美國管制性征收的界定標(biāo)準(zhǔn)
——美國判例的發(fā)展演變

(浙江工商大學(xué)法學(xué)院　浙江　杭州　310018)

管制性征收(Regulatory Taking)作為征收的一種類型，在我國的法律制度中尚未明確出現(xiàn)管制性征收的規(guī)定，但是在行政機關(guān)在實際行政過程中卻能經(jīng)常發(fā)現(xiàn)管制性征收的情形。而由于管制性征收這一概念在我國法律制度上的缺失，使得公民的私有財產(chǎn)權(quán)利無法得到有效的保障。

目前在世界范圍內(nèi)，管制性征收(Regulatory Takings)制度的建立已成為不可阻擋的趨勢。在美國的判例與學(xué)說上，國家的限制性法令措施是否構(gòu)成管制性征收，其判斷之標(biāo)準(zhǔn)關(guān)鍵在于與國家警察權(quán)(Police Power)的區(qū)分上。若財產(chǎn)權(quán)限制屬國家警察權(quán)正當(dāng)行使的范疇，則不構(gòu)成管制性征收；反之，若財產(chǎn)權(quán)限制逾越國家警察權(quán)正當(dāng)行使的限度，則構(gòu)成管制性征收。美國聯(lián)邦最高法院認為政府過分的管制行為可以被認定為征收。

本文主要介紹美國管制性征收判例中關(guān)于管制性征收的界定標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展演，從而將對管制性征收的判斷進行特定國家的特定歷史時期考察。

一、取得占有的普通征收

在說管制性征收之前我還是想說說什么是征收，何時政府的行為被視為“征收”了公民的個人財產(chǎn)？征收“政府為公共需求啟動征收權(quán)以占有或沒收私人財產(chǎn)”(財產(chǎn)權(quán)的保護)。界定之后，認為該財產(chǎn)已經(jīng)被征收；問題通常在于究竟多少賠償方位恰當(dāng)。第二種，政府并未通過征收訴訟而援引其征收權(quán)，而是實際占有了私人財產(chǎn)但不承認它啟動了征收權(quán)，也不提供公正的補償。在這種被稱為事實上或構(gòu)成上的征收案件中，財產(chǎn)的所有人可能被迫進行一項反向征收訴訟，要求法院以原告財產(chǎn)被政府實際獲得為由，命令政府支付公正補償。在這種反向征收中的關(guān)鍵爭議在于征收是否已經(jīng)發(fā)生。

通常早期的征收必須滿足四項基本嚴格的條件，這些條件直接導(dǎo)致賠償。第一，所涉財產(chǎn)對原告和被告有同等價值。第二，被告是有意識地并且故意地進行征收。第三征收是通過被告簡單的直接行為來實現(xiàn)的，沒有第三方或自然事件的輔助或介入。第四，被征用的是整個去拼，而非其一部分。

所以在20世紀(jì)初期以前，美國法并不承認管制征收，認為政府征收只包括取得占有的普通征收。當(dāng)時的判例法認為，如果立法和政府所規(guī)定的限制條件是為了實現(xiàn)諸如衛(wèi)生、道德、公共安全和環(huán)境保護等公共利益或防止所有權(quán)濫用，指對鄰人和社區(qū)有害的方式使用不動產(chǎn)，那么就不存在征收。

如果個人財產(chǎn)經(jīng)由征收程序被征收，唯一可用的救濟措施通常只是獲得公正補償，但是政府必須是基于公共用途征收個人財產(chǎn)。實際上在實踐中對公共用途的界定是很難判定的，該條件通常能被滿足。例如在凱洛訴新倫敦市案中，純粹的發(fā)展經(jīng)濟也能認定為滿足公共用途。

二、Pennsylvania Coal Co v.Mahon(賓夕法尼亞煤炭公司訴馬洪案)

警察權(quán)(Police Power)，也有學(xué)者稱之為治安權(quán)。在十九世紀(jì)末，國家的監(jiān)管權(quán)不斷擴張，警察權(quán)管制的范圍也逐步擴大。而警察權(quán)是征收的正當(dāng)化理由。

霍姆斯大法官傳達的聯(lián)邦最高法院多數(shù)意見認為:首先，為了促進和保證公共利益，政府擁有規(guī)范和管制社會經(jīng)濟活動的“警察權(quán)”(police power);其次，個人擁有從事社會經(jīng)濟活動的權(quán)利，但這種權(quán)利有一種隱含的限制(implied limitation)，并且須服從于警察權(quán);最后，當(dāng)州政府行使警察權(quán)對個人權(quán)利進行管制時，需要保證因此造成的公民財產(chǎn)權(quán)利的縮減被控制在一定范圍內(nèi)。

從以上霍姆斯大法官的推理論證中可以看出，“管制性征收”一般出現(xiàn)在政府行使警察權(quán)對社會經(jīng)濟活動進行調(diào)整的過程中。它關(guān)注的重點是政府規(guī)制社會經(jīng)濟活動的措施是否會過分干預(yù)公民的私人財產(chǎn)權(quán)，并因此造成公民財產(chǎn)價值的貶損。不可否認，為了更好地實現(xiàn)和維護社會公共利益，政府有權(quán)對社會經(jīng)濟活動進行必要的規(guī)制，公民也應(yīng)當(dāng)在合理的范圍內(nèi)服從政府規(guī)制。但是，這種規(guī)制必須是有限的，否則就會演變?yōu)檎畬竦摹扒扇『缞Z”。問題的關(guān)鍵就在于如何確定這一合理的范圍?；裟匪勾蠓ü儆谩白叩锰h”來形容政府的過分管制，并認為這需要在具體個案中做出衡量。

三、我國國內(nèi)的司法實踐

具體到我國的司法實踐中，說到管制性征收，更多的人會將2011年湖南長沙“禁摩令案”以及2014年北京的“郝香蓮”行政訴訟案所引發(fā)的機動車限號限行認為是管制性征收。包括我自己在剛接觸到管制性征收這一問題時，所認定的管制性征收就是限制私有財產(chǎn)權(quán)。無論是“禁摩令”還是“限號限行”都是對私有財產(chǎn)權(quán)一定程度上的限制。在此我們需要區(qū)分附加于公民權(quán)利上的負擔(dān)與管制性征收。

縱觀美國管制性征收界定標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展歷史，我們可以看出，無論是馬洪案還是林格爾案，其所爭議的訴訟標(biāo)的均是單個私人財產(chǎn)權(quán)。區(qū)分附加于公民權(quán)利上的負擔(dān)與管制性征收的一個因素是群體私人財產(chǎn)權(quán)與個體私人財產(chǎn)權(quán)的區(qū)別。

以“禁摩令”為例，采取“禁摩”措施的城市，其理由一般有以下四點：一是認為道路交通日趨飽和，摩托車造成了交通秩序的混亂，影響城市的提速。二是摩托車的廢氣及噪音污染嚴重，對環(huán)境的污染比較大，三是摩托車不安全，在所有機動車輛中是屬于交通安全系數(shù)、安全性能較低的車種。摩托車交通肇事在道路交通事故中占的比重很大。四是摩托車的檔次外觀影響城市形象，在這種“禁摩”措施之下，摩托車的使用受到很大限制，即使買了摩托車也無法獲得行政機關(guān)的許可登記，也就喪失了對摩托車進行使用的合法性。在這里需要引入一個“特別犧牲理論”。從社會連帶的觀點來看，私人在行使自己的財產(chǎn)權(quán)利時也負有一定程度的社會義務(wù)，所以如果國家對私人財產(chǎn)的限制造成了私人財產(chǎn)的損失時，如果該損失屬于社會義務(wù)的范圍，個人自應(yīng)忍受。但是如果在某些情況下，因限制存續(xù)時間過長或限制強度過大而使私人造成特別損害時，私人基于這種特別犧牲和公平負擔(dān)的法理，應(yīng)該得到一定的補償。

這里存在一個行政管制行為與管制性征收行為的區(qū)分。法學(xué)界關(guān)于管制討論的一個焦點是行政程序及對管制機構(gòu)行為的司法控制。管制機構(gòu)的行為必須遵守授予其權(quán)力的成文法及行政程序法。對行政管制行為與管制性征收行為尚未進行區(qū)分。