鄉(xiāng)村治理發(fā)展頂層設(shè)計(jì)：政策演變與前瞻
——基于中央“一號(hào)文件”的政策回顧

趙曉峰，馮潤(rùn)兵

(西北農(nóng)林科技大學(xué)，陜西 楊凌　712100)

改革開(kāi)放以來(lái)，在1982年～1986年、2004年～2018年期間，中共中央、國(guó)務(wù)院先后發(fā)布了20個(gè)以“三農(nóng)”為主題的“一號(hào)文件”。這些“一號(hào)文件”雖然沒(méi)有系統(tǒng)性地發(fā)布鄉(xiāng)村治理政策，但也是根據(jù)中國(guó)“三農(nóng)”問(wèn)題實(shí)踐發(fā)展而制定的改善鄉(xiāng)村治理狀況的重要文件。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2016年底，我國(guó)農(nóng)村常住人口為58973萬(wàn)人，城鎮(zhèn)常住人口為79298萬(wàn)人，農(nóng)村常住人口占到全國(guó)總?cè)丝诘?2.65%①，即使到21世紀(jì)中葉，城鎮(zhèn)化率提高到70%左右，我國(guó)農(nóng)村人口的數(shù)量也是龐大的，因此，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)的有效治理依然十分重要。解決“三農(nóng)”問(wèn)題，既要實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收，也要加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，還要推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，這都需要完善鄉(xiāng)村社會(huì)治理，以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村有序發(fā)展。

黨的十九大報(bào)告提出，要實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。本文旨在國(guó)家實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，梳理歷年來(lái)“一號(hào)文件”中鄉(xiāng)村治理相關(guān)政策的精神內(nèi)涵，找出鄉(xiāng)村治理的政策走向，以探索鄉(xiāng)村社會(huì)治理的有效機(jī)制，提升政府解決“三農(nóng)”問(wèn)題的有效性。

一、“一號(hào)文件”關(guān)于鄉(xiāng)村治理不同時(shí)期側(cè)重點(diǎn)的演變

(一)鄉(xiāng)村治理主體的演變

通過(guò)對(duì)比歷年的“一號(hào)文件”發(fā)現(xiàn)，我國(guó)的鄉(xiāng)村治理主體經(jīng)歷了由一元治理到多元治理的轉(zhuǎn)變過(guò)程。在1982年～1986年的“一號(hào)文件”中，鄉(xiāng)村治理的主體是單一的農(nóng)村基層黨組織，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制和政治體制改革的推進(jìn)，農(nóng)村黨組織和生產(chǎn)隊(duì)的關(guān)系已經(jīng)處在變革中。1987年，《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法(試行)》(以下簡(jiǎn)稱《村組法》)頒布后，村民委員會(huì)在鄉(xiāng)村普遍建立，它是群眾性民主自治組織，其目的是保障農(nóng)村村民自治，這意味著鄉(xiāng)村社會(huì)加入了新的治理主體。一方面，歷年的“一號(hào)文件”都提出要始終堅(jiān)持加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)；另一方面，從2005年起，“一號(hào)文件”多次提出要“健全村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的充滿活力的村民自治機(jī)制”。

2008年“一號(hào)文件”首次提出要?jiǎng)?chuàng)新農(nóng)村社區(qū)管理，優(yōu)先在城市郊區(qū)開(kāi)展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的實(shí)驗(yàn)工作，這是一種新型的以服務(wù)為導(dǎo)向的農(nóng)村社區(qū)管理模式，將會(huì)引起鄉(xiāng)村治理模式的轉(zhuǎn)變。2013年和2014年的“一號(hào)文件”提出，要加強(qiáng)合作社的黨建工作，使合作社成為改善鄉(xiāng)村治理機(jī)制的抓手之一。鄉(xiāng)村社會(huì)的治理主體，除農(nóng)村基層黨組織和村民委員會(huì)外，還有共青團(tuán)、婦聯(lián)、民兵組織、合作社和社區(qū)紅白理事會(huì)等。鄉(xiāng)村社會(huì)的多元治理，不是一個(gè)治理主體一家獨(dú)大，多元共治不是政府退出，不是“小政府、弱政府”，而是“小政府、強(qiáng)政府、大社會(huì)”的共同治理模式[1]。這既是創(chuàng)新完善鄉(xiāng)村治理機(jī)制的需要，也是適應(yīng)我國(guó)廣大農(nóng)村社會(huì)內(nèi)部差異性治理的要求。鄉(xiāng)村治理主體從一元到多元的演變，既是我國(guó)農(nóng)村社會(huì)治理的機(jī)制創(chuàng)新，也是中央政府對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)治理探索的深化。

(二)鄉(xiāng)村治理內(nèi)容的定位演變

1.重視生產(chǎn)隊(duì)及其權(quán)力關(guān)系調(diào)整。20世紀(jì)80年代初，我國(guó)農(nóng)村體制改革快速推進(jìn)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)上從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的生產(chǎn)隊(duì)生產(chǎn)向商品經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的承包到戶生產(chǎn)轉(zhuǎn)型，相應(yīng)地，1982年～1986年的“一號(hào)文件”對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)和權(quán)力關(guān)系做出調(diào)整(參見(jiàn)表1)。其中，1982年和1985年的“一號(hào)文件”分別是《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問(wèn)題》和《關(guān)于進(jìn)一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的十項(xiàng)政策》，要求農(nóng)村基層黨組織抓好農(nóng)村經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)，做好管理協(xié)調(diào)工作。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展上去后，生產(chǎn)關(guān)系也要相應(yīng)調(diào)整，緊接著就是農(nóng)村權(quán)力關(guān)系調(diào)整，典型的是分田到戶后生產(chǎn)隊(duì)隨之解體，代之的是村民自治形式的基層民主權(quán)力建設(shè)。這也是當(dāng)時(shí)一直強(qiáng)調(diào)的物質(zhì)文明和精神文明一起建設(shè)的要求和體現(xiàn)。在2004年“一號(hào)文件”之前，尤其是20世紀(jì)90年代，為解決逐步加劇的“三農(nóng)”問(wèn)題，建設(shè)農(nóng)村民主關(guān)系、理順干部和農(nóng)民關(guān)系成為化解“三農(nóng)”問(wèn)題的有力選擇。綜合來(lái)看，2004年“一號(hào)文件”發(fā)布之前的近二十年，鄉(xiāng)村治理的重點(diǎn)是生產(chǎn)關(guān)系和權(quán)力關(guān)系的調(diào)整。

表1　20世紀(jì)80年代“一號(hào)文件”關(guān)于經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)的內(nèi)容

2.重視農(nóng)村公共事業(yè)建設(shè)。2004年的“一號(hào)文件”是中央政府事隔18年后再度將“三農(nóng)”問(wèn)題回歸政策熱點(diǎn)，并且把解決好“三農(nóng)”問(wèn)題作為全黨工作的重中之重，這也反映了20世紀(jì)90年代以來(lái)“三農(nóng)”問(wèn)題的嚴(yán)峻形勢(shì)。針對(duì)農(nóng)民增收困難、糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民收入增長(zhǎng)低于全國(guó)平均水平和城鄉(xiāng)收入差距仍然不斷擴(kuò)大等問(wèn)題，中央政府從農(nóng)村公共事業(yè)入手，大力興辦農(nóng)村、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施(參見(jiàn)表2)，為農(nóng)民增收和解決“三農(nóng)”問(wèn)題提供思路。在這一時(shí)期，農(nóng)村公共事業(yè)的建設(shè)不僅僅局限于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還包括農(nóng)村教育、農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)村道路交通乃至人居環(huán)境等多個(gè)方面，從比較全面的角度入手推進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施完善，以期實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，從而解決“三農(nóng)”問(wèn)題。

表2　“一號(hào)文件”關(guān)于農(nóng)村公共事業(yè)的政策內(nèi)容

3.重視農(nóng)村社會(huì)治理。2007年的“一號(hào)文件”首次提出要?jiǎng)?chuàng)新農(nóng)村社會(huì)管理體制機(jī)制，2008年則提出要探索鄉(xiāng)村有效治理機(jī)制，2009年受“經(jīng)濟(jì)危機(jī)”的影響暫時(shí)擱置農(nóng)村社會(huì)的治理問(wèn)題，2010年的“一號(hào)文件”再度提出完善符合國(guó)情的農(nóng)村基層治理機(jī)制，此后數(shù)年“一號(hào)文件”對(duì)農(nóng)村社會(huì)治理的關(guān)注度持續(xù)升溫(參見(jiàn)表3)。2014年～2017年的“一號(hào)文件”連續(xù)四年強(qiáng)調(diào)，要探索不同情況下村民自治的有效形式，這是中央政府重視鄉(xiāng)村社會(huì)治理問(wèn)題的直接表現(xiàn)。而“三農(nóng)”問(wèn)題不再單純是農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問(wèn)題，也是鄉(xiāng)村社會(huì)的治理問(wèn)題，這是從農(nóng)村工作的多年實(shí)踐中得出的。自2013年起，“一號(hào)文件”多次提出要完善和創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理機(jī)制，推動(dòng)農(nóng)村社區(qū)化管理，2016年提出要完善多元共治的農(nóng)村社區(qū)治理結(jié)構(gòu)。農(nóng)村社會(huì)重視治理創(chuàng)新，與十八大以來(lái)國(guó)家層面要實(shí)現(xiàn)的治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)相一致。2018年的“一號(hào)文件”提出要構(gòu)建鄉(xiāng)村治理新體系，堅(jiān)持自治、法治、德治相結(jié)合，具體從加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)、深化村民自治實(shí)踐、建設(shè)法治鄉(xiāng)村、提升鄉(xiāng)村德治水平和建設(shè)平安鄉(xiāng)村五方面部署建設(shè)。

表3　“一號(hào)文件”關(guān)于農(nóng)村社會(huì)治理的政策內(nèi)容

二、“一號(hào)文件”關(guān)于鄉(xiāng)村治理政策的關(guān)注重點(diǎn)

(一)村民自治法律的完善與落實(shí)

2005年以來(lái)的“一號(hào)文件”，先后有九次提到健全或者探索村民自治建設(shè)的問(wèn)題(參見(jiàn)表4)。“一號(hào)文件”持續(xù)強(qiáng)調(diào)村民自治建設(shè)，既說(shuō)明農(nóng)村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的村民自治在農(nóng)村民主建設(shè)中的重要作用，也說(shuō)明《村組法》完善與落實(shí)的艱辛歷程。20世紀(jì)80年代初，廣西宜山和羅城等地的農(nóng)民自發(fā)成立了村民委員會(huì)，其良好的自治效果引起了國(guó)家的高度重視，但是各地村民自治組織形式不一，其定位目的也不盡相同，因此，國(guó)家需要盡快制定一部引導(dǎo)、支持和規(guī)范村民自治的法律。至1987年11月，全國(guó)人大常委會(huì)制定通過(guò)《村組法(試行)》，規(guī)定村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育和自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，這為村民委員會(huì)的建設(shè)提供了法律依據(jù)。村民自治經(jīng)過(guò)十余年實(shí)踐后，1998年《村組法》正式修訂通過(guò)；2010年，全國(guó)人大常委會(huì)再次修訂完善《村組法》，這既是在法律上進(jìn)一步完善村民自治制度，也是對(duì)村民自治的實(shí)踐治理效果的肯定。2013年以來(lái)，“一號(hào)文件”提出要不斷加強(qiáng)和創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)管理，在地方上，全國(guó)多地都在探索適合本地區(qū)的村民自治有效形式，這會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)治理出現(xiàn)新的模式。換句話說(shuō)，各地探索和創(chuàng)新村民自治的實(shí)踐形式，將會(huì)與現(xiàn)行《村組法》的規(guī)定再次出現(xiàn)張力，而國(guó)家法律也需要為村民自治新形式的出現(xiàn)留出空間。為了更好地實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)的治理創(chuàng)新，解決好村民自制規(guī)章與國(guó)家法的沖突與矛盾,必須協(xié)調(diào)好國(guó)家權(quán)力與鄉(xiāng)村社會(huì)之間的關(guān)系[2]，而《村組法》也將會(huì)再一次地修訂完善。

表4　“一號(hào)文件”關(guān)于村民自治建設(shè)的政策內(nèi)容

(二)基層黨組織建設(shè)

農(nóng)村基層黨組織是落實(shí)中央政府農(nóng)村政策、做好“三農(nóng)”工作的重要組織基礎(chǔ)。歷年來(lái)的“一號(hào)文件”都涉及加強(qiáng)基層黨組織的內(nèi)容，這是鞏固和加強(qiáng)黨在農(nóng)村執(zhí)政基礎(chǔ)的需要?；鶎狱h組織對(duì)農(nóng)村工作把握處理的程度，直接影響到鄉(xiāng)村社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展，也是建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和實(shí)施鄉(xiāng)村振興的根本保證。因此，黨的基層組織是黨在社會(huì)基層組織中的戰(zhàn)斗堡壘，基層組織建設(shè)只能加強(qiáng)，不能削弱[3]。加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)，不僅要開(kāi)展整頓黨風(fēng)黨紀(jì)等建設(shè)，始終堅(jiān)持為人民服務(wù)，同時(shí)，也要為基層黨組織建設(shè)提供物質(zhì)支持和人才支持。

1.物質(zhì)支持。人民公社時(shí)期，村集體往往擁有一定的集體財(cái)產(chǎn)，農(nóng)村基層黨組織干部也是未脫產(chǎn)干部，基層黨組織建設(shè)也有一定的村級(jí)物質(zhì)支持。分田到戶后，大多數(shù)村莊已經(jīng)沒(méi)有集體財(cái)產(chǎn)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制確立后，基層黨組織建設(shè)更需要物質(zhì)支持，如村級(jí)組織活動(dòng)場(chǎng)所、黨員及干部現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等，這是基層黨組織與時(shí)俱進(jìn)不可或缺的物質(zhì)設(shè)施。推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，迫切要求發(fā)揮政府投入的主導(dǎo)作用，盡快建立起多元化的社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的投入保障機(jī)制[4]。第一，要為基層干部提供適當(dāng)物質(zhì)支持。2008年的“一號(hào)文件”提出要探索建立農(nóng)村基層干部激勵(lì)保障機(jī)制，逐步健全并落實(shí)村干部報(bào)酬待遇和相應(yīng)的社會(huì)保障制度；2009年的“一號(hào)文件”再次強(qiáng)調(diào)要以不低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村勞動(dòng)力平均收入水平確定村干部基本報(bào)酬，要逐步解決好村干部養(yǎng)老保障問(wèn)題，以穩(wěn)定農(nóng)村基層干部隊(duì)伍。第二，為基層黨組織提供物質(zhì)支持。2013年的“一號(hào)文件”指出要健全村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)和基本公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制；2014年的“一號(hào)文件”再次強(qiáng)調(diào)要建立穩(wěn)定的村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障制度。從健全經(jīng)費(fèi)機(jī)制保障到確立明確制度保障，這是中央政府對(duì)基層黨組織建設(shè)大力支持的結(jié)果，更是重視基層黨組織建設(shè)的體現(xiàn)。

2.人才支持。基層黨組織要永葆青春，需要中青年人才持續(xù)不斷的加入，這關(guān)系到基層黨組織運(yùn)轉(zhuǎn)的長(zhǎng)久機(jī)制，關(guān)系到基層黨組織對(duì)農(nóng)村工作的勝任，更直接影響農(nóng)村社會(huì)的治理問(wèn)題。因此，“一號(hào)文件”向來(lái)十分重視農(nóng)村黨組織的青年人才問(wèn)題，明確提出對(duì)基層黨組織的人才選拔和培育要求(參見(jiàn)表5)。第一，拓寬基層黨組織人才來(lái)源，注重從農(nóng)村知識(shí)青年、退伍軍人、外出務(wù)工返鄉(xiāng)農(nóng)民、農(nóng)村致富帶頭人，乃至大學(xué)生“村官”中培養(yǎng)選拔村級(jí)組織骨干力量。青年人才的加入直接影響基層黨組織的持續(xù)機(jī)制，從多領(lǐng)域選拔青年人才有利于基層黨組織全方位工作順利完成。其中，改變新農(nóng)村建設(shè)人才匱乏的現(xiàn)狀，要吸引大學(xué)生到農(nóng)村就業(yè)，使大學(xué)生“村官”政策進(jìn)一步規(guī)范化、制度化，保證大學(xué)生“村官”進(jìn)得來(lái)、用得上、留得住、出得去[5]。第二，注重加強(qiáng)基層黨組織的培訓(xùn)學(xué)習(xí)等，建設(shè)高素質(zhì)基層干部隊(duì)伍，尤其注重對(duì)基層干部能力的提升。一個(gè)優(yōu)秀的基層黨組織往往可以實(shí)現(xiàn)村莊的有序發(fā)展，這是中央政府多年整頓基層黨組織的成功實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。因此，要持續(xù)加強(qiáng)基層黨組織干部的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，以提升基層黨組織的戰(zhàn)斗力。

表5　“一號(hào)文件”關(guān)于基層黨組織建設(shè)人才支持的政策內(nèi)容

(三)村民自治建設(shè)

村民自治是農(nóng)村基層民主治理的重要載體，2005年以來(lái)，它在“一號(hào)文件”中出現(xiàn)九次(參見(jiàn)表4)，這足見(jiàn)村民自治在基層社會(huì)治理中的重要性。目前，村民自治已經(jīng)成為億萬(wàn)農(nóng)民政治生活中的一項(xiàng)基本權(quán)利和自己創(chuàng)造幸福生活的制度平臺(tái)[6]，因而需要更加重視完善村民自治建設(shè)。首先，村民自治建設(shè)要在農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行。但這不影響村民自治在基層社會(huì)治理中發(fā)揮民主治理功能。得益于村民自治的建設(shè)，鄉(xiāng)村社會(huì)治理實(shí)現(xiàn)了從農(nóng)村基層黨組織的一元治理向多元治理轉(zhuǎn)型，這將極大促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)事業(yè)的繁榮發(fā)展。其次，村民自治建設(shè)大大促進(jìn)了鄉(xiāng)村社會(huì)的民主化進(jìn)程。因?yàn)榇迕裎瘑T會(huì)成員是由群眾直接投票選舉產(chǎn)生，村委會(huì)干部需要對(duì)村民負(fù)責(zé)。此外，《村組法》對(duì)村民自治的民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等有詳細(xì)規(guī)定，以保證其群眾性自治性質(zhì)不變。因此，“一號(hào)文件”數(shù)次提出要發(fā)展和完善黨領(lǐng)導(dǎo)的村級(jí)民主自治機(jī)制，這是對(duì)村民自治可以保證群眾性民主治理的肯定。最后，村民自治建設(shè)創(chuàng)新了鄉(xiāng)村社會(huì)治理機(jī)制。2014年～2018年的“一號(hào)文件”連續(xù)五年提出，健全和完善(創(chuàng)新)村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的村民自治機(jī)制，并在有實(shí)際需要的地方開(kāi)展以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點(diǎn)實(shí)踐。當(dāng)然，從村民自治實(shí)現(xiàn)形式看，村委會(huì)下沉到自然村或者村民小組，可能更適宜于自治[6]，有利于調(diào)動(dòng)群眾參加村民自治的積極性。從政策上明確規(guī)定村民自治的建設(shè)可以下沉至自然村或者村民小組等更小的治理單位，這也是基層治理的一種創(chuàng)新，而探索不同情況下的村民自治有效形式，將是今后村民自治發(fā)展的方向之一。

(四)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)

隨著我國(guó)城市化水平的不斷提高，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的步伐逐步加快，這是農(nóng)村社會(huì)管理和服務(wù)不斷發(fā)展的需要。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，不僅旨在實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社區(qū)和社會(huì)的整合，也旨在實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體和整個(gè)社會(huì)的融合，這表明我國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)組織機(jī)制的轉(zhuǎn)變，也顯示我國(guó)整個(gè)社會(huì)的整合機(jī)制的轉(zhuǎn)變[8]。從近幾年來(lái)的“一號(hào)文件”政策內(nèi)容看，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)經(jīng)歷了以下幾個(gè)步驟(參見(jiàn)表6)：首先，在城市郊區(qū)開(kāi)展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)，以探索如何創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)的管理和服務(wù)；其次，在有條件的地區(qū)搞好農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的試點(diǎn)推進(jìn)工作；最后，深化農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，即完善多元共治農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。2008年的“一號(hào)文件”提出，要?jiǎng)?chuàng)新農(nóng)村社區(qū)管理和服務(wù)模式的內(nèi)容，而服務(wù)功能是農(nóng)村社區(qū)區(qū)別于傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理的最大的特色之處。因此，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的重點(diǎn)首推服務(wù)功能，之后是創(chuàng)新管理。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)將引起鄉(xiāng)村社會(huì)向重視服務(wù)的治理模式轉(zhuǎn)型。農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)，符合農(nóng)村居民從傳統(tǒng)的生產(chǎn)共同體向生活共同體轉(zhuǎn)型的趨勢(shì)，在城郊地區(qū)率先開(kāi)展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，也是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中管理和服務(wù)的需求。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)帶來(lái)的社區(qū)化的管理和服務(wù)模式，也是鄉(xiāng)村社會(huì)治理機(jī)制的創(chuàng)新，將在鄉(xiāng)村社會(huì)的有效治理中起到新的積極作用。

表6　“一號(hào)文件”關(guān)于農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的政策內(nèi)容

(五)鄉(xiāng)村治理的多元化推進(jìn)

完善鄉(xiāng)村社會(huì)治理，既是中央政府解決“三農(nóng)”問(wèn)題的不斷探索追求，也是鄉(xiāng)村社會(huì)實(shí)現(xiàn)良性運(yùn)行和穩(wěn)定的一個(gè)方向。2016年的“一號(hào)文件”提出，要完善多元共治的農(nóng)村社區(qū)治理結(jié)構(gòu)。其實(shí)在鄉(xiāng)村社會(huì)，自20世紀(jì)80年代村民自治開(kāi)始建設(shè)以來(lái)，鄉(xiāng)村治理早已不是基層黨組織治理的一元模式，多元化的治理主體不斷加入其中。同時(shí)，在鄉(xiāng)村社會(huì)，諸如村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)、民兵組織、共青團(tuán)、婦聯(lián)、合作社等都在新農(nóng)村建設(shè)和社會(huì)治理中不斷發(fā)揮作用。近年來(lái)，農(nóng)村老年人協(xié)會(huì)組織、公益慈善類組織、社區(qū)紅白理事會(huì)等組織也在鄉(xiāng)村社會(huì)治理中發(fā)揮越來(lái)越大的作用。此外，歷年來(lái)“一號(hào)文件”多次號(hào)召動(dòng)員全社會(huì)力量關(guān)心、支持和參與社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，如企事業(yè)單位、高校、志愿團(tuán)體等外部力量，也可以視作鄉(xiāng)村治理多元化過(guò)程中的推動(dòng)力。近些年來(lái)，鄉(xiāng)村社會(huì)治理主體不再局限于傳統(tǒng)鄉(xiāng)村政治精英，經(jīng)濟(jì)精英等也不斷加入，如富人治村[9]也是鄉(xiāng)村治理多元化的結(jié)果之一。除了鄉(xiāng)村治理主體多元化，其治理規(guī)則也在多元化：2015年的“一號(hào)文件”提出加強(qiáng)農(nóng)村法制建設(shè)，這是鄉(xiāng)村社會(huì)多元化治理重視法律治理規(guī)則的體現(xiàn)，而社會(huì)轉(zhuǎn)型期的鄉(xiāng)村治理需要法律規(guī)則和地方性治理規(guī)則共同發(fā)揮作用。毫無(wú)疑問(wèn)，鄉(xiāng)村治理的多元化，不僅可以保證鄉(xiāng)村社會(huì)治理的科學(xué)性和民主性，而且對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)持續(xù)的穩(wěn)定繁榮將起到深遠(yuǎn)影響。

(六)鄉(xiāng)村治理機(jī)制的創(chuàng)新

伴隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的深入推進(jìn)，我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展正在進(jìn)入新的階段，由此農(nóng)村勞動(dòng)力大量流出，農(nóng)村出現(xiàn)新“三化”現(xiàn)象，即農(nóng)戶兼業(yè)化、村莊空心化、人口老齡化，這導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，給鄉(xiāng)村社會(huì)治理帶來(lái)新的影響和挑戰(zhàn)，需要強(qiáng)化以村民小組為基礎(chǔ)單元的自治能力建設(shè)[10]。因此，加強(qiáng)和創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)管理勢(shì)在必行，而創(chuàng)新鄉(xiāng)村社會(huì)治理機(jī)制就需要加強(qiáng)以農(nóng)村黨組織為核心的治理機(jī)制建設(shè)。自《十一五規(guī)劃綱要建議》(2005)提出扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)以來(lái)， “一號(hào)文件”不斷關(guān)注鄉(xiāng)村社會(huì)治理機(jī)制創(chuàng)新的問(wèn)題(參見(jiàn)表7)，這也是中央政府重視鄉(xiāng)村社會(huì)以治理解決“三農(nóng)”問(wèn)題的新思路。2009年的“一號(hào)文件”欠缺對(duì)鄉(xiāng)村治理機(jī)制創(chuàng)新的內(nèi)容(參見(jiàn)表7)，是因?yàn)楫?dāng)年遭受“金融危機(jī)”而不得不把工作重心移至經(jīng)濟(jì)上，這說(shuō)明鄉(xiāng)村社會(huì)治理機(jī)制的創(chuàng)新要建立在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)繁榮的基礎(chǔ)之上，即經(jīng)濟(jì)建設(shè)要為文化建設(shè)和政治建設(shè)做鋪墊。2013年以來(lái)，“一號(hào)文件”再度持續(xù)提出重視創(chuàng)新和完善鄉(xiāng)村治理機(jī)制的問(wèn)題，這一方面是十八大后新一代領(lǐng)導(dǎo)人的治國(guó)理政思路，另一方面是鄉(xiāng)村社會(huì)在面臨新問(wèn)題時(shí)迫切需要?jiǎng)?chuàng)新和完善鄉(xiāng)村治理機(jī)制的需求的反映。此外，在鄉(xiāng)村社會(huì)治理機(jī)制創(chuàng)新方面，重視和推廣鄉(xiāng)村社會(huì)自身探索的成功治理模式也十分重要，如“四議兩公開(kāi)”和“楓橋經(jīng)驗(yàn)”等鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新模式。

表7　“一號(hào)文件”關(guān)于鄉(xiāng)村治理機(jī)制的政策內(nèi)容

三、政策展望

從歷史的角度看，任何社會(huì)發(fā)展政策都是一定時(shí)期內(nèi)對(duì)實(shí)踐的認(rèn)識(shí)，沒(méi)有一成不變的真理存在。即便是中央政府的“一號(hào)文件”政策也可能超前、滯后或錯(cuò)位于農(nóng)村發(fā)展實(shí)踐，有的促進(jìn)發(fā)展，有的引起紊亂，有的作用甚微[11]。因此，“一號(hào)文件”也需要不斷更新。通過(guò)梳理“一號(hào)文件”中鄉(xiāng)村社會(huì)治理的政策內(nèi)容，不斷探索未來(lái)鄉(xiāng)村社會(huì)治理的政策走向，以使得鄉(xiāng)村治理發(fā)展政策的頂層設(shè)計(jì)更加契合當(dāng)下和未來(lái)鄉(xiāng)村社會(huì)的實(shí)踐發(fā)展需要。

(一)完善鄉(xiāng)村社會(huì)治理相關(guān)法律

鄉(xiāng)村社會(huì)治理多元化是當(dāng)下和未來(lái)的趨勢(shì)，如基層農(nóng)村黨組織、村民自治、合作社等多元治理主體，但目前僅有《村組法》對(duì)村民自治做出比較完整的法規(guī)規(guī)定，而對(duì)其他治理主體尚缺乏相關(guān)法律文件。如此一來(lái)，其他鄉(xiāng)村治理主體雖然在鄉(xiāng)村社會(huì)治理中發(fā)揮了重要作用，但是缺乏明確法律保障支持，其發(fā)揮作用時(shí)的合法性難免遭質(zhì)疑。由于沒(méi)有對(duì)其他鄉(xiāng)村治理主體確立明確的法律，那么各地可以制定不同的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，這雖然兼顧了各地實(shí)際情況，但終究缺少規(guī)范化的法律規(guī)范依據(jù)。因此，為了規(guī)范發(fā)揮其他鄉(xiāng)村社會(huì)治理主體的功效，加快相關(guān)方面的立法顯得緊迫。

(二)規(guī)范并加大對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)治理組織的財(cái)政支持

2008年～2009年的“一號(hào)文件”提出為農(nóng)村基層干部增加報(bào)酬和建立社會(huì)保障，但這種物質(zhì)報(bào)酬和其他行業(yè)相比是較低的。首先，為了解決鄉(xiāng)村干部的生活之憂和穩(wěn)定農(nóng)村干部隊(duì)伍，需要較大幅度提高基層干部的酬勞，尤其是提高中西部農(nóng)村干部的報(bào)酬。這既能激勵(lì)基層干部的工作熱情和為人民服務(wù)的精神，也可以減少部分農(nóng)村地區(qū)挪用公款的腐敗現(xiàn)象，還可以撫慰當(dāng)下精準(zhǔn)扶貧工作中奮斗在一線的基層干部。其次，應(yīng)加快解決村干部養(yǎng)老保障問(wèn)題。如河南中部某縣，多數(shù)村委會(huì)干部已經(jīng)工作三十多年乃至更長(zhǎng)時(shí)間，至今卻沒(méi)有養(yǎng)老保障，這直接影響村干部繼替的持續(xù)性。解決這個(gè)問(wèn)題，不但需要加大財(cái)政的投入力度，也需要從體制上做出改善。最后，應(yīng)加大對(duì)村級(jí)組織的財(cái)政支持。2013年～2014年的“一號(hào)文件”連續(xù)強(qiáng)調(diào)要建立穩(wěn)定的村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障制度，而取消農(nóng)業(yè)稅后，基層組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)主要靠上級(jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，那么在國(guó)家財(cái)政收入逐年增長(zhǎng)的背景下，理應(yīng)加大對(duì)基層組織的財(cái)政投入。

(三)加強(qiáng)鄉(xiāng)村社會(huì)治理的民主監(jiān)督機(jī)制

隨著村民自治不同形式的探索和農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的推進(jìn)，國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)建設(shè)的支持力度越來(lái)越大，村莊和村民群眾的利益呈現(xiàn)多樣化。但是，在鄉(xiāng)村社會(huì)治理中，除村民自治有明確的民主化監(jiān)督機(jī)制外，其他治理活動(dòng)的監(jiān)督機(jī)制往往不夠完善。而農(nóng)村基層民主的核心問(wèn)題是民主監(jiān)督問(wèn)題，因?yàn)榇逦瘯?huì)直接選舉只是短暫的，日常村務(wù)管理卻是長(zhǎng)期的、不能停頓的[12]。即使村民自治在法律上有清晰的民主監(jiān)督規(guī)范，但“一號(hào)文件”仍多次強(qiáng)調(diào)要規(guī)范其監(jiān)督機(jī)制，由此推斷，村民自治在實(shí)踐運(yùn)作中的民主化監(jiān)督執(zhí)行得不夠理想。2004年6月，自浙江省武義縣后陳村成立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)并起到監(jiān)督效果后，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)在全國(guó)開(kāi)始普遍推行，而對(duì)其他鄉(xiāng)村治理主體的監(jiān)督也需要逐步跟進(jìn)。因此，鄉(xiāng)村社會(huì)治理的民主監(jiān)督機(jī)制建設(shè)尤為重要，特別是多元共治主導(dǎo)下的鄉(xiāng)村社會(huì)治理。

(四)繼續(xù)創(chuàng)新多元化鄉(xiāng)村社會(huì)治理機(jī)制

十八大之后，國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力主要靠創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略，從國(guó)家到地方，創(chuàng)新覆蓋經(jīng)濟(jì)、政治、管理等各個(gè)領(lǐng)域。因此，2013年以來(lái)，“一號(hào)文件”持續(xù)重視創(chuàng)新和完善鄉(xiāng)村治理機(jī)制，2016年的“一號(hào)文件”首次提出要完善多元共治的農(nóng)村社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，這是近年來(lái)鄉(xiāng)村社會(huì)多元治理的成效。隨著城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，農(nóng)村社會(huì)的治理問(wèn)題也在不斷發(fā)生變化，只有不斷創(chuàng)新鄉(xiāng)村社會(huì)治理機(jī)制，才可以達(dá)到良好的治理效果。十九大報(bào)告也強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。因此，鄉(xiāng)村社會(huì)只有不斷創(chuàng)新和探索多元化治理機(jī)制，才能解決“三農(nóng)”問(wèn)題出現(xiàn)的新情況。

(五)挖掘鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部治理資源

2016年～2017年，“一號(hào)文件”連續(xù)提出要培育與社會(huì)主義核心價(jià)值觀相契合、與社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)相適應(yīng)的優(yōu)良家風(fēng)、文明鄉(xiāng)風(fēng)和新鄉(xiāng)賢文化。優(yōu)良的家風(fēng)和鄉(xiāng)風(fēng)對(duì)農(nóng)村社會(huì)的精神文明建設(shè)有較大的促進(jìn)作用，進(jìn)而可以引導(dǎo)村民群眾參與到鄉(xiāng)村社會(huì)的治理中，這對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的積極發(fā)展大有裨益。我國(guó)農(nóng)村歷史悠久，素來(lái)存在多種多樣的治理資源，傳統(tǒng)治理規(guī)則頗為豐富。例如，在宗族傳統(tǒng)保存較完備的村莊，宗族組織也是重要的治理主體，它們?cè)诰S持傳統(tǒng)文化儀式、調(diào)解鄰里糾紛、組織老年人活動(dòng)等方面發(fā)揮了獨(dú)特的作用[13]。十九大報(bào)告提出要建設(shè)自治、法治和德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，而鄉(xiāng)村社會(huì)不乏與此相關(guān)的治理習(xí)俗和規(guī)則，因而2018年的“一號(hào)文件”指出要提升鄉(xiāng)村德治水平，深入挖掘鄉(xiāng)村熟人社會(huì)蘊(yùn)含的道德規(guī)范，結(jié)合時(shí)代要求進(jìn)行創(chuàng)新，強(qiáng)化道德教化作用。所以，推進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)振興和治理創(chuàng)新，可以挖掘鄉(xiāng)村社會(huì)中有益的治理資源，充分挖掘鄉(xiāng)村德治和自治等民間傳統(tǒng)的現(xiàn)代治理價(jià)值。

(六)制定優(yōu)惠政策鼓勵(lì)和引導(dǎo)青年人才加入鄉(xiāng)村社會(huì)治理

2009年的“一號(hào)文件”提出實(shí)施一村一名大學(xué)生計(jì)劃，以完善農(nóng)村長(zhǎng)效治理機(jī)制。然而，2014年以來(lái)高校畢業(yè)生每年達(dá)到700萬(wàn)以上，回農(nóng)村社會(huì)工作的卻非常少。政府應(yīng)提供更加優(yōu)惠的政策鼓勵(lì)青年人才回鄉(xiāng)工作，尤其要從體制上改革，如在農(nóng)村社會(huì)工作，同樣享受在城市工作的福利待遇。鄉(xiāng)村社會(huì)的治理有青年人加入才有未來(lái)，農(nóng)村的穩(wěn)定也需要青年人才，農(nóng)村的繁榮更需要青年人才。十九大報(bào)告中鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出要培養(yǎng)造就一支懂農(nóng)業(yè)、愛(ài)農(nóng)村、愛(ài)農(nóng)民的“三農(nóng)”工作隊(duì)伍，這一方面需要針對(duì)性地制定有本地青年加入的政策，鼓勵(lì)他們積極參與家鄉(xiāng)的建設(shè)和治理，另一方面要修訂針對(duì)大學(xué)生“村官”參與村莊治理和發(fā)展的可持續(xù)方案，為學(xué)有所長(zhǎng)、愿意獻(xiàn)身基層的大學(xué)生“村官”到基層就業(yè)提供便利。因此，鄉(xiāng)村治理和“三農(nóng)”工作隊(duì)伍的建設(shè)，不僅要拓寬青年人才來(lái)源渠道，更要建立留得住青年人才的機(jī)制。

注釋：

①數(shù)據(jù)來(lái)源：中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，http://www.stats.gov.cn.com。

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