公共服務(wù)均等化視域下昭通市中小學(xué)教育資源配置研究

張玉強 沈金龍 陳永華

摘要：從我們調(diào)研掌握的情況來看，云南昭通市中小學(xué)教育資源配置存在著盲目撤點并校、教師流動性大等問題。本文從公共服務(wù)均等化理論視角提出相應(yīng)的對策建議，一是加強教師薪資管理，提高教學(xué)質(zhì)量；二是完善教師保障體系，提升學(xué)校自身發(fā)展能力；三是優(yōu)化教師資源配置，鼓勵學(xué)校特色發(fā)展；四是正確認(rèn)識教師流動，政策保護留住人才。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù)均等化；中小學(xué)教育；資源配置

中圖分類號：G639.21 文獻標(biāo)識碼：A文章編號：CN61-1487-（2018）02-0039-03

“公共服務(wù)，是指公共部門和私人部門滿足社會公共需求的行為及結(jié)果；公共服務(wù)均等化，是指根據(jù)一個地區(qū)的社會發(fā)展情況，政府作為供給主體，為人民群眾提供的公共服務(wù)，所提供的服務(wù)大致均等的折中狀態(tài)”[1]8。

本文所探討的均等化，不是無差異和平均化，實現(xiàn)基本教育資源均等化的最終目標(biāo)是真正實現(xiàn)社會的公平和正義。我國農(nóng)村地區(qū)基本教育資源配置的均等化，不僅要保證在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下的教育權(quán)利的公平正義，更要追求統(tǒng)籌整個公共教育資源的協(xié)調(diào)發(fā)展和均衡發(fā)展，既要保證機會均等，更要保證資源配置的均等。在地處邊疆的農(nóng)村地區(qū)，教育、醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施相對匱乏，這是造成區(qū)域公共服務(wù)資源差距的重要因素?，F(xiàn)以云南昭通為例，對中小學(xué)教育資源配置的問題及對策做一解析。

一、昭通市中小學(xué)教育資源配置現(xiàn)狀及問題剖析

（一）昭通市中小學(xué)教育資源配置現(xiàn)狀

昭通市地處滇東北，位于云、貴、川三省結(jié)合部，金沙江下游沿岸，坐落在四川盆地向云貴高原抬升的過渡地帶，是云南文化三大發(fā)源地之一，素有小昆明之稱。其地勢南高北低，最低海拔267米，最高海拔4040米，總面積23021平方公里。昭通市山地面積占72.2%，壩區(qū)地面積占27.8平方公里，城區(qū)海拔1950米。昭通市轄1區(qū)10個縣143個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處，2015年末總?cè)丝?82.95萬人，其中有苗、彝、回等24個少數(shù)民族居民62萬人。

昭通市全市共有普通中小學(xué)2064所，其中普通高中9所、完全中學(xué)38所、十二年一貫制學(xué)校1所、普通初中152所、九年一貫制學(xué)校24所、小學(xué)1840所，另有小學(xué)教學(xué)點454個。2016年，小學(xué)在校生553501人，入學(xué)率達到99.46%，普通中學(xué)有初中在校生291214人，毛入學(xué)率達到100%，高中在校生115892人。目前有小學(xué)專任教師28242名，學(xué)歷合格率達到99.49%，有初中專任教師14837名，學(xué)歷合格率達到98.21%，有高中專任教師5693名，學(xué)歷合格率達到95.42%。小學(xué)目前校園占地9327030平方米，校舍建筑總面積2822008平方米，生均建筑面積5.1平方米；中學(xué)目前校園占地7300325平方米，校舍建筑總面積2864546平方米，生均建筑面積7.04平方米。

（二）昭通市中小學(xué)教師配置存在的問題

一是注重外在條件改善，忽視學(xué)校教學(xué)質(zhì)量。自2004年以來，昭通市的中小學(xué)校舍99%以上已為磚混結(jié)構(gòu)和框架結(jié)構(gòu)，校舍增加了223萬平方米，全市的學(xué)校硬件已經(jīng)逐步得到了改善。但關(guān)于提高中小學(xué)教學(xué)質(zhì)量，在《關(guān)于進一步推進義務(wù)教育均衡發(fā)展的若干意見》中只進行了一般性論述，昭通市在政策實施的過程中，對中小學(xué)教師配置缺乏相應(yīng)配套措施，導(dǎo)致學(xué)校辦學(xué)水平和教學(xué)質(zhì)量提高有限?？梢哉f，當(dāng)?shù)卣颜叩膶嵤┲匦姆旁诟纳茖W(xué)校辦學(xué)條件和學(xué)校間資源配置的均衡，而忽視了提高中小學(xué)教學(xué)質(zhì)量[2]。通過實地調(diào)研顯示，截止2016年，昭通市有普通中小學(xué)專任教師48772人，有91.04%的教師達到?？萍耙陨蠈W(xué)歷，有42.68%的教師獲得本科及以上學(xué)歷，無論是師資力量還是校舍條件都落后于經(jīng)濟較發(fā)達的地區(qū)。

二是側(cè)重學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，忽視學(xué)校實際情況。通過對昭通市轄區(qū)內(nèi)的中小學(xué)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村完小和教學(xué)點都是按照國家的校舍標(biāo)準(zhǔn)進行建設(shè)的，但在實際操作過程中很少顧及農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校和教學(xué)點的實際情況。在中小學(xué)教師隊伍的待遇方面，對農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校和教學(xué)點的教職員工的心聲和訴求不夠重視，而且標(biāo)準(zhǔn)本身也反映出城區(qū)學(xué)校和農(nóng)村學(xué)校之間的現(xiàn)實差距。事實上，農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校和教學(xué)點也有自身的優(yōu)勢和特色，若各學(xué)校根據(jù)自身教師資源形成自身特色，更加有利于實現(xiàn)規(guī)?；?、更易因材施教、便于推進教學(xué)方式和方法改革等[3]。

三是盲目撤點并校，導(dǎo)致教師配置嚴(yán)重失衡。根據(jù)對昭通市中小學(xué)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在農(nóng)村地區(qū)中小學(xué)撤并過程中，存在盲目撤點并校的問題，導(dǎo)致輟學(xué)人數(shù)普遍增加。由于農(nóng)村中小學(xué)布局結(jié)構(gòu)調(diào)整致使學(xué)生求學(xué)距離變遠(yuǎn)，以致家庭負(fù)擔(dān)加重。在重點調(diào)査的學(xué)校中，學(xué)校的布局調(diào)整雖然在一定程度上提高了教學(xué)設(shè)備的配置和教育資源的利用率，但盲目撤點并校，也導(dǎo)致各個學(xué)校教師資源配置失衡。

除了以上論述的影響之外，盲目撤點并校還造成農(nóng)村中小學(xué)出現(xiàn)師資“強出弱進”的現(xiàn)象，一方面好的教師流出，另一方面又只能招進經(jīng)驗不足的年輕教師。在農(nóng)村中小學(xué)撤點并校過程中，極有可能出現(xiàn)由于經(jīng)濟發(fā)展失衡而造成中小學(xué)師資流動的不對稱性，經(jīng)濟發(fā)展好的離城區(qū)近的鄉(xiāng)鎮(zhèn)容易吸引優(yōu)秀教師，而偏遠(yuǎn)地區(qū)的教師資源依舊短缺。

四是中小學(xué)教師流動性大，教師總量嚴(yán)重不足。昭通市多數(shù)農(nóng)村地區(qū)自然條件差，交通極為不便，大多數(shù)中小學(xué)校處于偏僻的高寒山區(qū)，自然條件惡劣、基礎(chǔ)教育設(shè)施落后，經(jīng)濟發(fā)展緩慢。在這樣的環(huán)境下，往往留不住外來教師，造成了昭通市中小學(xué)教師流動性較大，形成了優(yōu)秀教師留不住、教師總量嚴(yán)重不足、教師資源總體失衡的尷尬局面。

從整體來看，昭通市中小學(xué)教師隊伍能力參差不齊，優(yōu)秀教師留不住是目前中小學(xué)教育面臨的問題。農(nóng)村中小學(xué)培養(yǎng)一個優(yōu)秀教師實屬不易，但由于條件艱苦，來自外地教師流失的現(xiàn)象比較嚴(yán)峻，這應(yīng)該引起學(xué)校和各級政府職能部門的足夠重視。根據(jù)相關(guān)調(diào)查顯示，這個問題不僅限于昭通市，在全國各個地區(qū)的農(nóng)村中小學(xué)教師流失的現(xiàn)象都較為嚴(yán)重。

二、昭通市中小學(xué)教育資源配置失衡的歸因分析

（一）對中小學(xué)教師均衡配置認(rèn)知不足

中小學(xué)教師隊伍配置的均衡發(fā)展是各個教學(xué)點資源配置均衡的最高目標(biāo)。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在昭通市區(qū)的中小學(xué)校，由于主觀上對教師配置均衡發(fā)展的認(rèn)知不足，由此導(dǎo)致了城區(qū)、縣城、邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的教師配置及學(xué)校辦學(xué)條件差距較大，客觀上造成教育資源的失衡。對中小學(xué)教師均衡配置的認(rèn)知簡單地依靠政府的政策制定、辦學(xué)經(jīng)費、設(shè)施設(shè)備等方面的投入來實現(xiàn)[4]。

（二）社會意識偏差的影響

社會意識對中小學(xué)教師隊伍配置的影響主要體現(xiàn)在思想觀念上，昭通市比較偏遠(yuǎn)的貧困山區(qū)，人們對教育辦學(xué)的理念依然滯后，“等、靠、要”的辦學(xué)思想依然廣泛存在。大多數(shù)人認(rèn)為，中小學(xué)教師隊伍的失衡主體責(zé)任在于政府，貧困農(nóng)村地區(qū)青年教師的流失是地方政府的政策失當(dāng)，需要其制定相關(guān)的傾斜政策和投入大量的資金。因此，對于農(nóng)村地區(qū)中小學(xué)教師隊伍建設(shè)，基本上是抱著 “等、靠、要”的思想。在訪談中如一校長所說，在現(xiàn)實中不少農(nóng)村學(xué)校是“消極發(fā)展”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校是“等待發(fā)展”，社會意識的偏差是造成農(nóng)村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)中小學(xué)教師失衡的主要影響因素。

（三）適齡兒童流失嚴(yán)重，財政供給配置失衡

在撤點并校的大趨勢下，昭通市山區(qū)的學(xué)校大幅度減少，山高路遠(yuǎn)的現(xiàn)實狀況致使大量的適齡兒童無法就近按時入學(xué)，從而導(dǎo)致青少年輟學(xué)和優(yōu)秀教師流失。除此之外，待遇差異較大是導(dǎo)致中小學(xué)教師資源配置失衡的重要原因。昭通市很多山區(qū)超生、多生、黑戶的情況比較嚴(yán)重，存在著實際生源增多而上學(xué)實際人數(shù)減少的問題，財政供給嚴(yán)重不足，這些因素的長期存在，都會導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)教育資源結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡，最終會對城鄉(xiāng)基本義務(wù)教育資源的均衡發(fā)展造成阻礙。

三、公共服務(wù)均等化視域下昭通市教育資源配置路徑分析

我國在推進義務(wù)教育均衡發(fā)展的過程中，對中小學(xué)教師的配置方式也在不斷地探索與完善。農(nóng)村中小學(xué)教育的均衡發(fā)展，關(guān)鍵在于教師隊伍的均衡配置，應(yīng)積極穩(wěn)步提高教師隊伍的質(zhì)量，把促進學(xué)校多元化發(fā)展定為中小學(xué)教育發(fā)展的新起點。

（一）加強教師薪資管理，提高學(xué)校教學(xué)質(zhì)量

在公共服務(wù)均等化視域下，提高薪資是解決教育資源配置失衡問題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。通過對昭通市中小學(xué)調(diào)研得知，全市范圍內(nèi)的教師配置失衡的主體因素還是由于山區(qū)的偏遠(yuǎn)和貧困，中小學(xué)教師的薪資待遇不高，難以吸引和留住人才。因此，教育行政部門應(yīng)該根據(jù)昭通市的師資隊伍建設(shè)情況，推進農(nóng)村地區(qū)教師的薪資制度改革，從而激勵和留住人才。在此基礎(chǔ)上，強化教學(xué)過程的質(zhì)量管理，讓教師有目的、有計劃、有組織地引導(dǎo)學(xué)生積極學(xué)習(xí)，促進學(xué)生的全面發(fā)展，在改善辦學(xué)條件、加強師資隊伍建設(shè)的基礎(chǔ)上，確保提高教育教學(xué)質(zhì)量[5]。

（二）解決教師的實際問題，提升學(xué)校自身發(fā)展能力

在公共服務(wù)均等化視域下，為教師提供均等化的社會保障服務(wù)。在前些年撤點并校的過程中出現(xiàn)了許多問題，諸如教師的流失、邊遠(yuǎn)的農(nóng)村學(xué)生上學(xué)難，學(xué)生失學(xué)等。要切實留住優(yōu)秀教師，實現(xiàn)中小學(xué)教師配置的均衡發(fā)展，保證教師有序流動，激發(fā)骨干教師的工作熱情，建議各級黨委政府重視并解決好農(nóng)村中小學(xué)教師面臨的婚戀、住房、子女教育等困難，尤其是邊遠(yuǎn)農(nóng)村學(xué)校教師和下派交流教師的實際問題。通過增加農(nóng)村地區(qū)教育經(jīng)費投入，確保農(nóng)村地區(qū)中小學(xué)校的正常運轉(zhuǎn)。提高學(xué)校自身的發(fā)展能力，加強對學(xué)校的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及危房改造，實現(xiàn)城鄉(xiāng)學(xué)校硬件資源和教師配置達到國家規(guī)定的基本標(biāo)準(zhǔn)，并逐年完善提高。

（三）優(yōu)化教師資源配置，鼓勵學(xué)校特色發(fā)展

在公共服務(wù)均等化視域下，提供均等化的辦學(xué)條件和師資保障。實現(xiàn)昭通市中小學(xué)教師資源的均衡配置并非是要同化發(fā)展，而是在教學(xué)師資水平、辦學(xué)條件、基礎(chǔ)設(shè)施等方面的相對均衡，并在相應(yīng)的基礎(chǔ)之上進行多元化、特色化發(fā)展。學(xué)校辦學(xué)特色化不僅是國際教育發(fā)展的大趨勢，也是實現(xiàn)義務(wù)教育較高水平均衡發(fā)展的基本要求和重要體現(xiàn)。要構(gòu)建完善教師多元評價體系，打造特色校園文化，努力實現(xiàn)教育教學(xué)多元化。我國學(xué)校發(fā)展比較強調(diào)一致性，邊遠(yuǎn)地區(qū)師資力量應(yīng)該得到優(yōu)先保障，但均等化的教育資源不是要求辦學(xué)的同一性，而是積極鼓勵中小學(xué)辦學(xué)理念和教學(xué)模式應(yīng)該克服單一、雷同，體現(xiàn)出各學(xué)校自己的特色。

（四）正確認(rèn)識教師流動，政策保護留住人才

在公共服務(wù)均等化視域下，要通過留住優(yōu)秀人才，加強農(nóng)村中小學(xué)師資隊伍建設(shè)。教師的流動是市場經(jīng)濟發(fā)展帶來的必然結(jié)果，我們應(yīng)該客觀、公正地對待這一發(fā)展變化。同時，這也符合人才發(fā)展與尊重人才選擇的基本要求，是資源優(yōu)化配置的重要體現(xiàn)。在國家施行免費師范生制度的環(huán)境背景下，昭通市教育主管部門積極響應(yīng)，依托昭通市區(qū)的唯一高校昭通學(xué)院，積極支持昭通貧困地區(qū)中小學(xué)教師隊伍建設(shè)。昭通市人民政府申請委托昭通學(xué)院招收免費師范生，并制定了一系列政策措施，這一舉措的落實有助于逐步縮小中小學(xué)教師城鄉(xiāng)差距，留住有用的高素質(zhì)人才。除此之外，認(rèn)真落實國家特崗教師政策、“三支一扶”以及下鄉(xiāng)支教等政策，對于昭通市邊遠(yuǎn)地區(qū)的中小學(xué)留住人才也有積極的意義。

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