土地經(jīng)營權(quán)入股的實踐探索與思考啟示

吳兵

江蘇省鹽城市亭湖區(qū)南洋鎮(zhèn)高度重視土地經(jīng)營權(quán)入股合作社的相關(guān)工作，該鎮(zhèn)通過開展政策解讀、強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，規(guī)范土地經(jīng)營權(quán)入股程序，取得了良好的實踐效果。本文對土地經(jīng)營權(quán)入股進(jìn)行了闡述和探究，以期為土地經(jīng)營權(quán)入股相關(guān)工作提供借鑒。

1 土地經(jīng)營權(quán)入股合作社的內(nèi)涵

1.1 土地經(jīng)營權(quán)的內(nèi)涵

土地承包經(jīng)營權(quán)，是指承包農(nóng)戶，對承包地所享有的占有、使用、收益以及流轉(zhuǎn)的各項權(quán)利，屬于用益物權(quán)。為增強(qiáng)對農(nóng)村生產(chǎn)力實際發(fā)展需求的適應(yīng)性，并促進(jìn)農(nóng)業(yè)實現(xiàn)集約化經(jīng)營和現(xiàn)代化生產(chǎn)，中央將土地承包經(jīng)營權(quán)具體劃分為兩部分，一是土地承包權(quán)，一是土地經(jīng)營權(quán)。對土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行權(quán)利性質(zhì)定位，學(xué)術(shù)界主要有三種觀點：（1）物權(quán)。土地經(jīng)營權(quán)從土地承包經(jīng)營權(quán)中析出，其功能為促進(jìn)農(nóng)業(yè)及農(nóng)民實現(xiàn)進(jìn)一步發(fā)展，應(yīng)成為獨立物權(quán)。（2）債權(quán)。土地經(jīng)營權(quán)以土地流轉(zhuǎn)合同為基礎(chǔ)產(chǎn)生，是債權(quán)。（3）當(dāng)前是債權(quán)，但應(yīng)將之塑造為物權(quán)。在土地流轉(zhuǎn)未發(fā)生前，土地承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)二者高度統(tǒng)一，此時，農(nóng)戶享有土地承包經(jīng)營權(quán)。若發(fā)生土地流轉(zhuǎn)，則土地承包經(jīng)營權(quán)將土地經(jīng)營權(quán)分離出來。但其基于土地流轉(zhuǎn)合同，當(dāng)前屬于債權(quán)。但基于“三權(quán)分置”相關(guān)政策，土地經(jīng)營權(quán)的功能定位是增加土地流出方的經(jīng)濟(jì)收益、保障土地流入方的相關(guān)權(quán)利，并促進(jìn)農(nóng)業(yè)實現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展，對此，亟須借助相關(guān)法條設(shè)計，塑造土地經(jīng)營權(quán)為用益物權(quán)，有效保護(hù)土地流轉(zhuǎn)過程涉及的各方權(quán)益。土地經(jīng)營權(quán)實施流轉(zhuǎn)后，其獲得者對承包土地享有直接占有權(quán)，可在承包土地上自由開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，并享有獲得經(jīng)營利潤的相應(yīng)收益權(quán)。土地經(jīng)營權(quán)相應(yīng)的權(quán)能內(nèi)涵是對農(nóng)業(yè)用地實施流轉(zhuǎn)的占有權(quán)、對農(nóng)業(yè)用地實施自主生產(chǎn)的使用權(quán)、獲得農(nóng)業(yè)用地經(jīng)營收益的收益權(quán)、對土地經(jīng)營權(quán)實施再流轉(zhuǎn)的相應(yīng)處分權(quán)。

1.2 土地經(jīng)營權(quán)入股合作社的內(nèi)涵

土地經(jīng)營權(quán)入股合作社，是指在家庭承包方式相應(yīng)的土地承包方以土地承包經(jīng)營權(quán)為股權(quán)，對農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)經(jīng)營進(jìn)行自愿聯(lián)合參與，其他各類承包方式相應(yīng)的土地承包方則對土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行量化處理為股權(quán)，入股組成合作社，共同從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和合作經(jīng)營。在農(nóng)村地區(qū)，土地承包主要是家庭承包方式，流轉(zhuǎn)客體通常是基于家庭承包方式獲取土地承包經(jīng)營權(quán)。

合作社，是指人們基于自愿聯(lián)合，實施民主管理的共同所有的企業(yè)或者自治組織?；诟黜椫贫炔町?，諸如入股客體、組織屬性以及分配利益的方式等，可將我國農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)入股合作社分為四個歷史沿革階段，即入股初級合作社、高級合作社、土地股份合作社、農(nóng)民專業(yè)合作社。初級和高級合作社是我國改革開放實施前的農(nóng)業(yè)發(fā)展具體模式。我國構(gòu)建了雙層經(jīng)營體制后，即產(chǎn)生了農(nóng)民合作社。我國當(dāng)前的農(nóng)民合作社主要有兩類，一類是土地股份合作社，一類是農(nóng)民專業(yè)合作社。土地股份合作社，以土地承包經(jīng)營權(quán)作為基礎(chǔ)，對土地承包經(jīng)營權(quán)實施股份化處理，由參與農(nóng)戶對股份合作社進(jìn)行構(gòu)建。當(dāng)前，將入股作為根據(jù)，可將農(nóng)民合作社具體方式分為以下幾類：僅土地經(jīng)營權(quán)入股、土地經(jīng)營權(quán)和各類生產(chǎn)要素，諸如技術(shù)資金等共同參股。

可對土地經(jīng)營權(quán)入股合作社作出如下定義：不對土地所有權(quán)性質(zhì)以及農(nóng)業(yè)用途進(jìn)行改變，以家庭承包方式獲取土地承包經(jīng)營權(quán)的土地承包方在自愿基礎(chǔ)上，以土地經(jīng)營權(quán)或者相關(guān)生產(chǎn)要素作為股權(quán)對農(nóng)民專業(yè)合作社進(jìn)行聯(lián)合發(fā)展，對農(nóng)業(yè)從事共同合作和互助經(jīng)營，并根據(jù)股份對經(jīng)濟(jì)利益進(jìn)行分配。

2 土地經(jīng)營權(quán)入股合作社的功能價值

2.1 制度落實功能

我國改革農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)相關(guān)制度的新方向是實施三權(quán)分置，對土地資源進(jìn)行優(yōu)化配置，促進(jìn)農(nóng)業(yè)實現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營和現(xiàn)代化發(fā)展。農(nóng)戶以土地經(jīng)營權(quán)入股合作社，能穩(wěn)定土地承包權(quán)，并推動土地流轉(zhuǎn)，為農(nóng)民提供更多的財產(chǎn)性權(quán)利，促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)實現(xiàn)升級，并推動城鄉(xiāng)實現(xiàn)一體化發(fā)展，能有效增加農(nóng)民收入。農(nóng)戶能保留土地承包權(quán)，并消除因合作社負(fù)債而導(dǎo)致土地承包經(jīng)營權(quán)喪失的擔(dān)憂，農(nóng)戶能放心實施土地經(jīng)營權(quán)對合作社入股。因此，土地承包經(jīng)營權(quán)入股合作社有效落實了“三權(quán)分置”的相關(guān)制度紅利。

2.2 要素整合功能

土地經(jīng)營權(quán)入股合作社，能帶動各項生產(chǎn)要素，諸如土地、勞動力、生產(chǎn)機(jī)械等加入合作社實施農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，還能有效吸收技術(shù)、資本以及管理等對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進(jìn)行投入，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實現(xiàn)現(xiàn)代化經(jīng)營。組建農(nóng)民專業(yè)合作社能實現(xiàn)對城鄉(xiāng)要素的合理配置和優(yōu)化整合，有助于構(gòu)建城鄉(xiāng)聯(lián)動發(fā)展的新型格局，實現(xiàn)資源反哺以及要素集約，并推動農(nóng)業(yè)實現(xiàn)規(guī)?；a(chǎn)和現(xiàn)代化經(jīng)營。以土地經(jīng)營權(quán)對合作社進(jìn)行入股，能實現(xiàn)規(guī)模更大，且集中程度和現(xiàn)代化程度更高的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與管理經(jīng)營。農(nóng)業(yè)集中經(jīng)營需投入更多土地和資本，并需輔之以勞動力和生產(chǎn)機(jī)械才能實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營。以土地經(jīng)營權(quán)對合作社進(jìn)行入股，能促進(jìn)城鄉(xiāng)要素實現(xiàn)有效的集約整合，并實現(xiàn)一體化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營。

2.3 糧食安全功能

糧食安全對于國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，我國歷來對糧食安全問題高度重視。在市場經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的背景下，農(nóng)產(chǎn)品深受低收入彈性的相關(guān)制約，大量農(nóng)村勞動力不愿從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而是傾向于進(jìn)城務(wù)工，在這種情況下，大量優(yōu)質(zhì)的農(nóng)村土地閑置，對我國糧食安全產(chǎn)生了不利影響。以土地承包經(jīng)營權(quán)入股，對農(nóng)民專業(yè)合作社進(jìn)行發(fā)展，能在最大限度上促進(jìn)對閑置的農(nóng)村承包土地的有效利用，并通過規(guī)模化經(jīng)營，實現(xiàn)對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的有效發(fā)展，并逐步降低拋荒數(shù)量，對傳統(tǒng)的粗放耕作進(jìn)行有效改善，促進(jìn)種糧效益實現(xiàn)大幅度提高，并實現(xiàn)對農(nóng)產(chǎn)品的有效供給，實現(xiàn)對糧食安全的有效保障。

2.4 經(jīng)濟(jì)發(fā)展功能

股份合作通過價值形式，在長期內(nèi)對農(nóng)戶享有的土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行確定，具有清晰的產(chǎn)權(quán)和直接的利益，農(nóng)民不僅是直接參與合作社經(jīng)營的人，還是共同享有合作社利益的人，能實現(xiàn)對農(nóng)村各類生產(chǎn)要素相應(yīng)價值的有效顯化，能促進(jìn)合作社和農(nóng)民的財產(chǎn)性收入實現(xiàn)真正增加。合作社通過保底租金以及二次分紅實施利益分配，不僅能為用戶提供固定租金，還能實現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營收益、非農(nóng)用的土地增值收益等形成的市場化收益等分配給農(nóng)民。另外，農(nóng)戶可在農(nóng)民專業(yè)合作社進(jìn)行返聘，在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈中充當(dāng)工人，并獲取相應(yīng)的工資報酬。于此同時，農(nóng)民專業(yè)合作社對土地經(jīng)營權(quán)獲取之后，借助土地形成的規(guī)模經(jīng)營優(yōu)勢、先進(jìn)的生產(chǎn)技術(shù)及相關(guān)管理，能大幅度降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，并促進(jìn)資源利用率和土地產(chǎn)出率實現(xiàn)大幅度提高，使合作社增加更多的經(jīng)營收入。

3 土地經(jīng)營權(quán)入股合作社的制度構(gòu)建

3.1 對相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行修改完善

對規(guī)范性文件進(jìn)行修改完善。當(dāng)前，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)涉及的規(guī)范性文件包括《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場運行規(guī)范》以及《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證管理辦法》?！兑?guī)范》未能甄別各類流轉(zhuǎn)方式，不符合實際中存在的多元化土地流轉(zhuǎn)模式。因此，應(yīng)對各類流轉(zhuǎn)模式相應(yīng)的操作規(guī)程進(jìn)行修改完善，在土地流轉(zhuǎn)實際中對各方權(quán)益進(jìn)行有效維護(hù)和保障?！掇k法》則相對滯后于土地承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)相互分離的事實，對此，亟須對土地經(jīng)營權(quán)入股流轉(zhuǎn)實際過程相應(yīng)的土地承包權(quán)證、經(jīng)營權(quán)證相關(guān)具體工作，諸如備案、登記以及發(fā)放等進(jìn)行研究。

對一般法律進(jìn)行修改完善。主要是對《農(nóng)村土地承包法》以及《農(nóng)民專業(yè)合作社法》進(jìn)行修改完善。其中，前者是土地流轉(zhuǎn)以及土地權(quán)利相關(guān)的基本法，必須對土地經(jīng)營權(quán)入股流轉(zhuǎn)的具體方式進(jìn)行明確規(guī)定，并對土地經(jīng)營權(quán)入股合作社具備的正當(dāng)性以及合法性進(jìn)行承認(rèn)。后者是土地經(jīng)營權(quán)對合作社入股具有最大關(guān)聯(lián)性的法律文件，但缺乏對土地經(jīng)營權(quán)對合作社入股后的具體運轉(zhuǎn)模式的明確規(guī)定，亟須對之進(jìn)行修改調(diào)整，對土地經(jīng)營權(quán)入股合作社的具體操作規(guī)程進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，對雙方權(quán)利以及義務(wù)進(jìn)行明確，并實現(xiàn)與《農(nóng)村土地承包法》的良好銜接。

3.2 加強(qiáng)相關(guān)政策和配套設(shè)計

一是要從土地經(jīng)營權(quán)入股登記、入股市場以及入股保障著手加強(qiáng)相關(guān)政策和配套設(shè)計。目前政府部門已對土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行了確權(quán)登記，下一步要完善登記的后續(xù)工作，既避免農(nóng)戶在土地經(jīng)營權(quán)入股流轉(zhuǎn)過程中喪失土地，又能促進(jìn)合作社對各類生產(chǎn)要素進(jìn)行投入并實施規(guī)模化經(jīng)營，能有效保障債權(quán)人的相關(guān)利益。二是政府要對土地流轉(zhuǎn)相關(guān)的服務(wù)平臺進(jìn)行搭建，建立農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)交易中心，負(fù)責(zé)發(fā)布信息、指導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)，要求所有流轉(zhuǎn)的項目應(yīng)進(jìn)必進(jìn)，杜絕場外交易。三是市場要針對土地估價構(gòu)建相應(yīng)機(jī)構(gòu)，對入股合作社的土地經(jīng)營權(quán)實施合理的定級定價。四是政府管理部門要強(qiáng)化市場監(jiān)管，增強(qiáng)土地經(jīng)營權(quán)入股的有序性。五是要對土地經(jīng)營權(quán)入股相應(yīng)的落實保障機(jī)制進(jìn)行構(gòu)建，針對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)構(gòu)建相應(yīng)的仲裁機(jī)構(gòu)，并對各類社會保障相關(guān)制度進(jìn)行完善，有效保障農(nóng)民基本生活，并逐步突破城鄉(xiāng)二元制度，有效維護(hù)并保障農(nóng)民的各項權(quán)益。