李 波 王泯之
(作者:中南財(cái)經(jīng)政治大學(xué)博導(dǎo))
霍爾果斯在蒙古語中的意思是“駝隊(duì)經(jīng)過的地方”,由于其優(yōu)越的地理位置和自然條件的得天獨(dú)厚,在歷史發(fā)展變遷中一直都是我國西部重要的對外貿(mào)易口岸,是我國連接中亞的重要門戶與戰(zhàn)略通道。為促進(jìn)西部地區(qū)的發(fā)展,打開向西開放的貿(mào)易門戶,繼2005年中哈霍爾果斯國際邊境合作中心建立以來,2010年中央批準(zhǔn)在霍爾果斯正式建立經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū),并實(shí)施一系列的鼓勵政策,最有代表性的是集企業(yè)所得稅、個人所得稅、增值稅、關(guān)稅等稅種為一體的稅收優(yōu)惠政策體系。區(qū)位優(yōu)勢與政策效應(yīng)的有效驅(qū)動,讓霍爾果斯成為新疆發(fā)展新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)和西部最具潛力的貿(mào)易開發(fā)區(qū)。其稅收優(yōu)惠政策的優(yōu)惠幅度之大最為引人注目,也引發(fā)國內(nèi)外的關(guān)注和爭論:霍爾果斯是否成為了我國的避稅地?會否誘發(fā)國內(nèi)其他地區(qū)的稅收競爭?
霍爾果斯稅收優(yōu)惠政策主要集中在企業(yè)所得稅、個人所得稅、關(guān)稅和增值稅等稅種,以下將分別對各稅種的稅收優(yōu)惠政策進(jìn)行具體闡述和分析:
霍爾果斯現(xiàn)行企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策可概括為“五免五減”:在2010年1月1日至2020年12月31日期間,對新辦的符合《新疆困難地區(qū)重點(diǎn)鼓勵發(fā)展產(chǎn)業(yè)企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》的企業(yè)自取得第一筆生產(chǎn)經(jīng)營收入所屬納稅年度起,五年免征企業(yè)所得稅,免稅期滿后,再免征企業(yè)五年所得稅地方分成部分。其中“五免”政策來源于《國務(wù)院關(guān)于支持喀什霍爾果斯經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)建設(shè)的若干意見》(國發(fā)[2011]33號),而“五減”屬于地方性政策,來源于自治區(qū)政府定的《關(guān)于加快喀什、霍爾果斯經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)建設(shè)的實(shí)施意見》(新政發(fā)[2012]48號)。除此之外,2015年10月份發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于第一批取消62項(xiàng)中央指定地方實(shí)施行政審批事項(xiàng)的決定》(國發(fā)[2015]57號)中規(guī)定符合享受新疆喀什、霍爾果斯兩個特殊經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、新疆困難地區(qū)新辦企業(yè)所得稅優(yōu)惠條件的企業(yè),取消相關(guān)的行政審批事項(xiàng),可以直接享受企業(yè)所得稅“五免”的政策。這一變化使得稅收優(yōu)惠政策的范圍和執(zhí)行進(jìn)一步放寬。
霍爾果斯現(xiàn)行個人所得稅稅收優(yōu)惠主要以“獎勵返還”方式實(shí)現(xiàn),《關(guān)于霍爾果斯經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)霍爾果斯園區(qū)引進(jìn)企業(yè)薪金收入個人所得稅獎勵暫行辦法》中規(guī)定,境內(nèi)外個人在霍爾果斯園區(qū)取得的工資薪金,除當(dāng)月繳納個人所得稅不足1000元的以外,當(dāng)月繳納個人所得稅1000-2000元,2000-4000元,以及4000元以上的,獎勵返還比率分別為其在開發(fā)區(qū)實(shí)際繳納個人所得稅地方留成部分的70%、80%、90%。
霍爾果斯增值稅獎勵返還政策規(guī)定,納稅人一個納稅年度內(nèi)實(shí)際繳納增值稅及附加費(fèi)等地方留存達(dá)到100萬元及以上實(shí)行階梯式返還。地方留存額在100萬元-300萬元、300萬元-500萬元、500萬元-1000萬元、1000萬元-2000萬元、2000萬元-5000萬元、5000萬元-1億元、>1億元時,分別規(guī)定返還比例為15%、20%、25%、30%、35%、45%,以及最高返還比例50%。
霍爾果斯關(guān)稅優(yōu)惠政策主要是經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的免稅政策和中哈霍爾果斯國際邊境合作中心及配套區(qū)特殊政策:在《國務(wù)院關(guān)于支持喀什霍爾果斯經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)建設(shè)的若干意見》(國發(fā)[2011]33號)中規(guī)定對經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)內(nèi)屬于《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄(2011年本)》鼓勵類、《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》鼓勵類和《中西部地區(qū)外商投資優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)目錄》的項(xiàng)目,進(jìn)口國內(nèi)不能生產(chǎn)的自用設(shè)備,以及按照合同隨設(shè)備進(jìn)口的配套件、備件,在規(guī)定范圍內(nèi)免征關(guān)稅。
《國務(wù)院關(guān)于中國-哈薩克斯坦霍爾果斯國際邊境合作中心有關(guān)問題的批復(fù)》(國函[2006]15號)規(guī)定合作中心對由中方境內(nèi)進(jìn)入中心的基礎(chǔ)設(shè)施(公共基礎(chǔ)設(shè)施除外)建設(shè)物資和區(qū)內(nèi)設(shè)施自用設(shè)備,視同出口,實(shí)行退稅。對由哈方進(jìn)入中心中方區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施(公共基礎(chǔ)設(shè)施除外)建設(shè)物資和區(qū)內(nèi)設(shè)施自用設(shè)施免征關(guān)稅及進(jìn)出口增值稅,配套區(qū)主要優(yōu)惠政策為境外貨物入?yún)^(qū)保稅;貨物出區(qū)進(jìn)入境內(nèi)按貨物進(jìn)口的有關(guān)規(guī)定辦理報關(guān)手續(xù);境內(nèi)區(qū)外貨物入?yún)^(qū)視同出口,辦理出口報關(guān)手續(xù),實(shí)行退稅;區(qū)內(nèi)企業(yè)之間的貨物交易不征收增值稅和消費(fèi)稅。
霍爾果斯稅收優(yōu)惠政策的實(shí)施,對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長和產(chǎn)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生了一定的積極影響。首先,吸引外來資本流入,帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。2015年霍爾果斯經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)實(shí)現(xiàn)招商引資到位資金91.74億元,2016年達(dá)到100.56億元,截止到2017年1-10月共執(zhí)行招商項(xiàng)目47項(xiàng),實(shí)現(xiàn)招商引資到位資金35.8億元,同比增長15.21%;在當(dāng)?shù)芈鋺舻钠髽I(yè)戶數(shù)出現(xiàn)井噴式增長,據(jù)統(tǒng)計(jì)2015年底企業(yè)戶數(shù)是1500戶,2016年底企業(yè)戶數(shù)增長到4500戶,2017年1月到10月統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示新落地企業(yè)達(dá)到10086家,平均每月新增企業(yè)超過數(shù)千家;全市(含兵團(tuán))2015年實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值34.63億元,2016年生產(chǎn)總值為39.05億元,增速22.6%。數(shù)據(jù)表明區(qū)位優(yōu)勢,特別是稅收優(yōu)惠政策的有效驅(qū)動,帶來了大規(guī)模的資本流入以及經(jīng)濟(jì)總量的增長。其次,營造良好的稅收環(huán)境,統(tǒng)籌國內(nèi)國外兩個市場。從霍爾果斯市2011-2016年通關(guān)貨運(yùn)量(進(jìn)出口總量)趨勢圖中(圖略)可以明顯看到,從2011年到2016年通關(guān)貨運(yùn)量不斷增加,從2011年的1092萬噸到2016年2608萬噸,數(shù)量增長了138.8%,通關(guān)貨運(yùn)量的逐年增長反映出邊境貿(mào)易的不斷繁榮,這與良好的稅收優(yōu)惠環(huán)境是密不可分的。進(jìn)一步起到為“一帶一路”戰(zhàn)略助力、加快推進(jìn)區(qū)域一體化的效用。
但是,稅收優(yōu)惠政策對于整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展也可能產(chǎn)生不利影響與隱憂。
1.霍爾果斯會成為國內(nèi)避稅地嗎?稅收優(yōu)惠政策初衷是為了減輕企業(yè)負(fù)擔(dān),促進(jìn)招商引資,帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展,但是優(yōu)惠政策也給逃避稅留下很大的可操作空間,優(yōu)惠政策容易被當(dāng)成避稅工具,從而造成稅收流失,主要表現(xiàn)在影視公司以及“皮包公司”在當(dāng)?shù)卮罅吭O(shè)立。
近年霍爾果斯逐漸成為影視公司寵兒,大量影視公司注冊在霍爾果斯,截止2017年8月在霍爾果斯注冊的影視文化類企業(yè)達(dá)到了1600多家,已經(jīng)超過國內(nèi)另一個重要影視基地橫店同期1389家影視文化類企業(yè)。究其原因,與企業(yè)所得稅的稅收優(yōu)惠規(guī)定密切相關(guān),橫店影視產(chǎn)業(yè)實(shí)驗(yàn)區(qū)的主要稅收優(yōu)惠政策是企業(yè)所得稅和增值稅地方留存部分按比例可享受10年專項(xiàng)基金獎勵,對比霍爾果斯企業(yè)所得稅“五免五減”的規(guī)定,橫店影視產(chǎn)業(yè)實(shí)驗(yàn)區(qū)的10年專項(xiàng)基金返還優(yōu)惠力度相對較小。進(jìn)一步分析,雖然大量影視公司注冊在霍爾果斯,但是霍爾果斯2016年全年廣播影視制作收入才18146.8萬元,同期橫店影視產(chǎn)業(yè)區(qū)全年?duì)I業(yè)收入是180.9億元,相當(dāng)于霍爾果斯的100倍。2016年橫店影視產(chǎn)業(yè)試驗(yàn)區(qū)繳稅達(dá)20.87億元,霍爾果斯幾千萬的稅收收入相比之下更是相形見絀。從營業(yè)收入和上繳稅收來看,影視文化類注冊企業(yè)數(shù)量的增加對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長和財(cái)政收入貢獻(xiàn)較小,恰好說明這些投資者在霍爾果斯注冊公司更多的是看重稅收優(yōu)惠帶來的避稅效果,把稅收優(yōu)惠政策當(dāng)避稅的工具,導(dǎo)致實(shí)施稅收優(yōu)惠政策的結(jié)果與目標(biāo)背離,極易造成稅收大量流失。
霍爾果斯區(qū)位優(yōu)勢與稅收優(yōu)惠政策吸引全國各地企業(yè)登記注冊,2016年年底企業(yè)數(shù)量比2015年增加近3000家,2017年1-10月新注冊公司數(shù)達(dá)到10086家,但與近幾年企業(yè)數(shù)量爆發(fā)式增長不同的是,2014年霍爾果斯常住人口總數(shù)為8.6萬人,2015年常住人口為8.72萬人,2016年常住人口僅比上年多了100人,說明很多公司僅僅是在當(dāng)?shù)刈缘怯洠]有實(shí)際工作人員入住辦公從事生產(chǎn)經(jīng)營,屬于典型的注冊式“皮包公司”。僅僅注冊登記并沒有實(shí)際投資行為的企業(yè),占霍爾果斯注冊企業(yè)總數(shù)的98%以上,有經(jīng)營場所從事實(shí)際生產(chǎn)經(jīng)營的注冊企業(yè)僅占2%。避稅套利公司在當(dāng)?shù)貨]有實(shí)際經(jīng)營業(yè)務(wù),并不能為當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)增長做貢獻(xiàn),只是為了享受稅收優(yōu)惠政策,逃避繳納稅款,這些“皮包公司”的存在大大降低了稅收優(yōu)惠政策的經(jīng)濟(jì)效應(yīng),造成稅基嚴(yán)重被侵蝕。
結(jié)合霍爾果斯影視公司、皮包公司的上述現(xiàn)象和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)稅收狀況,與國際上對避稅地的定義極為相似,不能不引起高度重視。當(dāng)?shù)赝顿Y者稅收遵從度低,避稅目的明顯。很多投資者選擇在霍爾果斯投資,看中的是這些優(yōu)惠政策避稅空間較大,雖然投資者尋找稅收籌劃空間無可厚非,但是疊加稅收遵從度低才更容易把這些優(yōu)惠政策當(dāng)成逃避稅的投機(jī)工具和風(fēng)險決策。更何況我國稅收監(jiān)管不足,優(yōu)惠政策更容易造成稅收漏洞。受到現(xiàn)有的監(jiān)管水平制約,霍爾果斯稅收優(yōu)惠政策的推行留下了更大的逃避稅空間,沒有嚴(yán)格的監(jiān)督監(jiān)管機(jī)制,也沒有建立相關(guān)針對性的獎懲措施,其稅收漏洞長此以往給經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源配置造成扭曲。
2.霍爾果斯會否誘發(fā)國內(nèi)其他地區(qū)的稅收競爭?霍爾果斯的稅收優(yōu)惠政策從短期來對霍爾果斯的經(jīng)濟(jì)發(fā)展是有利的,短期內(nèi)能夠發(fā)揮政策效應(yīng)吸引大量企業(yè)入駐,帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)總量和財(cái)政收入增加,但是從長期的發(fā)展?fàn)顩r來看是弊大于利。首先,稅收優(yōu)惠政策在某種程度上說不利于稅收公平調(diào)節(jié)和稅基完整。稅收優(yōu)惠政策造成霍爾果斯在開發(fā)區(qū)內(nèi)和開發(fā)區(qū)外形成不同的稅收征管模式,即同屬于一個地區(qū)內(nèi)稅收負(fù)擔(dān)就不一致,相對境內(nèi)中部以及東部不同地區(qū),稅負(fù)更是存在差別,造成了實(shí)際的稅收橫向與縱向不公平,導(dǎo)致區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡。得益于優(yōu)惠政策,大量人才和資本都從其他地區(qū)轉(zhuǎn)向霍爾果斯,會間接造成其他地區(qū)的稅基侵蝕,而開發(fā)區(qū)本身的優(yōu)惠存在,當(dāng)?shù)卣亩愂帐杖胧怯邢薜?,最終結(jié)果是國家稅收的流失。
讓渡財(cái)政利益吸引投資,霍爾果斯逐漸成為“稅收洼地”,但是這種財(cái)政利益讓渡最明顯的負(fù)面效果就是不利于稅收公平,會造成區(qū)域間發(fā)展不平衡。人才資本流向稅收洼地,其他地區(qū)的稅基或多說少會收到侵蝕;加上投機(jī)性空殼公司的存在,名義上的公司形式留在霍爾果斯,在其他地區(qū)實(shí)際經(jīng)營的模式會扭曲資源配置,降低經(jīng)濟(jì)效率。我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展本來就存在區(qū)域不平衡的問題,這些政策會使得稅收不平衡加劇,就更不利于我國區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)。稅收利益的讓渡如果帶來稅收不平衡的問題產(chǎn)生,對經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的負(fù)效應(yīng)是更加明顯的。
即使就霍爾果斯本地而言,當(dāng)前飲鴆止渴的稅收優(yōu)惠政策不可持續(xù)。其稅收優(yōu)惠政策存在時間限制,優(yōu)惠政策到期,未來經(jīng)濟(jì)也可能會受極大負(fù)面沖擊和影響。國家明確規(guī)定關(guān)于在霍爾果斯經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)內(nèi)實(shí)施的企業(yè)所得稅稅收優(yōu)惠政策,是針對在2010到2020年新辦的企業(yè),“五免五減”的優(yōu)惠期是十年時間,但是優(yōu)惠期過后,企業(yè)生產(chǎn)就要正常納稅,失去了稅收優(yōu)惠政策的開發(fā)區(qū)很可能會面臨大量資本外流的現(xiàn)象,投資者會尋找更大利潤空間的地方投資,況且十年時間可能并不能足以形成穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),一旦出現(xiàn)大量資本外流,當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展將會受到?jīng)_擊。
上述種種情形,雖不至于即刻誘發(fā)國內(nèi)其他地區(qū)競相減免的稅收競爭,但是霍爾果斯稅收優(yōu)惠政策的局限性和不可持續(xù)性是顯而易見的。
面對霍爾果斯稅收優(yōu)惠政策對短期內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展積極的積極作用與長期發(fā)展的不利作用,筆者認(rèn)為應(yīng)揚(yáng)長避短,使稅收優(yōu)惠政策發(fā)揮出真正的政策優(yōu)勢,激勵引導(dǎo)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展,為此提出以下幾點(diǎn)建議:
1.明確優(yōu)惠政策目的,適時調(diào)整稅收優(yōu)惠政策規(guī)定?;魻柟箤?shí)施稅收優(yōu)惠政策的主要目的,是為了鼓勵支持該地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,吸引國內(nèi)外資本流入,建立向西發(fā)展的貿(mào)易通道。在明確稅收優(yōu)惠政策目標(biāo)的基礎(chǔ)上,要在稅收優(yōu)惠政策期間內(nèi),幫助企業(yè)引進(jìn)來、留得住;根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對稅收優(yōu)惠做出適時調(diào)整,加強(qiáng)稅收優(yōu)惠的導(dǎo)向性,促進(jìn)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級;對于鼓勵類發(fā)展產(chǎn)業(yè)中已經(jīng)相對成熟的行業(yè)可以適當(dāng)減少稅收優(yōu)惠,防止產(chǎn)生稅收優(yōu)惠的濫用,造成稅收和經(jīng)濟(jì)雙重?fù)p失。
2.提高稅收征管水平,加強(qiáng)稅收優(yōu)惠政策管理。稅收優(yōu)惠政策成為了霍爾果斯招商引資的招牌,這些涵蓋了企業(yè)所得稅、增值稅、關(guān)稅等稅種的稅收優(yōu)惠政策實(shí)行所帶來的直接成本,就是稅收收入的減少,并且由于稅收優(yōu)惠政策的存在逃避稅的可操作空間也隨之變大,所以提高征管水平、加強(qiáng)稅收優(yōu)惠政策管理能夠降低稅收損失提高稅收效率,使得稅收優(yōu)惠政策真正發(fā)揮作用,而不是被當(dāng)成避稅工具。
3.建立稅收優(yōu)惠績效評估和考核機(jī)制。由于霍爾果斯稅收優(yōu)惠政策種類較多,應(yīng)當(dāng)在稅收優(yōu)惠體系中引入績效評估和考核機(jī)制,對稅收優(yōu)惠政策效果進(jìn)行評價監(jiān)督,衡量稅收優(yōu)惠實(shí)施效果與預(yù)期政策目標(biāo)的差距,對稅收優(yōu)惠政策的有效性做出較為準(zhǔn)確的判斷。從長期發(fā)展來看,建立這一機(jī)制有助于加強(qiáng)對稅收優(yōu)惠政策的監(jiān)督與調(diào)整,增強(qiáng)其政策效果與可持續(xù)性。