合憲性審查制度與備案審查制度之比較

許麗英 張建文

（1.中共黑龍江省委黨校；2.黑龍江建文律師事務(wù)所 黑龍江哈爾濱 150080）

一、合憲性審查制度與備案審查制度的密切聯(lián)系

（一）合憲性審查制度與備案審查制度來(lái)源具有同一性。合憲性審查與備案審查制度都來(lái)源于黨的主張。黨的十九大報(bào)告指出，“加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督,推進(jìn)合憲性審查工作，維護(hù)憲法權(quán)威?！秉h的十八屆三中全會(huì)提出：“健全法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件備案審查制度”。黨的十八屆四中全會(huì)提出：“加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件?！庇纱丝梢?jiàn)，合憲性審查與備案審查制度來(lái)源都是黨的主張，都是黨中央的部署。

（二）合憲性審查制度與備案審查制度標(biāo)準(zhǔn)具有同一性。在我國(guó)法律規(guī)范體系中，不同的規(guī)范性文件制定的機(jī)關(guān)不同，效力也不同，其中上位法高于下位法。我國(guó)《憲法》規(guī)定：“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸?！钡诹l規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)監(jiān)督憲法的實(shí)施。改變或者撤銷全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q定?！薄叭珖?guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)全國(guó)人大常委會(huì)解釋?xiě)椃?，監(jiān)督憲法的實(shí)施。撤銷國(guó)務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令；撤銷省、自治區(qū)、直轄市國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議?！庇纱丝梢?jiàn)，合憲性審查制度與備案審查制度的最終標(biāo)準(zhǔn)都應(yīng)該是憲法。在立法工作中，因?yàn)樾姓ㄒ?guī)是國(guó)務(wù)院制定的，地方性法規(guī)是地方權(quán)力機(jī)關(guān)制定的，最高人民法院和最高人民檢察院作出的解釋均屬于司法機(jī)關(guān)的司法解釋，這些規(guī)范性文件都不是國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)及常設(shè)機(jī)關(guān)制定的。如果下位法與其上位法內(nèi)容而相抵觸的進(jìn)行合法性審查比較容易，但對(duì)“法律”進(jìn)行合憲性審查卻有一定難度，可無(wú)論是對(duì)基本法律或基本法以外法律的審查，其審查的最終標(biāo)準(zhǔn)或依據(jù)都是憲法。

（三）合憲性審查制度與備案審查制度的直接目的具有共同性。目前法律規(guī)定備案審查制度除包括備案外，還包括審查和糾正。備案是規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)在法定的時(shí)間內(nèi)將規(guī)范性文件報(bào)送法定機(jī)關(guān)進(jìn)行備案；審查是接受備案機(jī)關(guān)根據(jù)法定權(quán)限對(duì)備案的規(guī)范性文件的合憲性、合法性或者適當(dāng)性進(jìn)行審查；糾正是法定的機(jī)關(guān)依照規(guī)定的程序?qū)浒傅耐瑧椃ā⒎?、法?guī)相抵觸的規(guī)范性文件予以改變或者撤銷。從目前推進(jìn)合憲性審查制度的目的看，合憲性審查對(duì)規(guī)范性文件備案不是主要任務(wù)，糾正和審查才是主要目的。而要糾正就必須要審查，尤其按照法律規(guī)定有權(quán)主體提出合憲性審查時(shí)首先就涉及“審查”問(wèn)題。由此可見(jiàn)，合憲性審查制度與備案審查制度都包括審查的內(nèi)容，并且其目的都是按照規(guī)定的程序?qū)浒傅耐瑧椃?、法律、法?guī)相抵觸的規(guī)范性文件予以改變或者撤銷。

（四）合憲性審查制度與備案審查制度的模式具有同一性。這里，模式具有同一性并不是指兩者的模式完全統(tǒng)一，而是指基本模式是統(tǒng)一的?？v觀全球，違憲審查包括三種模式：第一種方式以司法機(jī)關(guān)即法院行使監(jiān)督權(quán)的模式；第二種方式由專門機(jī)關(guān)對(duì)憲法進(jìn)行監(jiān)督審查，此專門機(jī)關(guān)與國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)平級(jí)，由專門委員會(huì)對(duì)憲法進(jìn)行監(jiān)督審查；第三種方式是由立法機(jī)關(guān)行使違憲審查權(quán)，對(duì)其所制定的憲法進(jìn)行監(jiān)督審查。筆者認(rèn)為，人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度，其根本性就在于無(wú)論何時(shí)都不容改變。2018年我國(guó)修改后的憲法明確規(guī)定，“一府、一委、兩院”對(duì)人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督。既然如此，三權(quán)分立國(guó)家由司法機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的模式，以及由專門機(jī)關(guān)對(duì)憲法進(jìn)行監(jiān)督審查的模式均不適合我國(guó)。按照立法法、監(jiān)督法等法律規(guī)定，我國(guó)的備案審查制度已經(jīng)明顯體現(xiàn)出采用的是立法模式。據(jù)報(bào)道，2018年2月8日，全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)首次對(duì)違法文件以“督辦函”的形式修改、廢止相關(guān)條例。目前，十三屆全國(guó)人大已將原有法律委員會(huì)更名為憲法法律委員會(huì)，這意味著我國(guó)合憲性審查制度與備案審查制度一樣都采取立法模式。

有學(xué)者認(rèn)為，合憲性審查與違憲性審查只是提法不同，但其實(shí)質(zhì)是一樣的。筆者認(rèn)為，盡管“合憲”與“違憲”的詞義基本相同，但并不意味著兩者完全相同?！昂蠎棥迸c“違憲”的語(yǔ)義程度不一樣，強(qiáng)調(diào)的側(cè)重點(diǎn)也不同。憲法是國(guó)家的根本大法，憲法的原則性致使行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋等內(nèi)容有時(shí)不一定符合憲法精神，造成不符合憲法的原因既有主觀因素，也有客觀因素；而違背憲法在程度上更偏重于主觀方面的原因。我國(guó)是中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家，國(guó)家一切權(quán)力屬于人民。法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋制定的宗旨都是為了使憲法得到有效實(shí)施。而且這些規(guī)范性文件在法條中都載明是依據(jù)憲法制定的，同時(shí)社會(huì)主義法制統(tǒng)一原則也決定了不存在也不可能存在其有意“違憲”的問(wèn)題。如國(guó)家賠償法規(guī)定：“為保障公民、法人和其他組織享有依法取得國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利，促進(jìn)國(guó)家機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，根據(jù)憲法，制定本法?！奔热环伞⑿姓ㄒ?guī)、地方性法規(guī)、司法解釋等都是依據(jù)憲法制定的，尤其是憲法法律又都是最高權(quán)力機(jī)關(guān)制定的，在這種情況下就更不存在有意“違憲”的問(wèn)題。因此，“違憲審查”一詞并不適合在我國(guó)規(guī)范性文件中出現(xiàn)或使用。

二、合憲性審查制度與備案審查制度的區(qū)別

（一）合憲性審查制度與備案審查制度的宗旨不同。合憲性審查制度的宗旨是為了維護(hù)憲法的權(quán)威性，而備案審查制度主要是維護(hù)法的統(tǒng)一性。從合憲性審查制度的范圍看，合憲性審查是將所有的規(guī)范性文件與憲法相對(duì)比，審查其是否符合憲法的規(guī)定，在本性、特性或作用上是否與憲法一致，是否與憲法規(guī)定的內(nèi)容相吻合；而原有的備案審查制度，不僅要審查行政法規(guī)、地方性法規(guī)、法律解釋的合憲性問(wèn)題，而且首先考慮的是上述規(guī)范性文件的合法性問(wèn)題，以保證社會(huì)主義法制的統(tǒng)一。

（二）合憲性審查制度與備案審查制度的范圍不同。從國(guó)家法律規(guī)范的效力地位看，憲法具有最高的法律地位和法律效力，其他所有規(guī)范性文件都不得與憲法相抵觸，而合憲性審查的范圍包括法律。按照立法法等法律規(guī)定，備案審查主要針對(duì)的是對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、法律解釋是否合法進(jìn)行審查，而并非法律。2017年12月24日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第31次會(huì)議首次聽(tīng)取了全國(guó)人大法律工作委員會(huì)備案審查室自成立以來(lái)第一次工作匯報(bào)，匯報(bào)中涉及的“著名商標(biāo)”“超生開(kāi)除”撤銷地方性法規(guī)的建議，都屬于合法性審查。由此可見(jiàn)，備案審查不包括法律。另外，在依法治國(guó)與依規(guī)治黨共同推進(jìn)、一體建設(shè)的新形勢(shì)下，筆者認(rèn)為，我國(guó)的合憲性審查除了包括國(guó)家法律規(guī)范體系的相關(guān)組成部分外，還應(yīng)包括黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范體系的所有組成部分。

（三）合憲性審查制度與備案審查制度的主體層級(jí)有所不同。2018年全國(guó)人大常委會(huì)憲法法律工作委員會(huì)現(xiàn)已成立，并開(kāi)始研究推進(jìn)下一步合憲性審查工作。而合憲性審查制度與與原有承擔(dān)備案審查工作的全國(guó)人大法律工作委員會(huì)備案審查室的機(jī)構(gòu)級(jí)別不一樣。法律工作委員會(huì)更名為憲法法律工作委員會(huì)，并承擔(dān)合憲性審查職能意味著對(duì)備案審查工作的“全面升級(jí)”。因?yàn)?，憲法法律工作委員會(huì)是全國(guó)人大常委會(huì)的專門委員會(huì)之一，但備案審查室是只是全國(guó)人大法律工作委員會(huì)的下設(shè)機(jī)構(gòu)，不是專門委員會(huì)。成立專門委員會(huì)推進(jìn)合憲性審查工作是以習(xí)近平同志為核心的黨中央為維護(hù)憲法權(quán)威，加強(qiáng)憲法實(shí)施的一個(gè)重大部署，也是新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義法治實(shí)踐的重大舉措，具有鮮明的時(shí)代特征。

（四）合憲性審查制度與備案審查制度的啟動(dòng)程序略有不同。在學(xué)界，有的學(xué)者認(rèn)為，目前我國(guó)的備案審查從性質(zhì)看基本是依職權(quán)行為，不存在依申請(qǐng)而提起備案審查的情況，即不存在普通公民依申請(qǐng)啟動(dòng)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋等“備案”程序的情況。的確，備案與審查工作是有區(qū)別的，不應(yīng)將兩者混為一談。筆者認(rèn)為，備案審查既包括備案也應(yīng)包括審查。而審查既可以依職權(quán)啟動(dòng)，也可以依申請(qǐng)啟動(dòng)。從2004年全國(guó)人大法工委法規(guī)備案審查室成立以來(lái)，其依職權(quán)、依申請(qǐng)對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、法律解釋進(jìn)行審查的情況均存在。而合憲性審查制度無(wú)論是從字面看還是從實(shí)質(zhì)看其側(cè)重點(diǎn)都在于審查。也就是說(shuō)，備案審查制度重點(diǎn)在于解決備案問(wèn)題，多數(shù)情況下是審查機(jī)構(gòu)自己審查，并帶有很大的協(xié)商性；而合憲性審查帶有較強(qiáng)的對(duì)抗性，往往是公民、其他組織為主導(dǎo)，進(jìn)而啟動(dòng)審查程序，進(jìn)而得到憲法救濟(jì)。