協(xié)商民主：村民自治“異化”現(xiàn)象解決的新范式

(中央民族大學(xué) 北京 100081)

一、問題的提出

村民自治是我們基層民主自治的重要形式之一，村民自治有四個(gè)主要的內(nèi)容：民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，它要求廣大農(nóng)民群眾直接行使民主權(quán)利，依法辦理自己的事情，創(chuàng)造自己的幸福生活。在我國(guó)實(shí)行村民自治制度以來，其理論體系和制度落實(shí)一直都處于探索和解決問題的階段。我國(guó)在進(jìn)入發(fā)展新時(shí)期和新階段之后，村民自治的落實(shí)也有新的變化，目前大批年輕人外出務(wù)工與城市化的影響，村民自治的主體在慢慢發(fā)生變化，在這種新時(shí)代的背景下，村民自治出現(xiàn)了“異化”現(xiàn)象。

村民自治的發(fā)展其實(shí)并非一帆風(fēng)順，在實(shí)施該制度大約30個(gè)年頭里，許多學(xué)者對(duì)此進(jìn)行了大量的研究，并且一直在爭(zhēng)議中前進(jìn)。徐勇將人們對(duì)村民自治的看法分為了六類，其中持續(xù)探討者和極度悲傷者的觀點(diǎn)極具代表性，分別是“探索出適合我國(guó)國(guó)情的真正發(fā)展模式”與“村民自治已經(jīng)走入死胡同”。在許多的研究中我們也可以發(fā)現(xiàn)，村民自治的重心和重點(diǎn)依然是民主選舉，認(rèn)為只有民主選舉才能充分體現(xiàn)出我們的村民自治。從自治內(nèi)涵上來看，很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，村民自治主要停留在村民委員會(huì)選舉上，形成以民主選舉為重心的村民自治發(fā)展格局。在村民自治發(fā)展中，單純強(qiáng)調(diào)民主選舉的缺陷不斷暴露，“鄉(xiāng)村民主選舉遭遇困境，如賄選現(xiàn)象日趨嚴(yán)重；通過公正選舉的領(lǐng)導(dǎo)人，因缺乏監(jiān)督制約，貪污腐敗頻發(fā)；基層政府與村民互動(dòng)機(jī)制缺乏，導(dǎo)致對(duì)立情緒加深，矛盾沖突加劇，甚至演變成大規(guī)模的群體性事件”。我們?cè)谧⒅剡x舉的同時(shí)，忽略了村民自治中深層次的問題。

整理學(xué)者觀點(diǎn)我們可以發(fā)現(xiàn)，村民自治在現(xiàn)實(shí)的理論實(shí)踐中，整個(gè)體統(tǒng)中的民主分為三種，分別是選舉民主、協(xié)商民主和民主監(jiān)督，選舉民主相對(duì)應(yīng)的是權(quán)力的獲得；協(xié)商民主對(duì)應(yīng)的是權(quán)力的行使；而民主監(jiān)督對(duì)應(yīng)的是權(quán)力的監(jiān)督。在這三種民主理論中，選舉民主一直為人們重視和研究，也就是說在權(quán)力的獲得方面，村民自治的實(shí)踐有一定的成就。但是在民主決策和民主管理方面的關(guān)注度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，并且權(quán)利行使的實(shí)踐中所面臨的問題也是層出不窮。因此，將協(xié)商民主理論盡快嵌入村民自治實(shí)踐中，是我們解決村民自治中民主決策和民主管理方面出現(xiàn)問題的新思路和新范式。

二、相關(guān)概念闡述

(一)協(xié)商民主理論

協(xié)商民主并不是一個(gè)現(xiàn)在才提出的概念，在古希臘時(shí)候就可以找到關(guān)于它的論述，亞里士多德雖然不提倡雅典的民主政治，但是說到協(xié)商民主這個(gè)概念的時(shí)候，他認(rèn)為還是有一定的價(jià)值的。在之后的一段時(shí)期里，協(xié)商民主越來越受到人們的關(guān)注，并且得到了很大的發(fā)展。戴維·米勒認(rèn)為的協(xié)商民主是：“當(dāng)決策是通過公開討論的程序而達(dá)致的，其中每個(gè)參與者都能自由發(fā)表意見并且愿意平等傾聽和考慮不同觀點(diǎn)，這個(gè)民主體制就是協(xié)商性質(zhì)的。結(jié)果所達(dá)成的決定不是簡(jiǎn)單的反映參與者最優(yōu)的利益或觀點(diǎn)，而是考慮了各方觀點(diǎn)后作出的判斷，以及被用于解決分歧時(shí)使用的規(guī)則或程序?！?/p>

協(xié)商民主的相關(guān)定義還有很多，很多的學(xué)者都對(duì)它做出了相關(guān)論述，但是總結(jié)起來，可以得到兩個(gè)方面的概念：一是所有受到公共決策或者公共治理影響的公民或代表都有權(quán)利參與公共政策或公共治理的活動(dòng)，這是公民參與的方面。二是民主的公共決策或公共治理的活動(dòng)都應(yīng)該從能否增進(jìn)公共利益的角度來論證，這是公共協(xié)商方面。協(xié)商民主的特征。協(xié)商民主有一些較為重要的特征：包容性、平等性、協(xié)商性、透明性、權(quán)威性、回應(yīng)性，其中平等性是協(xié)商民主最重要的原則。

(二)村民自治

村民自治，簡(jiǎn)言之就是農(nóng)民群體可以直接行使自己的民主權(quán)利，實(shí)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的一項(xiàng)基本社會(huì)政治制度。其核心內(nèi)容是“四個(gè)民主”，也就是民主選舉、民主管理、民主監(jiān)督、民主決策。

1、民主選舉。就是按照相關(guān)法律，村民可以直接選舉或者罷免村委會(huì)的干部。村委會(huì)干部由三到七個(gè)人組成，有三年的任期。而選舉需要在公平、公正、公開的原則下進(jìn)行，也就是說，選出一個(gè)群眾信賴、能夠帶領(lǐng)群眾致富奔小康的村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)班子。

2、民主決策。凡是涉及到村民利益的事情，比如說收繳費(fèi)用、村辦學(xué)校、享受補(bǔ)貼等重要事宜，都應(yīng)提請(qǐng)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議討論，按多數(shù)人的意見作出決定。

3，民主管理。依照國(guó)家制定的相關(guān)法律，并且要符合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，在全村村民討論制定出村規(guī)民約。這樣的全體村民都遵守的自治章程有利于村民和村干部自我管理、自我教育、自我服務(wù)，也是村內(nèi)最具有權(quán)威的規(guī)章。

4，民主監(jiān)督。就是通過村務(wù)公開、民主評(píng)議村干部和村委會(huì)定期報(bào)告工作等形式，由村民監(jiān)督村中重大事務(wù)，監(jiān)督村委會(huì)工作和村干部行為。民主監(jiān)督的重點(diǎn)是村務(wù)公開，凡是村里的重大事項(xiàng)和村民普遍關(guān)心的問題，都應(yīng)向村民公開。

三、村民自治出現(xiàn)的“異化”現(xiàn)象

村民自治的“四個(gè)民主”中，民主決策是最為核心和重要的。實(shí)際上，民主選舉是民主決策的特殊形式，民主管理是民主決策的表現(xiàn)形式，而民主監(jiān)督是民主決策外延的結(jié)果。所以，民主決策是村民自治的核心，處于各項(xiàng)民主運(yùn)行的關(guān)鍵地位，實(shí)現(xiàn)民主決策是保證村民有效自治的前提。但是在實(shí)際的民主決策操作中，出現(xiàn)了很多的問題，我們把這些問題看為是村民自治的“異化”。

(一)“兩委”關(guān)系的權(quán)力爭(zhēng)奪

村黨支部和村委會(huì)對(duì)于權(quán)力相爭(zhēng)的事情在很多地方已經(jīng)層出不窮，村“兩委”對(duì)自己的地位認(rèn)識(shí)很不明確，經(jīng)常各自不服氣，或者雙方唱對(duì)臺(tái)戲這樣的現(xiàn)象。在實(shí)際的雙方爭(zhēng)奪權(quán)力的斗爭(zhēng)中，經(jīng)常出現(xiàn)搶公章、搶簽字權(quán)、搶決策權(quán)這樣的事件，雙方都認(rèn)為自己應(yīng)該是掌握權(quán)力的一方：黨支部認(rèn)為既然他是領(lǐng)導(dǎo)核心，就應(yīng)該包攬村里的一切事務(wù)，否則就不是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下了；而村委會(huì)干部卻認(rèn)為，我是由村民選出來的，就應(yīng)該“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”，黨支部不應(yīng)該對(duì)村里的事務(wù)插手，不應(yīng)該管。這樣的博弈導(dǎo)致的后果就是權(quán)力一人獨(dú)大，村中所有的事務(wù)一人說了算，大權(quán)在握，使得民主決策流于形式。“兩委”的關(guān)系緊張，都注重于權(quán)力的爭(zhēng)奪，使得本應(yīng)該讓“兩委”行使的職能拋之腦后，相互工作不配合，經(jīng)常出現(xiàn)“領(lǐng)導(dǎo)決策”這樣的形式主義的村民代表會(huì)。

(二)村“兩會(huì)”的問題

在村民自治活動(dòng)中，民主決策的主要方式是村民會(huì)議和村民代表會(huì)議。村民會(huì)議作為村民參與村務(wù)決策的載體，具有最高的法律地位。雖然法律賦予了村民會(huì)議很大的權(quán)力，但是在實(shí)際的操作中會(huì)出現(xiàn)了開會(huì)難，不好開的問題。因?yàn)榇迕駮?huì)議由于召開時(shí)人們沒辦法全員到齊的原因，往往很長(zhǎng)時(shí)間才召開一次。有調(diào)查指出，有的村竟然10年都沒有召開一次村民會(huì)議，可見，村民會(huì)議雖然被賦予了重要的權(quán)力，可是在實(shí)施中卻得不到重視，人們的積極性也不是很高。其次，還有一個(gè)問題就是，就算村民會(huì)議召開，人員湊齊，但是開會(huì)的村民經(jīng)常討論一些和會(huì)議內(nèi)容無(wú)關(guān)的話，對(duì)真正要討論的問題關(guān)心不大，甚至表現(xiàn)的很冷漠。問及原因的時(shí)候，有一部分人認(rèn)為，“都是上級(jí)定好的，沒啥可討論的。”有的人說：“我說不好??！”還有的說：“其實(shí)早都訂好了，就是個(gè)形式?！边@些種種反應(yīng)看來，我們的為了貫徹民主決策的“兩會(huì)”終究再實(shí)施的過程中變成了一個(gè)“口號(hào)”，僅僅只是掛在“墻上”和“紙上”。

(三)外部環(huán)境的干擾

外部環(huán)境的問題包括宗族的勢(shì)力、黑社會(huì)勢(shì)力等，這些有足夠力量的群體會(huì)對(duì)反對(duì)的人和聲音進(jìn)行打壓，他們的破壞力和影響在不斷地加深，對(duì)當(dāng)?shù)刈灾卧斐闪藝?yán)重的影響。除此之外，這種打壓活動(dòng)還會(huì)造成村民的積極性受損，而宗族、黑社會(huì)勢(shì)力可以從中撈取利益，這些行為對(duì)基層民主造成了根本性的破壞，同時(shí)還嚴(yán)重打擊了村民政治參與的熱情，降低了村民對(duì)村級(jí)事務(wù)的積極性，極大地阻礙了農(nóng)村的民主發(fā)展，破壞村民自治的正常運(yùn)行。

這些異化現(xiàn)象，使得民主流于形式化。針對(duì)這些“異化”現(xiàn)象的出現(xiàn)，地方政府和基層組織除了要加強(qiáng)監(jiān)管和監(jiān)督措施之外，還急需要一個(gè)可以充分實(shí)現(xiàn)基層民主的理論解決村民自治出現(xiàn)的問題。在這樣背景之下，協(xié)商民主應(yīng)用于村民自治之中是有效解決“異化”的一個(gè)新途徑。

四、協(xié)商民主在村民自治中的應(yīng)用價(jià)值

基于村民自治在實(shí)行過程中出現(xiàn)的一系列問題，我想用協(xié)商民主的理論來作指導(dǎo)，將協(xié)商民主理論應(yīng)用于村民自治中。下面我將論述協(xié)商理論是如何在村民自治中得到應(yīng)用，并且為什么可以與村民自治相適應(yīng)，以及協(xié)商民主在村民自治中的價(jià)值。

(一)協(xié)商民主在村民自治中的應(yīng)用實(shí)例

說到協(xié)商民主在村民自治中的應(yīng)用就不得不提著名的浙江省溫嶺市澤國(guó)鎮(zhèn)的村莊民主懇談會(huì)，在這個(gè)懇談會(huì)中加入了協(xié)商民主的原則和要求，這是一個(gè)最典型的例子，將村民自治中出現(xiàn)的“異化”現(xiàn)象得到了很不錯(cuò)的改善成效。

在這個(gè)案例中，我主要論述的是他們將協(xié)商民主融入進(jìn)去的各方面事項(xiàng)，這個(gè)村子由于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，吸引了大量的外來人口，所以管理不善導(dǎo)致了治安、環(huán)境等等的惡化，針對(duì)這些問題，開了村莊的懇談會(huì)。一是參會(huì)人員的代表性。參會(huì)人員不僅僅有當(dāng)?shù)氐拇迕?，還有外來人口，而且還有來自不同職業(yè)的村民，為了公平起見，選擇隨機(jī)抽樣的原則進(jìn)行了基本上覆蓋了整個(gè)村子的代表人員的選擇。二是對(duì)于主持人的選擇。主持人來自外村，和當(dāng)?shù)卮迕竦纳顩]有什么瓜葛，而且主持人在整個(gè)懇談會(huì)中的角色僅僅是主持秩序、引導(dǎo)談話的方向，并不參與到談話中去。三是關(guān)于村領(lǐng)導(dǎo)的作用。在這次懇談會(huì)中，村領(lǐng)導(dǎo)僅僅是總結(jié)作用，不發(fā)表任何言論，對(duì)于會(huì)后談話起到結(jié)論陳詞的職能。四是對(duì)于發(fā)言的時(shí)間和人員來說。采取的是每個(gè)人發(fā)言，并且發(fā)言的時(shí)間規(guī)定在一定的時(shí)間范圍之內(nèi)，每個(gè)人的機(jī)會(huì)都是平等的，每個(gè)人都有機(jī)會(huì)去表達(dá)自己的意愿。

這是一些在會(huì)中的設(shè)置機(jī)制，在懇談會(huì)開完之后，取得了不錯(cuò)的成效，比起之前的村民會(huì)議簡(jiǎn)直千差萬(wàn)別。在我上述的幾個(gè)關(guān)鍵的地方中，都是引入了協(xié)商民主的原則和相關(guān)理論進(jìn)行指導(dǎo)的關(guān)鍵設(shè)置點(diǎn)。這些關(guān)鍵設(shè)置點(diǎn)使得村民會(huì)議不在出現(xiàn)僅僅只是一個(gè)形式的嚴(yán)重問題，可以有效的促進(jìn)我們村民自治的完善和發(fā)展。

(二)協(xié)商民主與村民自治相嵌合的理論根源

1，我國(guó)實(shí)行村民自治，其核心便是基層民主，要想實(shí)現(xiàn)民主并不是一件容易的事?！懊裰魇枪癖磉_(dá)利益、分配權(quán)路和分享福利的過程，以民主為工具而企圖最大化實(shí)現(xiàn)平等權(quán)?！币簿褪钦f，民主是為了實(shí)現(xiàn)平等。從協(xié)商民主的角度來看，協(xié)商民主的特點(diǎn)的原則恰恰與村民自治的核心是一樣的。

第一，協(xié)商民主的包容性要求著對(duì)民主決策的主體盡可能的來自不同的職位或者層面，這樣才可以最大程度的保證其公平性。在之前的村民會(huì)議之中，有些村民群體是沒有辦法參與會(huì)議的，也沒有辦法將自己的利益和訴求說出來，但是我們村民自治的要求是盡可能的征求民意，這就與基層自治的初衷相違背。而協(xié)商民主的包容性的特點(diǎn)就要求基本上要照顧到各方面的人群的利益。

第二，協(xié)商民主的平等性要求在民主決策中，每個(gè)代表人都有相同的時(shí)間來表達(dá)自己的想法，這樣就可以參考到少數(shù)人的建議。在以往的村民會(huì)議中，多出現(xiàn)會(huì)議僅僅是由少數(shù)幾人來主持和進(jìn)行的，大多數(shù)的人僅僅只是來走一個(gè)形式；或者因?yàn)樯贁?shù)的人意見不合而忽略或者不讓他們進(jìn)行發(fā)言的情況也是多見的。而平等性的原則也與民主的核心相一致，這也是協(xié)商民主可以在村民自治中應(yīng)用的最基礎(chǔ)和重要的條件。同時(shí)，平等性也是協(xié)商民主中國(guó)最重點(diǎn)的一個(gè)原則。

第三，就是協(xié)商民主的協(xié)商性原則，這個(gè)原則和少數(shù)服從多數(shù)的原則是不同的。少數(shù)服從多數(shù)要求的是如果出現(xiàn)少數(shù)人的意見和多數(shù)人的建議不合，那么采取的方法是采用大多數(shù)人的想法。但是協(xié)商性的原則要求也要尊重少數(shù)人的想法和意見，將他們匯總起來尋找一個(gè)更好的解決方法，而不是忽略少數(shù)人的想法。

第四，就是協(xié)商民主的透明性原則，這個(gè)原則不同于選舉民主，選舉民主更多強(qiáng)調(diào)的使用無(wú)記名投票的方式來選舉出符合自己心意的候選人，但是透明性的原則要求參與主體必須要說出自己為什么要選擇的理由和觀點(diǎn)，因?yàn)檫@樣可以保障參與主體不再受到權(quán)力或者其他方面的壓力而被迫做出的決定。

這以上的協(xié)商民主的四個(gè)特點(diǎn)和村民自治的核心是相吻合的，都進(jìn)一步保障和促進(jìn)了平等性，可以在某種理論上說，追求民主是為了平等，那么協(xié)商民主進(jìn)一步保障了平等，那么平等的保障也就是對(duì)民主的保障，所以，才更加有利于民主的實(shí)現(xiàn)。因?yàn)閰f(xié)商民主的原則與村民自治相吻合，所以協(xié)商民主可以作為村民自治的指導(dǎo)理論，并且為村民自治提供了一個(gè)理論保障，成為加強(qiáng)村民自治的堅(jiān)強(qiáng)后盾。

2，協(xié)商民主除了是一種理論指導(dǎo)，更加是一個(gè)強(qiáng)有力的工具。在以前的村民會(huì)議中，雖然說大家都知道村民會(huì)議是代表整個(gè)村子所有人利益的會(huì)議，應(yīng)該廣泛的聽取大家的建議，但是在實(shí)際的操作中就沒有了方向，細(xì)節(jié)性的操作原理是空白的，往往這里大家都熟知的道理在實(shí)際操作起來卻處處是漏洞，沒有一個(gè)具體化的實(shí)踐性理論去知道會(huì)議，那么就會(huì)出現(xiàn)很多的問題。比如說村干部也會(huì)參與到會(huì)議的討論中，或者參與主體的選擇不廣泛等等的問題接踵而至。但是協(xié)商民主這樣一個(gè)理論是可以應(yīng)用在實(shí)踐中去的，他在給出大致方向的同時(shí)，也說明了一些具體的細(xì)則，所以，更加有利于村民自治向平等、民主的方向發(fā)展。所以，協(xié)商民主不僅僅與村民自治的核心相吻合，而且可以說是村民自治的核心方法。

(三)協(xié)商民主在村民自治中體現(xiàn)的價(jià)值

協(xié)商民主在村民自治的應(yīng)用中具有時(shí)代性的價(jià)值，為我國(guó)村民自治制度的完善和基層民主理論體系的發(fā)展有深遠(yuǎn)的現(xiàn)實(shí)意義。

第一，能夠促進(jìn)公共決策的合法性。說到合法性，并不是上級(jí)所制定的政策法規(guī)都是合法的，合法性是說人們大眾普遍認(rèn)同并且遵守的法律和法規(guī)、政策等。想要讓一些制度合法性，就必須和民眾進(jìn)行溝通，這是必不可少的。溝通的過程也就是合法性的過程，所以協(xié)商民主在大家都平等的基礎(chǔ)上進(jìn)行溝通更加有益于政策產(chǎn)生的合法性。

第二，提高公共決策的品質(zhì)。領(lǐng)導(dǎo)拍腦袋做出的決策往往都缺乏思考，決策的質(zhì)量低下，甚至還會(huì)危害到村民的利益，協(xié)商民主的應(yīng)用讓上級(jí)可以做出做有利于村莊的決策，可以保證決策質(zhì)量。正如俗話所說的“鞋合不合腳，只有腳知道。”所以村民的利益訴求是什么只有村民自己知道，讓村民們充分參與討論可以最大限度的綜合他們的利益訴求，提高公共決策的品質(zhì)。

第三，增加公民的參政積極性。村民真正的可以參與到政治生活中去，這可以調(diào)動(dòng)村民參與村民會(huì)議的積極性，少出現(xiàn)一些會(huì)議人員都沒到齊的現(xiàn)象，人民的參政意識(shí)冷漠。協(xié)商民主很大程度上可以反映人們的要求，所以，協(xié)商民主理論的應(yīng)用可以提高參政積極性。

第四，提高公民的判斷力和傾聽能力。會(huì)議中各種各樣的人觀點(diǎn)是不一樣的，協(xié)商民主可以讓公民聽到更多不一樣的意見，這樣有利于培養(yǎng)公民的判斷力和自主的思考能力?？梢栽谟懻摰臅?huì)議上提出不同的聲音，而不再是人云亦云，跟著領(lǐng)導(dǎo)思路走的形式民主。