論檢察民事公益訴訟制度的完善

黃彩霞

（中南財經政法大學 法律碩士教育中心，武漢 430000）

2015年，檢察機關提起公益訴訟制度試點工作經授權，在全國多個省市全面鋪開。2017年，《民事訴訟法》、《行政訴訟法》的修改，標志著檢察公益訴訟制度正式寫入法律。2018年兩高聯(lián)合發(fā)布司法解釋，進一步明確檢察機關訴訟主體地位，由此，檢察機關辦理公益訴訟案件成為法定職權。目前，檢察民事公益訴訟仍處于初立階段，還存在許多有待改進的地方。

一、檢察機關提起民事公益訴訟的理論基礎

公益訴訟起源于古羅馬時期，在近現(xiàn)代得到充分發(fā)展，其中以美國公益訴訟制度最為典型。所謂公益訴訟，是以保護公共利益為目的，與保護個人利益的私益訴訟相對應。那么，何為公共利益？公共利益的界限如何劃定？學者們對此存在不同觀點，筆者認為，公共利益應包括兩個方面，一方面是國家利益，國家利益還可細分為對內利益與對外利益，在此，筆者僅討論對內利益，而損害國家對外利益，可通過外交手段進行維護；另一方面是社會公共利益，是部分或全社會成員共同享有的利益。因此，當公共利益受到侵害時，國家利益由國家特定機關發(fā)揮職能作用進行保護，社會公共利益則由社會成員代為維護。由于國家權威，國家利益并不難實現(xiàn)，但個體的力量薄弱，又有制度限制，主客觀方面都不如國家機關，個體維護社會公共利益尤為艱難。

長期以來，我國訴訟法領域一直強調，唯有自身利益受到損害的人才有權提起訴訟。[1]在這個理念的指引下，許多侵害公共利益的行為躲過法律的追責，社會公共利益也沒有得到救濟。法院多以起訴人與案件不具有直接利害關系而裁定駁回起訴。然而，現(xiàn)代法治的發(fā)展使得“直接利害關系”原則，不斷受到人們的質疑，要求擴張公益訴訟原告資格范圍的呼聲逐年高漲。民事訴訟一直強調訴權的重要性，這一理論的確符合過去社會現(xiàn)實的需要，卻難以應對復雜化的現(xiàn)代社會，市場經濟影響層面深遠，一旦發(fā)生侵害行為，其波及范圍不再限于個體利益，而是一個群體，甚至是整個社會的公共利益，為此，必須擴大訴權的主體范圍。法律不僅保護私人利益，對公共利益更應如此。特定機關代表國家，根據法律授權，能夠有效維護公共利益。因此，在賦予私人訴權救濟的同時，更不應忽略國家特定機關的原告資格。綜上，公益訴訟起訴主體應包括三大類：任何個體、社會團體和國家特設機關。任何個體為維護公共利益而提起訴訟，不僅體現(xiàn)正當當事人原則，也與建設法治國家相符合。社會團體由個體組成，個人權益也可通過團體實現(xiàn)，是故，賦予社會團體訴權，既能實現(xiàn)個人價值，也能保護私權不受侵害。國家特定機關代表國家提起訴訟，作為第三方介入訴訟，不僅能有效遏制侵害公益的行為，也能防止私人濫訴現(xiàn)象的出現(xiàn)，提高訴訟效率。

在我國，人民檢察院是最能代表國家提起公益訴訟的國家機關。人民檢察院作為國家法律監(jiān)督機關，履行法律監(jiān)督職責，保障立法的正確實施。相較其他行政機關，其更能有效運用法律手段維護公共利益。因此，除代表國家行使刑事公訴權外，還有必要增加檢察機關非刑事公訴權，用于檢舉破壞環(huán)境，制造壟斷、侵吞國有資產等侵害公益的惡行。對此，國外也早已有相關立法，美國在環(huán)境保護方面，均授權檢察官提起相應訴訟、或是支持私人或社會組織、團體起訴；在英國，則由檢察總長代表政府參與民事案件的訴訟。因此，在我國實行檢察民事公益訴訟制度是絕對可行的。

二、檢察民事公益訴訟現(xiàn)狀及意義

(一)國內發(fā)展現(xiàn)狀

直至2017年，《民訴法》的修改正式確立了檢察民事公益訴訟制度。至此，檢察機關結束了二十多年來無法可依的尷尬狀態(tài)，正式作為訴訟主體參與民事公益訴訟，維護國家利益與社會公共利益。2018年兩高聯(lián)合發(fā)布司法解釋，對人民檢察院的訴訟主體地位進一步規(guī)定，明確檢察訴訟主體的正當性，以便檢察工作的順利推進。

檢察民事公益訴訟制度試點工作開展之前，我國法律并無相關規(guī)定。但在司法實踐中，該試點卻非首次嘗試。上個世紀九十年代，為解決經濟發(fā)展困境，減少國有資產流失，檢察機關曾以原告身份代表國家參加民事訴訟，[2]二十一世紀初期，檢察機關參與公益訴訟也主要集中在保護國有資產方面，少數(shù)案件涉及民事領域，但參與方式轉變成督促與建議。[3]隨著我國經濟社會的不斷發(fā)展，我國公共利益受損的狀況每況愈下，我國立法有必要借鑒西方國家的經驗，在已有的司法實踐基礎上，構建具有我國特色的檢察民事公益訴訟制度。

(二)檢察民事公益訴訟制度之意義

1.為司法實踐提供法律依據

法治國家強調依法治國，國家機關的一切行為都要符合法律規(guī)定，檢察機關更是如此，所有行為以法律授權為前提，法律未授權的則為禁止。在對現(xiàn)有民訴法修改之前，僅靠其第十五條有關支持起訴的規(guī)定以及2012年修改《民事訴訟法》增加的公益訴訟條款，難以明確檢察機關在公益訴訟中的地位。因缺乏明確的法律規(guī)定為支撐，參與訴訟方式也無具體條文表述，檢察機關的訴訟主體地位常常受到侵害人的質疑與挑戰(zhàn)。是故，通過立法，明確檢察主體地位，不僅完善了法律制度，也為檢察工作提供了有力的立法支持。

2.檢察主體優(yōu)勢

人民檢察院作為公益訴訟起訴人參與訴訟，其地位不同與個體或社會團體。后者提起民事公益訴訟旨在維護受損的自身利益，實踐中，其為實現(xiàn)目的，常常采取較為極端手段，忽視法律規(guī)則，浪費司法資源，其中以濫訴現(xiàn)象最為典型。[4]相反，檢察機關獨立于利害關系人，具有相對獨立性，且司法實踐經驗豐富，更能客觀公正地參與訴訟，實現(xiàn)維護公共利益的目的。檢察機關還擁有調查取證等權力，比較其他民事公益訴訟主體，所能發(fā)揮的作用就更強大，實質上，這也是履行法律監(jiān)督職責的另一種形式。此外，現(xiàn)行民訴法還規(guī)定其他主體有權向人民法院提起公益訴訟。然而，在我國，現(xiàn)存社會組織數(shù)量雖多，但真正符合法律法規(guī)，有資格提起公益訴訟的卻少之又少，且這些組織力量弱小，甚至缺乏維權意識，在當前嚴峻的社會形勢，無法實現(xiàn)保護公共利益的目的。檢察機關參與公益訴訟，能有效遏制侵害社會利益的行為，也能最大限度回應人民群眾的呼聲?！敖贡桓嫣崞鸱丛V”這一司法解釋，再次體現(xiàn)了檢察機關不同與一般原告的主體地位優(yōu)勢。

3.訴前程序與訴訟程序銜接緊密

檢察民事訴訟制度包括兩部分，訴前程序與訴訟程序。在民事公益案件中，檢察機關向法院提起訴訟前，應當鼓勵并支持符合法律規(guī)定的機關或有關組織先起訴，此為訴前程序。只有在沒有適格主體行使訴權，且公共利益仍處于受侵害狀態(tài)時，檢察機關才能行使起訴權。因此，并非所有案件都能進入訴訟階段。根據試點中期報告表明，許多案件在訴前程序就能得到解決，[5]這一程序的設置在很大程度上節(jié)省了司法資源，減少法院的工作負擔，也提高社會成員依法維權的法律意識。訴訟程序與一般民事訴訟程序并無二致，其與訴前程序時間上相互銜接，作用相互補充，訴訟雖非維權的必經之路，但正是訴訟程序的設立，強化了維護公共利益的目的，形成了完整的維權步驟。

三、檢察民事公益訴訟制度之不足

通過試點，證明了檢察機關作為公益訴訟原告主體的可行性，但任何法律的制定都不是一蹴而就，該制度仍存在許多不足有待在后續(xù)的立法中加以改進。

（一）檢察民事訴訟起訴權缺乏制約

人民檢察院辦理民事公益訴訟案件發(fā)揮法律監(jiān)督職能，表明人民檢察院既是公益訴訟起訴人，也是法律監(jiān)督者，擁有雙重的權力。就像在足球比賽中，一個人既要參加比賽，同時又要對整個比賽進行裁判，如此配置無法保證比賽公平。[6]訴訟程序要求當事人雙方地位平等，法官居中裁判，才不至使判決有失偏頗。人民法院與人民檢察院雖獨立行使職權，但同為國家機關，且業(yè)務上相互協(xié)作，相較被告一方，關系更為親密，難以完全保證法院意見不會傾斜。再加上公益訴訟案件社會危害性本就令人難以容忍，迫于公眾輿論的壓力，極易出現(xiàn)不公正的裁判。因此，有效制約檢察機關民事公益訴訟起訴權，保證司法公正，就顯得尤為重要。

（二）檢察機關起訴案件范圍有限

現(xiàn)行《民事訴訟法》第五十五條第二款規(guī)定了人民檢察院起訴民事公益訴訟案件的范圍，該條文采取列舉式立法方式，具體羅列案件起訴范圍，但列舉即限制，檢察機關實際可參與的案件范圍僅限于該條所列三項—生態(tài)環(huán)境、自然資源以及食品藥品安全領域。而社會中仍有大量侵害公共利益案件，如侵害弱勢群體案件、重大企業(yè)壟斷案件以及知識產權等案件。影響層面廣，嚴重侵害社會公益，卻未能有效納入案件范圍，為人民檢察院所監(jiān)管。該條規(guī)定限制了檢察機關維護公共利益的范圍，制約其法律監(jiān)督職能，無法真正實現(xiàn)保護社會公益的目的。

（三）訴訟程序缺乏保障

公益訴訟案件案情復雜，事件影響波及面廣。我國法律雖規(guī)定檢察機關免繳訴訟費，但案件所需費用不限于此。普通案件尚需收集證據、司法鑒定、證人出庭等程序，這些程序都需要花費一定費用。公益訴訟案件也是如此，甚至有增無減，那么這些額外費用該由誰承擔？若勝訴，賠償金能否用于填補上述費用？試點方案均未提及，現(xiàn)行民訴法以及司法解釋也沒有做出詳細具體的規(guī)定。此外，在涉及環(huán)境公益訴訟案件中，檢察機關還面臨跨界取證的難題。[7]目前民事公益訴訟多屬于環(huán)境資源保護案件以及消費者權益侵害等案件，涉及問題專業(yè)性強。盡管在法律領域屬于專業(yè)人才，但在其他行業(yè)卻不盡然，檢察人員面對的是更高的技術難度，不論是事實鑒定還是損害評估等方面，其自身的專業(yè)能力與之難以匹配。再者，起訴部門主體未明確，檢察機關有權提起民事公益訴訟，但內部部門分工沒有明確，是選擇由增設一部門獨立辦案？還是實行一部門帶頭，多部門合作負責？基層檢察院作為該制度實行的先鋒，肩負著比較重大的責任，但案多人少，明顯加重了檢察人員的工作負擔,極易導致檢察機關懈怠工作問題的出現(xiàn)。因此，如何調整內部分工，以及投入更多的優(yōu)秀人員參與到訴訟中來，成為檢察機關亟待解決的難題。

四、檢察民事公益訴訟制度之完善

(一)明確制約檢察機關權力

我國憲法規(guī)定，檢察機關由權力機關產生，對其負責，受其監(jiān)督，因此，在民事公益訴訟中，人民檢察院首先應接受全國人大及其常委會的監(jiān)督。其次，檢察機關應加強自身建設，細化部門分工，區(qū)分法律監(jiān)督與公益訴訟起訴職能，劃分不同人員行使上述權力，實現(xiàn)機關內部監(jiān)督。此外，檢察機關還應接受社會公眾和媒體的監(jiān)督，隨時向媒體公眾更新維權進度，保證權力行使透明化，拓寬投訴渠道，提高社會公眾的參與度。

(二)擴大檢察民事公益訴訟案件范圍

“訴訟案件的受案范圍，標志著公益訴訟能夠抵達的深度和廣度，從理論層面而言，凡是涉及公共利益的案件均可納入公益訴訟的范圍?！盵8]我國民事公益訴訟起訴案件范圍狹窄，不利于維權目的的實現(xiàn)。但也不可一味擴大范圍。民事公益訴訟究其本質，仍屬于私權糾紛，因其涉及面廣，侵害公共利益，檢察機關才介入。倘若隨意擴大范圍，不加限制，將侵犯公民的意思自治，侵害當事人的處分權。因此，筆者認為，現(xiàn)階段，我國社會正處于轉型的關鍵時期，侵害公共利益的問題層出不窮，現(xiàn)有的制度難以全面調整。為此，立法機關、檢察機關應適當放權，放寬權力限制，給予基層人民檢察院更多空間，去探索、嘗試，隨著該制度的不斷推進、辦案經驗的積累，檢察機關對該制度的認識也會更加全面客觀，對起訴權的行使也將更加成熟。實踐是檢驗真理的唯一標準，以漸進的方式逐步擴大檢察機關公益訴訟的案件范圍，綜合各方因素進行考量，合理劃定公益訴訟案件范圍，避免盲目修改法律，會更加科學有效。

(三)完善訴訟程序，保障訴訟順利推進

人民檢察院作為公益訴訟起訴人參與訴訟，發(fā)揮的作用于一般原告不同。根據訴訟擔當原理，若案件勝訴，判決的效力及于原民事關系主體，人民檢察院僅作為第三方介入，并無資格獲得勝訴后的賠償款，所得賠償應收歸國庫并用于保護和恢復公共利益。因此，其在訴訟中支付的鑒定、咨詢等費用應由本機關承擔。但檢察機關現(xiàn)有財政撥款恐難以支持，故筆者認為，應通過提高檢察機關財政撥款，保障機關辦案經費，解決檢察人員的后顧之憂。同時立法與司法層面也應緊跟發(fā)展，完善相關規(guī)定，提供法律和司法解釋支持。高素質的司法隊伍是法律適用的關鍵所在，加強對檢察人員的專業(yè)培訓，同時注重對外尋求協(xié)助，上下級檢察院之間相互協(xié)作，形成以市檢為主導，基層為輔助的辦案方式，[9]整合資源，提高取證效率。關于內部部門分工，筆者認為，可借鑒刑事公訴程序，仍以公訴部門為主，其他部門共同協(xié)作參與公益訴訟，但增加公訴部門人員配置，細化部門，減少人員工作負擔。

五、結語

公益訴訟發(fā)展至今，在世界上許多國家已建立較為成熟的法律制度。我國公益訴訟制度雖起步晚，但經過多年的探索，基本雛形業(yè)已形成。檢察機關提起公益訴訟制度作為我國公益訴訟制度的一部分，對保護公共利益起著關鍵作用。該制度運行產生的法律效果整體上是好的，檢察機關主體地位優(yōu)勢，有利于公益的維護，但正是其法律監(jiān)督者的地位，雙重權力導致訴訟主體地位失衡，易產生不公正的判決。此外，檢察民事公益訴訟制度本身仍存在缺陷，檢察機關可起訴的案件范圍過小、相關權利義務不明確、人員配置規(guī)定模糊等問題，需要進一步通過立法或者司法解釋加以完善、彌補，才能保證檢察機關有法可依，防止濫用權力，干預私權，建立具有中國特色的檢察民事公益訴訟制度。