污染場地修復法律制度研究

(華東政法大學經(jīng)濟法學院 上海 200063)

隨著我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和城市化進程的加快，大量高污染企業(yè)被關(guān)停搬遷，其空置污染場地，在城市擴張中被再次開發(fā)利用。污染場地環(huán)境問題具有隱蔽滯后性，且修復難度和技術(shù)要求高，若未能修復得當就重新開發(fā)利用隱患甚多。我國有關(guān)土壤污染防治方面的立法尚不完善，但污染場地修復刻不容緩，對污染場地修復法律制度的研究很是迫切。

一、污染場地修復法律制度的界定及必要性

污染場地修復法律規(guī)制十分迫切，何為污染場地修復則是首要明晰的問題。土壤污染現(xiàn)狀、快速城市化問題及頻現(xiàn)的場地污染致害事件等也都表明對污染場地修復法律規(guī)制的急迫性。

(一)污染場地修復法律制度的界定

1、污染場地的界定

污染場地最早被定義為含有危險廢物或其他污染物、致污物的未受控制的或遺棄的不動產(chǎn)。2011年《污染場地土壤環(huán)境管理暫行辦法》將之界定為：因從事生產(chǎn)、經(jīng)營、處理、貯存有毒有害物質(zhì)，堆放或處理處置危害廢棄物，以及從事礦山開采等活動，使土壤受到污染的場地。其實，污染場地就是指因人類活動排放的污染物使得一定范圍的土壤無法發(fā)揮其土壤的資源價值功能并直接或間接危害人體健康和動植物正常生存的土地。①

2、污染場地與土壤污染辨析

污染場地和土壤污染是意義相近，實踐中常被混同，但還是稍有區(qū)別。首先，二者修復目的不同，場地污染修復在于使場地能夠恢復到再開發(fā)利用所要求的標準，從而安全使用土地，而消除土壤污染主要是為了使之恢復到國家規(guī)定的環(huán)境要素標準，實現(xiàn)環(huán)境治理。其次，二者污染形成原因不同，污染場地主要因人類工業(yè)活動產(chǎn)生，但工業(yè)活動和其他原因都能導致土壤污染。最后，二者范圍不同，污染場地是特指因人類活動造成污染的土地，土壤污染則是泛指概念，可以說污染場地是土壤污染中的一種典型污染。所以污染場地修復是土壤修復的子概念，污染場地修復制度是土壤污染修復制度的一種。

3、污染場地修復法律制度

從法律意義上說，土壤修復是一項法律義務(wù)，是法律制度，也是法律制裁措施，造成土壤污染的責任主體要承擔土壤修復的義務(wù)，土壤修復技術(shù)復雜、涉及面廣必須將其制度化規(guī)制才能保障其長遠規(guī)范實施，土壤修復也是受害者請求法院判決責任人承擔土壤修復責任的法律救濟措施。②土壤環(huán)境保護是一項復雜的系統(tǒng)工程，包含土壤調(diào)查制度、環(huán)境風險評估制度、風險管制制度和修復制度等，土壤修復制度是其中的末端應對制度。所以污染場地修復法律制度也是指對污染場地采取修復措施，消除污染使其恢復到可利用程度的末端應對法律制度。

(二)污染場地修復的必要性

1、土壤污染現(xiàn)狀堪憂

2014年，環(huán)保部攜手國土資源部聯(lián)合發(fā)布了《全國土壤污染狀況調(diào)查公報》，這是我國第一次進行全國土壤污染狀況調(diào)查的成果報告，報告表明，全國土壤環(huán)境狀況并不樂觀，部分區(qū)域土壤污染嚴重，土壤環(huán)境問題突出的是工礦業(yè)廢棄地，全國土壤總超標率達16.1%。在典型地塊的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，重污染企業(yè)用地、工業(yè)廢氣地和工業(yè)園等工業(yè)工地污染嚴重，在調(diào)查點位占比多高達30%以上。可見，我國土壤污染狀況堪憂，土壤污染治理刻不容緩。

2、城市用地開發(fā)的急迫性

改革開放以來，我國城市化進程明顯加快，隨著進入城市人口劇增，城市對外擴張的趨勢顯著，城市可用土地也日益緊張。同時，隨著我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，原來的重污染企業(yè)也不斷關(guān)停搬遷，企業(yè)原址空置后逐漸成為城市擴張建設(shè)的目標。但從我國首次全國土壤污染狀況調(diào)查中看到，我國工業(yè)用地造成的污染最為嚴重，加之土壤污染滯后性和隱蔽性會使得人們忽視其危害，這些空置場地在未被妥善修復就面臨著再次開發(fā)，若未及時修復妥當便投入使用，后果不堪設(shè)想。

3、污染場地修復不當致害事件頻現(xiàn)

隨著城市化進程的快速推進，很多城市都開始對城區(qū)舊廠房進行了再開發(fā)利用，然而在污染企業(yè)外遷、舊廠房再利用過程中頻頻發(fā)生場地污染事故，從2004年北京宋家莊地鐵工程工人中毒事件，到2010年武漢長江明珠小區(qū)經(jīng)適房毒地事件，再到2016年常州外國語毒地事件。土壤污染事故頻頻發(fā)生，人們的生命健康受到嚴重的威脅，這些都是污染場地未妥善修復便再次利用造成的。污染場地修復不當致害事件頻頻發(fā)生，使得污染場地修復制度亟待完善。

二、我國污染場地修復法律制度的發(fā)展現(xiàn)狀及缺陷

我國污染場地修復起步較晚，我國的污染場地修復卻也已經(jīng)取得了一些成果，成功案例也頗多，人們開始關(guān)注污染場地修復，相關(guān)的法律制度都在逐步成型過程中。不過，現(xiàn)有污染場地法律制度存在的問題也不能忽視，如立法籠統(tǒng)分散、修復資金緊張以及信息公開制度欠缺等。

(一)我國污染場地修復法律制度的發(fā)展現(xiàn)狀

我國污染場地修復開始得晚，現(xiàn)有的污染場地法律制度仍有很多不足，但我國的污染場地修復已經(jīng)取得了一些成果，可從我國污染場地修復治理和現(xiàn)有立法規(guī)制兩方面來了解我國污染場地修復法律制度的發(fā)展現(xiàn)狀。

1、我國污染場地修復治理現(xiàn)狀

我國污染場地修復工作直到2004年北京宋家莊地鐵中毒事件開始才引起重視，原國家環(huán)?？偩钟?004年發(fā)出通知，要求各地環(huán)保部門切實做好企業(yè)搬遷過程中的環(huán)境污染防治工作，一旦發(fā)現(xiàn)土壤污染問題，要及時報告總局并盡快制定污染控制實施方案。2005年我國開始陸續(xù)開展污染場地修復工作，包括北京、上海、重慶、浙江等，國家開展場地修復試點項目也逐漸展開。目前，我國已經(jīng)成功完成了多個場地的土壤修復工作，如上海世博會后就專門成立了土壤修復中心，對世博會規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的原工業(yè)用地污染土壤進行處理，并取得良好成效。③

盡管污染場地修復有所成效，但全國仍有大面積、大范圍的場地污染尚未被修復治理，土壤污染滯后、隱蔽且不可逆，這使得我們?nèi)耘f生活在“不定時炸彈之中”，近年來毒地事件頻頻出現(xiàn)，說明我國污染場地修復仍有很多問題。

2、我國有關(guān)污染場地修復的立法現(xiàn)狀

目前，我國在土壤污染防治方面的法律法規(guī)還很不完善，多散見于法律法規(guī)條文中?！稇椃ā芬?guī)定了合理利用土地和防止土壤污染的籠統(tǒng)原則，《環(huán)境保護法》在基本法層面作出界定，對場地污染的規(guī)制十分有限，《土地管理法》從農(nóng)用耕地保護視角對土壤保護作出規(guī)定，《水土保持法》等都是從農(nóng)業(yè)用地安全角度對土地安全簡單涉及，《固體廢物污染防治法》從固體廢物對土地的污染責任角度規(guī)定了土地使用者在使用終止或轉(zhuǎn)讓中對被污染土地的治理責任。

在操作性立法規(guī)范層面，原國家環(huán)?？偩钟?004年發(fā)布了《關(guān)于切實做好企業(yè)搬遷過程中環(huán)境污染防治工作的通知》，于2008年發(fā)布《關(guān)于加強土壤污染防治工作的意見》在政策層面對土壤污染防治工作作出宏觀指導，2009年環(huán)保部發(fā)布了《污染場地土壤環(huán)境管理暫行辦法(征求意見稿)》、于2011年通過了環(huán)保部內(nèi)部審議但并未正式公布，2012年環(huán)保部、國土資源部及住建部等多部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于保障工業(yè)企業(yè)場地在開發(fā)利用環(huán)境安全的通知》專門規(guī)范工業(yè)企業(yè)場地利用問題，2016年國務(wù)院出臺了《土壤污染防治行動計劃》為當前和今后一定時期的全國土壤污染防治工作作出了行動綱領(lǐng)。此外，從2006年起，北京等城市也陸續(xù)發(fā)布了地方性規(guī)范文件或政府規(guī)章來規(guī)范污染場地修復。

總體而言，污染場地修復國家層面立法仍然多政策化、籠統(tǒng)化，地方層面立法分散局限，專門針對污染場地土壤修復的立法相對較少，可操作性條款不多。

(二)我國污染場地修復法律制度的缺陷

充分了解我國污染場地修復法律制度的發(fā)展現(xiàn)狀后，也能在發(fā)展中看到現(xiàn)有制度并不完備，在立法層面尚有不足以及配套的機制制度方面都還有提升空間。

1、我國污染場地修復立法的欠缺

污染場地修復法律法規(guī)主要涵蓋在土壤防治立法之中，我國土壤污染防治立法數(shù)量并不少，但大多散見在相關(guān)法律法規(guī)中，并沒有一個完整的土壤防治法律體系，相較于《水污染防治法》、《大氣污染防治法》等，《土壤污染防治法》尚未出臺，仍在起草審議階段。

缺少專門的土壤污染防治法律，更沒有系統(tǒng)性的、完善的土壤污染防治法律體系?，F(xiàn)行與土壤污染防治相關(guān)的法律法規(guī)大多是原則性、內(nèi)容寬泛且效力等級較低，大多在部門規(guī)章、地方性法規(guī)中提及，在法律中少有涉及土壤污染規(guī)制。

現(xiàn)行土壤污染防治法律法規(guī)的規(guī)制對象范圍較小，主要集中在農(nóng)業(yè)污染土壤的整治上，同時也主要涉及危險化學品、工業(yè)污染源、危險廢物等問題，對城市受污染土壤、搬遷企業(yè)受污染土壤等缺少規(guī)制。④污染場地規(guī)制立法涉及較少，現(xiàn)有立法體系對污染土壤清除與修復的問題也缺乏規(guī)定，主要只也是一些土壤污染預防性的原則規(guī)定。

2、配套法律保障機制的缺位

污染場地修復、整個土壤污染防治領(lǐng)域相關(guān)的基本制度都沒有完全建立，配套的法律機制還不健全，土壤污染修復資金制度及信息公開制度都不完善。

首先，資金保障機制不健全。現(xiàn)行法律法規(guī)中很少對土壤污染防治資金來源制度作出具體規(guī)定，一般情況下由責任人承擔，在責任人無能力承擔或者找不到責任人時由政府買單。土壤污染修復難度大，往往需要大量的資金保障，單純依靠污染者可能難以承受，由政府一力承擔也非長遠之計。所以建立多元化的修復資金渠道，建立完善的資金保障機制很是關(guān)鍵。

其次，污染場地修復信息公開制度不完備，在過去很長的時間里，土壤污染狀況都是所謂的“國際機密”不予公開，環(huán)保部曾以國家機密為由拒絕公開土地污染狀況。⑤但《環(huán)境保護法》明確規(guī)定了信息公開與公眾參與制度，環(huán)境行政主管機關(guān)有責任公開土壤污染及修復的狀況，有利于公眾監(jiān)督，但具體如何公開還沒有明確的規(guī)定，污染場地修復信息公開制度還沒有形成，對污染場地修復工作的開展也有一定影響。

三、污染場地修復法律制度的完善

隨著城市化推進和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整雙重影響，污染場地再開發(fā)利用已經(jīng)不可避免，但毒地事件頻發(fā)，而我國污染場地修復法律制度仍有欠缺。所以為了完善污染場地修復法律制度，必須從立法完善及配套制度健全方面綜合考量。

(一)完善污染場地修復法律

首先，在國家層面，盡快出臺專門的《土壤污染防治法》，專門對土壤污染問題加以規(guī)制，使規(guī)制范圍及對象全面化，將搬遷企業(yè)受污染場地、城市受污染場地規(guī)制納入法律體系中，重視污染場地修復制度規(guī)制，為污染場地修復提供法律依據(jù)。同時，也要制定相應的實施細則，為原則性規(guī)定的具體操作提供可能。

其次，在地方層面，應該鼓勵各省以《土壤污染防治法》為基礎(chǔ)，根據(jù)地方污染特點，制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，鼓勵各地區(qū)根據(jù)特定情況制定區(qū)域性的聯(lián)合執(zhí)法措施。

此外，還需要立法明確各職能部門的管理責任，保障環(huán)保部門的職能發(fā)揮，統(tǒng)一執(zhí)法主體，對監(jiān)管體系作出規(guī)范，明確污染場地修復的程序性規(guī)定，將土壤作為一個獨立的環(huán)境要素保護。

(二)明確落實責任主體制度

污染者是直接責任主體，通常是指違法排放污染物的生產(chǎn)者、使用者或處置者及運輸者。⑥但環(huán)境損害因果關(guān)系認定復雜，主體不易確定，所以責任主體問題曾是困擾污染場地修復的首要難題。

2016年《土壤污染防治行動計劃》有了突破性的進展，明文規(guī)定治理和修復的主體，按照“誰污染，誰治理”原則，造成土壤污染的單位或個人要承擔治理與修復的主體責任。若責任主體發(fā)生變更的，由變更后繼承其債權(quán)、債務(wù)的單位或個人承擔相關(guān)責任；土地使用權(quán)依法轉(zhuǎn)讓的，由土地使用權(quán)受讓人或雙方約定的責任人承擔相關(guān)責任。責任主體滅失或責任主體不明確的，由所在地縣級人民政府依法承擔相關(guān)責任。一定程度上解決了場地污染修復責任主體不明的大難題，以此形成了完整體系的責任主體制度，以保障污染修復責任的落實。

(三)建立污染場地修復多元化資金籌措機制

污染場地修復難度很大，所需的費用高昂，很多污染企業(yè)難以承擔修復費用，甚至可能拖垮企業(yè)，實踐中責任人常常不能確定，所以政府經(jīng)常會承擔污染場地修復的責任和費用，但全國污染場地數(shù)量眾多，長期依靠財政支持，不僅有讓污染者逃避責任的嫌疑，還會加重國家的財政負擔。所以要在污染場地修復領(lǐng)域引進民間資本，將財政支持與民間融資相結(jié)合，豐富修復資金來源方式。

一方面，我國應針對污染場地設(shè)置專項基金，可以將國家針對高危企業(yè)征收的環(huán)境稅費、收繳的罰款及企業(yè)捐贈等納入基金來源，設(shè)置專門的基金管理部門進行管理，嚴格把控并監(jiān)督基金的用途。另一方面，應該鼓勵社會多元化參與，政府可以創(chuàng)建融資平臺吸引社會投資，完善環(huán)境保險、專項債券等融資方式，同時采取政府和企業(yè)合作的方式共同進行污染場地修復開發(fā)。

(四)健全污染場地修復信息公開與公眾參與制度

土壤污染具有隱蔽性和滯后性，不易被發(fā)現(xiàn)，及時公開污染場地信息對保護公眾安全，保障公眾知情權(quán)有重要意義?！董h(huán)境保護法》也明確了信息公開與公眾參與制度，各級環(huán)保部門應定期向公眾公開污染場地污染程度、污染源、改善方案等具體信息，信息公開對修復工作的展開很重要，可以及時準確地對污染場地進行修復，減少毒地致害事件發(fā)生。

建立信息公開制度必須建立土壤污染狀況調(diào)查機制和污染場地分類制度，通過對污染場地進行調(diào)查獲取第一手土壤污染數(shù)據(jù)，為信息公開打下基礎(chǔ)；污染場地進行分類和等級劃分，以便公眾能夠快速獲取污染場地信息，知道污染的嚴重程度。同時要在污染場地修復甚至開發(fā)決策時增加公眾參與，鼓勵公眾建言獻策，鼓勵公眾通過檢舉、監(jiān)督等方式對環(huán)境決策予以監(jiān)督。

土壤污染現(xiàn)狀并不樂觀，污染場地再開發(fā)利用已是大勢所趨，盡管現(xiàn)有的污染場地修復法律制度尚不完善，但仍在摸索前進，通過對相關(guān)立法的完善，制定專門的《土壤污染防治法》對土壤污染問題及污染場地修復予以規(guī)制，逐漸落實修復責任主體擔責，形成多元化的場地污染修復資金籌措機制，完善配套的信息公開與公眾參與機制，為污染場地修復法律制度的完善提供良好的制度條件。

【注釋】

①參見韓梅：《我國污染場地修復責任制度研究》，中國政法大學2015年碩士學位論文，第2頁——第4頁。

②參見李摯萍：《土壤修復制度立法探討》，《環(huán)境保護》2015年第15期。

③參見謝劍、李發(fā)生：《中國污染場地修復與再開發(fā)》，《環(huán)境保護》2012年第Z1期。

④參見陳開琦：《論我國土壤污染防治的立法構(gòu)建》，《2015年全國環(huán)境資源法學研討會(年會)論文集》，第657頁——第666頁。

⑤參見吳衛(wèi)星：《棕地再開發(fā)中的環(huán)境風險規(guī)制——武漢長江明珠小區(qū)土壤污染事件的法學追問》，《南京大學法學評論》2012年第2期。

⑥參見王歡歡：《城市歷史遺留污染場地治理責任主體之探討》，《法學評論》2013年第4期。