淺談全納教育立法的驅(qū)動力量
——源自美國、意大利的經(jīng)驗

彭 瑜

（西南大學(xué)教育學(xué)部特殊教育學(xué)院 重慶 400715）

通過法律強制推行全納教育的發(fā)展已經(jīng)成為21世紀重要的教育改革方案，2017年5月我國新修訂的《殘疾人教育條例》，為推進我國特殊教育的發(fā)展提供了政策保障。然而早在20世紀70年代的美國、意大利已經(jīng)開始在全納教育立法的路程上探索、實踐、修訂、完善。通過分析兩國全納教育立法的背景，解讀立法的重要舉措，學(xué)習(xí)立法的實施效果，以期對我國特殊教育立法的完善和全納教育實踐的發(fā)展具有一定的助推作用。

一、兩國立法背景的分析

美國、意大利的全納教育立法都是在一定社會運動背景下產(chǎn)生的，美國的民權(quán)運動和意大利的政治運動都是在暴力或反抗中激起的權(quán)利意識和教育訴求。美國是因普萊西訴弗格森案和布朗案，掀起了一場轟動社會的運動。意大利也發(fā)起了一場全納教育運動，關(guān)閉了大量殘疾人收容機構(gòu)，迫使殘疾人被安置到普通學(xué)校中，除此之外，社會邊緣群體在改革過程中也被融入到主流社會。在兩國政策的制定以及改進的過程中，家長團體的力量也不可忽視，家長團體的呼吁在促進教育的發(fā)展中具有重要的推動作用，20世紀70年代，家長們和其他擁護者們對殘疾兒童不能接受同等待遇強烈不滿，于是進行了法律上訴，為殘疾兒童爭取利益的這種呼吁活動開始引起了政府的重視。[1]而在意大利，家長自發(fā)組成特殊兒童家長團體，為特殊兒童的教育權(quán)利爭取社會的支持。兩國的經(jīng)濟實力為全納教育立法的實施奠定了扎實的物質(zhì)基礎(chǔ)。二戰(zhàn)后，布雷頓森林體系的建立促使美國的經(jīng)濟進入全盛時期，聯(lián)邦及州政府加大了對教育的投資，推動了全納教育的進程。意大利作為全納教育程度最高的發(fā)達國家之一，強大的財政支持是意大利踐行完全全納教育重要的物質(zhì)力量。[2]兩國的立法背景雖有相似之處，但由于兩國在國情、政治體制及思想文化上的差異，以致兩國的全納教育模式也各具特色。

二、兩國立法的重要舉措

（一）保障殘疾學(xué)生到普通學(xué)校接受教育的權(quán)利。20世紀70年代左右，從世界各國情況看，殘疾人的受教育權(quán)利長期受到忽視，各國面臨著政治運動、社會團體呼吁等困境。1971年，為整頓改善這樣的社會環(huán)境，意大利政府頒布了118號國家法律，也是首個全納教育法案——《殘疾人新條例》。該法案提出除特別嚴重的學(xué)生外，殘疾學(xué)生（6—15歲）有權(quán)利到公立普通學(xué)校接受教育。[3]在法案的強制指導(dǎo)下，這一時期意大利關(guān)閉大量特殊教育學(xué)校，促使大量殘疾學(xué)生被安置到普通學(xué)校就讀。這種靠國家強制力關(guān)閉大量特殊教育學(xué)校和特殊教育班，短期內(nèi)將大量殘疾學(xué)生安置到普通班級進行學(xué)習(xí)的做法被稱為“學(xué)校整合”，這一運動推動了意大利全納教育發(fā)展的進程。

1975年美國參、眾議院通過了《所有殘疾兒童教育法》，即公法(94-142)，并由福特總統(tǒng)簽署公布。該法案最初的目標(biāo)是：確保所有殘障兒童可以接受免費的合適的公立教育,并為他們提供相關(guān)服務(wù)以滿足殘障學(xué)生的獨特需求，保護殘障兒童和父母以及監(jiān)護人的權(quán)利，協(xié)助州及地方政府為所有殘障兒童提供教育，評價并保證這殘障兒童接受有效的教育。[4]該法不僅保障了殘疾人接受教育的權(quán)利，也明確規(guī)定殘疾兒童將在最大限度內(nèi)與普通兒童一起接受教育，享受到與普通兒童共同學(xué)習(xí)共同溝通交流的機會。

（二）提高家長參與個別化教育計劃的權(quán)利。該計劃是教師同監(jiān)護人一起特別為特殊兒童制定的。美國在1975年的《所有殘疾兒童教育法》中就提出為每個殘疾兒童設(shè)計書面的個別化教育方案（IEP），法令規(guī)定家長有權(quán)參與評定、診斷和制定殘疾兒童的個別化教育方案，這種權(quán)利應(yīng)沒有民族和文化的歧視。在個別化教育計劃中，規(guī)定其內(nèi)容必須包括五項：（1）目前兒童的教育成就水平；（2）年度目標(biāo)，包括短期目標(biāo)；（3）為兒童提供需要的教育及相關(guān)的特殊服務(wù)，以及該兒童得以參與普通教育計劃的程序；（4）擬定每次提供教育的時間和具體措施；（5）建立適當(dāng)?shù)哪繕?biāo)標(biāo)準(zhǔn)、評鑒程序和時間表，為保證目標(biāo)的順利達成至少每年進行一次檢查。[5]美國的個別化教育計劃目標(biāo)明確，為殘疾兒童制定個別化教育計劃能夠滿足學(xué)生的特別需求，從第一項、第二項和第五項中可以看出，該計劃是遵循殘疾學(xué)生的最近發(fā)展區(qū)而制定的符合其身心發(fā)展的教育計劃。

在社會政治運動下,意大利倉促出臺了118號法律，重點是學(xué)校整合，保障殘疾兒童的受教育權(quán)利，但是沒有詳細的政策條文規(guī)定特殊兒童融入普通班級的教育方式。為了解決這一問題，也促使意大利政府出臺了新的法案，1977年意大利頒布了《關(guān)于學(xué)生評估、取消復(fù)考以及調(diào)整學(xué)校教育標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》。該法案標(biāo)志著意大利一體化教育的里程碑式法律，開啟了“社會整合”運動。該法律最關(guān)鍵的部分是首次提出個別化教育計劃，并明確規(guī)定普通學(xué)校要配備相應(yīng)的資源教師。[6]該計劃的制定步驟是，家長為孩子報名時要附上殘疾診斷書，根據(jù)診斷書，班上的教師、父母以及負責(zé)該孩子的衛(wèi)生部門的工作人員就一起制訂個別化教育計劃，內(nèi)容包括該兒童的康復(fù)計劃、社會化計劃和教育計劃。制定好的教育方案須由相應(yīng)的專業(yè)人員提供適合于該孩子殘疾類型和嚴重程度的支持。[7]從以上兩國全納教育立法特點比較中可見，意大利的個別化教育計劃內(nèi)容從宏觀層面涉及康復(fù)、社會化、教育計劃等，而美國的個別化教育計劃更傾向于從微觀層面對教育計劃進行詳細設(shè)計，主要體現(xiàn)在教育目標(biāo)的設(shè)定。除此之外，兩國共同的關(guān)注點有家長參與殘疾兒童個別化教育計劃的制定，由此可見，在殘疾學(xué)生的教育過程中家長參與起到一定的輔助作用，家校合作是實現(xiàn)殘疾兒童個別化教育的有效辦法。

（三）加強全納教育教師培養(yǎng)制度的建設(shè)。意大利《關(guān)于學(xué)生評估、取消復(fù)考以及調(diào)整學(xué)校教育標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》法案規(guī)定為幫助殘疾學(xué)生進入普通班級有效學(xué)習(xí)，規(guī)定在普通班級里安置資源教師（Sostegno），還特別規(guī)定了資源教師和學(xué)生發(fā)展計劃，旨在提升殘疾學(xué)生的教育質(zhì)量。[8]資源教師是經(jīng)過兩年特殊教育專業(yè)課程的培訓(xùn)，然后在普通班級和普通教師一起合作，在必要的情況下修訂課程，主要對殘疾學(xué)生制定個別化發(fā)展計劃，該計劃有兩個部分，第一，教育發(fā)展計劃。該計劃是在特殊教育專家指導(dǎo)下普通教師和資源教師共同制定。第二，殘疾學(xué)生管理和財政支持計劃。此外，該法案規(guī)定了資源教師負責(zé)的殘疾學(xué)生最多為4人；全納班級的特殊教育教師和普通教師要合作教學(xué)，并與班上所有同學(xué)養(yǎng)成良好的師生互動關(guān)系。從2006—2007年，資源教師占整個教師數(shù)量的10.6%，在2012—2013年，殘疾學(xué)生與資源教師的平均比例是2.0。[9]教師和學(xué)生合理的配置，保證了教師的教學(xué)質(zhì)量和學(xué)生的學(xué)習(xí)效果。在殘疾學(xué)生的班級里配備資源教師是意大利全納教育的顯著特征。

美國為確保全納教育的實施，對《殘疾人教育法》進行不斷的修訂，新世紀的第一次修訂，更名為《2004年殘疾人教育促進法》，該法案內(nèi)容主要有：增加殘疾人教育經(jīng)費； 合理懲戒違紀的殘疾學(xué)生；提高特殊教育教師素質(zhì)，因此，對教師的培養(yǎng)制度也有一定的要求。同時，美國在促進全納教師制度發(fā)展的同時，也考慮到新形勢下教師培養(yǎng)的規(guī)格與質(zhì)量，強調(diào)必須獲得相應(yīng)的教師任職資格才能勝任教學(xué)，1995年，美國特殊兒童委員會，制定的《每個特殊教育者必須知道什么——有關(guān)特殊教育教師準(zhǔn)備和資格的國際標(biāo)準(zhǔn)》對將要成為特殊教育教師并獲得專業(yè)資格者的規(guī)定是至少獲得學(xué)士學(xué)位，并掌握的特殊教育核心知識和技能，至少當(dāng)過一年的輔導(dǎo)教師等。[10]意大利的資源教師和美國雙重教師資格認證的全納教師制度都是提高全納教育質(zhì)量的重要舉措。

（四）重視特殊兒童的早期教育。早期兒童特殊教育指的是向0—6歲的特殊兒童及其家庭提供的教育服務(wù)。美國、意大利在殘疾學(xué)生義務(wù)教育階段的全納教育實施效果顯著，為擴大全納教育的對象，美國早在的1975年《所有殘疾兒童教育法》中就提出為各州提供財政獎勵以促使其為學(xué)前殘疾兒童提供教育及相關(guān)服務(wù)。這是該法中具有開放性而非強制性的要求，隨即出現(xiàn)很多學(xué)前殘疾兒童沒有接受教育。[11]為改變這種狀況，1986年制定了《殘疾嬰幼兒法》，該法案要求各州必須為3—5歲的學(xué)前殘疾兒童提供免費合適的公立教育。此外，為滿足0—2歲殘疾幼兒及其家庭的特殊需要，還要求各州逐步建立全州范圍的、綜合的、多學(xué)科和多部門合作的早期干預(yù)服務(wù)。隨著法案的不斷修訂完善，2004年修訂的《殘疾人教育促進法》內(nèi)容結(jié)構(gòu)也發(fā)生變化，其中也加強了對Part C殘疾嬰幼兒教育的重視，聯(lián)邦政府對殘疾兒童的資助將大幅度增加，除了聯(lián)邦政府對州的教育撥款增加外，在教育輔助技術(shù)、人員安排以及對幼兒和學(xué)生家庭等項目上的資助亦有較大幅度的提高，分別提高了33%、9%和8%。[12]美國對學(xué)前殘疾兒童以及早期嬰幼兒的干預(yù)，投入大量教育資本，發(fā)展早期特殊教育，以覆蓋全納教育的范圍，提高全納教育程度。作為完全全納教育最高的意大利在殘疾嬰幼兒及學(xué)前殘疾兒童的早期教育也有相應(yīng)的法案規(guī)定，意大利大利政府于1992年通過了《關(guān)于社會援助、全納和殘疾人權(quán)利的框架》。該法案的出臺標(biāo)志著完全全納教育體系在意大利的確立。第十五款明確規(guī)定殘疾個體具有進入各級學(xué)校普通班級接受教育的權(quán)利，包括幼兒教育機構(gòu)、小學(xué)、中學(xué)和大學(xué)。美國、意大利高度重視為特殊需要幼兒提供早期教育服務(wù)，能夠預(yù)防缺陷對特殊兒童的阻礙，增加其接受普通教育的機會，同時，也能夠減少特殊兒童家長的情感困擾和社會困境。

三、美國、意大利全納教育立法實施的效果

在殘疾人教育法的強制性保護下，從1975年至今，獲得教育服務(wù)的殘疾兒童人數(shù)持續(xù)增長，有力維護了殘疾兒童的受教育權(quán)利。1976年，全美3—21歲殘疾學(xué)生受教育人數(shù)3691833人，2005年，全美受教育的殘疾學(xué)生為6720400人，相比1976年，2005年殘疾兒童受教育人數(shù)增幅高達82%。同時，也增加了殘疾兒童的教育投入，從1975年《所有殘障兒童教育法》就規(guī)定了聯(lián)邦政府必須為殘疾兒童特殊需要提供經(jīng)費支持，1977年以來聯(lián)邦政府的撥款不斷增長，總額達2.51億美元，生均撥款為71美元。2005年，總額為106億美元，生均撥款為1577美元，由此可見，2005年比1977年聯(lián)邦政府撥款數(shù)額增加了近22倍。

意大利全納教育立法的實施效果較為顯著，在1967—1968學(xué)年，所有殘疾學(xué)生中僅有1.23%的殘疾學(xué)生在普通學(xué)校接受教育，其余學(xué)生都在特殊教育學(xué)?；蚱渌厥鈾C構(gòu)接受接受教育；而到1999—2000學(xué)年，在普通學(xué)校接受全納教育的殘疾學(xué)生數(shù)占殘疾學(xué)生總?cè)藬?shù)的比例已高達97.8%，僅有2.2%的殘疾學(xué)生特殊教育機構(gòu)或普通學(xué)校附設(shè)的特殊班級接受教育。[13]2011年歐洲特殊教育與全納教育發(fā)展署對歐盟國家實施全納教育情況進行檢測，結(jié)果顯示在意大利99.975%殘疾學(xué)生在普通學(xué)校接受全納教育，0.025%由于殘疾程度過于嚴重而被安置在特殊學(xué)?；蜥t(yī)療機構(gòu)中。義務(wù)教育階段殘疾學(xué)生中隨班就讀的比例高達98%左右，教育效果良好。而且在全納教育的立法保障下，大多數(shù)意大利教師對隨班就讀持積極態(tài)度。殘疾學(xué)生融入普通班級不僅能夠培養(yǎng)殘疾學(xué)生的社會技能和生活能力的學(xué)習(xí)，也有助于強化普通學(xué)生對生命多樣性的認識與理解，以及對不同事物的欣賞與寬容。

四、對我國全納教育立法發(fā)展的啟示

（一)保障殘疾兒童早期教育的有效性。我國《殘疾人教育條例》規(guī)定保障殘疾人享有平等接受教育的權(quán)利，禁止任何基于殘疾的歧視。可是目前仍存在許多特殊兒童不能接受平等的教育，被普通教育拒之門外，據(jù)相關(guān)全納教育態(tài)度的現(xiàn)狀調(diào)查研究，教師較易接受的特殊兒童為低視力、肢體障礙以及言語與語言障礙兒童,而較難以接受的則為情緒與行為障礙兒童以及輕度弱智兒童。實現(xiàn)“零拒絕”是保障教育公平的內(nèi)在要求，是特殊教育走向全納教育發(fā)展的第一步，除此之外，我國也應(yīng)該采取相應(yīng)措施保障學(xué)前殘疾兒童的早期教育，雖然在《第二期特殊教育提升計劃（2017—2020年）》中提出支持普通幼兒園接收殘疾兒童，在特殊教育學(xué)校和有條件的福利機構(gòu)、殘疾兒童康復(fù)機構(gòu)增加學(xué)前部或附設(shè)幼兒園。[14]為殘疾兒童的早期教育提供了安置機構(gòu)，但是在早期教育的應(yīng)對方式、學(xué)生篩查、教育計劃等方面仍欠缺相應(yīng)的規(guī)章制度和具體措施。因此，在如何保障我國特殊兒童早期教育的權(quán)利，以提高學(xué)前殘疾兒童的康復(fù)療效方面，應(yīng)從以下幾個層面做好協(xié)調(diào)工作：立法層面，制定切實可行的殘疾兒童早期教育的法規(guī)條例；領(lǐng)導(dǎo)層面，不僅要貫徹落實相應(yīng)的教育政策，也要對學(xué)校及教育機構(gòu)做好督促檢查工作，保證殘疾兒童教育計劃的落實；教師層面，教師要與家長及時溝通，了解兒童的病史癥狀以及現(xiàn)有水平，為兒童制定適合其發(fā)展的個別化教育計劃，以保證學(xué)校與家庭在教育計劃的一致性。

（二）重視全納教師素養(yǎng)的提升。培養(yǎng)專業(yè)高質(zhì)量的特殊教育教師和融合教師是促進我國特殊教育發(fā)展質(zhì)量的關(guān)鍵，我國政府一直以來比較重視特殊教師的培養(yǎng)，在2017年頒布的《第二期特殊教育提升計劃（2017—2020年）》中規(guī)定：以區(qū)縣為單位統(tǒng)籌規(guī)劃，重點選擇部分普通學(xué)校建立資源教室，配備專門從事殘疾人教育的教師（以下簡稱資源教師），指定其招收殘疾學(xué)生。同時，也指出特殊教育條件保障機制還不夠完善，教師隊伍數(shù)量不足、待遇偏低、專業(yè)水平有待提高。從2006—2015年，全國特殊教育學(xué)校生師比均值為9.97，即每十名特殊學(xué)生會配備一名特殊教育專任教師。[15]相對于意大利殘疾學(xué)生與資源教師的生師比2.0，特教教師師資數(shù)量貧乏，已成為制約我國特殊教育發(fā)展的關(guān)鍵因素。而且我國由于特殊教育政策落實效力較低，各大師范高校在培養(yǎng)特殊師范生的資源投入程度相對較低，在專業(yè)能力和課程設(shè)置上面不夠優(yōu)化深入，因此，所培養(yǎng)出來的教師往往缺乏所需要的專業(yè)知識和技能。[15]因此，在我國特殊教育立法中應(yīng)該加強對特殊教育師資培養(yǎng)制度的要求，借鑒學(xué)習(xí)美國雙重教師資格認證制度，提高資源教師的專業(yè)素養(yǎng)。

（三）鼓勵家長參與特殊兒童的個別化教育。不管是意大利還是美國的立法中都強調(diào)了家長參與的重要性。家長有權(quán)參與特殊兒童的個別化教育計劃的制定和評估，在相關(guān)法律中保障了家長不僅有參與特殊兒童教育權(quán)也具有對學(xué)?；蛘谋O(jiān)督權(quán)。而在我國，家長缺少參與兒童教育活動的主動性，家長之間以及家長和老師之間都缺少溝通交流，這對特殊兒童的社會化或?qū)W校融入都是不利的，因此，家長應(yīng)該與老師或者特殊教育專家進行咨詢學(xué)習(xí)專業(yè)知識和康復(fù)技能，參與兒童的個別化教育計劃，不僅在教育計劃上，而且在社會化、康復(fù)計劃上也可以與專業(yè)人士進行交流，觀察注意孩子在家庭中主要的異常行為，針對孩子的發(fā)展特點，與老師協(xié)商制定適該孩子的個別化教育計劃，從而發(fā)揮家長和家長團體對社會的影響力。

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