提升政府公共服務(wù)能力的路徑

聶 靜 港

(山西師范大學(xué) 政法學(xué)院，山西 臨汾 041004)

在黨的十九大上，習(xí)近平再次強調(diào)指出，新時代進行政府機構(gòu)和行政體制改革就是要建立人民滿意的服務(wù)型政府。這是對服務(wù)時代已經(jīng)來臨的積極回應(yīng)。服務(wù)，無處不在，類型多樣且形式不一。公共服務(wù)是政府存在的合理性理由，是政府的主導(dǎo)性職能，它是政府用來維持社會秩序的強大作用力，是政府合法性的主要來源，也是政府的價值目標(biāo)。政府公共服務(wù)既是一種理想設(shè)定，又是一種實踐過程。作為理想設(shè)定，要努力使政府的行政行為時刻處于倫理觀念和原則的規(guī)制之下，賦予公共服務(wù)以強烈的倫理道德涵義。它的目標(biāo)是確定的、唯一的，就是要滿足社會的公共利益，保障良好社會秩序的持續(xù)現(xiàn)實化，最終達致社會和諧和人的自由全面發(fā)展。作為實踐過程，政府公共服務(wù)的動態(tài)性、發(fā)展性等基本表現(xiàn)，為研究提升政府公共服務(wù)能力的途徑留下了足夠的空間和可能性。

我們認(rèn)為至少存在三條基本途徑，涵蓋制度、機構(gòu)和人三個基本方面。它們分別是實現(xiàn)政府制度倫理化；繼續(xù)深入進行政府改革和創(chuàng)新；激勵公共精神，培養(yǎng)社會主義的現(xiàn)代公民。政府制度倫理化是提升新時代政府公共服務(wù)能力以及建設(shè)服務(wù)型政府和道德政府的制度性保障因素。政府改革必須以倫理道德為內(nèi)驅(qū)力和重要考量，凸顯政府的道德屬性。而社會主義公民是政府制度倫理化和政府改革的重要主體，也是公共服務(wù)的重要參與者和受益者。

一、實現(xiàn)政府制度倫理化

“制度”是一個多學(xué)科、多面向和多層次的理論概念和實踐工具。從政治學(xué)角度來界定，制度就是“一套基于既有的規(guī)則、程序來調(diào)節(jié)個人和(或)群體的行為的持久而穩(wěn)定的安排”[1]116，它通?！鞍?、允許或要求某些行動和結(jié)果的規(guī)定”[2]60。政府制度就是以政府為中心而形成的關(guān)于政府組織內(nèi)部、政府與社會、政府與市場、政府與個體的關(guān)系的規(guī)則系統(tǒng)，它是國家政治制度的主體，是國家強制力的典型組成部分。政府角色要得以充分發(fā)揮，就必須依賴于健康、合理、有強大效能的政府制度的保障，正像亨廷頓總結(jié)的：“一個擁有高度制度化的統(tǒng)治機構(gòu)和程序的社會，能更好地闡明和實現(xiàn)其公共利益。”[3]19

在一般的意義上，我們可以把政府制度區(qū)分為兩種，即正式的和非正式的。正式的政府制度具有“法律的特征，它采用明確的且往往是可強制實施的規(guī)則和決策程序”[1]116，它是一套明文的、面向公眾可見的，經(jīng)由人的理性設(shè)計而形成的處理政府各類關(guān)系需要遵守的規(guī)則和法律等規(guī)范。非正式的政府制度主要是指體現(xiàn)于政府活動的各個過程中，需要被相關(guān)方遵守的風(fēng)俗、慣例、傳統(tǒng)以及價值取向等一系列的約束規(guī)則。前者是外顯的，后者是隱藏于政府組織(包括公共行政人員)內(nèi)心的。一方面，正式的政府制度不可能如自然強力一般，是純粹的客觀力量，在它之中，必定蘊含著可以普遍化的價值觀念。更準(zhǔn)確地說，制度不外乎就是人的價值觀念在政府實踐過程中的落實和顯現(xiàn)，而價值恰恰構(gòu)成了其中的道德范疇。在特定的社會條件下，價值觀念的性質(zhì)在很大程度上能夠制約制度的性質(zhì)和優(yōu)劣。另一方面，非正式的政府制度本身就含有特定社會所普遍承認(rèn)的道德標(biāo)準(zhǔn)和價值觀念，它的 “道德底色”更是不言自明。所以，“制度”不僅僅是他律性的行為規(guī)范和獨立于人、作用于人的外在強制力量，更是一種內(nèi)在的操守準(zhǔn)則，具有天然的道德含義。正式的政府制度保障或強迫政府行為符合法律規(guī)定，非正式的政府制度能夠使此種強迫力量轉(zhuǎn)化、過渡和滲入到政府及公共行政人員的意識形態(tài)當(dāng)中，成為一種自覺意識，使制度從自在之物變成為我之物。由是，政府制度與倫理觀念表現(xiàn)出一目了然的親緣性，它與倫理并行不悖。二者在形式合理和實質(zhì)倫理兩方面共同貫穿于政府公共服務(wù)的全過程，共同保障公共服務(wù)的公共利益取向，防止公共服務(wù)異化。

因此，政府制度倫理化就是要使政府制度合倫理化、合道德化，對政府制度進行倫理重造，最大程度地控制政府的官僚制傾向，因為“基于法律制度的原則和經(jīng)由官僚而構(gòu)建起來的形式化的社會秩序并不是可以在人類走上更高文明形態(tài)時還需要加以保障的社會秩序”[4]355。相反，實現(xiàn)政府制度倫理化，就是著眼于改變那種只把政府及公共行政人員當(dāng)作工具和“部件”來看待的官僚制狀況，重新發(fā)現(xiàn)并再次確定人的主體性，進而把得到普遍承認(rèn)的倫理道德原則作為衡量政府及公共服務(wù)價值大小的標(biāo)準(zhǔn)和尺度，凸顯制度的道德因素，實現(xiàn)價值規(guī)約和審視。

政府制度倫理化是要發(fā)現(xiàn)并確立和張揚制度中的倫理觀念和道德原則，對其進行倫理再造，實現(xiàn)對既定制度的倫理指導(dǎo)和匡制，以使其符合倫理精神。另外，政府倫理制度化也是我們必須給予認(rèn)真考慮的。如果說政府制度倫理化是在既有的制度框架中實行的，著力于對既定制度的道德關(guān)照和改進，是“制度存量”的積極變化，那么政府倫理制度化就是“制度增量”的積極變化，主動創(chuàng)設(shè)并執(zhí)行符合普遍倫理原則的制度，把政府及公共行政人員的道德情感、道德標(biāo)準(zhǔn)等條文化為法律規(guī)范。具體表現(xiàn)就是政府倫理立法，使其“服從于規(guī)則之治”，[5]124—125促使政府沿著它應(yīng)當(dāng)遵循和值得欲求的方向發(fā)展。

我們同意和支持政府制度倫理化，絕不是要滑向以倫理代制度的歧途和深淵。制度和倫理是政府堅守公共服務(wù)本色的兩大基本保障，缺一不可。傳統(tǒng)的政府治理只見制度，注重政府行為的科學(xué)化、技術(shù)化和事例化，通過日常生活結(jié)構(gòu)的確立減少行為的隨意性、武斷性和不可預(yù)測性。但正如前面討論過的，過分的制度依賴由于忽略了倫理道德的滋養(yǎng)，容易成為純粹的強制力量，使人與人的關(guān)系形式化，抽空了人際關(guān)系的價值基礎(chǔ)。制度需要倫理來支持，倫理需要制度來保障。只有二者恰當(dāng)和充分地結(jié)合在一起，才能超越傳統(tǒng)政府治理的片面性，既有“骨架”，又有“血與肉”，共同維護政府公共服務(wù)職能的正常發(fā)揮。

二、繼續(xù)深入進行政府改革和創(chuàng)新

改革是中國的第二次革命。如果我們同意這一論斷，那么就可以認(rèn)為政府改革是這場“革命”的政治面向和關(guān)鍵內(nèi)容，是中國政府的“革命”，這既源于健全現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的要求與壓力，也是中國政府在新時代充分利用后發(fā)優(yōu)勢進行的主動選擇?？梢哉f，政府改革的程度與效果直接影響著社會主義市場經(jīng)濟體制優(yōu)勢的發(fā)揮與持續(xù)。政府創(chuàng)新是在政府改革的傳統(tǒng)內(nèi)容之外，對信息時代和數(shù)字時代的積極適應(yīng)，是國家的頂層設(shè)計，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》再次明確指出，要建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府。因此，要提升政府公共服務(wù)的能力和質(zhì)量，就必須深入進行政府改革和創(chuàng)新，實現(xiàn)有效的政府治理。

第一，轉(zhuǎn)變職能，簡政放權(quán)，壓縮權(quán)力設(shè)租、尋租空間。政府的本質(zhì)在于公共性，它的一切活動和行為都是因為公共性，為了公共性，服從于公共性。但不能視而不見的是，政府是由具體的、現(xiàn)實的、有個人利益訴求的個體組成的，在政府公共權(quán)力的運行過程中，不可避免地會受到權(quán)力行使者的個人意愿、主觀情感和個體道德認(rèn)知水平的直接影響，有可能扭曲公共權(quán)力的本質(zhì)，變公為私，任意減免公共服務(wù)事項，少提供甚至不提供公共服務(wù)，或者為公共服務(wù)的享有設(shè)置無理的界限，有針對性地排除公共服務(wù)的享用者，違背公共服務(wù)的本質(zhì)要求，使公共利益無法彰顯。

使政府回到服務(wù)者的角色上，是對新時代中國特色社會主義歷史方位的政府回應(yīng)。李克強指出：“我國已經(jīng)進入中等收入階段，正是政府職能需要轉(zhuǎn)變的時候?！盵6]252—253不僅要繼續(xù)抓好宏觀調(diào)控這個職能，更應(yīng)該在公共服務(wù)等方面大有所為。轉(zhuǎn)變政府職能，不是要取消政府權(quán)力，而是要公布“權(quán)力清單”，明確權(quán)力邊界，并對之形成常態(tài)化約束。壓縮權(quán)力設(shè)租尋租空間，減少貪腐的外部可能性，使政府公共行政人員不能貪、不敢貪。當(dāng)前，就是要進一步理順政府與市場、政府與社會、中央與地方的關(guān)系，簡政放權(quán)，放管結(jié)合，不該管的不管也不干預(yù)，該管的既要管住也要管好，深化行政審批制度改革。公開細列政府權(quán)力清單、責(zé)任清單和收費清單，政府不可“伸手”干預(yù)清單以外的事項，以“法無授權(quán)不可為”為最高準(zhǔn)繩，把市場和社會的創(chuàng)造活力作為經(jīng)濟社會發(fā)展的“內(nèi)生動力”。市場能夠有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟活動，要一律取消審批；暫時不能取消的，要規(guī)范管理，使審批流程透明可見，審批時限可望可及，約束自由裁量權(quán)。同時，“多放”事前審批，“問責(zé)”事中事后責(zé)任。按照黨的十八屆三中全會的會議精神，直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟社會事項，都要一律交由地方和基層來管理。而已經(jīng)下放和取消的行政審批事項，就要放徹底、放到位，嚴(yán)肅糾正明放暗留、變相審批、弄虛作假等行為。在“放”的同時，不能忽視“管”，要放管結(jié)合。放和管是政府職能轉(zhuǎn)變的“兩個輪子”，必須統(tǒng)籌平衡，服務(wù)于李克強總理宣示的“去流弊、除痼疾、解眾憂”的目的。

第二，改進政府公共服務(wù)提供方式，與其他公共服務(wù)參與者結(jié)成良好的合作伙伴關(guān)系。在需求多樣化和服務(wù)內(nèi)容日?；男蝿菹?，政府不再可能包攬所有，而必須從一些領(lǐng)域退出來，以免不能及時、有效、公平的回應(yīng)公共服務(wù)的要求。黨的十八屆三中全會明確提出，政府公共服務(wù)的重點是“?；尽薄把a短板”“兜底線”。在非基本公共服務(wù)領(lǐng)域，就要更多更好地發(fā)揮市場和社會的作用，加大政府購買公共服務(wù)的力度。凡是企業(yè)和社會組織有積極性、適合承擔(dān)的，就要通過委托、承包、采購等方式盡可能發(fā)揮社會的作用。對于確實需要政府參與的，也要更多采取政府和社會合作的方式，努力搭建服務(wù)的公共平臺和統(tǒng)一平臺，為人民提供公平和可及的服務(wù)。

社會組織是具有主體性和獨立性的公民構(gòu)成的非政府組織。有學(xué)者把非政府組織在二戰(zhàn)以后的大量涌現(xiàn)看作是“最偉大的社會創(chuàng)新”，與18世紀(jì)的代議制政府和19世紀(jì)的官僚制相提并論。國外的成功實踐和國內(nèi)經(jīng)驗表明，社會組織參與公共服務(wù)是政府公共服務(wù)不可或缺的有益組成部分，能夠起到補位的作用，擔(dān)負(fù)起政府由于多種原因不適宜提供的某些類型的公共服務(wù)責(zé)任。相比于政府機構(gòu)，非政府組織具有十分明顯的優(yōu)勢，比如分配的非約束性，運作的靈活性，提供服務(wù)的及時性和差異性，而且交易成本較低，易于獲得人們的信任。為此，要著力改變公共服務(wù)提供格局中不合理的政府單一主導(dǎo)、非政府組織嚴(yán)重依賴和主體性不足的現(xiàn)狀，充分利用非政府組織擁有的特殊優(yōu)勢，形成政府——非政府組織平等合作的伙伴關(guān)系，揚非政府組織之長，避政府之短，或反而論之，揚政府之長，避非政府組織之短，長長結(jié)合，共同發(fā)力，構(gòu)建合理、高效和公正的公共服務(wù)提供格局。

第三，健全電子政務(wù)系統(tǒng)，加快建設(shè)現(xiàn)代政府。政府改革的傳統(tǒng)項目，如簡政放權(quán)、購買公共服務(wù)、投資審批改革、職業(yè)資格改革等內(nèi)容，不能完全滿足信息時代和數(shù)字時代的“井噴式”要求，使得政府創(chuàng)新成為“互聯(lián)網(wǎng)+”潮流下的必然趨勢。這其中之一就是健全電子政務(wù)系統(tǒng)，利用日新月異、時時更新的現(xiàn)代信息技術(shù)對政府進行信息化和數(shù)字化改造，將實體政府虛擬化、線下政府網(wǎng)上化、部門式政府網(wǎng)絡(luò)一體化，把服務(wù)中心“延伸”到互聯(lián)網(wǎng)平臺上，為公民和社會提供“一站式服務(wù)”“集成化服務(wù)”和“無縫隙服務(wù)”。正如李克強總理在會見出席首屆世界互聯(lián)網(wǎng)大會的中外代表座談會上指出的，互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)成為政府施政的新平臺。通過健全電子政務(wù)系統(tǒng)，可以實現(xiàn)政府服務(wù)不下線，使政府權(quán)力運作更加有序、有效、“留痕”，加強政府與民眾的溝通與互聯(lián)，提高政府應(yīng)對各類公共事件和社會問題的智能化水平。當(dāng)前，歐、美、日、韓等發(fā)達國家在電子政務(wù)領(lǐng)域已經(jīng)取得相當(dāng)大的成績。*據(jù)《2014年聯(lián)合國電子政務(wù)調(diào)查報告》顯示，韓國在電子政務(wù)發(fā)展指數(shù)上得分最高，其次是澳大利亞和新加坡。中國排名70位。他們在電子政務(wù)云計算的運用、物聯(lián)網(wǎng)的搭建、移動互聯(lián)網(wǎng)的推廣、大數(shù)據(jù)的整理應(yīng)用、數(shù)字人才的招募和教育，以及信息安全產(chǎn)業(yè)和電子政務(wù)安全的落實等方面，成為我們實施政務(wù)“互聯(lián)網(wǎng)+”化可資借鑒的先進經(jīng)驗。我們應(yīng)虛心學(xué)習(xí)，高度重視，在國家層面上制定電子政務(wù)發(fā)展戰(zhàn)略，統(tǒng)籌規(guī)劃，積極實施技術(shù)創(chuàng)新，改善服務(wù)條件，豐富服務(wù)方式，增強服務(wù)效能，在政府與公民、政府與企業(yè)、政府與政府的多維立體交互服務(wù)系統(tǒng)中完成對政府的再造。

第四，保持公共行政人員倫理自主性，筑建政府公共服務(wù)責(zé)任的“最后防線”。我們在集體責(zé)任的定義上把公共服務(wù)界定為政府的基本責(zé)任，但只有充分考慮到政府的公共行政人員所應(yīng)履行的公共服務(wù)的個人責(zé)任時，即只有從組織與個人兩個方面周全考察公共服務(wù)，把公共服務(wù)的公共行政人員責(zé)任視為“最后的防線”時，政府的公共服務(wù)責(zé)任才是有意義的，否則只是一個高高在上的空洞的倫理規(guī)定和命令，因為它沒有落實到具體的人身上。因此，公共行政人員的倫理自主性養(yǎng)成是從個人倫理角度對政府倫理作出的必要行動和努力，它與政府制度倫理共同構(gòu)成政府倫理的“左膀右臂”。

公共行政人員倫理自主性亦是應(yīng)對官僚制政府嚴(yán)密科層化等級弊端的“良方”。官僚制理論的成熟及其實踐化是一項偉大的“發(fā)明”，它為政府的行政管理事業(yè)做出了重大貢獻?！肮倭胖频闹埸c是行為，它通過行政體系的層級制確立起了一個‘結(jié)構(gòu)化’的組織體系和運行機制，使行政人員的行為能夠在命令與服從的關(guān)系中得到有效的控制?！浣Y(jié)果是用公共行政體系的科學(xué)化、技術(shù)化取代了行政人員的行為自主性。”[7]在官僚制組織結(jié)構(gòu)中，行政人員被抽離了價值觀念和個人道德意志，成為工具化、部件化的存在，變成行政體制中的“一只單純齒輪”，道德標(biāo)準(zhǔn)被權(quán)威控制，良知信仰被服從取代，構(gòu)成“非人格化”官僚組織體系的一個部分。在這種性質(zhì)的組織中，公共行政人員“就只能根據(jù)外在準(zhǔn)則和在‘結(jié)構(gòu)化’的體系支配下去開展活動，因而也就失去了自主性”[7]。

建設(shè)負(fù)責(zé)任的政府，保持公共行政人員倫理自主性，需要弱化政府的官僚制色彩，減輕公共行政人員的外部壓力。公共行政人員對組織和上級負(fù)責(zé)是他們的初級責(zé)任和直接責(zé)任，而且這種責(zé)任更多的是一種角色責(zé)任和行政責(zé)任。在倫理學(xué)的視域中，這種責(zé)任并不具有唯一性和根本性，相反，更具有優(yōu)先性的責(zé)任是為公共利益負(fù)責(zé)，這是一種道德責(zé)任。公民是權(quán)力的最終委托人，對公民負(fù)責(zé)并對公共利益負(fù)責(zé)是對公共行政人員的終極責(zé)任要求。而且，更經(jīng)常發(fā)生的是，當(dāng)組織的目標(biāo)與公民的期待和公共利益不一致的時候，行政人員個人基于對公民的根本義務(wù)和基本價值觀，“更有必要抵制組織及其管理者的不負(fù)責(zé)任行為，以示對公民的忠誠。”[8]194

建設(shè)負(fù)責(zé)任的政府，保持公共行政人員倫理自主性，還需要加強行政人員的責(zé)任能力培養(yǎng)。公共行政人員要逃避純粹代理者的工具性角色，達成更高一級的共同體角色認(rèn)同，重新發(fā)現(xiàn)個體的主體性，“做自己的主人”，有能力去“界定對上級的忠誠限度和澄清組織義務(wù)的范圍”，以及“為之效力或在其中工作的組織的要求”，甚至去“抵制來自組織的要求和壓力”。[8]215在日?；呢?zé)任沖突中，以普遍化的道德良知來評判責(zé)任，不能只是不加批判和思考地完全服從組織和上級的命令，淪為一個執(zhí)行工具，陷入到阿倫特所說的“平庸的惡”中。

三、激勵公共精神，培養(yǎng)社會主義公民

在政府公共服務(wù)論題中，公民從來都不是可有可無，或應(yīng)該被棄置的。相反，政府公共服務(wù)由于以公共利益為價值目標(biāo)和理想追求，公民就應(yīng)該在這個過程中扮演一種關(guān)鍵角色，成為“民主政體中政策執(zhí)行恰當(dāng)且必要的組成部分”[9]83，而不僅僅只是“顧客”或“消費者”。公民在公共服務(wù)中的地位和重要性應(yīng)該被重新評估，與政府及公共行政人員共同承擔(dān)實現(xiàn)公共利益的責(zé)任。

公民的公共精神對于圓滿完成以上托付是至關(guān)重要的。我們所說的公共精神，是指“孕育于現(xiàn)代市場經(jīng)濟和公民社會之中，位于最深的基本道德和政治價值層面，以全體公民和社會整體的生存和發(fā)展為依歸的一種價值取向，它包含著對民主、平等、自由、秩序、公共利益和負(fù)責(zé)任等一系列最基本的價值目標(biāo)的認(rèn)肯與追求”[10]。公共精神是遍布于公民群體并內(nèi)化于公民個體中的價值觀和行為準(zhǔn)則，是公民氣質(zhì)和獨特性所在，也是現(xiàn)代公民的基本標(biāo)志。具備公共精神的公民就是“好公民”和“卓越的公民”，就是阿倫特筆下的“公共人”。公共精神昭明公民能夠正確處理個人利益與公共利益的關(guān)系、個人意志與普遍意志的關(guān)系，對共同體抱有理性又積極的態(tài)度，使公民不再外在于共同體和相互獨立，而是與共同體融為一體，高度認(rèn)同共同體的價值，關(guān)心群體成員，熱心公共事業(yè)，有能力并且愿意花費足夠的精力參與共同事務(wù)，推動共同體和諧發(fā)展。

現(xiàn)代公民的公共精神突出表現(xiàn)為以下幾方面。其一，積極的參與精神。自亞里士多德以來，參與一直被視為公民之所以是公民的根本所在。它既是公民身份的本質(zhì)要求，也是公民的目的所在。參與既有工具性價值，有時也被賦予強烈的目的性價值，認(rèn)為公民就在于參與。它“是一種生活方式，這種生活方式包含著一種對社區(qū)及其成員的承諾，包含著對公共事務(wù)的一種重要參與水平，并且包含著一種將個人自己的利益置于更廣泛的社會利益之下的臨時意愿”[9]34。在政府公共服務(wù)事業(yè)中，廣泛、深入和積極的公民參與符合政府的民主價值觀念。公民通過參與能夠更全面地了解公共政策的制定過程，確保公民的個人利益和公共利益不間斷地被政府傾聽和關(guān)注，同時防止公共權(quán)力的腐化和扭曲，還能培養(yǎng)公民對公共事務(wù)和其他公民的責(zé)任感，塑造公民的主體人格。正如前文已經(jīng)提及的，公民參與在政府公共服務(wù)中被公認(rèn)為一件“十足的好事”。必須明確的是，一方面，公民有熱情和良好的愿望進行積極參與；另一方面，政府與公共行政人員有責(zé)任幫助公民參與公共政策。因為要看到，公民參與總是受制于技術(shù)能力、信息碎片化和政府不夠重視等因素而在低水平和淺層次上徘徊，影響著公民參與的效能。政府鼓勵公民參與是服務(wù)型政府區(qū)別于統(tǒng)治型和管理型政府的顯著標(biāo)志。美國行政倫理學(xué)家特里·庫珀主張：“公共行政官員應(yīng)該在道義上承擔(dān)起鼓勵公民參與計劃和提供公共物品和公共服務(wù)的過程的責(zé)任。盡管參與對于行政官員可能會或者不會有用或令其滿意，但是它對于創(chuàng)建和維持一個自我治理的政治社區(qū)卻是必要的?！盵9]83

其二，合作精神。合作是現(xiàn)代社會的基本特征，是有限的個體在高度利益分化的形勢下滿足個人需要的必然選擇，也是理性自我對個人利益合理限制的直接反映。隨著社會變遷，合作經(jīng)歷了一個由被動到主動、由被迫到自主、由初級形態(tài)到高級形態(tài)的演進過程。我們認(rèn)為，合作建立的基礎(chǔ)是對利益的共同理解，以及在此之上形成的信任。利益使合作成為可能，信任則使之現(xiàn)實化。事實上，合作和信任不可分而視之。“只有當(dāng)信任與合作完全一體化的時候，即當(dāng)合作型信任關(guān)系出現(xiàn)了的時候，人類才真正進入一個普遍合作的社會，人們之間的合作才不只是工具和手段，而是穩(wěn)定的社會關(guān)系。”[11]218合作必須是平等主體的合作，唯此合作才能持久。

公民的合作精神主要體現(xiàn)在公民與公民之間，以及由公民組成的社會組織之間。經(jīng)?；暮献髂軌虼偈构裨谡_理解個人利益的同時，通過移情來正確理解合作者的利益，因此也就不再是孤立的、原子式的個人，公民的個人利益追求超越于個人主義的狹隘理想。公民的合作還能夠帶來美國政治社會學(xué)家羅伯特·帕特南所說的“社會資本”的增進。健康、成熟的公民合作網(wǎng)絡(luò)使公民對共同事務(wù)和公共利益均能產(chǎn)生恰當(dāng)?shù)恼J(rèn)知、意志和行動，普遍互惠在廣度和深度上強化合作的意愿，最終形成“一種世代相繼的公平合作體系，在這個合作體系中那些從事合作的人則被看做自由和平等的公民，被看作終生從事社會合作的正式成員”[12]10。

另外，公民的合作精神還會作用于公民與政府的社會關(guān)系上，引致公民與政府關(guān)系的新變化。我們知道，公民不僅愿意，而且政府也有責(zé)任鼓勵公民參與公共服務(wù)。理性、自由和平等的公民是完成這一活動的基本條件。他們與公共行政人員公平合作，良性互動，既傳輸公民的利益需求，又對行政人員的行政行為做出及時反饋，逐漸形成一種區(qū)別于傳統(tǒng)的指揮型和控制型領(lǐng)導(dǎo)的新型領(lǐng)導(dǎo)方法，即基于共同價值觀而非權(quán)力的“共同領(lǐng)導(dǎo)”?！肮餐I(lǐng)導(dǎo)”就是對公民參與熱情及愿望的積極應(yīng)對，它在公共部門中“特別重要”?！肮餐I(lǐng)導(dǎo)”不是不要領(lǐng)導(dǎo)，而是肯定有人“必然會擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)，把所有關(guān)心該問題的人們召集在一起并且?guī)椭蛘{(diào)解這些分歧，與此同時，他決不是實施控制，而是通過榜樣、說服、鼓勵或授權(quán)來實施領(lǐng)導(dǎo)”[9]107。在“共同領(lǐng)導(dǎo)”下，政府不再僅僅是權(quán)力主體，公民也不再僅僅是權(quán)力客體，政府不再只是滿足于“告訴人們做什么，怎么做”，不再試圖掌控社會發(fā)展的方向，而是與公民合作協(xié)商，在雙方的價值觀、動機、需要、利益和期待達成一致的前提下共同行動。

其三，寬容精神。合作是公民對利益擁有相近理解的反映以及在此基礎(chǔ)上形成的一種社會關(guān)系，那么寬容就是對利益相異者的恰當(dāng)態(tài)度。利益相同者和利益相異者構(gòu)成了公民整體，如何處理彼此關(guān)系，相互形成何種態(tài)勢，是對公民公共精神的考驗。在現(xiàn)代民主社會，寬容是一種美德，而且是一種很重要的美德。“寬容要求我們接受人們，甚至當(dāng)我們很不贊同他們的做法時也要允許他們實踐?！盵13]210而且就算堅持寬容美德會“對我們所有人都意味著代價和危險?！匀皇且环N我們都有理由珍視的態(tài)度”[13]212。寬容是我們處理公民關(guān)系的另一種智慧。

堅持公共利益是政府公共服務(wù)的根本價值目標(biāo)，并不是要忽視和抹滅公民的差異性和分歧性的利益需求。正確理解的公共利益離不開對個人正當(dāng)利益的準(zhǔn)確把握。各具特質(zhì)的個人利益構(gòu)成世界的本然面貌。他們和我們同樣都是這個社會的成員，有同樣的資格和權(quán)利享受法律的平等保護，有同樣選擇合宜的生活方式的機會?；謴?fù)并且適應(yīng)此種既存事實，就需要確立寬容的美德。寬容體現(xiàn)了人們之間的互相尊重，使其能夠共同生活于同一個社會中，而不是相互疏離。

寬容不僅來源于對多樣化利益的尊重，而且還來源于人的“不可靠性”。人的認(rèn)知能力和行動方案的選擇永遠受制于人的有局限性的理性能力，沒有任何一個人敢于聲稱他掌握了所有的真理。正是因為人的有限性，共同生活才成為最佳的生活方式，人的本質(zhì)也就體現(xiàn)在由共同生活所造成的社會關(guān)系上。要維持社會關(guān)系，就離不開自我調(diào)適，離不開對他人處境的關(guān)心，離不開對他人權(quán)利的平等保護。明顯的是，公共領(lǐng)域中的話語壟斷與作為一種美德的寬容格格不入。寬容是我們能尋找和采取的一種最佳的適合現(xiàn)代異質(zhì)世界的相處方式。

公民的積極參與精神、合作精神和寬容精神是現(xiàn)代公民的基本要素和基礎(chǔ)美德。要使這樣的公民大量涌現(xiàn)，就必須加強有針對性的公民教育。普遍的公民教育是政治社會保持團結(jié)和凝聚力的有效措施。我們可以在兩個維度上認(rèn)識公民教育。一是公民的自我教育，意指公民個體通過更多地了解基礎(chǔ)性的政治知識，增強自己的政治認(rèn)知能力，培養(yǎng)自己的政治情感能力和政治是非判斷能力，學(xué)會辨明社會共同體的價值觀沖突，理性思考社會現(xiàn)實，樹立現(xiàn)代的公民人格。二是公民的社會教育，即政治社會化。借由典范和榜樣的引導(dǎo)力量，通過家庭、學(xué)校、同輩團體、移動互聯(lián)網(wǎng)等信息傳播技術(shù)、政治機構(gòu)以及政治實踐活動，來使公民體會和履行對共同體及其他公民的責(zé)任和義務(wù)，更好地理解自我的地位、能力和角色，“決不能放棄他們自己作為有責(zé)任為政治共同體謀福利的共同體成員之身份”[9]97。

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