大轉折時期的政府與社會
——社會政策創(chuàng)新與經(jīng)濟增長研究

左曉斯

由排斥走向融合的社會政策與經(jīng)濟政策

無論是作為新興經(jīng)濟體的發(fā)展型政府(developmental governments)，還是奉行新自由主義的發(fā)達國家，只要經(jīng)濟社會運行在正常軌道上，社會政策以及社會開支就不會成為核心議題，甚至不會成為爭議話題。只有當發(fā)展遭遇重大難題或瓶頸必須轉型時，我們需要一個怎樣的社會、怎樣的經(jīng)濟發(fā)展(增長)方式以及如何達至這樣的社會、如何實現(xiàn)這樣的增長等話題才會逐漸變得顯明，對市場、政府和社會各自角色的質疑聲才會此起彼伏，經(jīng)濟社會政策也因此而受到詰難，使得政府和決策者變得猶疑不決、左右為難。而當今世界各國的政策選擇就大致處于這樣一個轉折期、爭議期。我們甚至隱約看到西方世界有人重燃對凱恩斯經(jīng)濟學的濃厚興趣；也有人提出這一學說在后新自由主義時期對再嵌入市場(re-embedding markets)的潛力①。但對社會政策的創(chuàng)新顯然不僅僅是復辟凱恩斯主義這么簡單。史密斯(Paul Smyth)和布坎南(John Buchanan)曾借用米奇利對戰(zhàn)后經(jīng)濟與社會政策關系理解的經(jīng)典分期，進一步討論了這兩種政策由依附、分離、對立到融合的變遷。②

在20世紀40年代的西方各國，社會政策被視為經(jīng)濟的附庸和補充。凱恩斯經(jīng)濟學為將充分就業(yè)作為社會安全基石提供了理據(jù)，而福利國家則進一步鞏固了這一基礎。為了維持其財政基礎，完全就業(yè)也是福利國家的必要條件；收入支持計劃則是經(jīng)濟衰退期維持就業(yè)需求的重要保障。除了與明確提出生產(chǎn)性社會政策的繆爾達爾夫婦(Iva and Gunnar Myrdal)相關聯(lián)的瑞典經(jīng)濟學派外，很少有人注意到社會服務的經(jīng)濟價值③。這一時期，經(jīng)濟學家更傾向于將人力資本開支列為“消費”而非“投資”，社會政策更多地附屬于經(jīng)濟政策而不是與之相互整合。

20世紀六七十年代是福利國家的高峰期，社會政策與經(jīng)濟政策開始分離開來。像馬歇爾(T.H.Marshall)和蒂特馬斯(R.Titmuss)這些社會政策研究界的核心人物均依據(jù)社會公民權的認知或夸大利他主義的范圍來強調國家進行社會干預的非市場基礎。就如注意到的那樣，這種分離使社會政策在安德森(Esping Andersen)頗有影響的社會政策分類中成為“反市場的”。其去商品化和反社會分層的分類標準指出福利國家在反市場經(jīng)濟不平等結果方面發(fā)揮的作用。但這種分離產(chǎn)生的一個嚴重后果是，社會政策與服務經(jīng)濟學完全脫節(jié)。另一個后果則是產(chǎn)生了整整一代敵視整合社會政策與任何市場導向的經(jīng)濟政策思想的福利制度研究群體④。

與哈耶克和弗里德曼相關聯(lián)的新古典經(jīng)濟學思想復興帶來了社會政策在經(jīng)濟上有害的觀點。這種有害論的影響在20世紀90年代達到頂峰，與此同時，發(fā)展經(jīng)濟學中誕生了“華盛頓共識”(Washington Consensus)。占有壓倒性優(yōu)勢的新古典經(jīng)濟學是各種批評和反對國家干預思想和觀點的大雜燴，并逐漸發(fā)展成后來廣為人知的“市場原教旨主義”(Market Fundamentalism)。瑟拉和施蒂格利茨(Serra and Stiglitz)將其總結為如下觀點：“即使不是全部，市場自身也能夠解決絕大部分經(jīng)濟問題?！雹菰?社會)福利政策上，它常常與頗有影響的指責福利為依賴癥(dependency)之源的美式批評相關聯(lián)。

但物極必反。2008年前后爆發(fā)的世界金融風暴和經(jīng)濟危機對可能改善純市場經(jīng)濟后果的任何積極干預都要拒斥的新自由主義提出了挑戰(zhàn)。挑戰(zhàn)者以“社會投資”和“包容性增長”等新視角、新思路的面目嶄露頭角，即米奇利所謂的“作為經(jīng)濟投資的社會政策”，可將其視為經(jīng)濟政策與社會政策關系的第四類型或第四階段⑥。新思維當然要與新自由主義福利國家共識(其認為社會政策根本無需考慮其經(jīng)濟后果或者認定社會政策與市場應該從根本上相互敵視)徹底決裂。新思路也與“二戰(zhàn)”剛結束時的社會政策附屬論涇渭分明。

但社會政策如何成為經(jīng)濟投資或促成經(jīng)濟投資的機制尚有太多模糊和爭議之處。幾年前，在世界銀行和經(jīng)合組織聯(lián)合主辦的一個研討會上，與會專家雖然一致同意這一轉型或趨勢正在出現(xiàn)，但總體而言是激情多于政策細節(jié)⑦。問題的關鍵是要搞清楚這種新興(復合)政策的原理，探尋它們在不同國家語境下可以有怎樣的政策寓意和應用。本文嘗試從世界經(jīng)濟發(fā)展的歷史脈絡，生產(chǎn)率、創(chuàng)新與社會政策，以及中國當前的社會政策與經(jīng)濟增長的關系等三個維度討論這種政策整合(融合)的機理、動能等問題，而其中必然涉及政府和社會的角色和定位。

經(jīng)濟社會發(fā)展的路徑轉換：從要素驅動到創(chuàng)新驅動

回溯世界經(jīng)濟社會發(fā)展史，大多數(shù)國家經(jīng)濟社會發(fā)展的轉型都與危機相伴隨，或者說只有發(fā)生經(jīng)濟社會危機才能觸發(fā)大轉型、大變革。而每一次大轉型、大變革、大發(fā)展的主要推動力都源于制度變革和政策創(chuàng)新⑧，其中技術進步和要素投入則是制度和政策創(chuàng)新的產(chǎn)物和結果。

1.20世紀以來三次經(jīng)濟危機與思維轉換

從全球范圍來看，經(jīng)濟危機周期性發(fā)生，其中20世紀初以來影響最大的大概有三次，分別是1929～1933年的大蕭條、1973～1975年的滯脹和1997～2008年的泡沫破裂。

20世紀30年代的世界性經(jīng)濟危機發(fā)端于美國，波及當時的主要經(jīng)濟體。而“羅斯福新政”最終挽救了美國和整個西方，除了拯救金融系統(tǒng)等應急措施，一系列大膽的社會政策創(chuàng)新以及戰(zhàn)后不斷完善的福利國家體系是西方經(jīng)濟體走出危機并迎來三十多年繁榮穩(wěn)定的主因。這些由國家推行的創(chuàng)新型社會政策包括：以工代賑、最低工資和最高工時新規(guī)、社會保險法案、全國勞工關系法案、公用事業(yè)法案等法規(guī)。

20世紀70年代的經(jīng)濟危機則是由石油危機引發(fā)的，是“二戰(zhàn)”后最嚴重的一次全球經(jīng)濟危機，此次危機直接導致凱恩斯主義衰落而新自由主義范式崛起。新自由主義雖然強調市場化、私有化、預算緊縮與平衡、國家作用最小化，但并沒有完全推倒整個西方福利體系，而是賦予社會政策一種“積極促進”(activation)的角色。

從1997年前后的亞洲金融危機到2008年的次貸危機，不僅導致金融市場崩潰，而且引發(fā)全球性經(jīng)濟衰退。危機之后，世界經(jīng)濟社會政策的新自由主義色彩有所淡化，開始走向凱恩斯主義與新自由主義的綜合。但直到目前這一次社會經(jīng)濟政策轉型或創(chuàng)新的思路尚不明確，由此導致21世紀的世界經(jīng)濟社會走向至今尚不確定。

2.中國發(fā)展道路上的十字路口與政策轉換

那么中國在面臨危機或轉折的關口表現(xiàn)出什么樣的發(fā)展策略呢？新中國建立初期，土地改革是促進農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的有效社會政策。1978年至1990年前后，中國經(jīng)濟則由改革和制度變遷(政策創(chuàng)新)驅動，全要素生產(chǎn)率增速持續(xù)上升，而進入90年代特別是1994年以后，中國經(jīng)濟主要由資本(投資)驅動，全要素生產(chǎn)率仍然上升，但增速顯著下滑。王瑞澤認為，制度變遷與中國經(jīng)濟增長呈現(xiàn)出比較顯著的正相關關系，即制度進步促進中國經(jīng)濟高速增長，而制度變遷的滯后效應對中國經(jīng)濟增長的負向影響更大；制度變遷結束時，它對經(jīng)濟增長的影響也就隨之結束。⑨進一步觀察不難發(fā)現(xiàn)，1978年開啟的改革開放是對過去經(jīng)濟社會政策的大變革，農(nóng)村的聯(lián)產(chǎn)承包責任制并不需要多投放一分錢，但作為一場“新土改”，卻釋放了中國農(nóng)民壓抑了多年的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性、創(chuàng)造性，推動了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)突飛猛進；在城市，稍遲一步的激勵多于約束的國有企業(yè)改革也見證了制度和政策改革創(chuàng)新在經(jīng)濟發(fā)展中的巨大力量。1990年前后，當中國經(jīng)濟社會政策出現(xiàn)搖擺、經(jīng)濟增速下滑時，鄧小平“南巡講話”以及隨后出臺的一系列方針政策確認了中國社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展道路，中國經(jīng)濟由此企穩(wěn)回升。

可見，在中國發(fā)展進程中每一次面臨危局時，都是依靠改革創(chuàng)新實現(xiàn)跨越，從而達到了新的發(fā)展階段。正如李克強總理所說，“創(chuàng)新不單是技術創(chuàng)新，更包括體制機制創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、模式創(chuàng)新，中國30多年來改革開放本身就是規(guī)模宏大的創(chuàng)新行動，今后創(chuàng)新發(fā)展的巨大潛能仍然蘊藏在制度變革之中”⑩。

3.增長極限與創(chuàng)新突破

回顧全球和中國發(fā)展進程，我們可以發(fā)現(xiàn)一個基本規(guī)律：每一種增長模式、制度框架或政策設計都有其自身的適用環(huán)境、適用階段、適用周期，當其潛力達到極限時，這些設計或安排就會成為繼續(xù)發(fā)展的桎梏或瓶頸，路徑依賴如此，制度鎖定如此，既得利益問題也是如此。

自由資本主義發(fā)展到20世紀30年代已經(jīng)達到自身的極限，它無法超越當時的社會發(fā)展困境：普通工人及一般居民的薪酬和收入超低，毫無社會保障依托，社會整體消費水平、消費能力和消費需求根本無法提升，生產(chǎn)過剩是必然結果。20世紀70年代的經(jīng)濟危機表明凱恩斯主義經(jīng)濟發(fā)展模式已經(jīng)達到自己的極限，其社會政策中過于消極的稅收和轉移支付制度偏向于維持當下的需求水平，而且不斷膨脹的福利體系導致各國財政稅收制度難以為繼，增長失去動力。20世紀90年代末，新自由主義發(fā)展模式在全球發(fā)展到了極致并開始由盛而衰?；凇笆袌鲈讨贾髁x”的“華盛頓共識”主張全面私有化、全面開放市場、徹底放開管制，但這其實是向(1930年代前)完全的自由市場經(jīng)濟回歸。這種模式無法保障在那些條件完全不同的轉型國家和欠發(fā)達國家也同樣能夠取得奇效。

雖然2008年的金融危機已經(jīng)過去將近九年，但各國的應對之策五花八門，始終未能形成一個放諸四海皆有效的全新模式。但我們可以隱約感知到，這將是一種混合型制度重建和政策創(chuàng)新，其中包含了自由市場經(jīng)濟、凱恩斯主義、福利國家、社會投資國家和計劃經(jīng)濟等各種原有制度和思路的元素。

生產(chǎn)率、創(chuàng)新、經(jīng)濟增長與社會政策

經(jīng)濟增長與諸多因素有關。這里我們只考察兩個對當代經(jīng)濟影響最直接的方面：生產(chǎn)率與創(chuàng)新。這兩者同時又與社會政策密切關聯(lián)：沒有適當?shù)纳鐣咧?，生產(chǎn)率就無法提升甚至難以維持；沒有適宜的社會政策環(huán)境，創(chuàng)新就無法實現(xiàn)甚至會受到壓制。

1.生產(chǎn)率、經(jīng)濟增長與社會政策

諾貝爾經(jīng)濟學獎得主、普林斯頓大學教授克魯格曼(Paul Krugman)有句名言：生產(chǎn)率不是一切，但長久而言，它幾乎就是一切；一國改善其生活水準的能力幾乎完全取決于提升每一位工人產(chǎn)出的能力。又如波特(Michael Porter)所言，高生產(chǎn)率關乎高收入水平、更多休閑、更多支持公共服務的稅收及嚴格的社會標準等。

世界各國經(jīng)濟發(fā)展的歷史表明，低生產(chǎn)率或低生產(chǎn)率增長對經(jīng)濟社會發(fā)展的負向影響在繁榮期不太明顯，但在轉型期或危機時刻卻頗為致命。澳大利亞和中國都是最突出的案例。澳大利亞從1999年經(jīng)濟增長達到頂峰后生產(chǎn)率開始持續(xù)下滑，但直到十年后的2009年前后才開始討論生產(chǎn)率問題。中國的情形也是如此。中國經(jīng)濟增長維持在8%甚至10%以上時，沒有人關心全社會和全要素生產(chǎn)率水平，只有在增速連7%都難以實現(xiàn)時，包括決策者在內的人們才關注到即使是相對發(fā)達地區(qū)的每一個工人或每一單位資本的產(chǎn)出或回報其實很低。

要提升生產(chǎn)率或修復下滑的生產(chǎn)率增長趨勢需要公共政策、立法、規(guī)管、經(jīng)濟活動與就業(yè)組合、管理、勞動實踐乃至習慣的變革或改變。這就要求大多數(shù)普通公眾、勞工、生產(chǎn)經(jīng)營者和政府官員形成積極共識并主動合作。但如果只有獨占而不是共享，就不會有共識和合作，即任何可持續(xù)的、成功的生產(chǎn)率(提升)議程都必須有社會政策的支撐。沒有社會政策來確保公平正義，社會共識和共同行動就不會出現(xiàn)，生產(chǎn)率提升的難題也就不會有解。

2.創(chuàng)新與經(jīng)濟增長周期

當前中國經(jīng)濟正在嘗試從要素驅動轉向創(chuàng)新驅動，大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新是其集中而通俗的概括。但在人們的一般意識中，創(chuàng)新往往是指技術創(chuàng)新，屬于企業(yè)層面。但創(chuàng)新其實是一個比人們通常的認知要更寬泛、更松散的概念，是指利用(對創(chuàng)新者而言)新的理念、現(xiàn)有知識和其他資源創(chuàng)造價值，即以某種方式做有用的新東西。圖1是對拓展后的創(chuàng)新概念的理解。

對既有經(jīng)濟秩序和主體而言，創(chuàng)新扮演著破壞者和攪局者的角色。有學者早在20世紀60年代就已經(jīng)認識到創(chuàng)新是破壞和削弱公司、地區(qū)乃至國家既有經(jīng)濟秩序的強大力量。由新產(chǎn)品和服務、新生產(chǎn)方法或新市場所帶來的價值創(chuàng)造了新手段從而為新進入者提供了機會。一些研究發(fā)現(xiàn)：

圖1　拓展后的創(chuàng)新概念

(1)在一個經(jīng)濟周期中，增長階段建立在開發(fā)利用一整套強大且廣泛的技術發(fā)展軌跡的基礎上，源于對那些(當期或前期)創(chuàng)新路徑的堅守。

(2)同時，上述重點關注和努力將累積起來、無法在主流創(chuàng)新軌道上輕易解決的一系列問題推到一邊(棄之不顧)。例如，1940～1990年這50年的長周期并未就資源消耗和環(huán)境污染達成協(xié)議或妥協(xié)。這將成為下一波(周期)創(chuàng)造階段選擇環(huán)境的要素。

(3)新增長階段誕生之艱難既要歸因于任何新商業(yè)投資選擇都有很大的不確定性，也要歸因于開拓新發(fā)展軌道的要求往往與主流經(jīng)濟、社會和產(chǎn)業(yè)環(huán)境不匹配，即普遍的系統(tǒng)失靈(system failure)。這些發(fā)生在公司、地區(qū)和國家層面的系統(tǒng)失靈源自前一增長階段的投資和學習過程。

(4)新增長路徑的開端涉及實驗和嘗試——通常是在經(jīng)濟體的邊緣(領域)。有遠見的企業(yè)家最初在利基市場嘗試，然后加以推廣。當這些新的發(fā)展軌跡積蓄了足夠的力量、確立起良好勢頭，解決制度政策和基礎設施失效就成為關鍵。因此，新增長周期的出現(xiàn)涉及社會和制度的學習與解除舊習(unlearning)，即體制與政策創(chuàng)新。

3.過渡期與企業(yè)家型國家

佩雷斯在研究2008年以來的金融危機、近期的經(jīng)濟增長與未來創(chuàng)新的關系時，確立了增長周期的三個階段并確認了每一個變化階段的特征。

第一階段為“安裝調試”(installation)期。其時，新發(fā)展路徑透過主要以市場為基礎的機制和強力財政支持得以開啟，新基礎設施也已構建。隨著這一階段的展開，在新興產(chǎn)業(yè)及其經(jīng)營手法與原有產(chǎn)業(yè)及其經(jīng)營手法之間出現(xiàn)了結構性張力，為新經(jīng)濟活動提供基礎設施需要長期融資。佩雷斯對此持樂觀態(tài)度，認為當前新階段的中心邏輯是(取代廉價能源的)廉價信息和普適計算，其中新價值觀是可持續(xù)發(fā)展和生活品質，信息與通信技術則是達成這一目標(和價值觀)的使能技術。

第二階段為調度部署(deployment)期，即穩(wěn)定增長初期。國家在促成關鍵性創(chuàng)新更廣泛傳播擴散和開創(chuàng)更具包容性的發(fā)展道路方面擔當主要角色。這一階段主要基于通過社會和制度創(chuàng)新取得的、在前一時期誕生和發(fā)展起來的“技術—經(jīng)濟范式”與社會—制度氣候之間的互補性。新的發(fā)展軌跡產(chǎn)生了職業(yè)結構轉型和收入分配格局的變化，導致在國家和全球范圍出現(xiàn)了生產(chǎn)空間布局的獨特趨勢。

處在這兩個階段之間的是混亂的過渡期，以資產(chǎn)泡沫破裂和經(jīng)濟持久下行風險為特征。過渡期起因于經(jīng)濟子系統(tǒng)的流變(dynamics)與社會—制度框架的相關流變之間互補性(協(xié)調性)的喪失，得由這些領域之間新的動態(tài)協(xié)調據(jù)以重建的充滿矛盾沖突的過程來渡過。此時國家及其制定的社會經(jīng)濟政策起到關鍵性作用。

在一個瞬息萬變和競爭激烈的世界，革新和轉換競爭力的能力正成為經(jīng)濟體、地區(qū)和公司成功的核心維度。無論是經(jīng)濟體(國家)、地區(qū)還是公司，都必須擁有能夠調動個人創(chuàng)造性、創(chuàng)新性和生產(chǎn)性的天賦和能力，對機會和挑戰(zhàn)做出響應，參與經(jīng)濟和社會系統(tǒng)各方面的變革。不能引導和促成參與性變革的組織和國家將不大可能實現(xiàn)經(jīng)濟或社會的可持續(xù)發(fā)展，甚至無法平穩(wěn)跨越過渡期進入穩(wěn)定增長階段。

要化解可持續(xù)增長的挑戰(zhàn)，創(chuàng)新的角色和組織與國家的角色和組織都必須轉型。制度和政策創(chuàng)新在各個層面的重要性值得反復強調。互動式解決問題以及以社會創(chuàng)新構建共同體，將更多人納入學習進程，以發(fā)展地方社會資本和制度。而這些又都需要社會政策創(chuàng)新才可能實現(xiàn)。有學者用圖2總結具有企業(yè)家精神的國家(政府)在過渡期能夠發(fā)揮作用的關鍵維度。

圖2　企業(yè)型國家在轉向新增長路徑的過渡期的關鍵作用與中國經(jīng)濟增長緊密相關的社會政策

不同國家或地區(qū)、不同發(fā)展階段和不同發(fā)展思路對社會政策與經(jīng)濟增長關系的理解不同，社會政策的著力點也就不同。改革開放以來，中國其實就是經(jīng)濟社會體制和政策改革創(chuàng)新的直接受益者，也一直是備受全球關注的改革開放前沿國家。對當前轉型期特征突出的中國來說，如下幾項社會政策與經(jīng)濟增長直接相關，對經(jīng)濟平穩(wěn)健康可持續(xù)發(fā)展至關重要。

1.人口政策

人口與經(jīng)濟的關系歷來是社會科學研究的焦點問題，要使人口發(fā)展與經(jīng)濟增長成為相互協(xié)調和相互促進的關系，就要確保人口以及人口增長的規(guī)模、結構、速度與經(jīng)濟發(fā)展的階段、結構、速度基本協(xié)調一致。但在中外歷史上，這種理想關系甚為少見。作為制造業(yè)大國，中國一直分享早期的人口政策紅利。巨大的勞動力需求、相對較高的收入水平以及相對寬松的流動人口政策環(huán)境，使我國成為人口和流動人口(國內移民)第一大國。

從生育政策來看，歷次人口普查顯示，中國從20世紀80年代嚴格實行計劃生育政策以來，0～15歲年齡段人口在總人口中的占比逐年快速下降，2014年這部分人口在總人口中的比重僅為1982年的一半；16～64歲勞動年齡段人口在2013年達到峰值后開始掉頭向下；而65歲及以上老齡人口卻快速上升，從比重來看，2014年比1982年上升了近一倍。圖3清晰顯示出1982～2012年這一段恰好是國內勞動力最豐沛的三十年，也是中國經(jīng)濟平穩(wěn)快速發(fā)展的三十年，人口紅利成為經(jīng)濟增長的主要動力之一。但低齡人口大幅減少，意味著未來勞動力供給將快速減少，將威脅到中國制造業(yè)持續(xù)增長。國家已經(jīng)意識到這個問題的嚴重性，由此開始全面放開二胎。如果經(jīng)過5年左右的觀察，總和生育率恢復過慢，則應當完全放開生育限制，計劃生育政策的重心將轉向優(yōu)生優(yōu)育和家庭服務。一些省份可以在國家政策法規(guī)許可的范圍內，適度先行和加大政策力度進行嘗試。

圖3　1982～2014年中國各年齡段人口占比變化趨勢

從流動人口或移民政策來看，雖然人口增長尤其是勞動力增長出現(xiàn)拐點，但由于中國人口規(guī)模龐大，只要構建和完善有競爭力的勞動力遷移和流動的移民政策，合理配置省內外農(nóng)村剩余勞動力，沿海發(fā)達省份還可能繼續(xù)分享全國人口紅利。這取決于這些地方的移民政策是否有競爭力以及能否解決如下幾個問題：實現(xiàn)認知突破，認識到移民其實既是個人和家庭的選擇，也是地區(qū)增長所需；規(guī)劃未來，明確勞工移民的最終歸宿是全國各個輸入城市，而不是作為農(nóng)民工、臨時工存在；重塑制度，清除勞工移民融合的壁壘和障礙，實現(xiàn)市級乃至省級(直至全國)常住人口社會權利的統(tǒng)一；協(xié)同治理，協(xié)調好省際和省內各地權益轉移和供需對接、省內各地市民權的落實等。

從老齡政策來看，老齡化社會正急速到來，未富先老已成為現(xiàn)實。延遲退休并非是應對老齡化社會的主要出路。部分省市可以先行先試創(chuàng)新老齡政策，透過文化和社會服務，通過公益互助服務，將這個群體寶貴的知識、經(jīng)驗、智慧透過組織起來的形式，傳承下來，間接推動經(jīng)濟增長。政策重點是通過制度設計和安排，弘揚、激勵和創(chuàng)造一種有利于這種價值傳承的社會環(huán)境。

2.勞動政策

勞動關系是生產(chǎn)關系的重要組成部分，也是最基本、最重要的社會關系之一。中國近年來經(jīng)濟社會發(fā)展一直深受勞資關系緊張及由此引發(fā)的群體性事件影響。中國勞動政策創(chuàng)新的根本目標是：在充分尊重勞動者的價值和權益、企業(yè)家的貢獻和追求的基礎上，依據(jù)創(chuàng)新型政策法規(guī)確定勞資政的角色、地位和權利，以共贏的價值取向將企業(yè)構建成為一個多元利益主體的命運共同體。勞動政策創(chuàng)新的基本原則是：正確認識勞動關系基本走向，堅持公平博弈、合作共贏的原則；強化勞動關系是勞資政三方關系而不僅是勞資雙方關系的意識，科學定位和依法發(fā)揮政府作用；清晰界定職工訴求，分類治理職工的合法權益、合理權益，旗幟鮮明支持和維護職工的合法權益；理性看待企業(yè)發(fā)展，樹立共同體理念，明確各方社會責任，特別是政府和工會的責任等。

3.社會基礎設施

按照經(jīng)合組織國家的理解和做法，社會基礎設施主要指健康與教育的制度和政策安排。之所以將健康和教育視為社會基礎設施，是因為沒有了這兩大基礎性制度和政策，經(jīng)濟增長和社會發(fā)展也就失去了支撐和基礎。一直以來中國對教育和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)十分重視，投入大量資源，也做出了各種制度安排，頒布了多項政策文件。但以其與經(jīng)濟發(fā)展的關系來看，還需要大的政策調整，重點是要調整結構，實現(xiàn)供需對接。結構性失衡是中國醫(yī)療衛(wèi)生和教育投入大，但產(chǎn)出難以估量、對經(jīng)濟增長促動不明顯的主因。在醫(yī)療衛(wèi)生方面，需要補齊面向包括殘疾人、低保家庭等在內的弱勢群體、嬰幼兒和青少年、老年群體優(yōu)質普及型公共醫(yī)療衛(wèi)生服務的短板；在教育方面，應重點加強基礎教育(特別是學前教育、中小學教育)和職業(yè)教育培訓。

4.社會福利政策

不少人認為社會福利是真正的消費和負擔，因而影響到投入的積極性。但是，社會福利其實是化解首次分配不公的二次分配，是提供社會保護和維持公平正義的基本手段和制度安排。沒有這種再分配，或者是限制、壓縮這方面的投資，將逐漸生成一種負面的、不公平的社會環(huán)境和氛圍，受直接或間接影響的群體、階層將對政府、社會及其他群體產(chǎn)生負面甚至是怨恨的情緒，并導致各種集體或個體的反社會行為。這種負外部性還可能蔓延至整個社會甚至溢出邊界，影響到外部社會對一個國家和地區(qū)的評價，最終破壞經(jīng)濟增長環(huán)境。中國的社會福利政策首先要解決自身的覆蓋面和公平性問題，將原先排斥在外、雖無戶籍卻是事實上的非戶籍居民納入進來。政策細節(jié)各地可以討論，但原則必須遵循。

5.其他社會政策

如社會保障政策，無論是需求導向的凱恩斯主義還是供應導向的新自由主義，更不要說社會投資國家和包容性增長戰(zhàn)略，都應支持普惠性的制度和政策安排，因為這是人力資本與和諧勞動關系(社會關系)的基本保障，也是經(jīng)濟增長的基本條件。支持克扣或縮減這方面投入的制度安排，即使在短期內能夠推動經(jīng)濟增長，必定是短視的和短命的。但這種或明或暗的政策安排在中國不少地方曾經(jīng)大行其道。

基本結論

基于上述三個方面的分別闡述，我們可以得出如下簡要結論：

1.制度改革和政策創(chuàng)新是經(jīng)濟社會轉折期經(jīng)濟增長和社會進步的主要推動力。所有經(jīng)濟社會進入發(fā)展瓶頸的癥結或根源只有兩個：資源配置不公平、不合理；經(jīng)濟社會治理思路和方式不適應現(xiàn)時的發(fā)展階段和水平。社會政策創(chuàng)新正是解決資源配置和治理思路轉型的可行選擇。國家和各個地方可以成立或安排專業(yè)機構及機構聯(lián)合體，以中長期規(guī)劃重大課題形式，針對社會政策體系進行系統(tǒng)反思和全面清理，厘清哪些政策體系需要調整思路，哪些政策體系需要修正完善，哪些政策體系需要重新構建，繼而深入研究并提出新的政策框架和具體建議。

2.從經(jīng)濟增長維度來看，制度和政策創(chuàng)新主要指向確保需求、勞動和制度供給以及消除副外部性。因此政策應重點關注三個方面：首先是扎牢社會保障安全網(wǎng)。逐步消除引發(fā)沖突和社會不安的“惡的不平等”和絕對貧困，消解經(jīng)濟增長的社會阻力和安全隱患，也為擴大內需拉動消費提供動力。其次是創(chuàng)新國內移民治理政策。給各地勞動大軍明確努力的方向，使他們盡快沉淀下來、融入進來，不僅成為新一代產(chǎn)業(yè)工人，更成為新市民。最后是加強社會基礎設施建設。包括提高從出生到終老的公共保健服務的公共衛(wèi)生體系設計和建設，從學前教育到職業(yè)培訓的終身學習體系建設。

3.轉型國家政策和制度改革創(chuàng)新的核心是尋求經(jīng)濟與社會政策更好地整合，確保新經(jīng)濟增長戰(zhàn)略與社會政策同時具備生產(chǎn)性和社會保護兩大功能。在國家和地方經(jīng)濟增長戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策中充分體現(xiàn)社會政策思維，使社會發(fā)展綜合和專項規(guī)劃、社會體制改革和社會政策安排明確導向經(jīng)濟增長方向。要求國家和地方社會體制改革與政策設計必須納入經(jīng)濟增長的維度，讓經(jīng)濟學家和經(jīng)濟政策界加入和認可；經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策需有社會政策思維，讓社會政策專家和社會發(fā)展部門加入和認可。

4.各級政府可以而且應該成為創(chuàng)新的觸發(fā)者、促進者、引領者，成為創(chuàng)新驅動型經(jīng)濟和服務經(jīng)濟的創(chuàng)造者和創(chuàng)新環(huán)境的守護者。具體表現(xiàn)為：首先是各級黨委政府必須極力促成社會創(chuàng)新和制度創(chuàng)新。向社會創(chuàng)新和制度創(chuàng)新投放更多資源和努力，并在系統(tǒng)層面進行治理創(chuàng)新。其次是各級黨委政府必須為創(chuàng)新提供新組織和新工具支持。公司研發(fā)實驗室、卓越中心、開放性創(chuàng)新、研究協(xié)同、孵化器、風險投資、研究園區(qū)等既是創(chuàng)新過程的產(chǎn)物，也是創(chuàng)新必需的組織方式和工具。再次是各級黨委政府必須學會構建新能力。尤其需要學會怎樣進行更廣泛的(從根本上講屬于社會和制度試驗)試驗，釋放公眾的天賦和創(chuàng)造性，構建持續(xù)創(chuàng)新能力。最后是各級黨委政府必須在轉型期承擔起賦能、賦權責任。尤其要在全國各地造就一大批具有創(chuàng)新意識、創(chuàng)新能力和創(chuàng)新動力的勞動大軍和創(chuàng)業(yè)隊伍。國家和地方的社會政策必須導向在隊伍、組織、制度和政策層面構建創(chuàng)新能力，使人們有日益增多的機會致力于創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)過程并從中獲益。

①Hemerijck, A., Knapen, B., & van Doorne, E.(eds),Aftershocks:EconomicCrisisandInstitutionalChoice, Amsterdam University Press,2009; Morel, N., Palier, B., Palme, J.(eds),TowardaSocialInvestmentWelfareState? Policy Press, Bristol,2012.

②Smyth, P. and Buchanan, J. (eds),InclusiveGrowthinAustralia:SocialPolicyasEconomicInvestment，Allen & Unwin, Sydney,2013.

③Morel, N., Palier, B., Palme, J.(eds),TowardsaSocialInvestmentWelfareState, Policy Press, Bristol,2012.

④Hansen, M. and Triantafillou, P., “The Lisbon Strategy and the alignment of economic and social concerns”,JournalofEuropeanSocialPolicy, 2011，Vol.21, No.3, pp.197～209.

⑤Serra, N. and Stiglitz, J.E.,TheWashingtonConsensusReconsidered:TowardsaNewGlobalGovernance, Oxford University Press, Oxford，2008.

⑥Midgley, J., “Social security and the economy”, in J. Midgley and K. Tang(eds),SocialSecurity,EconomyandDevelopment, Palgrave, New York，2008.

⑦De Mello, L. & Lutz, M. (eds),PromotingInclusiveGrowth, OECD &World Bank, Geneva，2012.

⑧制度與政策的關系其實難以厘清，政策大體上屬于制度中最活躍的一部分。在本文中有時會二者同時使用，有時會交替使用。

⑨王瑞澤：《制度變遷下的中國經(jīng)濟增長研究》，首都經(jīng)濟貿易大學博士論文，2006年。

⑩李克強：《“萬眾創(chuàng)新”：為中國經(jīng)濟升級版發(fā)力》，《中國新聞網(wǎng)》2014年9月12日。