核材料許可中的獨立監(jiān)管制度

(西南科技大學(xué)法學(xué)院　四川　綿陽　621000)

據(jù)《中華人民共和國核安全法》(2017)規(guī)定，核材料是指：(1)鈾-235材料及其制品；(2)鈾-233材料及其制品；(3)钚-239材料及其制品；(4)法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他需要管制的核材料。①核材料的主要特征在于其存在核輻射，無色無臭，感染者無法感知并及時采取防治措施。然而核輻射對人體的危害又極其嚴(yán)重，輻射致癌，輻射遺傳效應(yīng)。對環(huán)境的危害更是直接，1986年前蘇聯(lián)切爾諾貝利核泄露致使320萬人受到核輻射侵害，2294個居民點受到核污染，800萬公頃土地成為放射性塵埃降落區(qū)，核電站周圍半徑30公里的地區(qū)嚴(yán)格限制人員進(jìn)入，成為死亡區(qū)，至今不能靠近。

因此核材料是國家進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管的危險品，對于核材料從生產(chǎn)環(huán)節(jié)到銷售環(huán)節(jié)(包括進(jìn)出口)再到使用環(huán)節(jié)層層設(shè)置許可，力求規(guī)避核材料產(chǎn)生的諸多危害。獨立監(jiān)管是對核材料許可制度的又一層制度保證。

一、獨立監(jiān)管現(xiàn)狀及存在的問題

(一)監(jiān)管主體

1987年6月15日的《核材料管制條例》第六條規(guī)定：國家核安全局負(fù)責(zé)民用核材料的安全監(jiān)督，在核材料管制方面的主要職責(zé)是：(1)擬訂核材料管制法規(guī)；(2)監(jiān)督民用核材料管制法規(guī)的實施；(3)核準(zhǔn)核材料許可證。在第七條規(guī)定：核工業(yè)部負(fù)責(zé)管理全國的核材料，在核材料管制方面的主要職是：(1)負(fù)責(zé)實施全國核材料管制；(2)負(fù)責(zé)審查、頒發(fā)核材料許可證；(3)擬訂核材料管制規(guī)章制度；(4)負(fù)責(zé)全國核材料帳務(wù)系統(tǒng)的建立和檢查。②由此核材料許可的相關(guān)管理職責(zé)歸于核安全局和核工業(yè)部。國家核安全局于1984年設(shè)立，1988年國家核安全局并入國家環(huán)保總局，設(shè)立核安全與輻射環(huán)境管理司，2008年3月國家環(huán)?？偩稚駷榄h(huán)境保護(hù)部，對外保留了國家核安全局。而核工業(yè)部自1982年成立以來，1988年即予以撤銷，其原有部分職能劃入當(dāng)時的能源部(后改為能源局)，并組建了中國核工業(yè)總公司，核工業(yè)總公司的主管部門是國務(wù)院成立的國防科工委。目前核行業(yè)主管部門的職能由國家能源局、工信部(實際由其下級的國防科工局負(fù)責(zé))兩個部門承擔(dān)。③

隨著國家機構(gòu)職能部門的一再改革，核材料許可的監(jiān)管部門職責(zé)也處于變化中，尤其是主管核材料許可的核工部，且不難發(fā)現(xiàn)的是對于核材料許可的監(jiān)管職責(zé)并不獨立，部門之間職能交叉，在2017年新修訂的《中華人民共和國核安全法》中對于核材料許可的相關(guān)規(guī)定沿用了《核材料管制條例》的相關(guān)規(guī)定，并未對具體職能部門作出規(guī)定。所以當(dāng)前監(jiān)管主體還是依據(jù)1987年的《核材料管制條例》相關(guān)規(guī)定進(jìn)行追溯，且隨著國家機構(gòu)改革、機構(gòu)重組的進(jìn)行，核材料許可監(jiān)管的職能部門愈加不明確。

(二)監(jiān)管職能

NRDC(國際自然資源保護(hù)協(xié)會)在2013年發(fā)布《中國核安全監(jiān)管體制改革建議》，呼吁中國改革現(xiàn)有的核安全監(jiān)管體制。建議指出，當(dāng)前中國核安全監(jiān)管機構(gòu)的諸多問題：監(jiān)管機構(gòu)不獨立，影響監(jiān)管的權(quán)威性和獨立性；基本法缺位，影響法律的有效性；監(jiān)管機構(gòu)之間未能形成有效制衡，影響監(jiān)管措施的實施效力。④隨著2017年9月《核安全法》的頒布，核安全領(lǐng)域的基本法已到位，但獨立的監(jiān)管機構(gòu)和監(jiān)管機構(gòu)的獨立職能，依然寄希望于改革。

法律對國家核安全局、國家原子能機構(gòu)和核工部分別進(jìn)行了職能劃分，賦予其相應(yīng)的管理職責(zé)。國家原子能機構(gòu)主要職責(zé)在于對原子能宏觀層面的規(guī)劃，對于核材料許可的管理職能主要集中于國家核安全局和核工部，國家核安全局與原核工部職能存在重疊，且在核工部被撤銷以后未能進(jìn)行合理的再分工。例如國防科工局與國家核安全局在核材料和放射性廢物監(jiān)管方面存在交叉。⑤

職能不清、權(quán)責(zé)不明的監(jiān)管在核領(lǐng)域較為常見，監(jiān)管考慮因素眾多，涉及領(lǐng)域?qū)I(yè)性強、危險度高，且從核材料、核設(shè)施到核電站、核廢料等等一系列過程中，對核安全的監(jiān)管要求不盡相同，對其進(jìn)行監(jiān)管存在較大難度。但監(jiān)管職責(zé)的劃分必須明確，才能監(jiān)管到位，各個核大國在監(jiān)管機構(gòu)改革中重點任務(wù)都是逐步明確清晰地界定各職能機構(gòu)的權(quán)責(zé)，規(guī)避監(jiān)管不到位的風(fēng)險。以俄羅斯為例，在切爾諾貝利事件之后，俄羅斯俄羅斯聯(lián)邦生態(tài)及原子能署(又稱聯(lián)邦生態(tài)、科技和核安全監(jiān)管局)統(tǒng)一負(fù)責(zé)核安全監(jiān)管工作。包括總部7個職能部門、2個核安全監(jiān)管部門、6個工業(yè)和能源監(jiān)管部門及地區(qū)核與輻射安全監(jiān)督管理部門、技術(shù)支持及培訓(xùn)中心、核與輻射安全培訓(xùn)和方法中心。它隸屬于俄羅斯聯(lián)邦政府自然資源和生態(tài)部，受聯(lián)邦政府委托執(zhí)行國家政策和發(fā)展規(guī)劃，并制定核與輻射安全監(jiān)管領(lǐng)域的法令法規(guī)(民用原子能的利用方面)，對原子能利用實施全面的核安全監(jiān)管。俄羅斯聯(lián)邦生態(tài)及原子能署的監(jiān)管職能，涵蓋核安全管理的各個方面，能夠有效確保俄羅斯核監(jiān)管的獨立性和有效性。

二、對策及解決措施

(一)監(jiān)管主體獨立

監(jiān)管主體的獨立性要求監(jiān)管機構(gòu)具備結(jié)構(gòu)獨立、操作獨立、職責(zé)劃分獨立。要求獨立于其他政府體系和核行業(yè)企業(yè)，擁有足夠的人力資源、經(jīng)費來源、專業(yè)的技術(shù)能力。監(jiān)管主體的獨立要求安全監(jiān)管機構(gòu)在安全監(jiān)管領(lǐng)域具備絕對的話語權(quán)和決策權(quán)。

在我國當(dāng)前環(huán)境下，核材料許可管理機構(gòu)并不獨立。例如環(huán)保部國家核安全局，它不是一個獨立的實體，沒有獨立的人事權(quán)、財務(wù)權(quán)和外事權(quán)。不能根據(jù)核領(lǐng)域?qū)I(yè)特性自主選拔核安全監(jiān)管人才，經(jīng)費受制于人，無權(quán)自主決定國際交流訪問，不利于有效的核安全監(jiān)管。另外核安全監(jiān)管與環(huán)境保護(hù)在管理方式和工作特性上存在很大差異，把國家核安全局放在環(huán)保部下很難保證決策的獨立性和權(quán)威性，難以擺脫執(zhí)行政府政策和強制指令的要求。

按照政監(jiān)分離的改革要求，核材料許可監(jiān)管職責(zé)應(yīng)從環(huán)保部剝離，獨立于政府部門，擁有獨立的法人地位，成立直屬人大或國務(wù)院的國家核材料許可監(jiān)管委員會(抑或隸屬于核安全監(jiān)管委員會)。同時應(yīng)制定相應(yīng)符合規(guī)定的程序，使核安全監(jiān)管機構(gòu)能夠參與國家核能發(fā)展戰(zhàn)略決策，充分考慮相關(guān)因素，確保安全與發(fā)展的統(tǒng)一性落實在核材料許可監(jiān)管部門嚴(yán)格的審核、監(jiān)督和檢查中，對不符合安全規(guī)定的核材料或核活動具有干預(yù)和停止運行的權(quán)力。

(二)監(jiān)管職能獨立

核材料許可制度監(jiān)管職能獨立性是指核材料許可監(jiān)管部門與監(jiān)管對象之間沒有上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，財務(wù)獨立、人事獨立，獨立行使監(jiān)管權(quán)力，承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)。監(jiān)管職能獨立性實質(zhì)上是對監(jiān)管主體獨立性的延續(xù)，監(jiān)管獨立不僅要求監(jiān)管機構(gòu)獨立，更為重要的是監(jiān)管職能是獨立的，職責(zé)劃分是明確的，監(jiān)管機關(guān)的權(quán)、責(zé)、名是一致的，權(quán)力的行使者也是職責(zé)的承擔(dān)者。

核材料許可事項應(yīng)劃歸國家專門核材料許可監(jiān)管機構(gòu)，由專門的監(jiān)管部門提供專業(yè)的技術(shù)支持，由專家咨詢機構(gòu)對核材料許可實踐中出現(xiàn)的問題作出及時有效的技術(shù)指導(dǎo)。獨立不僅僅是人、財、物的獨立，更是權(quán)、名、責(zé)的統(tǒng)一，監(jiān)管機構(gòu)有監(jiān)管的權(quán)力，也必然應(yīng)負(fù)監(jiān)管不到位的職責(zé)，但其職能須獨立于其他機構(gòu)、組織，行使職權(quán)不受外界干擾。

(三)監(jiān)管執(zhí)法獨立性

監(jiān)管執(zhí)法的獨立性要求監(jiān)管執(zhí)法機構(gòu)，

嚴(yán)格按照法律要求對核材料經(jīng)營主體進(jìn)行審核，發(fā)放許可證，并進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督。核材料許可的監(jiān)管執(zhí)法主要包括發(fā)放許可證和進(jìn)行監(jiān)督兩個方面。發(fā)放許可證需要根據(jù)法律規(guī)定，審慎履行核查職責(zé)，符合規(guī)定的才允許進(jìn)入市場，不符合要求的要及時阻止。當(dāng)然，核材料許可的執(zhí)法監(jiān)管也包括事后監(jiān)督，這也是核材料許可監(jiān)管的重要職能，在核材料生產(chǎn)、銷售、使用過程中，基于核材料自身特點和和發(fā)展環(huán)境，情況出現(xiàn)變動的可能性較大，一方面需要被許可人主動進(jìn)行申報，另一方面也需要許可機關(guān)進(jìn)行事后監(jiān)督，對事關(guān)重大的變動事項及時做出對策，保障被許可人和公眾安全。

中國幅員遼闊，對于核材料許可的監(jiān)管也較為困難，核監(jiān)管主要部門、6個地區(qū)監(jiān)督站⑥以及核與輻射安全中心的編制總計1000人，其中主管核材料許可監(jiān)管的人員更是稀缺，與核材料許可監(jiān)管任務(wù)相比顯得嚴(yán)重不足，同時現(xiàn)有監(jiān)管與審評人員在知識、能力和水平方面還不能滿足監(jiān)管的需要，因此監(jiān)管執(zhí)法也就尤為艱難，監(jiān)管執(zhí)法的獨立性也難以得到保障。

監(jiān)管執(zhí)法的獨立性是落到實處的獨立，是核材料許可過程中“看得見”的獨立，但監(jiān)管執(zhí)法獨立須以前兩者為前提，監(jiān)管主體獨立，職能劃分明確，執(zhí)法才能免受非相關(guān)因素干擾。

三、文章小結(jié)

監(jiān)管獨立性在有效監(jiān)管中舉足輕重，在核材料許可領(lǐng)域由于其自身危險性及基于眾多風(fēng)險規(guī)避的考慮，核材料獨立監(jiān)管困難重重，但獨立監(jiān)管也因此更為重要。當(dāng)前中國核材料許可制度并未引起足夠的重視，只是作為核安全的一個環(huán)節(jié)，附帶性地加以規(guī)制，但其作為核安全領(lǐng)域的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，地位尤為重要，對核材料許可的獨立監(jiān)管也是核安全的一道重要保障。強調(diào)監(jiān)管獨立也并不是拒絕各機構(gòu)權(quán)力制衡，而是指其監(jiān)管主體、監(jiān)管職能、監(jiān)管執(zhí)法權(quán)應(yīng)排除干擾，獨立行使。

【注釋】

①第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十九次會議，中華人民共和國核安全法，2017年9月1日。http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2017-09/01/content_2027930.htm

②中華人民共和國國務(wù)院.中華人民共和國核材料管制條例.1987-6-15

③張紅見、曹芳芳、張亮、劉瑞桓：《加強我國民用核材料安全監(jiān)管的獨立性》，《核安全》，2016年9月第15卷第3期。

④李宗明：“從福島核事故審視核安全的政府、法律和監(jiān)管框架”，《核安全》2012年第2期，第6頁。《核安全公約》第八條。

⑤李晶晶、林明徹、楊富強、Jason Portner:《中國核安全監(jiān)管體制改革建議》，《中國能源》第34卷第4期。

⑥設(shè)立的區(qū)域選擇主要考慮該區(qū)域核設(shè)施密集，此六個區(qū)域為北京的北方核與福射安全監(jiān)督站、上海核與輻射安全監(jiān)督站、廣東核與福射安全監(jiān)督站、四川核與福射安全監(jiān)督站、大連的東北核與輻射妝督站、蘭州的西北核與福射安全監(jiān)督站。