關(guān)于程耀武享有訴爭(zhēng)房屋居住使用權(quán)的判決。綜合本案的實(shí)際情況，程金翠與武漢市江漢區(qū)房地產(chǎn)公司簽訂了租約，但一直沒(méi)有行使居住使用的權(quán)利，程耀武將自己承租的房屋和訴爭(zhēng)房屋打通改造時(shí)，程金翠也沒(méi)有明確表示反對(duì)，由于程金翠怠于行使權(quán)利，所有人又認(rèn)可了程耀武的實(shí)際承租行為，二審判決程耀武享有訴爭(zhēng)房屋的居住使用權(quán)并無(wú)不當(dāng)?！?/p>

對(duì)于共同承租人的認(rèn)定，法院通常以當(dāng)?shù)刂惫芄空咧嘘P(guān)于共同承租權(quán)的規(guī)定為準(zhǔn)。如在《原告黃某甲、黃某乙與被告程某甲、張某甲、第三人某甲區(qū)房地產(chǎn)公司物權(quán)確認(rèn)糾紛一案一審民事判決書(shū)》（（2013）鄂武昌民初字第03077號(hào)）。

筆者認(rèn)為，對(duì)于直管公房承租權(quán)資格的認(rèn)定應(yīng)當(dāng)結(jié)合房屋租賃證等登記信息、地方的政策規(guī)定和房屋具體使用的實(shí)際情況進(jìn)行綜合考慮。由于直管公房是中國(guó)特殊體制遺留下的產(chǎn)物，再加上有些管理部門(mén)對(duì)于直管公房的管理存在不規(guī)范的情況，導(dǎo)致在現(xiàn)實(shí)生活中存在著房屋租賃證上登記的人員信息與房屋實(shí)際居住人不一致的情形。實(shí)際居住人往往與房屋租賃登記的人員存在著特定關(guān)系，符合地方關(guān)于直管公房承租人規(guī)定的條件，且在居住過(guò)程中通常是由實(shí)際居住人繳納房屋租金，如果僅憑房屋租賃證上登記的信息去確認(rèn)直管公房的承租權(quán)，對(duì)于實(shí)際居住人會(huì)顯失公平。因此，應(yīng)當(dāng)在查明房屋租賃證上登記信息的基礎(chǔ)上，依據(jù)當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)直管公房的政策性規(guī)定，結(jié)合房屋實(shí)際使用的具體情況，對(duì)直管公房的承租權(quán)進(jìn)行綜合確認(rèn)。

四、關(guān)于直管公房承租權(quán)繼承的問(wèn)題

實(shí)務(wù)中，對(duì)于直管公房承租權(quán)能否繼承存在兩種觀點(diǎn)：（一）直管公房承租權(quán)及其衍生權(quán)利可以作為被繼承人的遺產(chǎn)由其法定繼承人繼承，該繼承權(quán)利應(yīng)當(dāng)包括被繼承人及其他繼承人在爭(zhēng)議房屋內(nèi)居住、房改時(shí)以房改房?jī)r(jià)格購(gòu)買(mǎi)爭(zhēng)議房屋及對(duì)爭(zhēng)議房屋享有的其他財(cái)產(chǎn)性權(quán)益等衍生權(quán)利。如在《薛陽(yáng)、吳文秀所有權(quán)確認(rèn)糾紛再審民事判決書(shū)》（（2017）黔01民再31號(hào)）中，法院認(rèn)為：“結(jié)合爭(zhēng)議房屋系吳榮華原私房被拆除后房管部門(mén)安置給吳榮華居住的直管公房的來(lái)源，以及爭(zhēng)議房屋基于其來(lái)源而具有的有別于其他國(guó)家直管公房的性質(zhì)、特征，可以認(rèn)定爭(zhēng)議房屋公有住房使用權(quán)及其衍生權(quán)利可以作為被繼承人吳榮華的遺產(chǎn)由其法定繼承人繼承，該繼承權(quán)利應(yīng)當(dāng)包括吳文秀及其他繼承人在爭(zhēng)議房屋內(nèi)居住、房改時(shí)以房改房?jī)r(jià)格購(gòu)買(mǎi)爭(zhēng)議房屋及對(duì)爭(zhēng)議房屋享有的其他財(cái)產(chǎn)性權(quán)益等衍生權(quán)利?！保ǘ└鶕?jù)《繼承法》的規(guī)定，遺產(chǎn)應(yīng)是公民死亡時(shí)遺留的個(gè)人合法財(cái)產(chǎn)。而直管公房承租權(quán)不等于取得房屋的所有權(quán)，不屬于繼承的范圍。如在《孫某甲、孫某乙、孫某丙、孫某丁、王某甲與王某乙繼承糾紛一案二審民事判決書(shū)》（（2015）鄂武漢中民終字第00195號(hào)）中，法院認(rèn)為：“武漢市江岸區(qū)下正街268號(hào)房屋在王福生、李文霞去世時(shí)仍為企業(yè)自管公房，均未取得房屋產(chǎn)權(quán)，根據(jù)《中華人民共和國(guó)繼承法》的規(guī)定，繼承從公民死亡時(shí)開(kāi)始，遺產(chǎn)是公民死亡時(shí)遺留的個(gè)人合法財(cái)產(chǎn)。該房屋在王福生、李文霞死亡時(shí)為有使用權(quán)的房屋，二人去世后，房屋產(chǎn)權(quán)登記在案外人名下，該房屋不屬本案審理范圍。孫某甲、孫某乙、孫某丙、孫某丁認(rèn)為該房屋應(yīng)為孫某甲與李文霞夫妻共同財(cái)產(chǎn)依據(jù)不足，主張?jiān)摲课葜袑儆诶钗南挤蓊~為李文霞遺產(chǎn)應(yīng)予分割的上訴理由不能成立?！?/p>

筆者認(rèn)為，不同于普通的債權(quán)，直管公房承租權(quán)是一種具有物權(quán)屬性的債權(quán)?；谄渚哂形餀?quán)屬性，直管公房承租權(quán)及其衍生出來(lái)的權(quán)利，如居住使用權(quán)、房屋購(gòu)買(mǎi)權(quán)等，在得到直管公房管理部門(mén)認(rèn)可后，是可以繼承的。這既有利于保護(hù)公民合法的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，也符合《物權(quán)法》的法律精神。

五、關(guān)于直管公房承租權(quán)轉(zhuǎn)讓的問(wèn)題

在實(shí)務(wù)中，對(duì)于直管公房轉(zhuǎn)讓后辦理過(guò)戶(hù)手續(xù)的效力問(wèn)題，通常觀點(diǎn)為：直管公房過(guò)戶(hù)手續(xù)的效力問(wèn)題，屬于房產(chǎn)管理部門(mén)的內(nèi)部管理行為，不屬于人民法院民事案件的受理范疇。

筆者認(rèn)為，在未取得房屋所有權(quán)的情況下，直管公房承租人與他人簽訂的轉(zhuǎn)讓房屋合同應(yīng)為有效合同。根據(jù)《合同法》第五十二條的規(guī)定，合同在違反法律、行政法規(guī)的效力性強(qiáng)制規(guī)定后才屬無(wú)效，而目前我國(guó)對(duì)于直管公房的規(guī)定大多為管理性規(guī)定，直管公房承租人與他人基于雙方真實(shí)意思簽訂的轉(zhuǎn)讓合同，雖然不符合管理性規(guī)定的轉(zhuǎn)讓條件，但并不違反效力性強(qiáng)制規(guī)定，不應(yīng)認(rèn)定為無(wú)效合同。關(guān)于直管公房過(guò)戶(hù)手續(xù)的效力問(wèn)題，由于辦理過(guò)戶(hù)手續(xù)的主體是直管公房管理部門(mén)，與直管公房承租人或者權(quán)利主張人不具有平等的主體地位，因此，不能通過(guò)民事訴訟解決糾紛，可以選擇行政復(fù)議、行政訴訟等方式維護(hù)權(quán)利。

六、結(jié)語(yǔ)

直管公房承租權(quán)轉(zhuǎn)讓問(wèn)題既具有特定的時(shí)代性也帶有鮮明的地域性，目前許多地區(qū)關(guān)于直管公房的管理政策存在立法滯后和內(nèi)容不完善的問(wèn)題。因此必須從具體案件的實(shí)際情況出發(fā)，加強(qiáng)司法機(jī)關(guān)與直管公房房地產(chǎn)管理部門(mén)的溝通協(xié)調(diào)，相關(guān)部門(mén)重新研究制定更加完善合理、與時(shí)俱進(jìn)的政策規(guī)定，使得相關(guān)部門(mén)在處理直管公房的問(wèn)題上做到有法可依，執(zhí)法有據(jù)，從而進(jìn)一步保證公民的合法權(quán)益不受侵害，維護(hù)社會(huì)的公正與穩(wěn)定。

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