清末民國(guó)縣政變革的理論思辨

張 雷

(商丘師范學(xué)院 法學(xué)院，河南 商丘 476000)

自秦代正式開(kāi)啟郡縣制起，縣政就成為中國(guó)封建社會(huì)時(shí)期地方行政管理體系的重要組成部分。盡管在不同歷史時(shí)期的縣政設(shè)定理念、具體管理模式、相關(guān)運(yùn)作方式、相關(guān)立法內(nèi)容及產(chǎn)生的社會(huì)效果均不盡相同，但縣政在基層社會(huì)治理中的重要與不可或缺性卻一直沒(méi)有改變，素有“國(guó)家興衰，在此一職”[1]4071之說(shuō)。既然縣政之成敗直接決定了每一朝代國(guó)運(yùn)的興衰，傾力于縣政變革來(lái)維系政治與社會(huì)穩(wěn)定也自然成為中國(guó)封建社會(huì)的一大規(guī)律。

近代以降，尤其是清末至民國(guó)期間，內(nèi)憂外患時(shí)局加重了國(guó)家治理的困難，在“法治者，治之極軌”[2]1859思想的鼓噪下，法治改革被視為當(dāng)時(shí)挽救國(guó)家危機(jī)的唯一選擇。受此影響，在基層社會(huì)治理領(lǐng)域，政府更是對(duì)縣政進(jìn)行大刀闊斧的改革，希冀借此達(dá)到消弭內(nèi)患、維護(hù)統(tǒng)治根基的目的。然從社會(huì)效果來(lái)看，當(dāng)時(shí)縣政變革的種種努力并沒(méi)能最終扭轉(zhuǎn)國(guó)運(yùn)的頹勢(shì)，清末民國(guó)政治與社會(huì)也自然難以擺脫危機(jī)四伏的窘境。依靠縣政變革以挽救政治與社會(huì)危機(jī)——這條被中國(guó)古代社會(huì)屢試不爽的歷史經(jīng)驗(yàn)何以在此不再靈驗(yàn)，相對(duì)“先進(jìn)”的西方政治文明為何在相對(duì)“落后”的中國(guó)社會(huì)失去了其應(yīng)有威力，是“洋制度”的水土不服抑或中國(guó)社會(huì)的病癥壓根就不適宜“洋藥方”， 清末民國(guó)中國(guó)縣制步履維艱及效果不佳的深層原因究竟是什么，縣政變革的方向又應(yīng)在何方等，這不僅是困擾時(shí)人的時(shí)代之問(wèn)，也是頗值得后人思辨的歷史之問(wèn)。

一、縣政理念中官利與民益的失衡

在奉專(zhuān)制主義為圭臬的中國(guó)封建社會(huì)時(shí)代，縣制無(wú)疑是統(tǒng)治階層為滿足政治統(tǒng)治之需要，用之汲取社會(huì)的財(cái)源以維持國(guó)家機(jī)器的運(yùn)轉(zhuǎn)、發(fā)揮國(guó)家暴力機(jī)器效用來(lái)確保社會(huì)底層穩(wěn)定的最為有力工具，其服務(wù)于皇權(quán)與官方的特色十分明顯。因此，重官利而輕民益思想是中國(guó)傳統(tǒng)縣政文化的核心。

縣政文化的這種重官利而輕民益導(dǎo)向，必要導(dǎo)致縣政中漠視下層民眾利益的現(xiàn)象滋生，縣政的相關(guān)法規(guī)也很難深入民心，民眾的消極抵抗與內(nèi)心拒斥也自然難免，勢(shì)必造成官民關(guān)系之緊張，縣級(jí)政府必然耗費(fèi)大量精力來(lái)應(yīng)對(duì)社會(huì)治安，縣制的社會(huì)管理功能發(fā)揮定會(huì)大打折扣。宋代以下的封建縣制制度，盡管集權(quán)傾向日益明顯，但社會(huì)實(shí)施效果不僅未見(jiàn)起色，反而呈現(xiàn)日益敗壞之勢(shì)，封建社會(huì)也自然步入窮途末路。這是縣政頂層設(shè)計(jì)中官民利益失衡的慘痛教訓(xùn)。

縣政文化過(guò)度推崇“重官輕民”導(dǎo)向，還會(huì)導(dǎo)致縣級(jí)政府財(cái)權(quán)的缺失，進(jìn)而引發(fā)縣級(jí)官僚貪腐盛行。國(guó)家的經(jīng)濟(jì)來(lái)源于基層的稅賦，稅賦的征收經(jīng)由縣級(jí)官吏之手，而封建社會(huì)縣政的特征則是基層縣制組織沒(méi)有經(jīng)濟(jì)支配權(quán)。如宋朝的賦稅所得除少數(shù)必要開(kāi)支外其余均上交中央及明代的縮減官俸行為，都說(shuō)明了中國(guó)古代縣級(jí)政府財(cái)權(quán)的孱弱。一旦國(guó)家完全剝奪了縣級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)支配權(quán)，必然促生貪腐、敷衍上級(jí)、欺上瞞下等現(xiàn)象盛行。

在民智未開(kāi)的時(shí)代，重官利而輕民益的文化導(dǎo)向尚不至于給封建縣政帶來(lái)致命的破壞。由于認(rèn)識(shí)能力的拘囿，即便社會(huì)弊病叢生，人們也很難把其歸咎于縣政之責(zé)，直至明末清初啟蒙思想家顧炎武“郡縣之失，其專(zhuān)在上”[3]12言論才發(fā)起國(guó)人反思縣政重官利而輕民益旨趣之弊的開(kāi)端，即是明證。然而，一旦民智得以啟蒙，也就預(yù)示著縣政必須面臨巨大的挑戰(zhàn)。

清末以降，伴隨著社會(huì)的新舊轉(zhuǎn)型以及西學(xué)東漸的影響力漸增，中國(guó)的民權(quán)主義思潮與立憲主義思潮漸興，形成“地方自治”理論的巨大推動(dòng)力。在此情勢(shì)下，“縣自治”逐漸被人們所期待，中國(guó)縣政文化開(kāi)啟了從“官治”向“自治”遞嬗。

表面上看，中國(guó)縣政文化的這種轉(zhuǎn)變似乎順應(yīng)了時(shí)代潮流，“縣自治”的出現(xiàn)也似乎標(biāo)志著民眾的利益在縣政理念中得到一定程度的關(guān)照，但從本質(zhì)而言，清末民國(guó)時(shí)期封建專(zhuān)制的社會(huì)性并沒(méi)有改變，縣政服務(wù)于皇權(quán)與官方的本質(zhì)也不可能發(fā)生改變。縣政“自治”傾向其實(shí)并非統(tǒng)治階層還權(quán)于民的表現(xiàn)，而是統(tǒng)治階層面臨新形勢(shì)的無(wú)奈選擇，一旦來(lái)自民眾的壓力有所減輕，其“官治”本質(zhì)及專(zhuān)門(mén)服務(wù)統(tǒng)治階層利益的本相便暴露無(wú)遺。南京國(guó)民政府1934-1939年間“縣自治”的中斷就是例證[4]109。

然而，“縣自治”的文化潮流一旦開(kāi)啟，縣政的重官輕民思想傳統(tǒng)必將被顛覆。正如民國(guó)政治學(xué)家蕭公權(quán)所講，“一切縣政之組織與建設(shè)，如不合于利民之目的，皆不能認(rèn)為有真正之價(jià)值?？h政譬如一架機(jī)器，民利為其當(dāng)然之出品。刷新機(jī)器，增加效率之目的，在乎制造大量之出品。否則輪飛軸舞，亦不過(guò)虛擲動(dòng)力”[5]。當(dāng)然，在專(zhuān)制制度盛行的中國(guó)封建時(shí)期，民利問(wèn)題很難得到官方的真正考量，蕭公權(quán)所期望的縣政價(jià)值自然很難實(shí)現(xiàn)。然而，蕭公權(quán)的觀點(diǎn)不僅為我們解答了近代中國(guó)尤其是南京國(guó)民政府時(shí)期縣政改革的效果不佳的緣由，而且也清晰揭示了在民權(quán)主義高漲的時(shí)代，官民利益平衡乃縣政改革所應(yīng)堅(jiān)持的正確方向。

二、縣政治理模式與社會(huì)現(xiàn)實(shí)的脫節(jié)

中國(guó)自秦漢至清末，為節(jié)省政府開(kāi)支與便于管理，中國(guó)的縣政管理多采取“小政府”形式，中央把縣級(jí)政權(quán)的管理權(quán)力過(guò)分集中到縣級(jí)長(zhǎng)官一人之手。面臨如此繁雜的政治、社會(huì)管理任務(wù)，為了滿足上官意志，縣級(jí)長(zhǎng)官不得不采取避重就輕的辦法來(lái)應(yīng)對(duì)，對(duì)于一些中央政府沒(méi)有特別要求非得親自管理的事務(wù)，他們往往采取委托地方其他力量進(jìn)行間接管理。因此，直接管理與間接管理二者結(jié)合的二元管理模式是中國(guó)傳統(tǒng)縣政管理模式的最大特征①。

中國(guó)傳統(tǒng)縣政的“小政府”模式何以能夠長(zhǎng)期存在，這是一個(gè)值得深思的問(wèn)題。總的說(shuō)來(lái)，這是與中國(guó)古代社會(huì)的現(xiàn)實(shí)密切相關(guān)的。傳統(tǒng)中國(guó)屬于農(nóng)耕文明，農(nóng)業(yè)是國(guó)家經(jīng)濟(jì)支柱，加上中國(guó)封建時(shí)期生產(chǎn)力水平不高，因此經(jīng)濟(jì)總量不大，稅收任務(wù)并不算太重，決定了“小政府”的管理模式的可能性。此外，為強(qiáng)化國(guó)家集權(quán)的需要，國(guó)家對(duì)縣級(jí)政府采取“小政府”就有避免地方勢(shì)力過(guò)大的意圖在內(nèi)。因此，為了確?！靶≌钡目h級(jí)政權(quán)能夠起到維系基層治理的需要，國(guó)家經(jīng)常采取其他舉措來(lái)彌補(bǔ)“小政府”管理模式的缺陷。例如漢代的“編戶(hù)齊民”政策的主要目的就是幫助縣級(jí)“小政府”能起到“征收賦稅”“征兵”“調(diào)發(fā)力徭”及“維護(hù)社會(huì)秩序”的巨大社會(huì)功能。因宋代土地兼并加劇，縣政“小政府”的管理任務(wù)加重，農(nóng)民與地主矛盾增加，中央開(kāi)始對(duì)縣政問(wèn)題愈發(fā)重視，“額外置吏”[6]就是確?！靶≌蹦軌蚵男猩鐣?huì)管理職責(zé)的重要措施之一。

清末民國(guó)時(shí)期，由于受西方行政管理思想的影響以及中國(guó)社會(huì)的新舊轉(zhuǎn)型，尤其在民國(guó)成立后，在縣公署下又設(shè)科、局、秘書(shū)、會(huì)計(jì)等下屬單位，根據(jù)縣的等級(jí)不同，科、局設(shè)置也不盡相同。1928年9月15日《縣組織法》頒布后，這種科、局設(shè)置混亂情況有所改變，“一般以設(shè)民政、財(cái)務(wù)、建設(shè)、教育、軍事五科及秘書(shū)、會(huì)計(jì)兩室為原則”[7]549。此外，還有諸多名目繁多的縣的行政機(jī)關(guān)，如縣征收機(jī)關(guān)、各種委員會(huì)，縣議會(huì)等立法機(jī)關(guān)、縣法院等司法機(jī)關(guān)等。至此，幾乎延續(xù)中國(guó)封建社會(huì)始終的縣制“小政府”管理模式逐漸轉(zhuǎn)型。誠(chéng)然，從縣政發(fā)展史看，科局制、委員會(huì)等納入縣政管理模式，無(wú)疑帶有基層社會(huì)治理的先進(jìn)性，它推動(dòng)中國(guó)社會(huì)治理理論的發(fā)展，形式上標(biāo)志著中國(guó)縣政的新舊轉(zhuǎn)型。然而遺憾的是，縣政改革的諸多新舉措并沒(méi)有達(dá)到明顯的社會(huì)效果。換言之，被部分學(xué)者推崇的西方相關(guān)管理理念、制度并沒(méi)有在縣政治改革中達(dá)到其預(yù)期效果。究其原因，很有可能與中國(guó)基層社會(huì)的經(jīng)濟(jì)類(lèi)型及經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r密切相關(guān)。當(dāng)時(shí)，中國(guó)社會(huì)盡管發(fā)生了改變，但在廣大基層社會(huì)，生產(chǎn)力低下、經(jīng)濟(jì)總量小、農(nóng)耕文明方式并沒(méi)有發(fā)生改變，縣政“小政府”管理模式的社會(huì)基礎(chǔ)依然存在且十分牢固。另外，縣政新管理模式預(yù)示了國(guó)家要承擔(dān)更多縣級(jí)官吏人員的經(jīng)費(fèi)支出，必然使本來(lái)就已經(jīng)捉襟見(jiàn)肘的國(guó)家財(cái)政愈發(fā)困難，而為了基層政治治理的需要，國(guó)家必須將這種經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)嫁給民眾，進(jìn)而增加了民眾的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，自然招致官民矛盾加劇[8]。

中國(guó)縣政管理模式的發(fā)展歷程及南京國(guó)民政府縣政變革經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)表明，縣政管理模式的更迭不能單憑統(tǒng)治階層的主觀意愿，而應(yīng)由社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)條件來(lái)決定。同時(shí)，任何法律文明都有其特定的衍生土壤與環(huán)境，盡管我們?cè)诜ㄖ片F(xiàn)代化進(jìn)程中不能摒棄對(duì)異域文明的汲取，但如何做到異域文明的本土資源化是值得引起我們特別關(guān)注的問(wèn)題。

三、縣政職責(zé)中政治與社會(huì)的錯(cuò)位

作為傳統(tǒng)中國(guó)社會(huì)基層的管理單位，縣政一直扮演著維系國(guó)家與社會(huì)關(guān)系平衡的關(guān)鍵角色。自秦至清中期，縣政職能基本都限定在興學(xué)教化、聽(tīng)訟斷獄、勸課農(nóng)桑、抗震救災(zāi)、水利興修以及征收賦稅等范圍之內(nèi)，并無(wú)太大變化。因此，判斷一個(gè)中國(guó)封建時(shí)代縣級(jí)長(zhǎng)官是否合格的標(biāo)準(zhǔn)，多被認(rèn)定為“土地辟，田野治，樹(shù)木蕃，溝洫修，城郭固，倉(cāng)廩實(shí)，學(xué)校興，盜賊屏，戎器完，而其大者則人民樂(lè)業(yè)而已”[3]14。不難看出，盡管中國(guó)傳統(tǒng)縣政職責(zé)的國(guó)家導(dǎo)向是其根本，但這種國(guó)家導(dǎo)向的達(dá)成是依托社會(huì)導(dǎo)向來(lái)實(shí)現(xiàn)的。因此，縣政職責(zé)的國(guó)家與社會(huì)導(dǎo)向的形式和諧是縣政長(zhǎng)期發(fā)揮功能的關(guān)鍵所在。

縣政的這種形式和諧其實(shí)也是由中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)的農(nóng)耕文明形態(tài)的決定并與封建正統(tǒng)管理思想文化的影響有關(guān)。首先，在農(nóng)耕文明形態(tài)下，作為國(guó)家最底層的管理單位縣政，必然面臨更多的與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相關(guān)的事項(xiàng)， 水利興修、勸課農(nóng)桑、撫恤災(zāi)民等帶有明顯社會(huì)性質(zhì)的事項(xiàng)本身就具有維護(hù)國(guó)家政權(quán)的主要功能。與此同時(shí)，封建正統(tǒng)管理思想一直把儒家思想視為國(guó)家管理的指導(dǎo)思想。興辦學(xué)校、道德教化等也是政府降低管理成本及實(shí)施國(guó)家治理的主要手段。在這種情況下，縣政的統(tǒng)治與社會(huì)職能呈現(xiàn)出重疊性與和諧性。正如恩格斯的著名論斷所講的那樣，“政治統(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會(huì)職能為基礎(chǔ)，而且政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會(huì)職能時(shí)才能持續(xù)下去”[9]523。不難看出，對(duì)任何政府而言，確保政治統(tǒng)治與社會(huì)管理的協(xié)調(diào)發(fā)展應(yīng)為最佳的執(zhí)政狀態(tài)。我國(guó)的縣政發(fā)展歷史也明確驗(yàn)證了這一歷史規(guī)律。從縣政的實(shí)施效果觀察，但凡能夠很好解決國(guó)家與社會(huì)利益平衡或者社會(huì)利益得到應(yīng)由關(guān)照的朝代或歷史時(shí)期，縣政都取得了良好的社會(huì)效果，反之則必然加速縣政建設(shè)的敗壞與社會(huì)衰落的進(jìn)程。因?yàn)?，作為?guó)家治理最重要的環(huán)節(jié)，縣政一旦陷入“重國(guó)家”而“輕社會(huì)”的怪圈，必然會(huì)把中央政府最為在意的治安、征稅、刑名等視為主要職責(zé)，而興修水利與勸課農(nóng)桑等社會(huì)管理職責(zé)則被淡化，“政簡(jiǎn)訟清”一旦成為地方政府的最高追求，其促進(jìn)社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展功能的弱化也在情理之中。

清末民國(guó)時(shí)期，伴隨著社會(huì)急劇轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)、民權(quán)主義高漲以及民眾智識(shí)水平提升等，縣政管理水平理應(yīng)隨之提升來(lái)適應(yīng)時(shí)代之需。從歷史維度著眼，這一時(shí)期的縣政的確一度呈現(xiàn)出重視社會(huì)治理的傾向，在某種程度上契合了時(shí)代的潮流，但限于統(tǒng)治者的階級(jí)局限，很難確?？h政的政治統(tǒng)治與社會(huì)治理的和諧統(tǒng)一，也自然難逃縣政效果不佳的歷史宿命。無(wú)論是晚清政府、北洋政府還是南京國(guó)民政府都沒(méi)能徹底擺脫其專(zhuān)制本質(zhì)，尤其是隨著國(guó)民黨政權(quán)腐朽與反動(dòng)，共產(chǎn)主義事業(yè)在廣大基層社會(huì)廣泛開(kāi)展，為了與共產(chǎn)黨爭(zhēng)奪農(nóng)村陣地，政府加強(qiáng)了對(duì)農(nóng)村社會(huì)的控制，農(nóng)村社會(huì)的保甲制度網(wǎng)絡(luò)體系于是形成。盡管不能否認(rèn)此時(shí)縣政繼續(xù)扮演了勸課農(nóng)桑、征收賦稅、社會(huì)治安以及道德宣化等重要職能，但為了維護(hù)反動(dòng)政權(quán)，縣政則更多負(fù)擔(dān)了經(jīng)濟(jì)控制、兵役征收以及鎮(zhèn)壓先進(jìn)革命的職責(zé)，呈現(xiàn)出明顯的“重國(guó)家輕社會(huì)”特征，這種做法恰恰觸犯了國(guó)家治理的禁忌。

四、縣政立法中個(gè)體與系統(tǒng)的失調(diào)

鑒于縣政被賦予了太高的政治功能，一旦社會(huì)發(fā)展重大變革或者社會(huì)出現(xiàn)棘手問(wèn)題，統(tǒng)治者往往習(xí)慣采取縣政變革的方式，力求問(wèn)題得以解決或者社會(huì)向好轉(zhuǎn)變，縣政立法也因此成為歷朝縣政建設(shè)的重要組成部分。誠(chéng)然，立法治世的確不失為一個(gè)行之有效的政治管理原則，中外歷史上的成功個(gè)案比比皆是。然而，從縣政發(fā)展史考察，并非每一次縣政立法的社會(huì)效果都是立竿見(jiàn)影，甚至還會(huì)出現(xiàn)許多“法愈密而縣政欲亂”的窘境。尤其是唐代以后，縣政領(lǐng)域的立法頻現(xiàn)，而縣政領(lǐng)域出現(xiàn)的問(wèn)題則更多。

譬如，宋代以降，中央集權(quán)加強(qiáng)，政府對(duì)縣級(jí)政權(quán)的管治加強(qiáng)，為此，宋朝分別作出弱化地方政權(quán)、加強(qiáng)地方政權(quán)之間的相互監(jiān)督等重大舉措。單從削弱縣級(jí)官員權(quán)力而言，此舉當(dāng)然無(wú)可厚非，然從國(guó)家治理層面而言，卻落得“縣行政衙門(mén)握有全縣無(wú)上之權(quán)威，其全權(quán)則操于縣令一人之手”[10]66的尷尬局面，此舉顯然沒(méi)能幫助宋代實(shí)現(xiàn)國(guó)家強(qiáng)大的目的，反而導(dǎo)致但宋代及宋以后國(guó)家的實(shí)際控制力以及國(guó)運(yùn)的衰落。繼之而起的明、清兩代，強(qiáng)化中央集權(quán)的縣制立法愈密，然而依然沒(méi)能改變封建王朝日益衰亡的命運(yùn)。再如，北洋政府時(shí)期，為加強(qiáng)中央集權(quán)，通過(guò)省下置道的方式，來(lái)實(shí)行分化省級(jí)政權(quán)與監(jiān)管縣級(jí)政權(quán)的目的。盡管其間相關(guān)縣制、法令頻出，但并未取得實(shí)際效果，正如錢(qián)端升先生所言，相關(guān)法制繁多，“然實(shí)際施行者尚未之聞”[11]517。削弱縣級(jí)官吏的法令不僅沒(méi)能維護(hù)中央集權(quán)的實(shí)現(xiàn)，反而導(dǎo)致軍閥混亂局面愈演愈烈，這是北洋政府所始料未及的。

中國(guó)縣政變革為何會(huì)出現(xiàn)“法愈密而縣政欲亂”的窘境，其原因應(yīng)是多元而復(fù)雜的，按照馬克思的觀點(diǎn)，“社會(huì)不是以法律為基礎(chǔ)的。那是法學(xué)家們的幻想。相反地，法律應(yīng)該以社會(huì)為基礎(chǔ)。法律應(yīng)該是社會(huì)共同的、由一定物質(zhì)生產(chǎn)方式所產(chǎn)生的利益和需要的表現(xiàn)，而不是單個(gè)的個(gè)人的恣意橫行”[12]291。由此可見(jiàn)，過(guò)于追求法律變革而忽略社會(huì)現(xiàn)實(shí)的做法其實(shí)是錯(cuò)誤的。縣政立法中個(gè)體與系統(tǒng)關(guān)系不當(dāng)應(yīng)是最大的原因。

首先，從法的社會(huì)控制力著眼，社會(huì)治理決不能僅僅依靠法制一途。縣政絕非單一的縣域之制，而是國(guó)家行政管理的重要一環(huán)，關(guān)系到國(guó)家整體的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等重要領(lǐng)域，貌似單一的縣制問(wèn)題，其實(shí)與整個(gè)國(guó)家的政治環(huán)境密切相關(guān)，尤其與國(guó)家政權(quán)的性質(zhì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、縣級(jí)官員的治理水平、民眾的自身素養(yǎng)等密切相關(guān)。那么，尋求救治縣制問(wèn)題的立法也當(dāng)然不能僅僅局限于縣政自身領(lǐng)域，而應(yīng)放眼于整體政治、經(jīng)濟(jì)乃至文化環(huán)境，系統(tǒng)考量相互關(guān)系，方能取得成效。

其次，從縣政變革的主旨看，強(qiáng)化社會(huì)底層的控制與維護(hù)政權(quán)穩(wěn)定本無(wú)可厚非，但縣政立法如果過(guò)度追求中央集權(quán)或者一味強(qiáng)化底層控制，必然會(huì)壓縮縣級(jí)政權(quán)的生存空間，造成縣級(jí)政府官員的工作困難，衍生貪腐風(fēng)氣，而縣級(jí)政權(quán)的貪腐與敗壞則進(jìn)一步引發(fā)政權(quán)與法制威信的下降。

第三，立法能力也很大程度上決定了縣政的效果。正如歷史法學(xué)派代表人物薩維尼在論證立法能力問(wèn)題時(shí)所講：“如果我們的能力不敷應(yīng)對(duì)，則我們竭思改善的自身狀況反而必會(huì)為一部法典所損害?！盵13]35無(wú)獨(dú)有偶，明太祖也曾說(shuō)道：“立法貴簡(jiǎn)當(dāng)，使人易曉，若條緒繁多，一事兩端，吏得因緣為奸?！盵14]264如果不注重提升立法能力，所立之法不僅很難達(dá)到預(yù)期，甚至?xí)o社會(huì)帶來(lái)更大傷害。

第四，從法律效果著眼，人的因素至關(guān)重要?！盀檎?，惟在得人”理論表明，縣政效果的發(fā)揮關(guān)鍵在于縣級(jí)官員群體的整體素質(zhì)。因此，縣政立法必須既要把縣級(jí)官員行為匡正在法律規(guī)范之內(nèi)，又能確保他們的聰明智慧得以有效的施展與發(fā)揮，否則，縣政改革舉措的效果必將大大受損。

總之，清末民國(guó)縣政變革是我國(guó)近代國(guó)家治理活動(dòng)的一個(gè)縮影。在新舊社會(huì)轉(zhuǎn)捩與中外文化激烈碰撞的特殊時(shí)期，必然注定縣政變革要關(guān)照的因素增多。既要學(xué)習(xí)域外文明的合理因素，又要關(guān)切域外文明與本土社會(huì)的契合；既要維護(hù)專(zhuān)制統(tǒng)治的穩(wěn)定，又要回應(yīng)日益提升的民智；既要發(fā)揮法制的有力作用，又要發(fā)揮政治與文化的治理功能等。鑒于上述問(wèn)題的解決與否直接取決于統(tǒng)治階層的執(zhí)政能力，這一時(shí)期縣政變革呈現(xiàn)出步履蹣跚及困難重重也是歷史的必然，然而，這場(chǎng)縣政變革給后世所帶來(lái)的啟示卻意義深遠(yuǎn)。

注釋?zhuān)?/p>

①近年來(lái)，溫鐵軍提出的中國(guó)古代“皇權(quán)不下縣”觀點(diǎn)備受學(xué)界關(guān)注與認(rèn)可。然而，也有學(xué)者對(duì)此持不同認(rèn)識(shí)，諸如楊念群、胡恒等學(xué)者認(rèn)為，中國(guó)古代社會(huì)“皇權(quán)不下縣”應(yīng)只是一種表象，皇權(quán)對(duì)國(guó)家的控制應(yīng)該是無(wú)處不在的。

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