我國PPP模式下政府或有負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)研究
——以蘭州威立雅水務(wù)項(xiàng)目為例

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)會計(jì)學(xué)院 湖北 武漢 430073)

一、引言

隨著項(xiàng)目融資的發(fā)展，PPP(Public-Private Partnership)，即公私合伙制，又稱公私協(xié)力開始出現(xiàn)并越來越流行，該模式下產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)也逐漸顯現(xiàn)。PPP是一種公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的融資模式。在該模式下，鼓勵(lì)民營資本與政府進(jìn)行合作，并參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營，以其能實(shí)現(xiàn)私人企業(yè)盈利和政府部門高效提供公共產(chǎn)品這種雙贏局面的優(yōu)點(diǎn)受到國內(nèi)外廣泛關(guān)注。但是，在PPP項(xiàng)目的開展過程中，政府和企業(yè)面臨的風(fēng)險(xiǎn)因其時(shí)間跨度長而出現(xiàn)復(fù)雜多變的情況。在諸多風(fēng)險(xiǎn)中容易被忽視的一項(xiàng)是便是政府承擔(dān)的或有負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)。本選題意在研究PPP模式下政府的或有負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)，分析其形成原因及應(yīng)對辦法，這對政府優(yōu)化資源配置，實(shí)現(xiàn)預(yù)期社會福利有一定引導(dǎo)作用。

二、PPP模式下或有負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)管理概述

(一)PPP概念及產(chǎn)生原因

PPP(Public-Private Partnership)即公私合作、公私合伙、公私合營、政府和社會資本合作，是指私營部門獲得公共部門授權(quán)，為公共項(xiàng)目進(jìn)行融資建設(shè)運(yùn)營維護(hù)并在約定的時(shí)間交給政府。PPP模式通過充分發(fā)揮政府部門和私營企業(yè)的獨(dú)特優(yōu)勢，提高了各類公共產(chǎn)品、公共設(shè)施的服務(wù)效率，達(dá)到了優(yōu)化社會資源配置的效果，包括建設(shè)-經(jīng)營-移交(Build-Operate-Transfer,BOT)，設(shè)計(jì)-建設(shè)-融資-經(jīng)營(Design-Build-Finance-Operate,DBFO),及以前在我國較為流行的建造-移交(Build-Transfer,BT)等多種方式。PPP模式最早起源于歐洲18世紀(jì)工業(yè)革命時(shí)代，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求因加速的工業(yè)化進(jìn)程而激增，政府卻缺乏足夠資金，無法達(dá)到社會發(fā)展的需求。此時(shí)具有資本優(yōu)勢的私營部門，通過替代政府建設(shè)，并向用戶收取使用費(fèi)的模式，主辦這些基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入和市場化開放程度的不斷提高，我國政府正進(jìn)一步鼓勵(lì)社會資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共事業(yè)及城鎮(zhèn)化發(fā)展、自然資源管理等領(lǐng)域，并強(qiáng)調(diào)合作過程中的優(yōu)劣互補(bǔ)、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享，由此可見，PPP項(xiàng)目融資在我國有相當(dāng)大的發(fā)展?jié)摿Α?/p>

(二)或有負(fù)債概念及產(chǎn)生原因

或有負(fù)債是其最終償還義務(wù)視某事項(xiàng)是否發(fā)生而定的債務(wù)。談到或有負(fù)債時(shí)，不得不提到的概念是預(yù)計(jì)負(fù)債。兩者之前的區(qū)別主要在于對或有事項(xiàng)的確認(rèn)時(shí)點(diǎn)不同，當(dāng)或有事項(xiàng)發(fā)生的可能性很小時(shí)，企業(yè)承擔(dān)的潛在損失屬于或有負(fù)債范疇，不在財(cái)務(wù)報(bào)表中列報(bào)，否則影響財(cái)務(wù)報(bào)表相關(guān)性；當(dāng)或有事項(xiàng)很有可能發(fā)生，具體金額雖不能完全確定但可以合理估計(jì)時(shí)，企業(yè)需要計(jì)提預(yù)計(jì)負(fù)債，若當(dāng)事項(xiàng)完全確定時(shí)再計(jì)為負(fù)債將影響財(cái)報(bào)的穩(wěn)健性。政府同企業(yè)一樣，也存在形式各異的或有事項(xiàng)導(dǎo)致政府面臨諸多風(fēng)險(xiǎn)，其中財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是各國政府無法避免的重要風(fēng)險(xiǎn)。而政府負(fù)債中的或有負(fù)債則是財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的重點(diǎn)關(guān)注對象之一。

政府承擔(dān)的或有負(fù)債產(chǎn)生原因很多，總的來說可歸為顯性因素和隱性因素兩大類。政府顯性或有負(fù)債即法律或合同明確認(rèn)定的政府債務(wù)，如：政策性銀行、鐵道等發(fā)行債券；間接擔(dān)保的外債；與國債投資配套的資金；地方政府擔(dān)保，社會保障資金收支缺口；政府各部門為引資而擔(dān)保的其他債務(wù)等。政府隱性或有負(fù)債則是由于利益集團(tuán)、公眾壓力及政府作為公共部門承擔(dān)社會責(zé)任而形成的道義上的債務(wù)，如：國有銀行不良資產(chǎn)；國有企業(yè)未彌補(bǔ)虧損；政策性投資公司呆壞賬損失等。

(三)PPP模式下或有負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)的特征

1.強(qiáng)隱蔽性

PPP模式下的政府或有負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)具有更強(qiáng)的隱蔽性。地方財(cái)政收入是政府融資的重要組成部分，但地方稅收中幾個(gè)重大稅種全部由中央統(tǒng)一管理支配，剩下的征收困難和稅源匱乏的稅收難以維持地方政府龐大的資金需求。在剩下的稅種中營業(yè)稅屬于地方政府的較大稅種，而在實(shí)施營業(yè)稅改增值稅之后，地方可支配財(cái)力不足的困境進(jìn)一步惡化。我國政府大力推進(jìn)PPP模式的一個(gè)重要原因在于其引入民間資本的融資優(yōu)勢。在該模式下，一些地方政府為行融資之便，緩解短期財(cái)政壓力，以公共信用為保證手段，企圖通過減少前期資金投入，以犧牲中長期利益為代價(jià)，無節(jié)制地提高杠桿率，破壞建設(shè)項(xiàng)目收支平衡。它的隱蔽性在于，政府在該模式下進(jìn)行融資時(shí)容易僅著眼于緩解短期財(cái)政壓力，再者，或有負(fù)債不會直接反應(yīng)在現(xiàn)時(shí)負(fù)債中，所以看上去融資經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)都集中在私營部門。但政府不是盈利部門，它同時(shí)肩負(fù)提供公共服務(wù)、公共產(chǎn)品、公共福利的責(zé)任，當(dāng)項(xiàng)目因?yàn)楦鞣皆螂y以繼續(xù)時(shí)，企業(yè)可以因?yàn)轫?xiàng)目達(dá)不到預(yù)期收益而撤資，政府此時(shí)卻無法全身而退，最后承擔(dān)超過事先商定的債務(wù)。有些地方政府甚至專門利用或有負(fù)債可以移出表外這一特點(diǎn)，接受高風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目。這將導(dǎo)致即使政府在面臨巨大財(cái)政支出時(shí)仍能將財(cái)政赤字控制在相對較低水平。因此，PPP模式下政府或有負(fù)債的大量積累及其沒有在預(yù)算體系中得到體現(xiàn)的特點(diǎn),充分體現(xiàn)了PPP模式下政府或有負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)的隱蔽性。

2.易轉(zhuǎn)化性

PPP模式下的政府或有負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)易與其他風(fēng)險(xiǎn)相互轉(zhuǎn)化，更加難以把控。我國大部分PPP項(xiàng)目屬于政府價(jià)格監(jiān)管行業(yè)，但目前價(jià)格監(jiān)管體系尚不完善，缺乏可以參考的法律法規(guī)，導(dǎo)致價(jià)格調(diào)整缺乏規(guī)律性和可預(yù)見性，導(dǎo)致長期收益不確定，降低投資者積極性，如我國曾經(jīng)歷過兩次外資大規(guī)模退出發(fā)電行業(yè)的浪潮。其中價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)體現(xiàn)最明顯的是在公共交通收費(fèi)方面，價(jià)格調(diào)整不當(dāng)既會影響投資回報(bào)，也會降低公共服務(wù)質(zhì)量，引起社會各界不滿，若是得不到協(xié)調(diào)，最后便會轉(zhuǎn)化為政府的或有負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)。

當(dāng)政府擁有的公共資源不足以履行其應(yīng)承擔(dān)的支出責(zé)任和義務(wù)進(jìn)而對社會經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展造成損害時(shí)，形成了政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目所涉及的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)則主要是由于政府對或有風(fēng)險(xiǎn)防范不足、政府談判能力不足及公益項(xiàng)目過多等原因引起的。一個(gè)PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)資金的斷裂意味著政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的顯化和公共服務(wù)、公共產(chǎn)品輸出質(zhì)量下降，這將損害公共福利，進(jìn)而阻礙社會經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展，造成更大吸納民間資本的阻力，使政府收支缺口繼續(xù)擴(kuò)大從而形成惡性循環(huán)。在這一過程中，政府或有負(fù)債的顯化風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)相互惡化。

設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金入股PPP項(xiàng)目正成為PPP融資的新模式，為諸多PPP項(xiàng)目的落實(shí)打下基礎(chǔ)，不過部分產(chǎn)業(yè)基金介入PPP項(xiàng)目公司名為股權(quán)、實(shí)為債券。部分產(chǎn)業(yè)基金表面上是表外融資，不增加地方債務(wù)，實(shí)則地方政府多以土地出讓收入作保，未將政府債務(wù)同社會資本關(guān)系劃清。再者，產(chǎn)業(yè)基金的投資者動(dòng)機(jī)往往是短期退出，不會參與PPP項(xiàng)目的運(yùn)營，并對回報(bào)率要求較高，這些性質(zhì)都與PPP長期合作的方針不符，更具有債券而非股權(quán)特性，這種明股實(shí)債的融資風(fēng)險(xiǎn)也將極大增加政府或有負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)，并且是未來PPP項(xiàng)目融資時(shí)關(guān)注的重點(diǎn)。

3.聯(lián)動(dòng)性

PPP模式下的政府或有負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)具有聯(lián)動(dòng)性。該聯(lián)動(dòng)性分為橫向聯(lián)動(dòng)性和縱向聯(lián)動(dòng)性。橫向聯(lián)動(dòng)性是指其一系列風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移和擔(dān)保權(quán)益轉(zhuǎn)讓使跟多主體介入，包括私人企業(yè)、銀行及地方政府等。縱向聯(lián)動(dòng)性則表現(xiàn)為，一旦PPP融資演變成地方債的變種，形成基層政府的或有負(fù)債，這些或有負(fù)債和支出缺口最終將轉(zhuǎn)化為中央政府的或有負(fù)債，對長期財(cái)政和經(jīng)濟(jì)體系穩(wěn)定造成損害，最終威脅社會安定，更甚者影響國家信用。政府承擔(dān)了大量的公共風(fēng)險(xiǎn)，沖擊財(cái)政的平衡和穩(wěn)定，再者上級政府對下級政府的無限承擔(dān)責(zé)任，將引發(fā)逆向選擇等道德風(fēng)險(xiǎn)，如：地方政府隨意介入高風(fēng)險(xiǎn)的融資會投資活動(dòng)，以各種直接或間接形式進(jìn)行集資、提供擔(dān)保以擴(kuò)大投資，無視可能引起的長期風(fēng)險(xiǎn)，這將無形加大中央政府的財(cái)政壓力。

三、PPP模式下或有負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對方式

(一)風(fēng)險(xiǎn)評估

PPP項(xiàng)目普遍具有時(shí)間跨度長，不確定性強(qiáng)的特點(diǎn)，政府因此更需要在開展項(xiàng)目前對可能的或有負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評估，對政府在該項(xiàng)目中承擔(dān)的或有負(fù)債進(jìn)行合理統(tǒng)計(jì)。常用的計(jì)量方法有：現(xiàn)值計(jì)量、風(fēng)險(xiǎn)概率計(jì)量、保險(xiǎn)精算技術(shù)、或有權(quán)益分析等?，F(xiàn)值計(jì)量最簡單的是用未來現(xiàn)金流折現(xiàn)，稍微復(fù)雜一些是在未來現(xiàn)金流折現(xiàn)的基礎(chǔ)上結(jié)合概率因素形成期望現(xiàn)金流。

由于PPP模式下政府承擔(dān)的或有負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)具有隱蔽性、易轉(zhuǎn)化性，將或有負(fù)債單獨(dú)分離出來進(jìn)行估計(jì)是不科學(xué)的，還應(yīng)與PPP項(xiàng)目的可行性分析、有益性分析，可實(shí)現(xiàn)性分析相結(jié)合，這樣才能對或有負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行更合理的評估。

(二)風(fēng)險(xiǎn)回避

PPP模式受到我國政府大力推廣的一個(gè)主要原因是其風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，收益共享的特點(diǎn)。在進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)后，政府要做的是設(shè)計(jì)合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，從而達(dá)到回避部分風(fēng)險(xiǎn)的效果。其中，該機(jī)制應(yīng)當(dāng)包括設(shè)計(jì)權(quán)責(zé)利對等的組織結(jié)構(gòu)、管理成本最低方承擔(dān)相應(yīng)成本、政府和企業(yè)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)與收益相匹配、設(shè)置各方承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)上限等涉及風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的幾項(xiàng)具體原則。

(三)風(fēng)險(xiǎn)控制

在評估和分配或有負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)后，政府需要對已存在的或有負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行控制，方法可以簡單概括為減少存量、控制增量。所有的風(fēng)險(xiǎn)包括或有負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)管理的終極手段都可歸為對資產(chǎn)的管理和處置。因此政府可以考慮出資建立PPP項(xiàng)目資產(chǎn)管理專屬平臺，負(fù)責(zé)PPP模式下不良資產(chǎn)的收購和處置管理，聘請經(jīng)驗(yàn)豐富的專業(yè)人士通過債務(wù)追償和資產(chǎn)重組等手段最大程度保障利益。對已出現(xiàn)的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)及時(shí)止損，提高項(xiàng)目效率，項(xiàng)目效率的提高可促進(jìn)社會發(fā)展，為政府帶來更多財(cái)政收入，降低政府負(fù)債率，形成良性循環(huán)。

四、PPP模式下蘭州威立雅水務(wù)項(xiàng)目的案例研究

(一)項(xiàng)目背景

蘭州市政府引入外部投資進(jìn)行市場化改革的重要舉措，采用BOT模式(PPP模式的一種)。2014年蘭州市威立雅水務(wù)集團(tuán)公司檢測顯示出廠水苯含量嚴(yán)重超標(biāo)，導(dǎo)致蘭州主城區(qū)四周居民生活用水停供4天，一度造成礦泉水瘋搶，蘭州市政府的信譽(yù)受到極大影響，是典型的PPP失敗案例。蘭州自來水公司長期虧損導(dǎo)致蘭州市供水?dāng)U建工程由于資金短缺遲遲無法進(jìn)行，同時(shí)蘭州市政府財(cái)政也無能為力，導(dǎo)致蘭州市供水無法滿足市民和城市發(fā)展需求。在此情況下，蘭州政府采用吸引外資的方式緩解財(cái)政壓力。最后投資人法國威立雅集團(tuán)以高出競爭者數(shù)倍的17.11億元中標(biāo)，蘭州市供水集團(tuán)通過轉(zhuǎn)讓45%的股權(quán)給投資人法國威立雅集團(tuán)并掛牌成立蘭州威立雅水務(wù)集團(tuán)。該項(xiàng)目在07年運(yùn)營啟動(dòng)后，給用戶提供了更高質(zhì)量的生活用水，并且水價(jià)在很長一段時(shí)間維持穩(wěn)定，直到14年爆發(fā)生活用水嚴(yán)重污染危機(jī)。

(二)關(guān)鍵問題

在簽訂合同前蘭州市政府考慮非常不周全。第一，沒有細(xì)致研究法國威立雅集團(tuán)競標(biāo)價(jià)格高到異常的原因。第二，只著眼于短期利益，沒有對供水系統(tǒng)的維修管理進(jìn)行合理安排。第三，沒有應(yīng)急措施，在水污染發(fā)生時(shí)，蘭州威立雅水務(wù)公司在未經(jīng)政府批準(zhǔn)的的情況下停水四天，引起社會各界強(qiáng)烈不滿。第四，對于合同中水價(jià)的漲價(jià)公式?jīng)]有認(rèn)真研究，導(dǎo)致最后由公眾承擔(dān)價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)。第五，危機(jī)發(fā)生后政府沒有相關(guān)賠償措施。第六，政府在項(xiàng)目建成和運(yùn)營過程中，未盡到監(jiān)管的職責(zé)，沒有及時(shí)發(fā)現(xiàn)安全隱患，而且對水這種人們賴以生存自然資源的供應(yīng)交給其他國家是否合適這一問題沒有進(jìn)行深入思考。

(三)或有負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對及挑戰(zhàn)

在該項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營的各階段，蘭州市政府可以算得上非常缺乏風(fēng)險(xiǎn)意識，覺得只要規(guī)定了威立雅公司自負(fù)盈虧，自行管理就可以萬事大吉。在此次水污染危機(jī)爆發(fā)之前，該項(xiàng)目還受到很多學(xué)者和專家的推崇，并以該項(xiàng)目為研究起點(diǎn)打算推廣至其他市政公共事業(yè)，然而危機(jī)爆發(fā)之后，威立雅公司卻拒絕外界對其公司財(cái)務(wù)及經(jīng)營狀況進(jìn)行調(diào)查的要求，而且在項(xiàng)目執(zhí)行過程中，該公司沒有按照承諾對蘭州市供水系統(tǒng)進(jìn)行優(yōu)化，其給出的原因是蘭州市地下供水系統(tǒng)過于復(fù)雜，超出其理解和整改范圍，加上威立雅公司本身虧損導(dǎo)致其無力承擔(dān)合同中規(guī)定的責(zé)任。公司本身就是以營利為目的，最壞的結(jié)果不過就是破產(chǎn)，但是政府不同，尤其是當(dāng)這種難以預(yù)見的危機(jī)爆發(fā)后，政府既要承擔(dān)輿論壓力，又要自掏腰包解決問題，得不償失。經(jīng)過此次教訓(xùn)之后，政府應(yīng)該加強(qiáng)對PPP項(xiàng)目的監(jiān)控，雖然不參與管理，但是應(yīng)該檢測其質(zhì)量是否達(dá)到各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，不能當(dāng)甩手掌柜，而且應(yīng)該事前規(guī)定這類突發(fā)性危機(jī)爆發(fā)后的應(yīng)對措施，賠償方式，否則所有后果都將由公眾承擔(dān)，極大損害政府形象。

五、我國政府應(yīng)對PPP模式下或有負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)建議

(一)樹立政府對PPP模式下或有負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)的管理意識

控制重要人們賴以生存資源的自來水公司、電網(wǎng)公司、通信公司等通常以國有企業(yè)形式通過公共產(chǎn)品平臺，肩負(fù)購買接受PPP項(xiàng)目的責(zé)任為公眾提供相應(yīng)產(chǎn)品或服務(wù)。這些項(xiàng)目的運(yùn)營和公共產(chǎn)品的供應(yīng)最終還是由各級政府提供支持和保證，然而這些責(zé)任有較強(qiáng)的隱蔽性和難預(yù)見性，一旦危機(jī)發(fā)生將極大影響公共秩序，使政府債務(wù)激增，增大財(cái)政收支缺口，更危險(xiǎn)的是喪失公眾信任，使各項(xiàng)工作更加難以開展。

因此，政府更應(yīng)明白自身肩負(fù)的公共責(zé)任，對PPP模式持謹(jǐn)慎樂觀態(tài)度，樹立該模式下或有負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)管理和危機(jī)應(yīng)對的意識。

(二)明確政府對PPP模式下或有負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)的管理職責(zé)

要使PPP模式達(dá)到提升各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)效率、提升公眾可享有的社會福利的目的，政府需要明確對該模式下或有負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)管理的職責(zé)，將項(xiàng)目中政府預(yù)期的未來支出、補(bǔ)貼及收益，選擇合理折現(xiàn)率核算現(xiàn)值，并對項(xiàng)目負(fù)債按不同顯化程度進(jìn)行分級管理。明確其中長期負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)管理職責(zé)，構(gòu)建有效的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和財(cái)政規(guī)劃框架，組建管理PPP項(xiàng)目不良資產(chǎn)的專業(yè)技術(shù)團(tuán)隊(duì)，建立針對PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)基金或準(zhǔn)備金制度。在建立風(fēng)險(xiǎn)基金或準(zhǔn)備金制度時(shí)應(yīng)謹(jǐn)慎選擇風(fēng)險(xiǎn)基金或準(zhǔn)備金比例，達(dá)到既能覆蓋或有負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)又能有效隔離或有負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)的目的。除此之外，結(jié)合財(cái)政支出周期性規(guī)律，規(guī)劃項(xiàng)目支出時(shí)序，避免出現(xiàn)資產(chǎn)負(fù)債期限錯(cuò)配的難題，并將項(xiàng)目至于權(quán)責(zé)發(fā)生制管理體系下，合理安排舉債權(quán)、公共財(cái)產(chǎn)權(quán)、稅權(quán)三者關(guān)系，明確風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)職責(zé)。通過科學(xué)合理的利權(quán)責(zé)相匹配的組織結(jié)構(gòu)，在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生前分配好各部門職責(zé)，這樣在面對危機(jī)時(shí)才不會出現(xiàn)相互推諉的情況。公共部門在明確PPP模式下或有負(fù)債承擔(dān)職責(zé)后，有利于實(shí)現(xiàn)中長期財(cái)政收支均衡，有利于后期PPP項(xiàng)目的維護(hù)，可持續(xù)地為公眾提供高質(zhì)量公共產(chǎn)品，維持公共服務(wù)質(zhì)量，有利于服務(wù)型政府的構(gòu)建。

(三)建立政府對PPP模式下或有負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)的管理機(jī)制

1.該管理機(jī)制遵循的原則

建立政府對PPP模式下或有負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)的管理機(jī)制應(yīng)該遵循動(dòng)態(tài)性和實(shí)用性原則。因?yàn)镻PP項(xiàng)目的時(shí)間跨度長，政府面臨的或有負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)不確定性強(qiáng)，因此政府建立的或有負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制應(yīng)該是動(dòng)態(tài)的，應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目進(jìn)程不斷改進(jìn)，當(dāng)然在改進(jìn)過程中要考慮到成本問題，確保該機(jī)制實(shí)行起來收益高于成本。再者，該管理機(jī)制應(yīng)具備高實(shí)用性，盡量用可量化非抽象的標(biāo)準(zhǔn)來設(shè)計(jì)，否則將變得紙上談兵，失去實(shí)踐價(jià)值。

2.該管理機(jī)制總體框架

在PPP項(xiàng)目的開展過程中，政府應(yīng)定期組織培訓(xùn)來提升政府方面監(jiān)管人員處理項(xiàng)目中各種問題，有必要時(shí)可以咨詢和聘請相關(guān)領(lǐng)域?qū)I(yè)技術(shù)人員解決相關(guān)難題。對政府為PPP項(xiàng)目提供的各項(xiàng)擔(dān)保應(yīng)由獨(dú)立第三方審核其擔(dān)保范圍、數(shù)量及金額，中央應(yīng)及時(shí)出臺針對PPP項(xiàng)目地方政府提供擔(dān)保的規(guī)范，防止地方政府提供額外擔(dān)?；蜓a(bǔ)貼掩蓋項(xiàng)目的低效和浪費(fèi)。此外，設(shè)定合理的人均負(fù)債額、債務(wù)預(yù)期償還率、平均還債年限、中長期財(cái)政赤字率等定量指標(biāo)來建立政府在PPP模式下承擔(dān)或有負(fù)債的預(yù)警機(jī)制。完善政府或有債務(wù)會計(jì)處理準(zhǔn)則和披露規(guī)范是有效建政府建立PPP模式下或有負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制的關(guān)鍵之一。為了不與傳統(tǒng)會計(jì)確認(rèn)相違背，我國政府可以參照新西蘭政府單獨(dú)編制或有負(fù)債和或有資產(chǎn)表，在PPP項(xiàng)目會計(jì)信息披露時(shí)單獨(dú)編制或有負(fù)債表，放松對或有負(fù)債的確認(rèn)條件，量化政府承擔(dān)的或有負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)，以便進(jìn)行全面的或有負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)管理。

(四)健全政府對PPP模式下或有負(fù)債承擔(dān)的法律法規(guī)

要想從根源上控制PPP項(xiàng)目下政府負(fù)債的難題，需要從或有負(fù)債的管理開始，而不是等到已經(jīng)形成現(xiàn)時(shí)償債義務(wù)再來約束。因此應(yīng)健全政府對PPP模式下或有負(fù)債承擔(dān)的法律法規(guī)。目前很多專家學(xué)者認(rèn)為可以通過信用保障為PPP項(xiàng)目融資創(chuàng)造更多機(jī)會，因此建議開放國內(nèi)信用保險(xiǎn)項(xiàng)目險(xiǎn)產(chǎn)品市場并加速其發(fā)展水平，形成PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的緩沖區(qū)。開放發(fā)展這種新的融資平臺需要成熟的法律法規(guī)指導(dǎo)其操作流程及運(yùn)行，不健全的制度不但不能為PPP項(xiàng)目融資提供便利，反而進(jìn)一步增加政府或有負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)槿魏蔚胤秸娜谫Y基礎(chǔ)都是政府信用，最終還是由政府承擔(dān)償債責(zé)任，因此相關(guān)市場需要進(jìn)一步規(guī)范。

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