中國養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀深度分析

(中國計(jì)量大學(xué)現(xiàn)代科技學(xué)院　浙江　杭州　310018)

一、我國養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的發(fā)展情況

(一)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施數(shù)量大幅增加

民政統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2010年提供住宿的社會服務(wù)機(jī)構(gòu)有3.88萬家、床位數(shù)320.8萬張，每千名老人床位數(shù)17.8張；到2015年9月，上述指標(biāo)數(shù)量擴(kuò)張的幅度較大，分別達(dá)到4.67萬家、654.9萬張、32.3張。從中央到地方用于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、設(shè)施建設(shè)的財(cái)政投入持續(xù)增加，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、各類養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施數(shù)量大增。同時(shí)，在養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)中，社會資本漸趨活躍，目前社會辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)達(dá)到了1.37萬家，對機(jī)構(gòu)增長的貢獻(xiàn)不斷增大。

(二)養(yǎng)老服務(wù)政策蓄勢連發(fā)

2013年《老年人權(quán)益保障法》的修訂將長期以來對養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展中形成的共識和實(shí)踐探索上升到了法律，使得這部法律成為養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的重要制度基礎(chǔ)。與此同時(shí)，各級政府和相關(guān)職能部門推出了一系列務(wù)實(shí)政策和改革舉措。既涉及養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的設(shè)立、公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的改革，也涉及養(yǎng)老服務(wù)業(yè)綜合改革與發(fā)展以及鼓勵和引導(dǎo)社會參與等各個(gè)方面。這五年養(yǎng)老服務(wù)政策出臺的密度之大、措施之實(shí)可謂前所未有。

(三)社會投資由普遍觀望轉(zhuǎn)向有效行動

與上個(gè)五年相比，目前社會資本普遍看好養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的高額回報(bào)，社會資本在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域中的投資不斷增加，老年消費(fèi)市場已經(jīng)基本形成，同時(shí)以養(yǎng)老地產(chǎn)為龍頭、以老年產(chǎn)品和老年服務(wù)為主線的養(yǎng)老投資結(jié)構(gòu)愈趨明顯。

二、我國養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)存在的問題

中國老齡化問題從引起全社會關(guān)注，并從認(rèn)識轉(zhuǎn)到政策性應(yīng)對，這一過程還相對較短，盡管“十二五”養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展又向前邁進(jìn)了一大步，然而在政策和實(shí)務(wù)中仍然存在一些偏誤和問題，需要引起重視。

(一)人口老齡化形勢判斷過于悲觀，養(yǎng)老服務(wù)需求被夸大

按照國際標(biāo)準(zhǔn)，中國從1999年步入人口老齡化社會，人口老齡化引發(fā)了整個(gè)中國社會思潮的變化，其中患上老齡“恐懼癥”的大有人在。理性分析，雖然人口老齡化的到來確實(shí)對中國經(jīng)濟(jì)和社會的方方面面產(chǎn)生著深遠(yuǎn)影響，但同時(shí)也表明，社會的發(fā)展使人的健康狀況持續(xù)改善、人的壽命得以延長，從而人力資本的貢獻(xiàn)周期也得到了延長，這符合自然規(guī)律。從需求看，中國2億多老年人并不是都需要養(yǎng)老服務(wù)。養(yǎng)老服務(wù)的核心內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)是專門為老年人提供服務(wù)，其外延包括生活性照料、護(hù)理、精神性慰藉等，而所謂保潔、助餐等服務(wù)還談不上是真正的養(yǎng)老服務(wù)。低齡老年人和身體健康的老年人基本不需要由專業(yè)機(jī)構(gòu)提供介護(hù)和照料性養(yǎng)老服務(wù)。而真正剛性需求人群是那些高齡、失能失智的老年人，根據(jù)現(xiàn)有基數(shù)這些老年人總量不超過4000萬人。

(二)養(yǎng)老服務(wù)有效需求不足，供給側(cè)政策乏力

近年來,有關(guān)鼓勵社會資本投資養(yǎng)老服務(wù)的政策導(dǎo)向性異常鮮明，比如優(yōu)先保障用地供應(yīng)、稅費(fèi)優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼供方等。這些政策屬于供給側(cè)政策，指向性非常明確，就是要通過給潛在供給者畫“一張餅”來引導(dǎo)養(yǎng)老服務(wù)的市場供給。但是公共政策的有效性往往并不取決于決策者的良好意愿?，F(xiàn)實(shí)表明，社會對供給側(cè)政策的敏感性沒有預(yù)期得高，政策性利好沒有得到有效回應(yīng)?，F(xiàn)在看來，一方面是政策紅利還不足以產(chǎn)生足夠的利益刺激，另一方面，應(yīng)該與中國現(xiàn)階段上養(yǎng)老服務(wù)的有效需求還大為不足有關(guān)，換言之，中國還沒有形成一個(gè)具有規(guī)模的養(yǎng)老服務(wù)市場。一種市場的形成，一般先有需求，在需求的拉動下才會產(chǎn)生供給，需求和供給在價(jià)格機(jī)制的作用下，在趨向均衡的過程中實(shí)現(xiàn)市場的資源配置。而養(yǎng)老服務(wù)作為以“服務(wù)”為產(chǎn)品的市場，顯然還處在發(fā)育過程中。

(三)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的定位有偏差

公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是政府對貧困老年人履行托底性養(yǎng)老服務(wù)職能的重要載體。2014年全國登記養(yǎng)老機(jī)構(gòu)2.84萬家，其中公辦事業(yè)編制登記1.36萬家，占比47.9%，在院對象中“三無”和五保對象占比59%。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)較好地落實(shí)了國家設(shè)立公立機(jī)構(gòu)的宗旨，使低保家庭、五保對象等貧困老年人實(shí)現(xiàn)了老有所養(yǎng)。同時(shí)，一些地方的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)同樣對社會老年人開放，特別是在一線城市，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“一床難求”，排隊(duì)輪候成為常態(tài)。免費(fèi)接收貧困老年人是政府的基本職責(zé)，而向社會提供收費(fèi)性養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)該如何正確認(rèn)識？

三、提升我國養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)水平的建議和對策

(一)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的功能要精準(zhǔn)定位

應(yīng)該明確，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，養(yǎng)老服務(wù)不可能采用財(cái)政付費(fèi)、免費(fèi)供應(yīng)的體制，市場供給應(yīng)該是養(yǎng)老服務(wù)的主流。現(xiàn)階段，要進(jìn)一步精準(zhǔn)定位公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的功能：一是在“為誰服務(wù)”上，公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)尤其是公建公營的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)瞄準(zhǔn)貧困無依的老年人。二是在“服務(wù)什么”上，公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)向社會提供民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不愿或不能提供的服務(wù)，比如，社會亟需而供給不足的護(hù)理型養(yǎng)老服務(wù)。養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展到今天，在貧困老年人的托底性養(yǎng)老方面，公辦機(jī)構(gòu)定位明確，而且制度安排也相對成熟。問題主要出在向社會開放服務(wù)方面，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)多數(shù)存在錯位，服務(wù)不為社會所急需，床位空置率高，資源浪費(fèi)嚴(yán)重。

(二)務(wù)實(shí)推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展

對于一方為公立性質(zhì)，或雙方均為民辦性質(zhì)，如何實(shí)現(xiàn)協(xié)同、合作，應(yīng)該是制訂細(xì)化措施的重點(diǎn)，難度也最大。必須以需求為導(dǎo)向，從許可審批、政府補(bǔ)貼、金融支持、用地指標(biāo)等制約社會力量提供醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老服務(wù)等方面，加強(qiáng)相關(guān)職能部門溝通協(xié)調(diào)，不斷推出有“含金量”的政策措施。與此同時(shí)，政府應(yīng)樹立成功典型、提供學(xué)習(xí)范例，以此引導(dǎo)社會投資，擴(kuò)大醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型養(yǎng)老服務(wù)的供給。

(三)推行養(yǎng)老服務(wù)績效評估制度

養(yǎng)老服務(wù)政策要增強(qiáng)執(zhí)行力，推行績效評估是一項(xiàng)必要措施。只有建立評估制度，才能在不同層級政府和職能部門之間傳遞壓力、激發(fā)動力，也才能建立有效問責(zé)機(jī)制。在實(shí)踐中，養(yǎng)老服務(wù)績效評估還僅局限于個(gè)別地區(qū)，評估指標(biāo)和方法簡單粗放，評估主體和客體的界限不清。下一步要從國家層面提出統(tǒng)一要求，將績效評估作為養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的規(guī)定內(nèi)容，與各類政策、規(guī)劃的落實(shí)一并要求；要加快研究提出科學(xué)的評價(jià)指標(biāo)體系，同時(shí)建立評估實(shí)施主體跨部門跨區(qū)域確定、評估客體隨機(jī)抽取的辦法，并探索引入第三方評估，通過破除體制內(nèi)封閉性評估的傳統(tǒng)做法，增強(qiáng)評估工作的公正性和透明性。