我國家庭教育立法的基本框架及其配套制度設(shè)計(jì)

羅 爽

習(xí)近平總書記于2015年2月在新春團(tuán)拜會(huì)上指出，“要注重家庭，注重家教，注重家風(fēng)”，強(qiáng)調(diào)了家庭教育的重要地位和作用，家庭教育事業(yè)的重大意義進(jìn)一步凸顯。黨的十八屆四中全會(huì)作出了全面推進(jìn)依法治國的重要決定，要求以法治的精神和思維來推進(jìn)社會(huì)各領(lǐng)域事業(yè)的改革和治理，家庭教育事業(yè)也不例外。我國《教育法》《義務(wù)教育法》《未成年人保護(hù)法》中雖然不乏相關(guān)法律規(guī)定，但是較為零散單薄，缺乏對家庭教育發(fā)展的整體性法律設(shè)計(jì)，缺乏對家庭教育關(guān)鍵性制度的規(guī)范。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》(2010-2020年)第六十二條也明確提出，在未來十年將“制定有關(guān)終身學(xué)習(xí)、學(xué)前教育、家庭教育等法律”。家庭教育立法工作勢在必行，相關(guān)法理問題也亟需解決和澄清。

一、家庭教育立法的法理基礎(chǔ)及其基本定位

(一)立法的法理基礎(chǔ)：家庭教育的公共性

家庭教育立法的實(shí)質(zhì)是用法律這種社會(huì)規(guī)范來對家庭教育領(lǐng)域內(nèi)的社會(huì)關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，因此必須嚴(yán)格遵循家庭教育的發(fā)展規(guī)律，契合家庭教育的特點(diǎn)，否則難以發(fā)揮法律的調(diào)節(jié)作用?？梢哉f，家庭教育的根本屬性是家庭教育立法的重要基礎(chǔ)，它決定了立法干預(yù)的內(nèi)容、方式和強(qiáng)度。從家庭教育產(chǎn)生發(fā)展的歷程來看，“家庭是一切社會(huì)中最古老的并且唯一自然的一種形式，家庭的自然特點(diǎn)在于子女的無助與得到持續(xù)照顧的需要，也在于父母對子女的天然慈愛”*布賴恩·克里滕登：《父母、國家與教育權(quán)》，教育科學(xué)出版社2009年版，第44頁。。家庭教育是超越人類社會(huì)形態(tài)的自然現(xiàn)象，是父母與子女基于血緣關(guān)系而發(fā)生的家庭內(nèi)部活動(dòng)。因此，家庭教育一直被認(rèn)為是父母的個(gè)人事務(wù)，屬于典型的私人領(lǐng)域；私法也就成為了調(diào)整家庭教育關(guān)系的主要法律手段，在世界各國的民事立法中都可以找到關(guān)于親權(quán)制度的規(guī)定。例如，《法國民法典》第三百七十一條規(guī)定：“父母有權(quán)保護(hù)子女的安全、健康及道德品行。父母對子女負(fù)有照管、監(jiān)督及教育的權(quán)利和義務(wù)。”《德國民法典》第四十二條規(guī)定：“培養(yǎng)子女是父母重要的公民義務(wù)并得到國家和社會(huì)的承認(rèn)?！彪m然各國的親權(quán)制度都經(jīng)歷了由父權(quán)本位向子女權(quán)利本位的轉(zhuǎn)向，通過各種制度來防止父母教育權(quán)利的濫用，但在本質(zhì)上還是強(qiáng)調(diào)家庭自治，將家庭教育看作是一種個(gè)人自由，避免對家庭教育的過度干涉。

隨著社會(huì)的轉(zhuǎn)型和變遷，家庭教育的性質(zhì)和功能也開始發(fā)生變化，主要表現(xiàn)在：一方面，隨著青少年社會(huì)問題尤其是未成年人犯罪問題的日益嚴(yán)重和突出，家庭教育的外溢性愈發(fā)明顯。各種調(diào)查研究表明，家庭教育不當(dāng)已成為導(dǎo)致未成年人犯罪行為和不良行為的重要誘因。例如，中國青少年研究中心于2014年在12個(gè)省區(qū)市為期一年的調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，2001年14周歲的未成年人犯罪占12.3%，2014年該比例上升到20.11%。對于未成年人違法犯罪的原因，被調(diào)查管理人員認(rèn)為“家庭教育不當(dāng)”“不良交友”“法制觀念淡漠”“學(xué)校教育的缺陷”是主要原因，其中家庭因素所占比例最高，達(dá)到16.9%。教養(yǎng)方式不當(dāng)是未成年人走上犯罪的一個(gè)重要原因，調(diào)研中管教所的未成年人經(jīng)常被父母打的比例為15.2%，高于普通學(xué)生2.6%的比例*張靈：《我國未成年犯罪呈低齡化趨勢》，《京華時(shí)報(bào)》2015年4月21日。。可見，家庭教育的影響已擴(kuò)展至家庭外部。另一方面，家庭結(jié)構(gòu)的變化導(dǎo)致家庭的教育功能逐漸弱化。隨著家庭規(guī)模的小型化，核心家庭已成為家庭類型主體。與傳統(tǒng)的擴(kuò)展型家庭相比，核心家庭的父母在家庭教育方面所使用的精力和時(shí)間變少，從家庭內(nèi)部可利用的資源和獲得的支持也在減少，從而使家庭所承載的教育子女的傳統(tǒng)功能逐漸削弱，而且這種功能弱化隨著人口流動(dòng)的增加在加劇，家庭亟需外部力量和資源的幫助和支持。在這種情況下，家庭教育不再是局限于私人領(lǐng)域的家務(wù)事，家庭教育的公共性特征日益明顯。家庭教育的公共性是指家庭教育的過程與結(jié)果涉及社會(huì)共同利益，并會(huì)對社會(huì)整體產(chǎn)生影響。主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：其一，家庭教育的目的不僅限于個(gè)體發(fā)展的實(shí)現(xiàn)，還著眼于社會(huì)要求的滿足。其二，家庭教育的實(shí)施依賴于家庭外部社會(huì)資源的支持。其三，家庭教育的結(jié)果具有廣泛、深刻的社會(huì)影響。

家庭教育發(fā)生了公共性的轉(zhuǎn)向，導(dǎo)致家庭教育開始具有了公共問題的性質(zhì)和特征，導(dǎo)致家庭教育領(lǐng)域的社會(huì)關(guān)系不僅限于家庭教育的內(nèi)部關(guān)系，同時(shí)也包括家庭教育的外部關(guān)系。因此，原有的以個(gè)人利益為本位、以家庭自治為原則、主要調(diào)節(jié)家庭教育內(nèi)部關(guān)系的私法機(jī)制難以對家庭教育進(jìn)行全面的調(diào)節(jié)，不再能滿足家庭教育發(fā)展的需要，這就要求一種新的家庭教育法律調(diào)節(jié)手段：以社會(huì)利益為本位、以適度干預(yù)為原則、主要調(diào)節(jié)家庭教育外部關(guān)系的法律機(jī)制。鑒于家庭教育的重要性、復(fù)雜性和專業(yè)性，這種新的法律機(jī)制必須通過專門立法的方式來予以體現(xiàn)。

(二)立法的基本定位：社會(huì)法

法律體系是由各個(gè)不同法域所組成的結(jié)構(gòu)性體系，法律層次的劃分呈現(xiàn)出“法律制度—法律部門—法律領(lǐng)域—法律體系”的形態(tài)。不同法域的法律在根本價(jià)值和目的、調(diào)整對象、調(diào)整方法、調(diào)節(jié)機(jī)制、權(quán)利義務(wù)關(guān)系等方面大相徑庭?？梢哉f，法域歸屬在一定程度上決定了法律的內(nèi)容范圍和規(guī)范形式。因此，在進(jìn)行家庭教育立法時(shí)，應(yīng)首先明確這一法律的法域定位，再據(jù)此確定其內(nèi)容體系。從我國的現(xiàn)有立法來看，目前形成的是一種公法—私法—社會(huì)法的三元法律結(jié)構(gòu)。其中，公法是對公域進(jìn)行調(diào)節(jié)，以國家利益為本位，追求國家利益最大化以及國家安全的法律，遵循權(quán)力控制的調(diào)整原則和“法無明文規(guī)定即禁止”的調(diào)整方法，典型代表如《刑法》《行政處罰法》；私法是對私域進(jìn)行調(diào)節(jié)，以個(gè)人利益為本位，追求個(gè)人利益最大化以及交易安全的法律，遵循私法自治的調(diào)整原則和“法無明文規(guī)定即自由”的調(diào)整方法，典型代表如《民法總則》《侵權(quán)責(zé)任法》；社會(huì)法是對社會(huì)領(lǐng)域進(jìn)行調(diào)節(jié)，以社會(huì)利益為本位，追求社會(huì)公共利益最大化以及社會(huì)安全的法律，遵循傾斜保護(hù)的調(diào)整原則和“法定內(nèi)容限定約定內(nèi)容”的調(diào)整方法，典型代表如《勞動(dòng)合同法》《未成年人保護(hù)法》。家庭教育立法作為家庭教育公共性的法律保障機(jī)制，主要是通過對家庭教育領(lǐng)域涉及社會(huì)公共利益的部分進(jìn)行調(diào)節(jié)以達(dá)到保護(hù)社會(huì)公益的目的，屬于社會(huì)法的范疇，因而具有如下特點(diǎn)：

第一，主要調(diào)整家庭教育的外部關(guān)系，即家庭教育指導(dǎo)管理關(guān)系和家庭教育指導(dǎo)服務(wù)關(guān)系。雖然家庭教育具有了公共事務(wù)的性質(zhì)和特征，但是私事性仍是其根本特征。因此立法干預(yù)是有限度的，僅對集中體現(xiàn)家庭教育公共性的外部關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，而集中體現(xiàn)家庭教育私事性的內(nèi)部關(guān)系即家庭教育實(shí)施關(guān)系仍應(yīng)由民法的親權(quán)和監(jiān)護(hù)制度予以調(diào)整。家庭教育立法調(diào)整的外部關(guān)系是圍繞著家庭教育指導(dǎo)這個(gè)核心內(nèi)容展開的：一方面是家庭教育主管部門在組織管理家庭教育指導(dǎo)工作中涉及的關(guān)系，另一方面是家庭教育指導(dǎo)服務(wù)機(jī)構(gòu)為培養(yǎng)、提高家長及有關(guān)成員家庭教育素質(zhì)、能力與水平開展的各種指導(dǎo)服務(wù)活動(dòng)中涉及的關(guān)系。

第二，主要功能是支持。家庭教育的公共性意味著家庭教育的實(shí)施越來越依賴于外部資源的支持，因此家庭教育立法的主要功能就是通過建立制度來配置資源，從而為家庭教育提供支持。這種支持面向每一個(gè)家庭，因此是普惠性的；這種支持僅限于滿足基本的家庭教育需要，因此屬于基本的公共服務(wù)；不僅每一個(gè)家庭都有獲得家庭教育支持的平等機(jī)會(huì)和權(quán)利，同時(shí)處境不利家庭又能夠獲得特殊的傾斜性支持，因此這種支持具有公平性。

第三，主要調(diào)整機(jī)制是政府機(jī)制。家庭教育公共性的實(shí)現(xiàn)可借助政府、社會(huì)和市場三種機(jī)制。從中國的實(shí)踐和其他各國的經(jīng)驗(yàn)來看，以政府這種強(qiáng)制求公益的機(jī)制作為家庭教育發(fā)展的主要機(jī)制，更有利于相關(guān)體系的順利建立、政策的有力執(zhí)行和經(jīng)費(fèi)的穩(wěn)定獲得。因此，家庭教育立法主要是通過政府機(jī)制的建構(gòu)來對家庭教育進(jìn)行調(diào)整，主要體現(xiàn)在家庭教育指導(dǎo)管理和家庭教育指導(dǎo)服務(wù)這兩方面，政府部門應(yīng)當(dāng)是主要的責(zé)任承擔(dān)者。

第四，主要包括強(qiáng)制性規(guī)范和指導(dǎo)性規(guī)范兩種規(guī)范形式。家庭教育雖然具有公共性，但是與其他公共教育特別是義務(wù)教育的公共性相比，它的強(qiáng)度還是較弱的。因此在法律規(guī)范的構(gòu)成方面，家庭教育立法不僅應(yīng)包括典型的強(qiáng)制性規(guī)范，主要對政府的責(zé)任進(jìn)行規(guī)定；同時(shí)也應(yīng)包括一定的指導(dǎo)性規(guī)范，主要是體現(xiàn)在家庭教育指導(dǎo)服務(wù)的相關(guān)規(guī)定，為指導(dǎo)服務(wù)活動(dòng)的開展留下可供選擇的自由空間。

家庭教育的公共性是家庭教育立法的價(jià)值目標(biāo)，因此該法的內(nèi)容應(yīng)緊密圍繞這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)來進(jìn)行構(gòu)建。結(jié)合家庭教育立法的基本定位，應(yīng)主要包括以下內(nèi)容：第一，總則，包括立法的目的、家庭教育及家庭教育指導(dǎo)的定義與地位、家庭教育指導(dǎo)的政府責(zé)任；第二，家庭教育指導(dǎo)管理，包括中央和地方各級管理的主體、具體的管理職責(zé)；第三，家庭教育指導(dǎo)服務(wù)，包括中央和地方各級指導(dǎo)服務(wù)的主體及其權(quán)利義務(wù)，指導(dǎo)服務(wù)者的資格認(rèn)證、聘用及培訓(xùn)，指導(dǎo)服務(wù)的內(nèi)容和方式，對特殊類型家庭的特別支持措施；第四，保障與促進(jìn)，包括經(jīng)費(fèi)編列、對省市區(qū)(縣)家庭教育指導(dǎo)工作的督導(dǎo)與評估、加強(qiáng)家庭教育科學(xué)研究、對家庭教育指導(dǎo)服務(wù)活動(dòng)的補(bǔ)助與獎(jiǎng)勵(lì)；第五，法律責(zé)任，包括管理主體及指導(dǎo)服務(wù)主體不履行相關(guān)職責(zé)和義務(wù)的法律責(zé)任。

二、家庭教育立法的難點(diǎn)問題探討

(一)家庭教育的含義：狹義還是廣義？

家庭教育的含義是家庭教育立法應(yīng)予明確的首要內(nèi)容，它決定著該法的立法目的、調(diào)整范圍和內(nèi)容體系。家庭教育的含義主要有狹義和廣義之分。狹義說是我國理論界和實(shí)務(wù)界長期以來普遍采用的觀點(diǎn)，認(rèn)為家庭教育是家庭對未成年人的影響教育*中國兒童中心組編：《我國家庭教育指導(dǎo)服務(wù)體系狀況調(diào)查研究》，中國人民大學(xué)出版社2014年版，第13頁。，因此家庭教育指導(dǎo)主要是家長教育，其對象是未成年人的父母及其他監(jiān)護(hù)人。廣義說的產(chǎn)生緣于家庭結(jié)構(gòu)功能的深刻變化和學(xué)習(xí)型社會(huì)的構(gòu)建完善，認(rèn)為家庭教育是為促進(jìn)家庭的和諧發(fā)展，對所有家庭成員開展的有關(guān)家庭的教育活動(dòng)。如在臺(tái)灣地區(qū)，凡“為健全個(gè)人身心發(fā)展，營造幸福家庭，以建立祥和社會(huì)，而透過各種教育形式以增進(jìn)個(gè)人家庭生活所需之知識(shí)、態(tài)度與能力的教育活動(dòng)”均可稱為家庭教育，包括親職教育、子職教育、兩性教育、婚姻教育、倫理教育、家庭資源與管理教育等*“臺(tái)灣家庭教育法”.http://www.hshs.tyc.edu.tw/data/body94829.html,2003-02-06/2017-02-04.。在新加坡，家庭教育被看作是圍繞家庭的內(nèi)在要素和外部環(huán)境所進(jìn)行的教育，涵蓋了倫理教育、婚姻教育、家庭生活技能教育，等等*Family Matters: Report of the Public Education Committee on Family. https://www.msf.gov.sg/publications/Pages/Report-of-the-Public-Education-Committee-on-Family.aspx,2016-12-20/2017-02-04.?？梢?，狹義說更多的是從未成年人發(fā)展和保護(hù)的角度來理解家庭教育，而廣義說則是將家庭發(fā)展作為家庭教育的旨?xì)w。

采取廣義說，那么立法的目的就應(yīng)偏重于國民家庭知識(shí)的增進(jìn)和家庭發(fā)展能力的提高，法律的范圍和內(nèi)容也更加龐雜，會(huì)涉及一切與家庭相關(guān)的資源的協(xié)調(diào)。這種立法模式可以順應(yīng)國際發(fā)展的最新趨勢，符合我國建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)和加強(qiáng)家庭建設(shè)的宏觀政策方向，充分體現(xiàn)立法的前瞻性；但是，卻忽略了我國主要圍繞未成年人發(fā)展開展家庭教育工作的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和傳統(tǒng)，忽略了要理順和協(xié)調(diào)所有的家庭相關(guān)資源所會(huì)產(chǎn)生的巨大成本和可能產(chǎn)生的利益沖突，這樣會(huì)使法律的實(shí)效性大打折扣，導(dǎo)致法律難以執(zhí)行。因此，采取更加符合我國家庭教育工作實(shí)際情況和受到各界廣泛認(rèn)同的狹義說，是較為明智的立法選擇。

(二)家庭教育指導(dǎo)管理機(jī)構(gòu)：誰來主管家庭教育指導(dǎo)工作？

家庭教育管理體制的建立是家庭教育立法的核心問題之一，其重點(diǎn)就是要明確家庭教育指導(dǎo)管理機(jī)構(gòu)及其職責(zé)。在我國家庭教育工作的管理和實(shí)施中，政府一直發(fā)揮著主導(dǎo)作用，但并沒有獨(dú)立明確的家庭教育指導(dǎo)管理機(jī)構(gòu)，相關(guān)工作主要由婦聯(lián)、教育部門、衛(wèi)生與人口計(jì)生部門、民政部門、文明辦、關(guān)工委等部門分工合作、共同推進(jìn)。這種多部門齊抓共管的管理模式較好地適應(yīng)了家庭教育工作涉及面廣、內(nèi)容復(fù)雜的特點(diǎn)，有利于各部門獨(dú)特優(yōu)勢的發(fā)揮和資源的集聚豐富；但是由于部門職責(zé)的劃分并不清晰，又缺乏強(qiáng)有力的統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)機(jī)制，導(dǎo)致各部門參與家庭教育事業(yè)的熱情參差不齊，執(zhí)行不力、敷衍塞責(zé)、各自為政的問題較為突出，嚴(yán)重阻礙了家庭教育事業(yè)的整體有序推進(jìn)。據(jù)此現(xiàn)狀，可以有兩種立法選擇：一是采取單獨(dú)管理模式，或借鑒日本和我國臺(tái)灣地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，由教育行政部門主管家庭教育工作，或沿襲我國的傳統(tǒng)，由目前負(fù)責(zé)牽頭家庭教育工作的婦聯(lián)組織來主管；二是沿用共同管理模式，但要明確一個(gè)地位高于各部門的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，并明確主管部門和支持部門的具體職責(zé)，如由婦兒工委領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)，婦聯(lián)和教育行政部門主管，民政部門、衛(wèi)計(jì)部門、文明辦、關(guān)工委等部門共同支持。

第一種模式中，教育行政部門具有推進(jìn)家庭教育工作的天然資源和能力優(yōu)勢，能夠通過課程建設(shè)、家長學(xué)校建設(shè)等途徑來保障家庭教育指導(dǎo)服務(wù)得到最大程度的覆蓋，但是我國教育行政部門一直秉持“教育即學(xué)校教育”的狹隘教育觀，對家庭教育工作缺乏重視，更缺乏工作動(dòng)力和熱情。婦聯(lián)雖然一直是家庭教育工作的主導(dǎo)者和積極推動(dòng)者，但群團(tuán)組織的法律地位決定其缺乏保障政策執(zhí)行的約束性權(quán)力，在資源調(diào)動(dòng)方面能力不足，同時(shí)其主要工作陣地在社區(qū)，在調(diào)動(dòng)家長參與積極性、提高指導(dǎo)服務(wù)覆蓋率方面存在較大的困難。可見，在我國施行單獨(dú)管理模式不具有現(xiàn)實(shí)可行性。第二種模式是在充分考慮現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，對原有管理模式的改進(jìn)和完善，在推行過程中能夠減少改革的阻力和成本。這種模式明確作為政府代表的婦兒工委的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)地位，一方面具備現(xiàn)實(shí)的制度基礎(chǔ)，另一方面又可解決婦聯(lián)作為牽頭單位難以調(diào)動(dòng)和約束其他部門的問題，家庭教育工作管理層級的提高也更為彰顯家庭教育的重要地位。主管部門和支持部門的劃分可以解決原來主管部門過多難以形成合力的問題，同時(shí)綜合考慮與家庭教育工作的關(guān)系程度、能力職責(zé)、工作熱情等因素，將婦聯(lián)和教育行政部門明確為主管部門，可充分利用它們各自在學(xué)校和社區(qū)的工作基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)。因此，第二種模式更宜作為未來的立法選擇。

(三)家庭教育指導(dǎo)服務(wù)機(jī)構(gòu)：誰作為家庭教育指導(dǎo)服務(wù)的主要提供者？

家庭教育指導(dǎo)服務(wù)工作需要由具體的家庭教育指導(dǎo)服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行組織和實(shí)施，家庭教育立法必須明確指導(dǎo)服務(wù)的提供者及其權(quán)利義務(wù)，為家庭教育指導(dǎo)服務(wù)體系的運(yùn)轉(zhuǎn)提供組織保障。根據(jù)中國兒童中心于2012年所做的“我國家庭教育指導(dǎo)服務(wù)體系狀況調(diào)查”，我國目前從事家庭教育指導(dǎo)活動(dòng)的機(jī)構(gòu)包括各級各類家長學(xué)校、家庭教育指導(dǎo)服務(wù)中心、其他社會(huì)組織等，其中教育行政部門主管的家長學(xué)校是主體，占調(diào)查的指導(dǎo)服務(wù)機(jī)構(gòu)總數(shù)的一半以上。然而，家長學(xué)校主要是業(yè)余學(xué)校，缺乏專業(yè)性和為家長提供各種資源的能力；而且學(xué)校舉辦的家長學(xué)校更側(cè)重于指導(dǎo)家長如何配合學(xué)校教育工作，難以全面滿足家長復(fù)雜多樣的家庭教育指導(dǎo)需求。同時(shí)，中國兒童中心關(guān)于“接受指導(dǎo)服務(wù)的渠道”的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)實(shí)中，家長接受指導(dǎo)的各種渠道中接受學(xué)校指導(dǎo)的比率最高，達(dá)59.4%；大眾傳播媒介其次，為16.9%；社會(huì)專業(yè)指導(dǎo)機(jī)構(gòu)第三，為6.8%；接受其他渠道的指導(dǎo)很少。理想中，家長期望接受社會(huì)專業(yè)指導(dǎo)機(jī)構(gòu)指導(dǎo)的比率最高，學(xué)校指導(dǎo)其次，傳播媒介指導(dǎo)第三。與現(xiàn)實(shí)相比較，家長期望學(xué)校指導(dǎo)的比率減少明顯，下降幅度達(dá)25.4個(gè)百分點(diǎn)；期望社會(huì)專業(yè)指導(dǎo)機(jī)構(gòu)指導(dǎo)的比率明顯增大，上升幅度達(dá)38.8個(gè)百分點(diǎn)*中國兒童中心組編：《我國家庭教育指導(dǎo)服務(wù)體系狀況調(diào)查研究》，中國人民大學(xué)出版社2014年版，第181頁。。因此，不論從家長學(xué)校自身的局限性還是從家長的需求來看，家長學(xué)校都不宜作為立法規(guī)定的家庭教育指導(dǎo)服務(wù)的主要提供者，專門的指導(dǎo)服務(wù)機(jī)構(gòu)才是眾望所歸的立法選擇。

從世界各國和地區(qū)的成熟經(jīng)驗(yàn)來看，基本都成立專門的家庭教育指導(dǎo)服務(wù)中心作為核心的指導(dǎo)服務(wù)機(jī)構(gòu)，承擔(dān)家庭教育的課程開發(fā)和活動(dòng)策劃、專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)、資源整合與提供、指導(dǎo)咨詢等職能，但在中心的定位方面有所不同，主要有兩種模式：一種是政府部門模式，如臺(tái)灣地區(qū)就將“家庭教育中心”納入行政管理體制之中，作為縣市政府的隸屬機(jī)構(gòu)，由政府撥付專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)保障其運(yùn)行；一種是第三部門模式，如新加坡的家庭服務(wù)中心大都依據(jù)《慈善法》的規(guī)定注冊為慈善性公共機(jī)構(gòu)，其財(cái)政來源廣泛，包括政府撥款、社會(huì)捐款和咨詢收費(fèi)等，但絕大部分資金仍是來自于政府。從我國的實(shí)際情況出發(fā)，采取政府部門模式更適宜，有利于事務(wù)的順利推行和經(jīng)費(fèi)的有力保障?？稍诹⒎ㄖ幸?guī)定在中央、省、市、縣這四個(gè)層面建立家庭教育指導(dǎo)服務(wù)中心，并明確各自的權(quán)利和義務(wù)。

三、家庭教育立法的配套制度設(shè)計(jì)

由于法律自身的局限性，基本法律的規(guī)定往往是較為抽象和籠統(tǒng)的，需要具體的配套制度予以細(xì)化和落實(shí)，才能得以真正實(shí)施，發(fā)揮應(yīng)有效力。結(jié)合我國家庭教育事業(yè)的實(shí)際情況，借鑒其他國家和地區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)著力建立健全以下家庭教育立法的配套法律制度：

(一)建立統(tǒng)一的家庭教育專業(yè)人員資格認(rèn)證和培訓(xùn)制度

沒有專業(yè)化的家庭教育指導(dǎo)服務(wù)人員，高質(zhì)量的指導(dǎo)服務(wù)活動(dòng)將無法開展。世界各國和地區(qū)都高度重視家庭教育指導(dǎo)服務(wù)人員隊(duì)伍的建設(shè)，主要通過資格認(rèn)證制度和培訓(xùn)制度的建立來保證和提升人員的專業(yè)化水平。比如，我國臺(tái)灣地區(qū)于2004年頒布了“家庭教育專業(yè)人員資格遴聘及培訓(xùn)辦法”，規(guī)定“家庭教育專業(yè)人員，指經(jīng)家庭教育專業(yè)訓(xùn)練，具有家庭教育專業(yè)知能，從事增進(jìn)家人關(guān)系與家庭功能各種教育活動(dòng)之專業(yè)工作者”*臺(tái)灣“家庭教育專業(yè)人員資格遴聘及培訓(xùn)辦法”.https://moe.familyedu.moe.gov.tw/Pages/Detail. aspx?nodeid=341&pid=467,2014-12-09/2017-02-04.，并對專業(yè)人員的資格獲取條件、資格認(rèn)定程序、遴聘程序、職前及在職培訓(xùn)等內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定。中國兒童中心于2012年所做的“我國家庭教育指導(dǎo)服務(wù)體系狀況調(diào)查”指出，家庭教育指導(dǎo)服務(wù)人員隊(duì)伍問題已成為體系建設(shè)的核心和瓶頸問題。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，我國家庭教育指導(dǎo)服務(wù)人員中約有1/4的人取得了資格證書，其中主要是教育學(xué)或其他學(xué)科教師的資格證書，有不足1/10的人具有社會(huì)工作者、心理咨詢師、家庭教育指導(dǎo)師等資格*中國兒童中心組編：《我國家庭教育指導(dǎo)服務(wù)體系狀況調(diào)查研究》，中國人民大學(xué)出版社2014年版，第49頁。，專業(yè)化水平堪憂。同時(shí)，僅有1/3的指導(dǎo)服務(wù)人員可以接受短期的、非系統(tǒng)的在職培訓(xùn)，培訓(xùn)內(nèi)容缺乏系統(tǒng)設(shè)計(jì)，專業(yè)化的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)嚴(yán)重缺乏。可見，統(tǒng)一的家庭教育專業(yè)人員資格認(rèn)證和培訓(xùn)制度亟需建立。這項(xiàng)制度的基本內(nèi)容包括：其一，專業(yè)資格獲取的條件。一方面是具有大學(xué)學(xué)歷，并要修滿指定的家庭教育專業(yè)課程學(xué)分，另一方面是要具有一定年限的家庭教育實(shí)務(wù)工作經(jīng)驗(yàn)。其二，專業(yè)資格認(rèn)定機(jī)構(gòu)和程序?？捎芍醒爰彝ソ逃鞴懿块T或其授權(quán)委托的家庭教育專業(yè)機(jī)構(gòu)、團(tuán)體擔(dān)任資格認(rèn)定機(jī)構(gòu)，通過申請者提交申請材料、認(rèn)證機(jī)構(gòu)初審和復(fù)審、頒發(fā)資格證書等程序進(jìn)行資格認(rèn)定。其三，家庭教育專業(yè)課程體系及其認(rèn)證。可由中央家庭教育主管部門統(tǒng)一規(guī)定申請者需要修讀的家庭教育專業(yè)課程，包括必修科目和選修科目及其學(xué)分，并對開設(shè)此類課程的高等院校和機(jī)構(gòu)進(jìn)行資格審查和認(rèn)證。其四，專業(yè)人員的培訓(xùn)?？捎杉彝ソ逃笇?dǎo)服務(wù)機(jī)構(gòu)擔(dān)任主要的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)培訓(xùn)課程和教材的開發(fā)及人員的培訓(xùn)。培訓(xùn)可包括入職培訓(xùn)、崗位培訓(xùn)和骨干培訓(xùn)，分別針對新入職人員、在崗人員和骨干人員提供不同層次的培訓(xùn)，并規(guī)定不同的法定培訓(xùn)時(shí)間。培訓(xùn)應(yīng)以提高人員的思想認(rèn)識(shí)、理論水平和實(shí)踐能力為重點(diǎn)，通過講座面授、在線學(xué)習(xí)、現(xiàn)場觀摩等形式滿足不同人員的個(gè)性化專業(yè)發(fā)展需求。

(二)建立家庭教育指導(dǎo)服務(wù)活動(dòng)補(bǔ)助制度

家庭教育指導(dǎo)服務(wù)活動(dòng)的進(jìn)行需要全社會(huì)各部門的共同參與和推動(dòng)，不僅要依靠各類指導(dǎo)服務(wù)機(jī)構(gòu)開展各項(xiàng)活動(dòng)，也需要高等院校、科研機(jī)構(gòu)開展相關(guān)研究和提供智力支持。當(dāng)前制約指導(dǎo)服務(wù)活動(dòng)開展的關(guān)鍵問題是經(jīng)費(fèi)不足。根據(jù)中國兒童中心于2012年所做的“我國家庭教育指導(dǎo)服務(wù)體系狀況調(diào)查”，23.1%的指導(dǎo)服務(wù)機(jī)構(gòu)在2011年沒有開展活動(dòng)的經(jīng)費(fèi)，納入地方財(cái)政預(yù)算的家庭教育專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)或從財(cái)政經(jīng)費(fèi)支出的經(jīng)費(fèi)一般占所有家庭教育指導(dǎo)服務(wù)經(jīng)費(fèi)的40%多，其余近60%的經(jīng)費(fèi)由指導(dǎo)服務(wù)機(jī)構(gòu)自籌*中國兒童中心組編：《我國家庭教育指導(dǎo)服務(wù)體系狀況調(diào)查研究》，中國人民大學(xué)出版社2014年版，第50頁。。因此，有必要在家庭教育專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)之外建立家庭教育指導(dǎo)服務(wù)活動(dòng)補(bǔ)助制度，對相關(guān)活動(dòng)提供經(jīng)費(fèi)支持，并以此激勵(lì)各機(jī)構(gòu)開展活動(dòng)的積極性。從具體的制度設(shè)計(jì)來看，應(yīng)由中央家庭教育主管部門設(shè)立該項(xiàng)制度并提供經(jīng)費(fèi)，由地方各級家庭教育主管部門具體實(shí)施。補(bǔ)助的對象是三類不同性質(zhì)的家庭教育指導(dǎo)服務(wù)機(jī)構(gòu)，包括政府部門、事業(yè)單位和非營利性組織，以及開展家庭教育相關(guān)科研活動(dòng)的高等院校和科研機(jī)構(gòu)。補(bǔ)助以部分補(bǔ)助為原則，對不同類別的機(jī)構(gòu)規(guī)定不同的補(bǔ)助比例，并且限制每年申請?jiān)擁?xiàng)補(bǔ)助的活動(dòng)數(shù)量。補(bǔ)助的活動(dòng)項(xiàng)目應(yīng)根據(jù)各類機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)及家庭教育指導(dǎo)服務(wù)活動(dòng)的重點(diǎn)進(jìn)行分別設(shè)定，如政府部門性質(zhì)的指導(dǎo)服務(wù)機(jī)構(gòu)開展家庭教育工作規(guī)劃中規(guī)定的指導(dǎo)服務(wù)活動(dòng)可申請補(bǔ)助，非營利性組織性質(zhì)的指導(dǎo)服務(wù)機(jī)構(gòu)為留守兒童、流動(dòng)兒童等特殊家庭提供指導(dǎo)服務(wù)可申請補(bǔ)助，高等院校和科研機(jī)構(gòu)開發(fā)家庭教育教材和開展重點(diǎn)領(lǐng)域的家庭教育研究可申請補(bǔ)助。在實(shí)施程序方面，由各類機(jī)構(gòu)按照要求提供書面申請材料，由家庭教育主管部門組織專家通過會(huì)議或通訊等形式進(jìn)行審查，審查的重點(diǎn)是活動(dòng)目的及必要性，成果效益與經(jīng)費(fèi)編列之合理性，活動(dòng)企劃之目標(biāo)、方法、經(jīng)費(fèi)、價(jià)值、優(yōu)缺點(diǎn)，對已獲其他補(bǔ)助、申請計(jì)劃不符合規(guī)定以及前次補(bǔ)助項(xiàng)目未按計(jì)劃執(zhí)行或執(zhí)行不力者，不予補(bǔ)助。同時(shí)還要對補(bǔ)助項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格的評估考核，受補(bǔ)助的機(jī)構(gòu)應(yīng)按要求提交活動(dòng)成果書面材料，由家庭教育主管部門組織專家和會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)通過書面審查或?qū)嵉卣{(diào)研的形式審查評估執(zhí)行情況，對未按計(jì)劃內(nèi)容和經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目執(zhí)行或執(zhí)行不力者，除函請受補(bǔ)助機(jī)構(gòu)加強(qiáng)改進(jìn)外，還要視情節(jié)輕重酌減其補(bǔ)助款或不予補(bǔ)助，對優(yōu)秀的受補(bǔ)助機(jī)構(gòu)則予以榮譽(yù)性獎(jiǎng)勵(lì)。

(三)建立犯罪或嚴(yán)重不良行為未成年人的家長強(qiáng)制性家庭教育指導(dǎo)制度

家庭教育指導(dǎo)服務(wù)活動(dòng)的開展不僅應(yīng)針對一般家庭的教育困惑，更應(yīng)著重解決特殊家庭的教育問題。近年來，未成年人犯罪事件頻發(fā)，呈現(xiàn)出低齡化、暴力化、團(tuán)體化等特點(diǎn)，同時(shí)未成年人中有嚴(yán)重不良行為的群體也在不斷擴(kuò)大，未成年人違法犯罪問題已成為一個(gè)亟需解決的社會(huì)問題。眾多的調(diào)查研究表明，家庭是誘發(fā)未成年人犯罪的重要因素，其中家庭教育不當(dāng)是關(guān)鍵原因，有的家庭教育方法簡單、粗暴，過分溺愛、包庇袒護(hù)，甚至放任自流，使未成年人墮落犯罪。因此，犯罪或嚴(yán)重不良行為未成年人的家長迫切需要進(jìn)行家庭教育指導(dǎo)。雖然我國的《預(yù)防未成年人犯罪法》規(guī)定“未成年人的父母或者其他監(jiān)護(hù)人不履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，放任未成年人有本法規(guī)定的不良行為或者嚴(yán)重不良行為的，由公安機(jī)關(guān)對未成年人的父母或者其他監(jiān)護(hù)人予以訓(xùn)誡，責(zé)令其嚴(yán)加管教”，“教育行政部門、學(xué)校應(yīng)當(dāng)舉辦各種形式的講座、座談、培訓(xùn)等活動(dòng)，針對未成年人不同時(shí)期的生理、心理特點(diǎn)，介紹良好有效的教育方法，指導(dǎo)教師、未成年人的父母和其他監(jiān)護(hù)人有效地防止、矯治未成年人的不良行為”，但是對不履行管教責(zé)任的家長沒有進(jìn)一步的責(zé)任追究，對家長接受相關(guān)輔導(dǎo)的時(shí)間和課程也缺乏規(guī)定，從而導(dǎo)致法律規(guī)定的實(shí)效性大打折扣。可見，針對犯罪或嚴(yán)重不良行為未成年人的家長，建立強(qiáng)制性的家庭教育指導(dǎo)制度勢在必行。首先，應(yīng)在《預(yù)防未成年人犯罪法》中賦予法院裁定家長接受強(qiáng)制性家庭教育指導(dǎo)的職權(quán)。如臺(tái)灣地區(qū)的“少年事件處理法”第八十四條規(guī)定：“少年之法定代理人或監(jiān)護(hù)人，因忽視教養(yǎng)，致少年有觸犯刑罰法律之行為，或有第三條第二款觸犯刑罰法律之虞之行為，而受保護(hù)處分或刑之宣告，少年法院得裁定命其接受八小時(shí)以上五十小時(shí)以下之親職教育輔導(dǎo)。拒不接受前項(xiàng)親職教育輔導(dǎo)或時(shí)數(shù)不足者，少年法院得裁定處新臺(tái)幣三千元以上一萬元以下罰款；經(jīng)再通知仍不接受者，得按次連續(xù)處罰，至其接受為止。其經(jīng)連續(xù)處罰三次以上者，并得裁定公告法定代理人或監(jiān)護(hù)人之姓名?！逼浯危瑧?yīng)在家庭教育的專門立法中規(guī)定專門提供該類課程的機(jī)構(gòu)，如家長學(xué)校。最后，可通過規(guī)范性文件的形式規(guī)定這類課程的具體科目和學(xué)時(shí)數(shù)。如臺(tái)灣最高教育行政部門在2004年頒布了“各級學(xué)校提供家庭教育諮商或輔導(dǎo)辦法”，規(guī)定了各級學(xué)校為有重大違規(guī)事件或特殊行為的學(xué)生及其家長所提供的家庭教育課程。整個(gè)課程體系由兩部分組成：一類是學(xué)校必須提供的不少于四小時(shí)的核心課程，包括親子支持、互動(dòng)與溝通和偏差行為與協(xié)助兩門課程；一類是由各級學(xué)校自行彈性訂立的選擇課程，主要有父母之職責(zé)、家庭氣氛之營造、家庭支持方案與資源、兒童與青少年次文化、親子共學(xué)、重建家庭關(guān)系、傾聽與表達(dá)、家庭危機(jī)處理等。*羅爽：《中國臺(tái)灣地區(qū)家庭教育指導(dǎo)服務(wù)體系及其啟示》，《首都師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2015年第3期，第132頁。

(四)完善未成年人監(jiān)護(hù)制度

家庭教育立法主要是通過給予家長指導(dǎo)支持這種間接調(diào)整的方式來對家長的教育行為進(jìn)行規(guī)范，其有效運(yùn)行有賴于對家長教育行為進(jìn)行直接調(diào)整的法律制度的完善，才能達(dá)到改善家長家庭教育行為、實(shí)現(xiàn)兒童最大利益的最終目的。目前我國主要是由民法的未成年人監(jiān)護(hù)制度來對家庭教育實(shí)施關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，但這項(xiàng)制度仍存在著許多問題：其一，未明確區(qū)分親權(quán)和監(jiān)護(hù)。親權(quán)系父母基于其身份,對未成年子女以教養(yǎng)保護(hù)為目的權(quán)利義務(wù)之集合。*王利明：《民法總則研究》，中國人民大學(xué)出版社2003年版，第364頁。我國并未規(guī)定親權(quán)制度，而是將父母對未成年子女行使的親權(quán)和父母外的第三人對未成年人的監(jiān)護(hù)都納入到監(jiān)護(hù)制度之中，使得親權(quán)主體與監(jiān)護(hù)主體混淆不清，并成為留守兒童父母監(jiān)護(hù)缺位的重要原因。其二，國家公權(quán)監(jiān)護(hù)主體的法律規(guī)定缺乏可操作性。我國現(xiàn)行法律規(guī)定，父母生前所在單位、居民委員會(huì)、村民委員會(huì)和民政部門可以擔(dān)任監(jiān)護(hù)人，但是既未明確這些主體的具體監(jiān)護(hù)職責(zé)，也未設(shè)置專門的監(jiān)護(hù)機(jī)構(gòu)和人員，缺乏現(xiàn)實(shí)的可行性和合理性，從而導(dǎo)致在沒有自然人充當(dāng)未成年人監(jiān)護(hù)人時(shí)，往往會(huì)出現(xiàn)無人監(jiān)護(hù)的尷尬局面。其三，監(jiān)護(hù)責(zé)任認(rèn)定與追究機(jī)制不完善。我國關(guān)于不履行監(jiān)護(hù)職責(zé)或者侵害被監(jiān)護(hù)人合法權(quán)益的責(zé)任認(rèn)定及對監(jiān)護(hù)人責(zé)任懲戒的法律規(guī)定，制度設(shè)計(jì)不夠精細(xì)，在現(xiàn)實(shí)生活中難以操作。而且由于監(jiān)護(hù)具有較強(qiáng)的私密性，大多數(shù)監(jiān)護(hù)人侵害被監(jiān)護(hù)人合法權(quán)益的事件很難被發(fā)現(xiàn)，從而難以對其追究法律責(zé)任?？梢?，在我國城市“準(zhǔn)留守兒童”、農(nóng)村留守兒童問題日益突出的時(shí)代背景之下，未成年人監(jiān)護(hù)制度亟需完善，才能促進(jìn)家長切實(shí)履行家庭教育的職責(zé)。具體可從以下幾方面予以完善：首先，明確區(qū)分親權(quán)和監(jiān)護(hù)。明確親權(quán)是父母對未成年人必須履行的法定職責(zé)，主要包括人身和財(cái)產(chǎn)兩方面的內(nèi)容。人身親權(quán)包含保護(hù)權(quán)、教育權(quán)和懲戒權(quán)；財(cái)產(chǎn)親權(quán)則包含財(cái)產(chǎn)管理權(quán)、使用收益權(quán)、處分權(quán)和財(cái)產(chǎn)上的代理權(quán)、同意權(quán)。*王利明：《民法總則研究》，中國人民大學(xué)出版社2003年版，第364頁。親權(quán)人對于一些親權(quán)如對子女的保護(hù)權(quán)和教育權(quán)，必須親自履行，非特殊原因不得轉(zhuǎn)移給第三人行使，否則將會(huì)承擔(dān)親權(quán)被部分或全部剝奪的法律責(zé)任。明確監(jiān)護(hù)是由父母外的第三人對未成年人行使的制度，規(guī)定監(jiān)護(hù)人享有獲取報(bào)酬的權(quán)利，并履行定期向親權(quán)人和監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)報(bào)告未成年人的人身和財(cái)產(chǎn)管理狀況的義務(wù)。其次，設(shè)立國家公權(quán)監(jiān)護(hù)主體?？稍诿裾块T中設(shè)立專門的未成年人監(jiān)護(hù)機(jī)構(gòu)，代表國家對無人監(jiān)護(hù)的未成年人履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，并在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府、街道辦事處設(shè)立分支監(jiān)護(hù)機(jī)構(gòu)對該轄區(qū)內(nèi)的無人監(jiān)護(hù)的未成年人進(jìn)行監(jiān)護(hù)。這些機(jī)構(gòu)的職責(zé)包括：直接擔(dān)任監(jiān)護(hù)人，協(xié)助監(jiān)護(hù)人委托的第三人行使監(jiān)護(hù)權(quán)，向監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)定期報(bào)告監(jiān)護(hù)情況。最后，設(shè)立未成年人監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)?？稍诟骷壵O(shè)立的未成年人保護(hù)委員會(huì)中設(shè)立監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)應(yīng)配備專職工作人員，其所有的工作經(jīng)費(fèi)納入本級政府預(yù)算中。監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職責(zé)包括：設(shè)立無人監(jiān)護(hù)未成年人檔案庫，監(jiān)督無人監(jiān)護(hù)未成年人的監(jiān)護(hù)狀況，為權(quán)益受侵害的無人監(jiān)護(hù)未成年人提供法律援助。*石婷：《論國家對未成年人監(jiān)護(hù)的公權(quán)干預(yù)——以保障留守兒童的合法權(quán)益為視角》，《當(dāng)代青年研究》2014年第3期，第97-98頁。