淺析政府會計制度改革對事業(yè)單位財務(wù)管理的影響

□楊錦紅

（云南省農(nóng)業(yè)科學(xué)院花卉研究所 云南 昆明 650200）

隨著會計環(huán)境和各機構(gòu)之間的重大變革，以及相關(guān)理論和實踐工作的不斷發(fā)展，對政府會計制度改革也產(chǎn)生了很大的影響。會計制度改革導(dǎo)致了一系列內(nèi)部社會效應(yīng)的產(chǎn)生，如何在日常工作中處理這些影響，并利用制度改革促進(jìn)下一階段研究項目的實施，成為亟待解決的問題。政府部門通過全面分析當(dāng)前會計制度的使用情況，并在此基礎(chǔ)上研究會計改革的積極影響，結(jié)合日常工作中遇到的問題，進(jìn)行合理化的改革。只有經(jīng)過積極調(diào)整，才能使事業(yè)單位在改革中獲得實際效果。

1 實施政府會計制度改革的背景

在我國，事業(yè)單位會計作為會計學(xué)科的主要分支，在財務(wù)會計領(lǐng)域占有非常重要的地位。

一方面，行政機構(gòu)多項稅制改革作為國庫支付制度改革、政府收支分類改革的基礎(chǔ)，可以使財政資源使用效率得到很好的改善。

另一方面，研究財務(wù)管理的主導(dǎo)地位仍然是從計劃經(jīng)濟(jì)時代的會計制度延續(xù)過來的。換句話說，我國事業(yè)單位財務(wù)管理的重點一直放在預(yù)算賬戶管理中。過度強調(diào)預(yù)算管理，特別是資金管理，將會忽視財務(wù)管理的其他方面，從而會帶來許多管理問題，例如購買價格高低無法控制[1]。

隨著市場經(jīng)濟(jì)的改革，事業(yè)單位對公共財政體制的需求越來越受到公眾的關(guān)注，公眾對公共事務(wù)改革的關(guān)注，使政府績效管理的效率大大提高，現(xiàn)有的政府會計制度改革越來越迫切，符合廣大人民群眾的要求，能不斷促進(jìn)社會發(fā)展，滿足人民群眾的生活需要。因此，我們需要及時調(diào)整和創(chuàng)新，建立和完善有特色的政府會計制度。

2 政府會計制度改革對事業(yè)單位財務(wù)管理的重要性

2.1 實行成本核算和會計標(biāo)準(zhǔn)化

長期以來，各種收入和支出機構(gòu)都是按照現(xiàn)金結(jié)算方式進(jìn)行的，成本核算流程概念缺失，并且未反映在會計和財務(wù)報告中。會計制度改革明確規(guī)定，對權(quán)責(zé)發(fā)生制的財務(wù)管理收入和成本因素的定義，是政府財務(wù)會計的規(guī)范。

在采用權(quán)責(zé)發(fā)生制會計制度后，必須根據(jù)匹配的原則將當(dāng)期與付費活動區(qū)分開來，不包括當(dāng)期支出，也不包括當(dāng)期費用。通過財務(wù)管理期間收入比例和機構(gòu)需要的成本，進(jìn)行更準(zhǔn)確的計算。根據(jù)不同項目的收入和支出，可以準(zhǔn)確反映各機構(gòu)的運營成本。另一方面，通過實施不同的制度進(jìn)行制度改革，引入相同的指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)。在確認(rèn)統(tǒng)一計量和信息報告的基礎(chǔ)上，進(jìn)行會計規(guī)范程序處理后，政府機構(gòu)能保證經(jīng)濟(jì)過程或會計制度進(jìn)行全面、標(biāo)準(zhǔn)化的實施[2]。

2.2 反映真實的資產(chǎn)和負(fù)債情況

一方面，要完善內(nèi)容資產(chǎn)和債務(wù)會計要素，增加收入費用，真實反映無形資產(chǎn)攤銷，引入債務(wù)準(zhǔn)備金概念，并獲得確認(rèn)預(yù)計負(fù)債、預(yù)付費用和遞延項目。另一方面，與現(xiàn)有機構(gòu)的財務(wù)管理進(jìn)行規(guī)則協(xié)調(diào)，且通過機構(gòu)和國家資產(chǎn)管理規(guī)則協(xié)調(diào)，事業(yè)單位將幫助他們嚴(yán)格執(zhí)行各自資產(chǎn)管理的規(guī)定，全面實現(xiàn)價值的增量和狀態(tài)資產(chǎn)的整合。通過穩(wěn)健的資產(chǎn)管理反映事業(yè)單位資產(chǎn)管理制度，以改善國有資產(chǎn)價值的經(jīng)營情況，完善國有資產(chǎn)管理制度。

2.3 加強績效管理和預(yù)算

事業(yè)單位會計改革有利于加強預(yù)算績效管理，但存在一些問題。

（1）不能客觀反映會計準(zhǔn)則和單位經(jīng)營成本，非科學(xué)評價項目與單位的整體績效不符。

（2）制定的績效目標(biāo)與實體經(jīng)濟(jì)不能量化。事業(yè)單位會計制度的改革要求會計政策和制度是按照支出進(jìn)行合理的收取，以運營成本和核算成本反映其任務(wù)單位的績效。

與此同時，改革增加了事業(yè)單位預(yù)算編制的要求，不僅要求關(guān)注資金的使用，還要注意項目預(yù)算和績效考核的結(jié)果，使所有經(jīng)濟(jì)活動得到進(jìn)一步規(guī)范[3]。旨在反映政府在賬目報告預(yù)算執(zhí)行方面的進(jìn)展，其結(jié)果可以為預(yù)算績效管理提供服務(wù)。

2.4 促進(jìn)會計信息的可比性

對事業(yè)單位財務(wù)會計核算形式的改革，加強了會計教育、財務(wù)會計核算，全面地反映了政府的預(yù)算執(zhí)行和財務(wù)信息，提高了會計信息的完整性和可比性。在誠信方面，事業(yè)單位必須根據(jù)基本會計準(zhǔn)則的要求編制最終的部門財務(wù)報告。根據(jù)現(xiàn)行事業(yè)單位的會計準(zhǔn)則和會計制度，事業(yè)單位只需要報告賬目，主要是為了創(chuàng)建與預(yù)算執(zhí)行有關(guān)的信息，僅反映年度預(yù)算收入和支出的結(jié)果，而不是全部的是資產(chǎn)和負(fù)債。和運營單位充分反映成本情況相比，會計核算充分反映了單位的財務(wù)狀況、經(jīng)營狀況和現(xiàn)金流量狀況，實現(xiàn)了事業(yè)單位細(xì)化管理的實施。加強資產(chǎn)負(fù)債管理可以作為一個單位預(yù)算管理、績效管理和其他信息的支撐。

在可比性方面，首先要求相同或類似的經(jīng)濟(jì)活動或事件在不同的政府結(jié)算單位進(jìn)行，根據(jù)統(tǒng)一的政策，按照政府要求，確保會計信息具有可比性，以提高部門和會計單位之間的可比性信息。其次，相同或類似的事業(yè)單位或業(yè)務(wù)問題需要相同的政府部門進(jìn)行處理。發(fā)生在不同的會計計算期間時，應(yīng)該是一致的會計政策，不會進(jìn)行徹底的改變，大大提高了不同時期機構(gòu)結(jié)算信息的可比性。

3 政府會計制度改革前事業(yè)單位財務(wù)存在的問題

目前的政府會計制度是以預(yù)算會計為基礎(chǔ)的。在公共財政方面，事業(yè)單位無意識地將財務(wù)細(xì)化管理作為主要目標(biāo)。其他類型的財務(wù)管理問題都需要進(jìn)行預(yù)算管理，原則上尚未得到解決和實施。

3.1 預(yù)算管理逐漸成為財務(wù)管理的代名詞

近年來，預(yù)算管理執(zhí)行的重要性一再被強調(diào)，各級預(yù)算如果不嚴(yán)格執(zhí)行，就會引發(fā)預(yù)算難題。預(yù)算可能會削減，在支付系統(tǒng)下，無論是當(dāng)年還是來年，只要在年底之前支付，都按照當(dāng)年支付。如果實施預(yù)算存在偏差，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行緩慢，單位在主觀上希望盡快提高執(zhí)行率，甚至客觀上現(xiàn)金基礎(chǔ)也允許支付。但是鑒于執(zhí)行預(yù)算的壓力，財務(wù)管理活動的水平特別重要，事業(yè)單位可能會受到一些負(fù)面影響。

3.2 預(yù)算賬戶核心是收支賬戶

對于庫存會計等管理問題，有3種類型的會計要素，包括資產(chǎn)、負(fù)債和凈資產(chǎn)。資產(chǎn)會計作為事業(yè)單位的財務(wù)管理者，要注重加強財務(wù)管理，對于非財務(wù)管理方面也要及時解決。這是資產(chǎn)管理的典型問題之一，進(jìn)行資產(chǎn)盤點的目的是找出真實情況。另一方面，由于缺乏對固定資產(chǎn)使用效益的深入分析，事業(yè)單位財務(wù)管理在資產(chǎn)結(jié)構(gòu)的績效評估中存在監(jiān)管缺口?？偟膩碚f，這些根深蒂固的財務(wù)管理問題并不能適應(yīng)改變機構(gòu)職能的需要。

4 政府會計制度改革的進(jìn)展

實施政府會計制度改革，能夠促進(jìn)事業(yè)單位的財務(wù)管理改革。政府會計制度改革主要有兩個方面，實際改革和制度改革。在實際改革中，會計必須以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)，在此基礎(chǔ)上建立新的政府財務(wù)報告制度。

自2010年以來，財政部一直在一些省份試行定期的綜合政府財務(wù)報告。通過多年的試點項目經(jīng)驗，引入了基于法案的定期政府財政改革計劃。在體制改革方面，財政部在2012年修訂了若干財務(wù)細(xì)則，如財務(wù)細(xì)則、會計準(zhǔn)則和會計制度。特別是近年來基本會計準(zhǔn)則和政府支持系統(tǒng)的引入，標(biāo)志著國家賬戶改革邁出了新的一步。

目前，政府會計制度咨詢草案的修訂工作即將完成，該系統(tǒng)的引入將從根本上改變現(xiàn)有的政府會計制度，特別是在3個方面。

（1）從現(xiàn)金基礎(chǔ)到應(yīng)計利潤的逐步過渡。

（2）改變單一預(yù)算會計制度。

（3）增加預(yù)算會計和財務(wù)會計。

政府會計制度改革是一個必然過程，在經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的推動下，改革措施更適合當(dāng)前的體制。雖然機構(gòu)計費系統(tǒng)仍然存在，但隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在社會福利機構(gòu)各部門的共同努力下，會計制度改革將會更加完善?，F(xiàn)代事業(yè)單位會計制度增強了事業(yè)單位會計的資產(chǎn)管理能力，適應(yīng)了制度的發(fā)展，同時也適應(yīng)了社會的發(fā)展。

5 政府會計制度改革對事業(yè)單位財務(wù)管理的影響

5.1 短期內(nèi)，事業(yè)單位財務(wù)管理改革面臨巨大挑戰(zhàn)

會計制度是會計和財務(wù)管理的基本保障，通過政府會計制度我們可以清楚地看到，會計系統(tǒng)在與會計系統(tǒng)整合的同時，還與教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生等行業(yè)會計制度相結(jié)合。意味著超過110萬的國家金融機構(gòu)重返同一起跑線，這將從根本上改變?nèi)藗儗π袠I(yè)思維和工作習(xí)慣的認(rèn)識。財務(wù)人員可能需要很長的過渡期。由于劃界制度對財務(wù)人員的素質(zhì)提出了更高的要求，因此要逐步實現(xiàn)轉(zhuǎn)型，并為時間創(chuàng)造空間。

新的改革，往往缺乏實際操作和有效的執(zhí)行能力。從實際操作層面來看，政府會計制度已經(jīng)公布，未來事業(yè)單位會計將更加復(fù)雜。會計的兩套報告，一套滿足財務(wù)管理需求，另一套則滿足事業(yè)單位的管理需求。在常規(guī)會計制度的框架內(nèi)，財務(wù)人員的專業(yè)判斷力不斷提高。

5.2 從長遠(yuǎn)來看，改革將有助于改善事業(yè)單位的財務(wù)管理狀況

5.2.1 事業(yè)單位可以有效地規(guī)范各種金融活動

要想不斷完善單位財務(wù)制度，規(guī)范金融活動，單純依靠單位內(nèi)部財務(wù)工作者，而缺乏外部監(jiān)測評估機制，那么大部分金融活動就只是口號，而無實際行動。由于沒有單位主動承認(rèn)自己在工作中所犯的錯誤，政府有必要通過年度財務(wù)報告及時向公眾披露資金的使用情況。政府財務(wù)報告中披露的信息越完整，就越有助于外界監(jiān)督政府的稅收和支出。作為事業(yè)單位的重要組成部分，向公眾披露的信息越多，信息就越透明，單位就越難以繼續(xù)掩蓋存在的問題并作出重大改變。

金融活動的開展為事業(yè)單位提供了標(biāo)準(zhǔn)化樣板，使各種活動嚴(yán)格按照規(guī)范執(zhí)行。因此，政府會計制度的改革可以促進(jìn)事業(yè)單位內(nèi)部金融活動的有效改善，使財務(wù)管理更加科學(xué)。

5.2.2 國家會計改革有助于完善事業(yè)單位的預(yù)算管理制度

根據(jù)官方數(shù)據(jù)，目前中國約有800萬名公務(wù)員，而事業(yè)單位或機構(gòu)人數(shù)已達(dá)4 200萬，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過公務(wù)員人數(shù)。進(jìn)行事業(yè)單位的預(yù)算，特別是員工支出預(yù)算，在國家預(yù)算中發(fā)揮著重要作用。過去，我們專注于基金管理，往往忽略了財務(wù)信息的準(zhǔn)確性和真實性。會計改革制度實施后，即使已經(jīng)支付，本期費用也不會確認(rèn)為當(dāng)期費用。這樣，事業(yè)單位財政支出更接近實際情況，有利于收支對比，對客觀評估基金的業(yè)績也是有益的。隨著國民經(jīng)濟(jì)核算體系的改革，對單位預(yù)算的要求也越來越高，有必要關(guān)注預(yù)算項目和績效評估的可行性。同時考慮到資金的分配，可以更好地規(guī)范各種經(jīng)濟(jì)活動，從各個層面，為政府機構(gòu)提供更完整和準(zhǔn)確的財務(wù)信息。

5.2.3 政府會計制度改革有助于提高資產(chǎn)配置的合理性，科學(xué)地反映經(jīng)營成本

在改革之前，除了醫(yī)院等個別行業(yè)和機構(gòu)需要會計折舊計算，大多數(shù)工業(yè)系統(tǒng)都沒有明確定義折舊問題。而不計折舊，很難確定資產(chǎn)配置與資產(chǎn)運營和維護(hù)成本之間的關(guān)系。僅在機構(gòu)層面需要增量附加，并且難以進(jìn)行實際操作。改革后，這種情況將徹底被打破。通過折舊和攤銷，適當(dāng)識別和反映單位的運營和維護(hù)成本，將有助于進(jìn)行邊際成本分析，并更科學(xué)合理地作出資產(chǎn)配置決策。

6 結(jié)束語

主要考察了政府會計制度的改革以及國家會計制度改革對事業(yè)單位現(xiàn)有財務(wù)管理的影響，旨在促進(jìn)未來治理制度和公共財務(wù)管理的某些改革。發(fā)現(xiàn)我國公用事業(yè)會計系統(tǒng)存在的一些問題，如會計核算和登記等系統(tǒng)管理不夠規(guī)范，制度內(nèi)容不健全等。在現(xiàn)行的會計和預(yù)算管理系統(tǒng)中，原有財務(wù)系統(tǒng)并不能反映該機構(gòu)的實際情況。制度核算體制改革至關(guān)重要，會計制度改革是一項長期任務(wù)。目前，事業(yè)單位會計制度改革后，可以更有效地改善事業(yè)單位會計制度，大大提高事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)管理和資產(chǎn)管理，同時提高事業(yè)單位的辦事效率。