在基層監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)：基于G省調(diào)查問卷的分析

倪　星

一、研究背景與目的

在當(dāng)今中國反腐敗實(shí)踐中，通過主觀調(diào)查的方式了解社會(huì)公眾的廉潔感知及相關(guān)評價(jià)，是準(zhǔn)確掌握政府及其工作人員腐敗的真實(shí)狀況，解決反腐敗斗爭中存在的信息不對稱悖論，有針對性地調(diào)整和優(yōu)化反腐倡廉策略的重要途徑。但是，現(xiàn)有調(diào)查主要針對的是社會(huì)公眾，而對于反腐敗機(jī)構(gòu)——紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員相關(guān)看法的研究卻近乎缺失。很顯然，作為黨紀(jì)國法規(guī)定的核心反腐敗機(jī)構(gòu)，各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員承擔(dān)著監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)和問責(zé)的具體職責(zé)，在反腐倡廉實(shí)踐中發(fā)揮著中流砥柱的作用，①過勇、宋偉：《中國縣級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)改革研究》，北京：清華大學(xué)出版社，2014年，第12頁。他們對當(dāng)前形勢的判斷和廉政政策的具體執(zhí)行，將直接影響廉政建設(shè)的實(shí)際效果。

黨的十八大以來，中央高度重視全面從嚴(yán)治黨工作，堅(jiān)持反腐敗無禁區(qū)、全覆蓋、零容忍，經(jīng)過不懈努力，反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢已經(jīng)形成并鞏固發(fā)展。②習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會(huì)上的報(bào)告》，北京：人民出版社，2017年。現(xiàn)有研究表明，公眾日常生活中所接觸到的腐敗現(xiàn)象直接降低了其對政府清廉度的評價(jià)，因此，在未來的反腐敗斗爭中，除了堅(jiān)持“打老虎”不放松之外，應(yīng)該更加關(guān)注老百姓身邊的腐敗問題，加大“拍蒼蠅”的力度。①倪星、孫宗鋒：政府反腐敗力度與公眾清廉感知：差異及解釋，《政治學(xué)研究》2015年第1期。在中國現(xiàn)有的治理體系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道是最基層的政權(quán)組織，代表國家實(shí)施對社會(huì)的直接治理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道紀(jì)委是基層反腐敗的專責(zé)機(jī)關(guān)，直接擔(dān)負(fù)著整治群眾身邊腐敗問題的重任。然而，遺憾的是，現(xiàn)有文獻(xiàn)中對鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道紀(jì)委的研究十分匱乏。②劉詩林、李輝：雙重領(lǐng)導(dǎo)與多任務(wù)性: 中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察組織監(jiān)督困境的實(shí)證研究，《公共行政評論》2014年第3期。因此，針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道紀(jì)委展開實(shí)證研究，通過第一手?jǐn)?shù)據(jù)反映基層監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)的成效和問題，剖析背后的深層次原因，進(jìn)而提出具有針對性和實(shí)操性的政策建議，其理論意義和實(shí)踐價(jià)值均十分重大。

2014年至2016年，利用為G省紀(jì)委主辦的16期鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道紀(jì)委書記（含副書記，下同）培訓(xùn)班授課的機(jī)會(huì)，我們開展了問卷調(diào)查。問卷內(nèi)容聚焦于鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道紀(jì)委的工作投入、工作過程和工作績效等三個(gè)方面，涉及紀(jì)委書記個(gè)人的基本信息、紀(jì)委在反腐敗工作上的人力、時(shí)間投入、反腐敗工作的過程管理、對政府清廉度的感知、對反腐敗工作的態(tài)度及建議等具體內(nèi)容。本次調(diào)查共發(fā)放1353份問卷，回收問卷1313份。本文依托問卷調(diào)查的情況，以G省鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道紀(jì)委為典型案例，力圖反映基層監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)的全貌，并提出深化基層反腐倡廉政策的相關(guān)思考。需要說明的是，在回收的一些有效問卷中對某些問題的回答存在缺失值，但不影響總體判斷，本文將其一并納入統(tǒng)計(jì)分析中。還有一些問題的答案為多選項(xiàng)，故匯總比例可能會(huì)超過100%。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道紀(jì)委的工作投入

本文主要從紀(jì)委書記個(gè)人素質(zhì)、自我認(rèn)知和工作職責(zé)分配等方面來分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道紀(jì)委的工作投入。

首先，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道紀(jì)委書記的個(gè)人素質(zhì)（包括年齡、工齡、性別和受教育程度等）來看，③在回收的問卷中，對此信息作出明確答復(fù)的有1193份。受訪者的平均年齡42.8歲，平均工齡22年。其中，男性1026人，占86%；女性167人，占14%。在教育水平上，擁有本科學(xué)歷的占57.5%，碩士學(xué)歷的占4.19%，博士學(xué)歷的占0.08%，另外，?？茖W(xué)歷的占36.71%，高中及以下學(xué)歷的占1.51%。表2.1 描述了具體情況。

圖2.1顯示了鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道紀(jì)委書記的任職經(jīng)歷。其中，9.37%的紀(jì)律書記是從紀(jì)檢系統(tǒng)內(nèi)部晉升上來，2.92%是從紀(jì)檢系統(tǒng)內(nèi)部平調(diào)過來，29.84%從本級政府或黨委機(jī)關(guān)晉升上來；39.81%從本級政府或黨委機(jī)關(guān)平調(diào)過來；8.94%從其他平級政府或黨委機(jī)關(guān)調(diào)任過來；4.82%從上級政府或黨委機(jī)關(guān)調(diào)任過來。

圖2.1 紀(jì)委書記的來源情況

圖2.2和圖2.3描述了受訪者對境外國家和地區(qū)反腐敗經(jīng)驗(yàn)的了解程度和學(xué)習(xí)意向。④此題答案為多選項(xiàng)，故匯總比例可能會(huì)超過100%。當(dāng)詢問到對其他國家或地區(qū)反腐敗經(jīng)驗(yàn)的了解程度時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道紀(jì)委書記表示對中國香港和新加坡的反腐敗經(jīng)驗(yàn)最為了解，分別有1038位（占比87%）和863位（占比72.34%）受訪者表示熟悉這些國家或地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)。此外，還有126位和135位受訪者表示了解中國臺(tái)灣或美國的反腐敗經(jīng)驗(yàn)。與對反腐敗經(jīng)驗(yàn)的了解程度相一致，大部分受訪者認(rèn)為中國內(nèi)地應(yīng)該向中國香港和新加坡學(xué)習(xí)反腐敗經(jīng)驗(yàn)。

圖2.2 對境外反腐敗經(jīng)驗(yàn)的了解

圖2.3 對境外反腐敗經(jīng)驗(yàn)的學(xué)習(xí)意向

其次，我們考察了鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道紀(jì)委書記的自我認(rèn)知狀態(tài)。在對職業(yè)發(fā)展空間的預(yù)期上，有1259位受訪者做出明確回答，態(tài)度普遍比較悲觀。如圖2.4所示，認(rèn)為紀(jì)檢監(jiān)察干部的成長空間比較小或很小的比例為83.88%，而認(rèn)為紀(jì)檢監(jiān)察干部的成長空間比較大或很大的只占16.12%。

如圖2.5所示，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道其他黨政機(jī)關(guān)公職人員相比，認(rèn)為紀(jì)檢監(jiān)察干部的待遇比較高或者很高的比例為2.38%，而認(rèn)為紀(jì)檢監(jiān)察干部的待遇比較低或很低的為97.47%，還有一小部分受訪者認(rèn)為兩者的待遇一樣。①在回收的問卷中，對此信息作出明確答復(fù)的有1263份。

圖2.4 紀(jì)委書記對職業(yè)發(fā)展空間的預(yù)期

圖2.5 對基層紀(jì)委干部待遇的評價(jià)

圖2.6 基層紀(jì)委的主要工作職責(zé)

最后，我們從人力和職責(zé)分配上來分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道紀(jì)委在反腐敗工作上的資源投入。②此題答案為多選項(xiàng)，故匯總比例可能會(huì)超過100%。統(tǒng)計(jì)結(jié)果表明，G省各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道紀(jì)委在編人員平均為3人，其中有541位受訪者報(bào)告其所在部門設(shè)有1名以上專職辦案人員，占41.9%。 在基層紀(jì)委的主要工作職責(zé)中，紀(jì)委書記們認(rèn)為最重要的三項(xiàng)職責(zé)為“廉政宣教”“監(jiān)督檢查”“查辦案件”。此外，紀(jì)委還有其他職責(zé)要承擔(dān)，分別為保障經(jīng)濟(jì)建設(shè)、保證政令暢通等（詳見圖2.6）。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道紀(jì)委的工作過程

本文主要從機(jī)構(gòu)獨(dú)立性、辦案手段和改革創(chuàng)新等方面來分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道紀(jì)委的工作過程。

首先，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道紀(jì)委工作的獨(dú)立性上，如圖3.1所示，有40.19%的受訪者認(rèn)為其獨(dú)立性比較好或者很好，有59.81%的受訪者認(rèn)為其獨(dú)立性比較差或很差。①在回收的問卷中，對此信息作出明確答復(fù)的有1264份。

圖3.1 對基層紀(jì)委獨(dú)立性的評價(jià)

我們進(jìn)一步了解在辦案過程中，基層紀(jì)委是否受到外力的干擾。有762位受訪者做出明確回答，絕大多數(shù)都表示在查處腐敗案件的過程中，認(rèn)為受到了壓力或干擾。至于這些壓力的來源，如圖3.2所示，83.46%的受訪者認(rèn)為是來源于同級黨委政府領(lǐng)導(dǎo)。此外，壓力還來自上級黨委或政府領(lǐng)導(dǎo)（11.02%）、上級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)（3.01%）和社會(huì)人情關(guān)系（2.29%）。

圖3.2 基層紀(jì)委辦案的壓力來源

一般而言，在查處較高級別官員時(shí)，辦案過程更容易受到壓力和干擾。為此，我們在問卷中設(shè)計(jì)了一組問題來測試受訪者的態(tài)度。②此題答案為多選項(xiàng)。首先，問卷指出根據(jù)統(tǒng)計(jì)年鑒，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)每年會(huì)受理大量的群眾舉報(bào)案件，但是調(diào)查比例卻非常小，平均只有9.5%。針對這一現(xiàn)象背后的原因，在受訪的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道紀(jì)委書記中，有1075位認(rèn)為是“舉報(bào)內(nèi)容不詳細(xì)，無法調(diào)查”，有628位認(rèn)為是“舉報(bào)內(nèi)容明顯不實(shí)”，有626位認(rèn)為是“舉報(bào)內(nèi)容不屬于調(diào)查范圍”，還有399位認(rèn)為是“有關(guān)部門建議不予調(diào)查”（詳見圖3.3）。接著，問卷指出目前對基層干部舉報(bào)案件的調(diào)查比例為10.7%，而對縣級以上干部舉報(bào)案件的調(diào)查比例為2.5%，針對這一現(xiàn)象背后的原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道紀(jì)委書記認(rèn)為是“舉報(bào)內(nèi)容不詳細(xì)，無法調(diào)查”和“有關(guān)部門建議不予調(diào)查”，分別有788人和766人選擇了上述理由。另有289人認(rèn)為是由于“舉報(bào)內(nèi)容明顯不實(shí)”所致。很顯然，對比分析可見，在其他條件一樣的情況下，“有關(guān)部門建議不予調(diào)查”是解釋基層干部與縣處級以上干部立案調(diào)查率差異的最主要因素（詳見圖3.4）。

圖3.3 舉報(bào)案件整體調(diào)查率低的原因

圖3.4 縣級以上干部舉報(bào)案件調(diào)查率低的原因

為了保證工作的獨(dú)立性，十八屆三中全會(huì)明確規(guī)定以后紀(jì)委查辦案件須同時(shí)向同級黨委和上級紀(jì)委報(bào)告。針對這一新規(guī)定對反腐敗工作的作用，有1206位受訪者做出明確回答。如圖3.5所示，有近29.27%的受訪者認(rèn)為有很大促進(jìn)作用，有52.24%的受訪者認(rèn)為有作用但不是很大，有18.49%的受訪者認(rèn)為不會(huì)有很大的改變。

圖3.5 查辦案件“雙報(bào)告”制度的作用

其次，在辦案手段中，針對“雙規(guī)”目前這一最重要的紀(jì)委辦案方式，有1252位受訪者做出明確回答。其中，有692位受訪者認(rèn)為其在反腐敗中很有效，有367位受訪者認(rèn)為其是有爭議的手段，另有118位受訪者認(rèn)為目前該手段不應(yīng)該取消。此外，還有一些紀(jì)委書記持有其他不同的看法（如圖3.6所示）。

圖3.6 對“雙規(guī)”的態(tài)度

最后，針對近年來的改革創(chuàng)新舉措，紀(jì)委書記們普遍表示了較為積極的態(tài)度。例如，中國網(wǎng)民通過網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)了很多公職人員的違紀(jì)違法行為，被視為一種新興的反腐敗公眾參與方式。針對這種新興的反腐敗手段，有1186位受訪者做出明確回答。其中，有609位受訪者認(rèn)為其對于紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作起到了支持作用，有130位受訪者認(rèn)為其帶來支持的同時(shí)也帶來了壓力，有145位受訪者認(rèn)為這是一種很大的壓力，另有145位受訪者認(rèn)為這擾亂了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的正常工作（詳見圖3.7）。

圖3.7 對網(wǎng)絡(luò)反腐的看法

近年來，各地出現(xiàn)了一些基層紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)改革探索，具有“大部制”改革的色彩。例如，珠海橫琴設(shè)立廉政辦公室，深圳前海設(shè)立廉政監(jiān)督局，推動(dòng)紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)、反貪、反瀆職等機(jī)構(gòu)合署辦公，形成反腐敗的合力。對于這些改革探索，有1231位受訪者做出明確回答。其中，有55.24的受訪者認(rèn)為可行，有39.97%的受訪者認(rèn)為很難說、持較為保守的態(tài)度，還有4.79%的受訪者認(rèn)為行不通。圖3.8描述了受訪者對反腐敗機(jī)構(gòu)改革的態(tài)度。

圖3.8 對“大部制”反腐敗機(jī)構(gòu)改革的看法

官員財(cái)產(chǎn)公開同樣是近年來呼聲很高的一項(xiàng)反腐敗舉措。如圖3.9所示，針對官員財(cái)產(chǎn)公開對于反腐敗的作用，有1090位受訪者做出明確回答。其中，有70%的受訪者認(rèn)為有很大促進(jìn)作用，有17%的受訪者認(rèn)為其作用不好說，持相對保守的態(tài)度，另有13%的受訪者認(rèn)為其作用有限。同時(shí)，針對這一改革措施的可行性，有36.17%的受訪者認(rèn)為可行，有16.79%的受訪者表示不可行，有47.06%的受訪者持相對謹(jǐn)慎的態(tài)度，認(rèn)為不好說。

圖3.9 對官員財(cái)產(chǎn)公開反腐敗作用的態(tài)度

圖3.10 對官員財(cái)產(chǎn)公開可行性的態(tài)度

四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道紀(jì)委的工作績效

本文從案件查辦、職能履行和清廉感知等方面來考察鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道紀(jì)委的工作績效。

首先，問卷詢問了受訪者所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道紀(jì)委在過去一年中是否查辦過違紀(jì)違法案件。如圖4.1所示，有1171位受訪者表示查辦過違紀(jì)案件，占所有受訪者的90.63%；有121位受訪者表示沒有查辦過違紀(jì)案件，占所有受訪者的9.37%。有810位受訪者表示查辦過違法案件，占所有受訪者的62.21%；有492位受訪者表示沒有查辦過違法案件，占所有受訪者的37.79%。

其次，對于基層紀(jì)委各項(xiàng)主要職能的履行，77.75%的受訪者認(rèn)為廉政宣教職能履行比較好或很好，75.21%的受訪者認(rèn)為監(jiān)督檢查職能履行比較好或很好，68.68%的受訪者認(rèn)為查辦案件職能履行比較好或很好。與此相反，分別有22.26%、24.79%和31.32%的受訪者認(rèn)為上述三大職能履行比較差或很差（詳見表4.2）。

圖4.1 辦案成效

表4.2 基層紀(jì)委主要職能履行情況

受訪者也對基層紀(jì)委應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)的職能提出了自己的看法。如圖4.2所示，在1313份做出明確回答的問卷中，有60.4%的受訪者認(rèn)為應(yīng)該加強(qiáng)監(jiān)督檢查的職能，有39.98%的受訪者認(rèn)為應(yīng)該加強(qiáng)查辦案件的職能，有31.84%的受訪者認(rèn)為應(yīng)該增加廉政教育的職能。①此題答案為多選項(xiàng)，故匯總比例可能會(huì)超過100%。

最后，問卷詢問了受訪者對全國和地方層面反腐敗工作的主觀認(rèn)知，有1313位受訪者做出明確回答其中，為了解鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道紀(jì)委書記對反腐倡廉工作成效的看法，問卷中詢問“與5年前相比，您認(rèn)為目前全國層面的腐敗情況如何？”如圖4.3所示，有713位受訪者（占比54.3%）認(rèn)為目前中國的腐敗情況有所改善，有361位受訪者（占比27.49%）認(rèn)為目前中國的腐敗情況更加嚴(yán)重，另有239位受訪者（占比18.20%）認(rèn)為目前中國的腐敗情況沒有什么變化。

圖4.2 基層紀(jì)委應(yīng)該加強(qiáng)的職能

圖4.3 全國層面的腐敗感知

與此同時(shí)，問卷中詢問“與5年前相比，您認(rèn)為目前本級政府的腐敗情況如何？”如圖4.4所示，有1309位受訪者做出明確回答。其中，有855位受訪者（占比65.32%）認(rèn)為目前本級政府的腐敗情況有所改善，有128位受訪者（占比9.78%）認(rèn)為目前本級政府的腐敗情況更加嚴(yán)重，另有326位受訪者（占比24.9%）認(rèn)為目前本級政府的腐敗情況沒有什么變化。

圖4.4 本級政府的腐敗感知

至于基層腐敗易發(fā)高發(fā)群體，紀(jì)委書記們首選的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道主要領(lǐng)導(dǎo)，有424位受訪者選擇了此選項(xiàng)，占比為32.74%。有303位受訪者認(rèn)為是村/居委會(huì)主要領(lǐng)導(dǎo)，占比為23.04%。有192位受訪者認(rèn)為是鎮(zhèn)村其他領(lǐng)導(dǎo)，占比為14.83%。綜合來看，掌握權(quán)力最大的部門和個(gè)人最容易腐敗，普通公職人員腐敗的可能性則非常小。

圖4.5 對基層腐敗易發(fā)高發(fā)群體的感知

按照權(quán)力運(yùn)行的環(huán)節(jié)進(jìn)行劃分，紀(jì)委書記們認(rèn)為基層最容易出現(xiàn)腐敗的環(huán)節(jié)是行政審批，如圖4.6所示，有880位受訪者選擇了該選項(xiàng)。其次是政府采購，有733受訪者進(jìn)行了此選擇。另外，干部人事管理和行政執(zhí)法也是腐敗高發(fā)易發(fā)的環(huán)節(jié)。

圖4.6 對基層腐敗易發(fā)高發(fā)環(huán)節(jié)的感知

至于基層腐敗易發(fā)高發(fā)的領(lǐng)域，如圖4.7所示，首選是工程建設(shè)領(lǐng)域，有1125位受訪者選擇了該領(lǐng)域，幾乎所有的紀(jì)委書記都認(rèn)同這一點(diǎn)，足以說明該領(lǐng)域腐敗的嚴(yán)重性，必須引起足夠的關(guān)注。國土資源、交通水利和醫(yī)藥衛(wèi)生領(lǐng)域的腐敗也相對嚴(yán)重，分別有985位、625位和484位受訪者選擇了上述領(lǐng)域。此外，環(huán)境保護(hù)、教育、國企和干部作風(fēng)領(lǐng)域也容易發(fā)生腐敗，需要相關(guān)部門給予足夠重視。

為了解基層紀(jì)委書記對于當(dāng)前腐敗泛濫原因的看法，問卷從制度層面、政治層面、社會(huì)文化層面和個(gè)體層面列出了9種選項(xiàng)。如圖4.8所示，在制度層面，排在了第一位的是“公職人員薪酬太低”，有684位受訪者選擇，占比為16.64%。排在第二位的是“政商勾結(jié)”，有639位受訪者選擇，占比為15.55%。排在第三位的是“缺乏透明度”，有604位受訪者選擇，占比為14.7%。排在第四位的是“法制不健全”，有582位受訪者選擇，占比為14.16%。在政治層面，“對反腐制度執(zhí)行不力”占比為12.41%，“缺乏打擊腐敗的政治決心”占比為8.93%。在社會(huì)文化層面，“注重人情關(guān)系的社會(huì)文化” 占比為7.71%，“缺乏民間參與腐敗”占比為4.01%。在個(gè)體層面，“個(gè)體的貪婪與自私” 占比為5.89%。

圖4.7 對基層腐敗易發(fā)領(lǐng)域的感知

圖4.8 對當(dāng)前腐敗泛濫原因的看法

調(diào)查結(jié)果顯示，在導(dǎo)致腐敗泛濫的眾多原因中，最重要還是制度層面的問題。為此，問卷接著詢問了鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道紀(jì)委書記關(guān)于今后加強(qiáng)反腐敗關(guān)鍵舉措的建議。如圖4.9所示，有1167位受訪者選擇了“制度建設(shè)”，遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于其他選項(xiàng)，這一結(jié)果與上述對腐敗泛濫原因的看法一脈相承、高度吻合。此外，有872位受訪者選擇了“領(lǐng)導(dǎo)人決心”，有661位受訪者選擇了“增加紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的資源”，有525位受訪者選擇了“提高紀(jì)檢監(jiān)察人員的能力”。

圖4.9 對加強(qiáng)反腐敗舉措的建議

至于鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道紀(jì)委書記對中國反腐敗前景的態(tài)度，如圖4.10所示，有501位受訪者（占比為38.12%）表示樂觀，有66位受訪者（占比為5.03%）表示悲觀。而持謹(jǐn)慎態(tài)度的受訪者最多，占比為40.06%。此外，有一小部分受訪者認(rèn)為這個(gè)問題“說不清楚”，還要極小部分的受訪者抱有混合態(tài)度，即“樂觀并謹(jǐn)慎”“樂觀并說不清”“謹(jǐn)慎并悲觀”“悲觀并說不清”。

圖4.10 對中國反腐敗前景的展望

五、主要結(jié)論與政策建議

通過對G省鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道紀(jì)委書記的問卷調(diào)查，可以得出以下主要結(jié)論：

第一，從工作投入來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道紀(jì)委書記的個(gè)人素質(zhì)比較優(yōu)秀，平均年齡42.8歲，年富力強(qiáng)，平均工齡22年，工作經(jīng)驗(yàn)豐富，60%以上擁有本科及以上學(xué)歷，且經(jīng)過基層多部門任職的歷練，對境外先進(jìn)國家和地區(qū)的反腐敗經(jīng)驗(yàn)較為了解。然而，他們的自我認(rèn)知普遍比較悲觀，大部分人認(rèn)為紀(jì)檢監(jiān)察干部的成長空間比較小或很小，待遇比較差或很差。在人力和職責(zé)分配上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道紀(jì)委平均有3位在編工作人員，并將廉政宣教、監(jiān)督檢查和查辦案件視為最重要的工作職責(zé)。

第二，從工作過程來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道紀(jì)委工作的獨(dú)立性較差，經(jīng)常受到大量外來的干擾，尤其是同級黨委政府領(lǐng)導(dǎo)的壓力。在查處較高級別官員時(shí)，辦案過程更容易遇到壓力和干擾。在辦案手段上，半數(shù)以上的紀(jì)委書記認(rèn)為“雙規(guī)”很有效，但也有部分書記承認(rèn)其中存在不少爭議。針對近年來各地興起的網(wǎng)絡(luò)反腐、大部制紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)改革等改革創(chuàng)新舉措，紀(jì)委書記們普遍給予正面評價(jià)。但對于官員財(cái)產(chǎn)公開，雖然高達(dá)70%的受訪者認(rèn)可其對反腐敗的促進(jìn)作用，但只有36.17%的受訪者認(rèn)為其在目前情況下是可行的。

第三，從工作績效來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道紀(jì)委查辦的違紀(jì)案件多過違法案件，當(dāng)前職能履行中落實(shí)較好的依次為廉政宣教、監(jiān)督檢查和查辦案件，但認(rèn)為未來應(yīng)該進(jìn)一步加強(qiáng)的職能依次為監(jiān)督檢查、查辦案件和廉政宣教。在清廉感知方面，紀(jì)委書記普遍認(rèn)為目前全國和本級政府層面的腐敗情況均有所改善，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道主要領(lǐng)導(dǎo)是基層腐敗易發(fā)高發(fā)群體，行政審批和政府采購是基層腐敗易發(fā)高發(fā)環(huán)節(jié)，工程建設(shè)、國土資源、交通水利和醫(yī)藥衛(wèi)生是基層腐敗易發(fā)高發(fā)領(lǐng)域。受訪者認(rèn)為，公職人員薪酬太低、政商勾結(jié)和缺乏透明度是導(dǎo)致當(dāng)前腐敗泛濫的主要制度性原因，并將制度建設(shè)、領(lǐng)導(dǎo)人決心視為今后加強(qiáng)反腐敗的關(guān)鍵舉措。對于未來的中國反腐敗前景，38.12%的受訪者表示樂觀，40.06%的受訪者持謹(jǐn)慎態(tài)度。

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中發(fā)出了奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利的號召，要求堅(jiān)定不移全面從嚴(yán)治黨，強(qiáng)化不敢腐的震懾，扎牢不能腐的籠子，增強(qiáng)不想腐的自覺，通過不懈努力換來海晏河清、朗朗乾坤。①習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會(huì)上的報(bào)告》，北京 ：人民出版社，2017年。根據(jù)上述調(diào)查中所反映的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道紀(jì)委監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)現(xiàn)狀，為了進(jìn)一步加強(qiáng)基層黨風(fēng)廉政建設(shè)，從而為奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，尚需要從以下方面優(yōu)化相關(guān)政策：首先，按照中央要求深入推動(dòng)基層紀(jì)委“轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)作風(fēng)、轉(zhuǎn)方式”，進(jìn)一步聚焦主業(yè)，將案件查辦作為工作的重中之重。為此，要充實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道紀(jì)委的工作人員數(shù)量，使之具有充足的人力資源去履職問責(zé)；拓展紀(jì)委工作人員的職業(yè)生涯發(fā)展空間，改變其相對悲觀的自我認(rèn)知，激發(fā)工作熱情；改變基層紀(jì)委的職責(zé)重心，通過“三轉(zhuǎn)”來突出案件查辦的重心地位。其次，按照中央“兩個(gè)為主”的要求深化紀(jì)檢監(jiān)察體制改革，切實(shí)加強(qiáng)基層紀(jì)委履職的獨(dú)立性。為了保障紀(jì)委工作的獨(dú)立性，十八屆三中全會(huì)明確要求查辦腐敗案件以上級紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主，各級紀(jì)委書記、副書記的提名和考察以上級紀(jì)委會(huì)同組織部門為主。②《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，北京 ：人民出版社，2013年。本次調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道紀(jì)委在辦案中仍然受到同級黨委和政府的不少干擾，必須加以重視，并采取更加切實(shí)可行的措施加以解決。最后，聚焦基層腐敗高發(fā)易發(fā)群體、環(huán)節(jié)和領(lǐng)域，瞄準(zhǔn)群眾身邊的腐敗現(xiàn)象，加大腐敗懲處和制度建設(shè)的力度，通過反腐敗的實(shí)際成效來增加人民群眾的獲得感，贏得公眾的認(rèn)可和支持。