行政倫理視角下我國(guó)高校去行政化的困境及對(duì)策分析

(南京航空航天大學(xué) 江蘇 南京 210000)

高校去行政化從20世紀(jì)90年代起就引發(fā)了廣泛的關(guān)注,經(jīng)過(guò)了近20年的改革,雖然在眾多相關(guān)單位的努力下,高校去行政化已經(jīng)基本明晰了目標(biāo),并通過(guò)實(shí)施一定的措施,為高校的發(fā)展帶來(lái)了生機(jī),但距離理想中的大學(xué)運(yùn)作體制與模式還有相當(dāng)?shù)木嚯x,同時(shí),高校行政化問(wèn)題雖有些許好轉(zhuǎn),但在高校部分體制中,行政化趨勢(shì)卻愈加明顯。

行政倫理是行政學(xué)和倫理學(xué)學(xué)科交叉的產(chǎn)物,在行政倫理學(xué)發(fā)展的過(guò)程中,首先是對(duì)于公共行政的實(shí)踐出現(xiàn)了由控制轉(zhuǎn)向服務(wù)、效率轉(zhuǎn)向公正等方面的轉(zhuǎn)變,行政倫理的功能也逐漸演變成了中介、規(guī)范和約束、教育與塑造、保證和激勵(lì)、國(guó)家認(rèn)同和民心凝聚這五個(gè)方面的功能。在行政倫理的學(xué)科范圍內(nèi)討論的基本問(wèn)題就是行政責(zé)任及其履行。

高校治理問(wèn)題涉及國(guó)家智庫(kù)建設(shè)和人才培養(yǎng),從政府的行政責(zé)任角度來(lái)說(shuō),“去行政化”應(yīng)當(dāng)被重視起來(lái)。

一、“行政化”的本質(zhì)

自中世紀(jì)大學(xué)誕生以來(lái),知識(shí)的創(chuàng)造、人才的培養(yǎng)始終是大學(xué)自身最基本的價(jià)值追求,因其有著特殊的組織的性質(zhì),與政府、企業(yè)之間存在著根本區(qū)別。

我國(guó)高等教育體制建立于20世紀(jì)50年代,我國(guó)高等教育體制最顯著的特征就是“高校行政化”。自20世紀(jì)90年代末起,社會(huì)各界開(kāi)始對(duì)高校行政化這一現(xiàn)象以及高校行政化所帶來(lái)的影響和負(fù)面效應(yīng)進(jìn)行了廣泛深入的討論,并廣泛形成了高等院校必須去行政化的共識(shí)。許多學(xué)者及一些政府官員都認(rèn)為“高校去行政化”以及“高校如何去行政化”是解決我國(guó)能否躋身于世界高等教育強(qiáng)國(guó)、我國(guó)高等教育改革能否成功、高校如何更好地落實(shí)和完成高等教育三大任務(wù)、高校能否為社會(huì)培養(yǎng)出杰出人才等問(wèn)題的關(guān)鍵。

“行政”是一個(gè)有中國(guó)特色的表達(dá),也是一個(gè)普遍說(shuō)法?！靶姓痹谧置嫔系囊馑?大體上相當(dāng)于“科層化”或“過(guò)度科層化”,一般是指一個(gè)組織中行政權(quán)力以及行政管理部門過(guò)度的膨脹,以致影響到了組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。但是,目前我國(guó)高校的“行政化”內(nèi)涵并不僅限于此,他包含行政權(quán)力,行政權(quán)力和行政文化在內(nèi)的三重內(nèi)涵。那么,為什么在中國(guó)這樣習(xí)慣于用“行政化”來(lái)概括高?！肮倭拧被颉肮倮簟爆F(xiàn)象呢?這不僅關(guān)系到社會(huì)主義意識(shí)形態(tài)對(duì)“官”的一些禁忌,行政權(quán)力,行政權(quán)力和行政文化的關(guān)系是什么?有必要重新考慮行政和學(xué)術(shù)是我國(guó)大學(xué)行政化的主要表現(xiàn)體現(xiàn)在行政成為了一種權(quán)力,成為了一種特權(quán)的象征。行政級(jí)別成為一種身份,行政文化成為大學(xué)的精神,行政管理階層以“官員”自居,學(xué)術(shù)文化逐漸淡薄,大學(xué)的風(fēng)氣如同官場(chǎng),學(xué)者對(duì)于學(xué)術(shù)研究缺乏熱情。

行政化的具體表現(xiàn)可以分為內(nèi)部和外部行政化兩個(gè)方面。

外部行政化就是指政府以統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),同樣的要求來(lái)要求所有類型的高校,也就是指令性的行政命令和工程化的管理方法。內(nèi)部行政化失智學(xué)術(shù)事務(wù)的決定權(quán)沒(méi)有被學(xué)術(shù)人員掌握,相關(guān)的學(xué)術(shù)事務(wù)在決策時(shí),往往是采用了行政化的處理方式和議事方法,并不完全可靠。

指令化、同質(zhì)化工程化管理帶來(lái)的后果就是“千校一面”,對(duì)于所有的高校、所有的學(xué)科建設(shè)都設(shè)置一樣的標(biāo)準(zhǔn),用同樣的管理體系來(lái)進(jìn)行管理,結(jié)果必然是事倍功半,大量的人力物力投入進(jìn)去了,但是預(yù)期的想要達(dá)到的效果無(wú)法獲得。即使成立了各種名目繁雜的“工程”、“項(xiàng)目”,建立了各式各樣的學(xué)科平臺(tái)、重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、研究平臺(tái),但是在教學(xué)質(zhì)量和科研成果等方面卻并不一定能夠達(dá)到預(yù)期。另外,“行政化”的高校事務(wù)管理并不能使資源得到合理分配,往往是行政級(jí)別決定了資源的走向。

“去行政化”即將大學(xué)行政體系中“過(guò)度行政化”的部分去除,將學(xué)術(shù)權(quán)力重新置于第一位置,實(shí)現(xiàn)大學(xué)的真正價(jià)值。

二、“去行政化”的必要性

(一)大學(xué)本不應(yīng)當(dāng)有行政級(jí)別

行政級(jí)別作為一種身份標(biāo)識(shí),主要的作用是為行政權(quán)力的執(zhí)行提供參考。在現(xiàn)行的事業(yè)單位管理制度下,行政級(jí)別的存在已經(jīng)不限于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部,大學(xué)以及不少的國(guó)有企業(yè)都有其相應(yīng)的行政級(jí)別。行政級(jí)別可以看做是政府對(duì)社會(huì)組織的一種控制手段，主要的目的是為了將組織劃分到一個(gè)可以橫向比較的組織體系中，比較直觀方便的對(duì)組織進(jìn)行評(píng)價(jià)和劃分。

盡管自1949年新中國(guó)成立以來(lái),我國(guó)的高校就已經(jīng)有了相應(yīng)的行政級(jí)別,但近年高校的行政級(jí)別逐年被強(qiáng)化,也逐漸成為了一個(gè)社會(huì)問(wèn)題。目前,反對(duì)廢除大學(xué)行政級(jí)別的理由不外乎兩個(gè)。其一,其他組織有行政級(jí)別,那么大學(xué)當(dāng)然也應(yīng)該有。其二,行政級(jí)別的提高某種程度上反映了政府對(duì)大學(xué)的重視。第一個(gè)原因不值得反駁,第二個(gè)原因在于如何理解。如果行政層級(jí)只是一個(gè)象征性的“層次”,那么其作為一種榮譽(yù)則不是非要取消不可。但是現(xiàn)實(shí)的情況則是行政層級(jí)的存在導(dǎo)致了大學(xué)間的不公平競(jìng)爭(zhēng),而且嚴(yán)重破壞了學(xué)術(shù)領(lǐng)域的獨(dú)立性。行政級(jí)別甚至直接成為評(píng)估大學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)。理論上,大學(xué)的學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)應(yīng)以同行評(píng)議為基礎(chǔ),學(xué)術(shù)水平應(yīng)以“隱性院?！痹u(píng)價(jià)為準(zhǔn)。但是,作為當(dāng)今行政級(jí)別的延伸,為了便于政府對(duì)學(xué)校行政部門的管理,中國(guó)大學(xué)的學(xué)術(shù)活動(dòng)逐漸向?qū)哟位较蜓葸M(jìn),且有越來(lái)越細(xì)化的趨勢(shì)。

(二)行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力本末倒置

歷史上,有大學(xué)就有行政文化,否則大學(xué)難以維持正常的運(yùn)轉(zhuǎn),但是毋庸置疑的是,行政文化是之于大學(xué)之后產(chǎn)生的。在以英美為代表的西方國(guó)家,行政人員主要是為教學(xué)服務(wù)的,并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的權(quán)力。在德國(guó),大學(xué)的權(quán)力被泛稱為行政權(quán),但是他的內(nèi)涵其實(shí)是大學(xué)自治行政權(quán),和我國(guó)高校的行政權(quán)力內(nèi)涵并沒(méi)有相似之處。

行政權(quán)力是政治權(quán)力的一種,在政治學(xué)的定義中,行政權(quán)力是國(guó)家行政機(jī)關(guān)依靠特定的強(qiáng)制手段,為有效執(zhí)行國(guó)家意志而依據(jù)憲法原則對(duì)全社會(huì)進(jìn)行管理的一種能力。但是,大學(xué)是學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu),不是行政機(jī)關(guān),政府在推行政策的過(guò)程中出于對(duì)自身行政水平的考量,也應(yīng)當(dāng)考慮對(duì)高校實(shí)質(zhì)性功能是否有所裨益,并不能只是因?yàn)榉奖愎芾?提高效率,而本末倒置。“行政化”的本質(zhì)是一套管理體系,而不應(yīng)當(dāng)凌駕于學(xué)術(shù)之上,甚至成為了學(xué)術(shù)權(quán)力的替代。

三、“去行政化”推行困難的原因

首先是歷史原因。我們的大學(xué)不像西方的大多數(shù)大學(xué)那樣,擁有深厚的自治傳統(tǒng)和數(shù)百年悠久的歷史,且長(zhǎng)期以來(lái)大學(xué)被視為行政部門或準(zhǔn)行政部門,行政權(quán)介入高校內(nèi)部事務(wù)是自然而然的。

其次是利益誘導(dǎo)原因。在我國(guó)的大學(xué)里,由于大學(xué)自主權(quán)和學(xué)術(shù)自由精神的缺乏,學(xué)術(shù)權(quán)力通常要以行政權(quán)力為基礎(chǔ)。由于缺乏理論合法性,大學(xué)行政權(quán)力缺乏獨(dú)立性。政治正確是行政權(quán)力的底線。另外,在社會(huì)主義制度下,一切政權(quán)也必須以執(zhí)政黨的權(quán)力為基礎(chǔ)。在我國(guó)高校管理體制中,“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”，也間接表面，黨的權(quán)力才是被放在首位的。從表面上看,我們大學(xué)的四種權(quán)力呈現(xiàn)出典型的分布式倒金字塔結(jié)構(gòu)。然而,在實(shí)踐中,政治權(quán)力,行政權(quán)力,學(xué)術(shù)權(quán)力和黨的權(quán)力交織在一起形成一個(gè)復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)。

三是制度原因,我國(guó)的法律雖然賦予了高校應(yīng)有的自主辦學(xué)權(quán),但是相關(guān)的規(guī)定并不完備,缺乏必要的保障和補(bǔ)救措施,其結(jié)果就是,許多屬于高校法定自治的權(quán)利無(wú)法執(zhí)行,在實(shí)際操作中仍然會(huì)受到教育行政部門和有關(guān)部門的控制。另外,由于我國(guó)高校隸屬于行政機(jī)關(guān),行政權(quán)力對(duì)高校的介入和干涉難以抵制。

四是觀念原因,“官本位”的思想流傳已久,自我國(guó)建立行政體系以來(lái),這一思想便深深根植于人們的腦海之中,政府在行使行政管理權(quán)力時(shí)也已經(jīng)習(xí)慣采取一種高高在上的態(tài)度,認(rèn)為一旦放松或放開(kāi)管理,它們就會(huì)犯錯(cuò)誤,就會(huì)出問(wèn)題,缺乏對(duì)各類組織的信任。

四、“去行政化”困境的對(duì)策

(一)摒棄學(xué)優(yōu)則仕與仕優(yōu)則學(xué)

制約我國(guó)大學(xué)轉(zhuǎn)型的一個(gè)重要因素就是我國(guó)大學(xué)里普遍盛行的“學(xué)而優(yōu)則仕、仕而優(yōu)則學(xué)”的不良風(fēng)氣。

大學(xué)制度的基因是文化,什么樣的大學(xué)取決于他有什么樣的文化。雖然在近代以來(lái),我國(guó)的大學(xué)沿襲了西方大學(xué)制度的架構(gòu),但是制度和內(nèi)在精神是脫節(jié)的,。為了摒棄自科舉時(shí)代就遺留下來(lái)的文化劣根性,蔡元培、章太炎等一批學(xué)者發(fā)出“做高深學(xué)問(wèn)的學(xué)者決不能有做官發(fā)財(cái)?shù)乃枷搿钡暮袈暋?/p>

自1949年,新中國(guó)成立以后,新的意識(shí)形態(tài)的指導(dǎo)加上頻繁的政治運(yùn)動(dòng),不良的“學(xué)而優(yōu)則仕”的風(fēng)氣得到了暫時(shí)的遏制。但是，在20世紀(jì)80年代后,社會(huì)各方面的風(fēng)氣和導(dǎo)向發(fā)生了變化,官僚主義重又開(kāi)始盛行。高校教師和學(xué)生的主流價(jià)值觀重新變成了“學(xué)而優(yōu)則仕”。在這種價(jià)值觀的引導(dǎo)下,我國(guó)的高校越來(lái)越向“官本位”的方向演進(jìn),為學(xué)術(shù)而學(xué)術(shù)甚至是負(fù)面的價(jià)值選擇。

(二)重申大學(xué)自治與學(xué)術(shù)自由

不良的學(xué)習(xí)風(fēng)氣必須要加以抑制。與此同時(shí),還要重申大學(xué)自治、學(xué)術(shù)自由之理念。

如果大學(xué)放棄了對(duì)理性和真知的不懈追求,變成了只培養(yǎng)公務(wù)員和員工的培訓(xùn)基地,那么就沒(méi)有必要重申大學(xué)自治和學(xué)術(shù)自由了。大學(xué)有極大的外部性和公共性,為此,自治和自由已經(jīng)成為他們生存的必要條件。世界上絕大多數(shù)的國(guó)家或組織,不論其政治制度、文化傳統(tǒng)、宗教信仰如何,公開(kāi)反對(duì)大學(xué)自治、學(xué)術(shù)自由的,都是非常罕見(jiàn)的。

歷史上,即使真正處于極權(quán)主義國(guó)家,大學(xué)自治,學(xué)術(shù)自由也有其理論上的合法性,有關(guān)國(guó)際公約和“憲法”中的有關(guān)陳述至少表明,政府不太會(huì)公然站在大學(xué)自治、學(xué)術(shù)自由的對(duì)立面。

依據(jù)芬納對(duì)政府角色認(rèn)知的三個(gè)信條，我們可以得出這樣的結(jié)論：行政人員在行使行政權(quán)力的過(guò)程中應(yīng)當(dāng)要充分平衡相關(guān)政策的實(shí)施條件和實(shí)施后果,在高校內(nèi)部建立行政體系時(shí),應(yīng)當(dāng)充分考慮建立起來(lái)的行政體系是否有利于大學(xué)的興起和發(fā)展,是否有利于社會(huì)的發(fā)展。如果說(shuō)沒(méi)有了大學(xué)的自主權(quán)和學(xué)術(shù)自由,就不會(huì)有大學(xué)的興起。沒(méi)有大學(xué)興起和學(xué)術(shù)繁榮,就沒(méi)有國(guó)家的繁榮昌盛。所謂的大國(guó)崛起絕對(duì)不僅僅是軍事、經(jīng)濟(jì)方面的崛起,更何況軍事力量、經(jīng)濟(jì)實(shí)力的發(fā)展都是要依靠國(guó)家智庫(kù)和人才的培養(yǎng)為之提供源源不斷的新鮮血液。目前,我國(guó)正處在國(guó)家和社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期,大學(xué)是否能率先通過(guò)行政管理改革來(lái)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化,對(duì)于我國(guó)是否能成功實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興來(lái)說(shuō)至關(guān)重要。因此,重申大學(xué)自治與學(xué)術(shù)自由,從行政倫理學(xué)的角度來(lái)說(shuō),是從外部進(jìn)行控制,根據(jù)新公共管理理論中經(jīng)濟(jì)人的假設(shè),人的本性就是會(huì)將自身的利益放在首位,換句話說(shuō),就是行政人員在制定行政政策、執(zhí)行行政政策的過(guò)程中必然無(wú)法避開(kāi)人性本身的弱點(diǎn),那么我們可以從外部進(jìn)行控制,使大學(xué)能夠回歸本身的職能,正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

五、結(jié)語(yǔ)

在目前的行政學(xué)理論體系中，對(duì)于高校這一相對(duì)來(lái)說(shuō)特殊的第二類公益組織，每個(gè)國(guó)家依據(jù)自身不同的情況都會(huì)建立不同的管理體系。但是目前來(lái)說(shuō)，我國(guó)的行政權(quán)力對(duì)學(xué)術(shù)權(quán)力空間的侵占已經(jīng)影響到了學(xué)術(shù)權(quán)力的正常運(yùn)行，因此，無(wú)論是從行政倫理學(xué)的角度來(lái)說(shuō)還是從高校治理的角度來(lái)說(shuō)，正視“去行政化”，著手實(shí)施這一推行已久的政策，將其落實(shí)到位，才是重中之重。

從行政倫理學(xué)的角度來(lái)說(shuō)，無(wú)論是外部控制還是內(nèi)部控制，其根本目的都是為了公共政策更好的實(shí)施，從國(guó)家長(zhǎng)治久安和發(fā)展的角度，“去行政化”都是為了保證國(guó)家智庫(kù)的質(zhì)量，這一公共政策出臺(tái)的初衷也是出于這一目的，應(yīng)當(dāng)貫徹實(shí)施，使大學(xué)真正發(fā)揮大學(xué)的功能，使學(xué)術(shù)權(quán)力回歸到其正常的位置上。

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