地方債務(wù)置換風(fēng)險(xiǎn)分配的理論檢討與法治化改造

●李安安

第五次全國金融工作會(huì)議將防控金融風(fēng)險(xiǎn)、服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、深化金融改革明確作為金融工作的三大任務(wù)，強(qiáng)調(diào)“要把主動(dòng)防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)放在更加重要的位置，科學(xué)防范，早識別、早預(yù)警、早發(fā)現(xiàn)、早處置，著力防范化解重點(diǎn)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)，著力完善金融安全防線和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置機(jī)制”，預(yù)示著從嚴(yán)監(jiān)管、防范風(fēng)險(xiǎn)將是未來相當(dāng)長一段時(shí)間內(nèi)金融業(yè)發(fā)展的主旋律。在誘致金融風(fēng)險(xiǎn)的諸多要素中，居高不下的地方政府債務(wù)無疑是“頭號殺手”，而2015年推出并延續(xù)至今的地方債務(wù)置換則是促使財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)向金融風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化的關(guān)鍵肇因。本文試?yán)迩宓胤絺鶆?wù)置換的意義與構(gòu)造，檢視地方債務(wù)置換的正當(dāng)性困境，反思地方債務(wù)置換風(fēng)險(xiǎn)分配的制度邏輯，并嘗試推進(jìn)地方債務(wù)置換風(fēng)險(xiǎn)分配的法治化改革。

一、地方債務(wù)置換的意義、構(gòu)造與正當(dāng)性質(zhì)疑

（一）地方債務(wù)置換的現(xiàn)實(shí)意義與制度構(gòu)造機(jī)理

近年來，世界上的很多發(fā)達(dá)國家正陷入一場貌似無休止的債務(wù)危機(jī)，從美國的“財(cái)政懸崖”到歐洲的債務(wù)危機(jī)，莫不如此。特別是在歐洲，主權(quán)債務(wù)危機(jī)導(dǎo)致失業(yè)率居高不下，復(fù)蘇遙遙無期，緊縮政策沒有實(shí)現(xiàn)降低債務(wù)的目標(biāo)，貨幣政策也未能撬動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，早期負(fù)債過多所引發(fā)的災(zāi)難性后果終于集中性爆發(fā)?！?〕關(guān)于歐債危機(jī)的背景性分析，參見［法］托馬斯·皮凱蒂：《21世紀(jì)資本論》，巴曙松等譯，中信出版社2014年版，第557頁；［德］丹尼爾·施特爾特：《21世紀(jì)債務(wù)論》，胡琨譯，北京時(shí)代華文書局2015年版，前言第1～2頁。中國當(dāng)下面臨的政府債務(wù)壓力絲毫不亞于美歐等發(fā)達(dá)國家，只不過這種壓力更多的是來自地方政府債務(wù)而已。學(xué)界普遍認(rèn)為，地方政府債務(wù)是引爆中國金融危機(jī)的重要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，“中國版次貸危機(jī)”之論斷有著充分的現(xiàn)實(shí)依據(jù)而絕非危言聳聽。自從國家審計(jì)署于2011年首度撥開地方債務(wù)的迷霧之后，關(guān)于地方債務(wù)是否會(huì)引發(fā)金融危機(jī)的討論就未曾停止過，地方債亦由此成為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活領(lǐng)域的核心性議題。根據(jù)審計(jì)署2013公布的《地方政府債務(wù)審計(jì)報(bào)告》，截至2013年6月底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)為10.88萬億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)為2.67萬億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)為4.34萬億元，地方政府債務(wù)規(guī)模合計(jì)17.89萬億元?！?〕參見李揚(yáng)主編：《中國債券市場2015》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2015年版，第372頁。如此龐大的債務(wù)規(guī)模，將政府與金融機(jī)構(gòu)牢牢捆綁在一起，至少具備了引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的潛在可能性。為化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，從《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》的出臺到地方政府融資平臺的清理整頓，從《預(yù)算法》的修改到第五次全國金融工作會(huì)議對地方政府債務(wù)終身問責(zé)的強(qiáng)調(diào)，國家運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)與法律等多重手段對地方債進(jìn)行了綜合治理。特別是在2015年推出并延續(xù)至今的地方債務(wù)置換，通過“發(fā)新債償舊債”的方式，將地方政府原來非標(biāo)準(zhǔn)化和不可流通的債務(wù)，轉(zhuǎn)化為公開、標(biāo)準(zhǔn)化和可流通的債券，化解了存量債務(wù)到期的風(fēng)險(xiǎn)，延緩了地方政府到期償還債務(wù)的壓力，頗有“挽狂瀾于既倒，扶大廈之將傾”的神奇功效，被視為財(cái)政金融領(lǐng)域一項(xiàng)重大的制度創(chuàng)新。

對于地方債務(wù)置換這種帶有中國特色的制度安排，學(xué)界多持肯定態(tài)度甚至不乏贊譽(yù)之辭。從防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的角度看，地方債務(wù)置換通過以“時(shí)間”換“空間”的方式為地方債務(wù)問題的最終解決贏得了緩沖機(jī)會(huì)，達(dá)到了預(yù)期效果，對于保障地方政府的有序運(yùn)作尤其是維護(hù)財(cái)政穩(wěn)定發(fā)揮了積極作用。但如果我們從地方政府的道德風(fēng)險(xiǎn)與逆向選擇、地方政府公司化與政府權(quán)力市場化、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)向金融風(fēng)險(xiǎn)的傳導(dǎo)等維度認(rèn)知地方債務(wù)置換的話，會(huì)得出迥異的價(jià)值評價(jià)。地方債務(wù)置換無疑具有多重面向，其本質(zhì)和內(nèi)涵的揭示有賴于制度構(gòu)造機(jī)理這一邏輯起點(diǎn)的厘清。從制度構(gòu)造看，地方債務(wù)置換并不復(fù)雜，其是在財(cái)政部甄別存量債務(wù)的基礎(chǔ)上，把銀行存款、城投債、信托融資等地方政府原有的短期和高成本債務(wù)置換成中長期、低成本的地方政府債券，以降低融資成本，延長債務(wù)償還期限，改善地方政府的資產(chǎn)負(fù)債表。由此可以看出，地方債務(wù)置換的法律內(nèi)涵是：其一，地方債務(wù)置換是在財(cái)政部主導(dǎo)下推出的財(cái)政活動(dòng)，具有鮮明的行政性色彩，同時(shí)又借助于市場的力量，具有一定的市場化特征，因此可以將地方債務(wù)置換視為一種復(fù)合型的財(cái)政行為；〔3〕“財(cái)政行為”是財(cái)稅法理論界近年來嘗試提煉和證成的核心概念之一，可以將其理解為財(cái)政主體實(shí)施的能夠產(chǎn)生財(cái)政法律效果且需要財(cái)稅法進(jìn)行評價(jià)的行為。參見劉劍文、侯卓、耿穎、陳立誠：《財(cái)稅法總論》，北京大學(xué)出版社2016年版，第255頁。其二，地方債務(wù)置換并沒有改變地方政府作為債務(wù)人的身份，但改變了債務(wù)的載體形式、償還期限以及債權(quán)人的群體構(gòu)成，屬于民法上“債的變更”以及商法上“債務(wù)重組”的范疇，債權(quán)人可依循民商法原理主張權(quán)利；其三，地方債務(wù)置換打破了財(cái)政與金融的法律邊界，將本屬于財(cái)政領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給了金融領(lǐng)域，把風(fēng)險(xiǎn)在地方政府、金融機(jī)構(gòu)、投資者等主體間進(jìn)行了重新配置，因此可以將其視為一種風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的財(cái)政政策工具。

綜合上述分析，我們可以將地方債務(wù)置換的本質(zhì)歸納為通過金融手段實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的政府債務(wù)重組行為。地方債務(wù)置換是在中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入下行通道、地方財(cái)政收入銳減、還債高峰陸續(xù)來臨等社會(huì)背景下的應(yīng)急性選擇，具有“試錯(cuò)”性質(zhì)，并非理性的制度設(shè)計(jì)的結(jié)果。至于地方債務(wù)置換的正當(dāng)性及其對中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)帶來的深刻影響，下文予以專門分析。

（二）地方債務(wù)置換正當(dāng)性的法理追問

自從地方債務(wù)置換問世以來，爭議與質(zhì)疑從未間斷，始終面臨正當(dāng)性的拷問，既存在合法性缺失的問題，又存在合理性存疑的問題。就合法性而言，目前的地方債務(wù)置換的總規(guī)模已經(jīng)超過10萬億元，對地方政府、商業(yè)銀行、資本市場和公眾投資者正在產(chǎn)生越來越大的影響，如此重要的財(cái)政行為，本應(yīng)在嚴(yán)格的法律約束下，通過人大督導(dǎo)、政府落實(shí)、公眾監(jiān)督的民主過程加以推進(jìn)，但檢視當(dāng)下的地方債務(wù)置換，無論是法律依據(jù)還是法律程序，都面臨嚴(yán)重的合法性危機(jī)。從法律依據(jù)上看，現(xiàn)行法律和行政法規(guī)均未對地方債務(wù)置換進(jìn)行規(guī)定，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》也僅有一個(gè)原則性條文：“對甄別后納入預(yù)算管理的地方政府存量債務(wù)，各地區(qū)可申請發(fā)行地方政府債券置換，以降低利息負(fù)擔(dān)，優(yōu)化期限結(jié)構(gòu)，騰出更多資金用于重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)?！逼鋵?shí)，每年的地方債務(wù)置換都是根據(jù)財(cái)政部當(dāng)年的相關(guān)“意見”或“通知”做出的，如《財(cái)政部關(guān)于對地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理的實(shí)施意見》、《關(guān)于2015年采用定向承銷方式發(fā)行地方政府債券有關(guān)事宜的通知》《關(guān)于做好2017年地方政府債券發(fā)行工作的通知》等。無論“意見”還是“通知”，都屬于“政策文件”的范疇，不是嚴(yán)格意義上的法律規(guī)范，由此可以看出地方債務(wù)置換合法性依據(jù)的不足。從法律程序上看，盡管地方債務(wù)置換經(jīng)過了全國人大的批準(zhǔn)，但這種批準(zhǔn)更多是形式意義上的，基本上屬于“來者不拒”或“照單全收”，缺乏實(shí)質(zhì)審查與問責(zé)制衡，遑論否決權(quán)的行使，《憲法》賦予的人大監(jiān)督權(quán)形同虛設(shè)?！皩?dǎo)致財(cái)政危機(jī)潛滋暗長的預(yù)算法、國債法和稅法等方面的問題，可以進(jìn)一步歸結(jié)為憲法上的缺失，從而也可以歸結(jié)為憲政的缺失，這是引發(fā)財(cái)政危機(jī)問題的更深層次的制度根源?！薄?〕張守文：《財(cái)稅法疏議》，北京大學(xué)出版社2016年版，第15頁。從憲政的角度加以審視，不難發(fā)現(xiàn)地方債務(wù)置換制度運(yùn)作中的行政權(quán)與立法權(quán)配置嚴(yán)重失衡，置換額度與置換對價(jià)的確定、責(zé)任設(shè)定與救濟(jì)程序的安排等均背離財(cái)政法定的憲政精神，而正是這些因素加劇了地方債務(wù)置換的正當(dāng)性困境。

就合理性而言，地方債務(wù)置換同樣存在明顯缺憾。作為當(dāng)代人文社會(huì)科學(xué)的主題之一，合理性意味著對價(jià)值事實(shí)和意義問題的特別關(guān)注，具體包括合規(guī)律性、合目的性與合規(guī)范性三個(gè)方面的意旨?！?〕參見歐陽康：《合理性與當(dāng)代人文社會(huì)科學(xué)》，《中國社會(huì)科學(xué)》2001年第4期。如果以這三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來檢討地方債務(wù)置換的話，不難發(fā)現(xiàn)其合理性的不足。首先，地方債務(wù)置換無規(guī)律性可循。作為一個(gè)頗具中國特色的財(cái)政現(xiàn)象，地方債務(wù)置換是財(cái)政體制改革“試錯(cuò)”的產(chǎn)物，既沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可資借鑒，也沒有共識性的規(guī)律以供遵循?！芭c傳統(tǒng)社會(huì)模式不同，現(xiàn)代社會(huì)是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，其最為稀缺的價(jià)值需求即是對于確定性的追求?！薄?〕管斌：《金融法的風(fēng)險(xiǎn)邏輯》，法律出版社2015年版，第84頁。地方債務(wù)置換的存續(xù)期限與未來走向等問題均不明朗，這種不確定性決定了其難免偏離“實(shí)質(zhì)合理性”與“社會(huì)妥當(dāng)性”的價(jià)值坐標(biāo)，違背財(cái)政制度變遷的內(nèi)生性規(guī)律。其次，地方債務(wù)置換的目的可能落空。地方債務(wù)置換的目的是通過降低債務(wù)成本，延長債務(wù)償還期限，化解地方政府存量債務(wù)到期可能引發(fā)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，達(dá)到地方政府債務(wù)良性存續(xù)的效果。就短期觀察而言，地方債務(wù)置換確實(shí)幫助地方政府度過了難關(guān)，但是否根除了地方債務(wù)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)以及能否實(shí)現(xiàn)地方政府債務(wù)良性存續(xù)的目的，尚未可知。地方債務(wù)置換本身并沒有消除風(fēng)險(xiǎn)，只是轉(zhuǎn)移了風(fēng)險(xiǎn)，這些風(fēng)險(xiǎn)或許在其他領(lǐng)域產(chǎn)生破壞性影響。由于預(yù)算軟約束以及監(jiān)督問責(zé)機(jī)制的缺位，地方債務(wù)置換可能異化為地方政府及其官員轉(zhuǎn)嫁財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和規(guī)避法律責(zé)任的政策工具，從而使地方政府債務(wù)良性存續(xù)的目的落空。再次，地方債務(wù)置換的規(guī)范性缺失。地方債務(wù)置換缺乏嚴(yán)格的法治約束，具有鮮明的政策主導(dǎo)性特征，而政策的應(yīng)急性和易變性必然導(dǎo)致地方債務(wù)置換無法形成良好的規(guī)范秩序。“政策繁多而法律稀缺”是財(cái)政領(lǐng)域的一大弊端，地方債務(wù)層面的法律制度供給尤為短缺?？梢哉f，當(dāng)下的地方債務(wù)置換尚未進(jìn)入制度性治理的階段?！爸贫刃缘闹卫恚貏e是通過法律的治理，作為現(xiàn)代化的基本指標(biāo)和保障，也是現(xiàn)代化建設(shè)必須提供與建成的治理模式?！薄?〕程燎原：《用法治方式推進(jìn)和鞏固法治》，《法學(xué)研究》2013年第2期。也有論者指出，“政府不能單獨(dú)決定財(cái)政政策，財(cái)政政策必須體現(xiàn)立法機(jī)構(gòu)的民意，這是財(cái)政法治的要義?！薄?〕邢會(huì)強(qiáng)：《財(cái)政政策與財(cái)政法》，《法律科學(xué)》2011年第2期。因此，夯實(shí)地方債務(wù)置換的法律規(guī)范基礎(chǔ)，將其納入法治化的軌道，已經(jīng)迫在眉睫。

二、地方債務(wù)置換風(fēng)險(xiǎn)分配的制度邏輯分析

隨著風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的來臨，以財(cái)富分配為邏輯的傳統(tǒng)社會(huì)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了分化與重組，以風(fēng)險(xiǎn)分配為邏輯的社會(huì)結(jié)構(gòu)開始形成并逐漸強(qiáng)化。〔9〕參見李友梅：《從財(cái)富分配到風(fēng)險(xiǎn)分配：中國社會(huì)結(jié)構(gòu)重組的一種新路徑》，《社會(huì)》2008年第6期。地方債務(wù)置換既是一種風(fēng)險(xiǎn)管理的手段，也是一種風(fēng)險(xiǎn)分配的工具，其旨在通過以時(shí)間換空間的方式實(shí)現(xiàn)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的重新配置。由此需要追問的問題是：地方債務(wù)置換風(fēng)險(xiǎn)分配的制度邏輯是什么？如何評估這種制度邏輯所產(chǎn)生的影響？如何評價(jià)這種制度邏輯的妥當(dāng)性？厘清這些問題是助推地方債務(wù)置換走出正當(dāng)性困境的基礎(chǔ)，更是建構(gòu)地方債務(wù)置換風(fēng)險(xiǎn)分配法治化制度體系的前提。

（一）以金融手段化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的慣性思維

面對積重難返的巨額地方債務(wù)，欲將其風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移出去，必須仰仗反應(yīng)靈敏、威力巨大的經(jīng)濟(jì)政策工具。由于金融是跨時(shí)間、跨空間的風(fēng)險(xiǎn)配置載體，轉(zhuǎn)移地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重任就自然而然由金融來承擔(dān)，地方債務(wù)置換正是借助金融的力量實(shí)現(xiàn)了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的“乾坤大挪移”。這具體表現(xiàn)在：第一，在債務(wù)形式上，通過發(fā)行地方政府債券這種新型的金融產(chǎn)品來置換地方融資平臺貸款或其他形式的存量債務(wù)，優(yōu)化了地方政府的資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)；第二，在債務(wù)成本上，通過低成本的地方政府債券替代高成本的銀行貸款、城投債、信托融資等，可有效減輕地方政府的利息負(fù)擔(dān)；〔10〕根據(jù)財(cái)政部的匡算，2015～2016年債務(wù)置換累計(jì)為地方政府節(jié)約利息支出6000億元。參見李揚(yáng)主編：《中國債券市場2016》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2016年版，第348頁。第三，在債務(wù)期限上，地方政府債券的加權(quán)平均期限為6年以上，明顯高于置換前3年左右的地方債務(wù)償還期限，有助于解決地方政府融資與投資期限錯(cuò)配的問題；第四，地方政府債券的發(fā)行沒有采用招投標(biāo)等市場化的操作方式，而是通過“定向承銷”這種帶有準(zhǔn)行政性質(zhì)的手段迫使商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)認(rèn)購，意味著地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給了金融機(jī)構(gòu)；第五，地方政府債券已經(jīng)于2015年被納入中國人民銀行常備借貸便利（SLF）、中期借貸便利（MLF）、抵押補(bǔ)充貸款（PSL）以及商業(yè)銀行質(zhì)押貸款的抵押品或質(zhì)押品范圍，為“公債貨幣化”預(yù)留了制度空間，可能導(dǎo)致基礎(chǔ)貨幣投放過多，誘發(fā)通貨膨脹，進(jìn)而損及社會(huì)利益。〔11〕地方政府借助于中央銀行增發(fā)貨幣“增加稅收”償還了地方債務(wù)，將地方政府與金融機(jī)構(gòu)之間的債權(quán)債務(wù)關(guān)系轉(zhuǎn)變成了地方與中央之間的財(cái)政關(guān)系，這實(shí)質(zhì)上是采用公債貨幣化的手段處置地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。參見陽建勛：《論我國地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的金融法規(guī)制》，《法學(xué)評論》2016年第6期。不難看出，地方債務(wù)置換是財(cái)政部、央行、地方政府與金融機(jī)構(gòu)之間博弈的結(jié)果，是財(cái)政權(quán)力與貨幣權(quán)力交織運(yùn)用的產(chǎn)物。以金融手段化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是地方債務(wù)置換的制度運(yùn)作邏輯，也是地方債務(wù)置換的實(shí)質(zhì)所在。

在成熟的市場經(jīng)濟(jì)國家，財(cái)政與金融之間有著嚴(yán)格的法律界限，不允許財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與金融風(fēng)險(xiǎn)的直接相互轉(zhuǎn)化。但在我國，財(cái)政與金融之間的界限沒有那么涇渭分明，金融又被稱為“第二財(cái)政”，事實(shí)上行使著財(cái)政職能，即“在動(dòng)員資源過程中，金融業(yè)替代稅收功能；在資源配置過程中，金融業(yè)替代財(cái)政功能”?！?2〕周立：《改革期間中國國家財(cái)政能力和金融能力的變化》，《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》2003年第4期。無論是以金融手段化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，還是以財(cái)政手段化解金融風(fēng)險(xiǎn)（如向商業(yè)銀行進(jìn)行財(cái)政注資），都被視為正常的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，前者被稱為“財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)金融化”，后者被稱為“金融風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化”?！?3〕參見秦海林：《財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)金融化影響經(jīng)濟(jì)增長的模型分析與實(shí)證檢驗(yàn)》，《財(cái)貿(mào)研究》2011年第2期。經(jīng)過不斷的金融體制改革，盡管金融功能錯(cuò)位的狀況得到了一定程度的矯正，但基于“弱財(cái)政、強(qiáng)金融”的制度變遷背景，中央政府加強(qiáng)了對金融的控制，地方政府則全力以赴展開對金融資源的競爭，金融對于財(cái)政的附屬地位依然未有根本改觀。在此背景下，所謂“財(cái)政金融化”的經(jīng)濟(jì)和權(quán)力現(xiàn)象應(yīng)運(yùn)而生，它是指政府以金融市場和金融手段為媒介依靠貨幣權(quán)力實(shí)現(xiàn)財(cái)政職能與目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)干預(yù)形式，其核心不在于財(cái)政活動(dòng)中所使用的金融手段，而在于貨幣權(quán)力與財(cái)政權(quán)力的結(jié)合，以及政府利用這種權(quán)力組合所掌握的經(jīng)濟(jì)資源控制力?！?4〕參見魯勇睿：《通貨膨脹的貨幣憲法規(guī)制》，中國社會(huì)科學(xué)出版社2016年版，第29頁。出于金融控制的考量，我國的金融市場從制度源頭上選擇了政府干預(yù)下的銀行主導(dǎo)型間接融資體系并形成了強(qiáng)烈的路徑依賴，這意味著地方政府圍繞金融資源配置的競爭必然繞不開商業(yè)銀行尤其是國有商業(yè)銀行。通過影響轄區(qū)內(nèi)商業(yè)銀行信貸決策進(jìn)而爭取銀行信貸資金，是地方政府金融努力的重要方向，這種金融努力一方面表現(xiàn)為對國有商業(yè)銀行和股份制商業(yè)銀行分支機(jī)構(gòu)的“屬地型干預(yù)”，另一方面表現(xiàn)為對地方商業(yè)銀行的“控制型干預(yù)”，二者共同導(dǎo)致了信貸結(jié)構(gòu)的扭曲?！?5〕參見李安安：《金融資源配置中的地方政府競爭及其法律治理》，《人大法律評論》2016年第3輯。在這種扭曲的“政銀關(guān)系”之下，商業(yè)銀行只能源源不斷地為地方政府提供信貸融資，當(dāng)?shù)胤秸啡眱攤芰r(shí)也只能被動(dòng)接受財(cái)政主導(dǎo)下的債務(wù)置換方案?？梢哉f，地方債務(wù)置換正是“財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)金融化”慣性思維的自然延伸，金融的“第二財(cái)政”角色是其難以走出的路徑依賴背景。

（二）地方債務(wù)置換風(fēng)險(xiǎn)分配的利益沖突與權(quán)衡

制度是理性構(gòu)建的產(chǎn)物，也是利益平衡的產(chǎn)物。地方債務(wù)置換作為財(cái)政金融領(lǐng)域一項(xiàng)重大的制度舉措，對政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方面影響甚巨，備受關(guān)注，亟待進(jìn)行妥當(dāng)性評估。與此同時(shí)，“以金融手段化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)”的風(fēng)險(xiǎn)分配邏輯隱含著金融與財(cái)政兩種制度利益的沖突問題，因而需要對地方債務(wù)置換進(jìn)行制度利益權(quán)衡，以便作出妥適的制度安排。由于地方債務(wù)置換涉及到中央政府、地方政府、金融機(jī)構(gòu)以及公眾投資者等主體間的利益變動(dòng)，影響到貨幣市場與資本市場的多重利益調(diào)整，所以其風(fēng)險(xiǎn)分配的過程也是利益沖突及利益再平衡的過程。需要說明的是，地方債務(wù)置換雖然是經(jīng)過全國人大和國務(wù)院批準(zhǔn)，在財(cái)政部主導(dǎo)下推出的重大改革措施，但不能據(jù)此認(rèn)為中央政府的財(cái)政利益在地方債務(wù)置換過程中居于核心地位。在中國特色的“財(cái)政聯(lián)邦制”之下，中央與地方的財(cái)政利益彼此相對獨(dú)立，中央對地方政府的債務(wù)不存在法定的償還責(zé)任?！?6〕財(cái)政聯(lián)邦制的核心要義是處理中央與地方的財(cái)政關(guān)系，即中央與地方在財(cái)政領(lǐng)域的集權(quán)與分權(quán)問題，其實(shí)質(zhì)就是財(cái)政的地方分權(quán)。1994年的分稅制改革標(biāo)志著財(cái)政聯(lián)邦制在中國的確立，由此建立起來的財(cái)政體制使得地方財(cái)政權(quán)力獲得了擴(kuò)張的空間，地方政府從中央政府手中取得了越來越多的財(cái)政獨(dú)立性。參見王世濤：《論單一制中國的財(cái)政聯(lián)邦制——以中央與地方財(cái)政關(guān)系為視角》，《北方法學(xué)》2010年第5期。國務(wù)院在2016年11月發(fā)布的《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》明確指出，“地方政府對其舉借的債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，中央實(shí)行不救助原則”，足以說明這一點(diǎn)。財(cái)政部主導(dǎo)推出地方債務(wù)置換，更多的是站在國家利益的立場，為防范系統(tǒng)性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)而作出的頂層設(shè)計(jì)，不是為了分擔(dān)地方債務(wù)。毋庸置疑，在地方債務(wù)置換風(fēng)險(xiǎn)分配的邏輯假定中，地方政府的財(cái)政利益是作為核心利益加以優(yōu)先考慮的，以商業(yè)銀行為代表的金融機(jī)構(gòu)的金融利益沒有受到應(yīng)有的關(guān)注，至于地方債務(wù)置換對于中央銀行、資本市場及公眾投資者的影響則遭遇了漠視。

地方政府作為債務(wù)置換的最大受益者，其財(cái)政利益得到了充分保障。從效果上看，地方債務(wù)置換化解了存量債務(wù)到期的風(fēng)險(xiǎn)，降低了地方政府違約可能引起的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，又解決了歷史遺留的隱患問題，即“將原本通過融資平臺形成的地方政府債務(wù)通過地方政府債接續(xù)，使得形成地方政府債務(wù)的發(fā)債和信用主體明確，杜絕了以后通過企業(yè)負(fù)債增加政府債務(wù)可能造成的不易監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)主體混淆的隱患”。〔17〕同前注〔2〕，李揚(yáng)書，第 377 頁。但需要明確的是，地方債務(wù)置換并沒有消除地方政府的償債責(zé)任，只是延緩了償債期限，如果在置換債券到期后地方政府仍沒有償還能力的話，依然存在系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)的可能。地方債務(wù)置換具有突出的行政性色彩，本身并沒有改善政府內(nèi)生性的債務(wù)融資能力和還款能力，也沒有提升地方政府的治理水平，反而容易誘發(fā)地方政府的道德風(fēng)險(xiǎn)（如故意漏報(bào)存量債務(wù)），導(dǎo)致實(shí)質(zhì)性的債務(wù)增發(fā)，進(jìn)一步放大地方債風(fēng)險(xiǎn)。2014年修改的《預(yù)算法》盡管規(guī)范了地方財(cái)政行為，強(qiáng)化了預(yù)算約束，但由于配套法律機(jī)制的尚付闕如以及選擇性執(zhí)法的沉疴待解，預(yù)算軟約束的問題難以根除。愈演愈烈的地方政府競爭導(dǎo)致地方政府的公司化傾向與融資沖動(dòng)不斷強(qiáng)化，地方的改革創(chuàng)新與“行為聯(lián)邦制”則使得中央對地方的非法舉債行為給予監(jiān)管寬容?！?8〕“行為聯(lián)邦制”是鄭永年教授提出的一個(gè)概念，是指通過中央與各省之間的顯性或隱性談判所形成的一種相對制度化的模式。談判中的一個(gè)要素是：各省得到的某種利益是制度化的或特定的，作為回報(bào)，省級官員們保證，他們將代表中央以特定的方式做出行動(dòng)。參見鄭永年：《中國的“行為聯(lián)邦制”——中央―地方關(guān)系的變革與動(dòng)力》，邱道隆譯，東方出版社2013年版，第35頁。這些因素疊加在一起，將會(huì)削弱地方債務(wù)置換的正面效果，甚至將中央與地方的財(cái)政關(guān)系鎖定在一個(gè)惡性循環(huán)的怪圈之中難以自拔。

商業(yè)銀行是地方政府債券的最主要持有者，也是地方債務(wù)置換風(fēng)險(xiǎn)分配的直接承壓主體。地方債務(wù)置換對商業(yè)銀行的消極影響主要體現(xiàn)在：第一，置換債券與平臺貸款之間利率差異會(huì)給商業(yè)銀行帶來收益損失。這種以“犧牲”商業(yè)銀行利息來降低地方政府負(fù)擔(dān)的“父愛主義”做法，顯示出中央政府不會(huì)為商業(yè)銀行壞賬“買單”的堅(jiān)決態(tài)度以及與地方債務(wù)進(jìn)行責(zé)任切割的急迫心態(tài)。第二，置換后資產(chǎn)期限的延長加劇了銀行資產(chǎn)負(fù)債錯(cuò)配的風(fēng)險(xiǎn)。目前發(fā)行的地方政府置換債券期限分別為3年、5年、7年和10年，平均期限要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于置換前的商業(yè)銀行貸款，再加上置換債券尚不能自由流通的現(xiàn)實(shí)，造成銀行資產(chǎn)與負(fù)債期限的失衡。第三，債務(wù)置換的實(shí)質(zhì)為債務(wù)展期，盡管暫時(shí)消除了債務(wù)違約的可能性，但并未根除違約風(fēng)險(xiǎn)，而是將其轉(zhuǎn)移至未來一定時(shí)間?！?9〕參見陳松威：《存量債務(wù)置換與地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理》，《湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第5期。這意味著，商業(yè)銀行依然坐在“債務(wù)地雷”的火山口上，如果未來的經(jīng)濟(jì)與地方財(cái)政收入沒有明顯好轉(zhuǎn)，甚至地方債務(wù)出現(xiàn)惡化，商業(yè)銀行的債務(wù)鏈斷裂將是大概率事件，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)會(huì)演化為金融風(fēng)險(xiǎn)，金融危機(jī)的爆發(fā)勢難避免。有學(xué)者認(rèn)為，中國經(jīng)濟(jì)如果不幸發(fā)生大面積危機(jī)，一定會(huì)是從房地產(chǎn)泡沫突然被刺破開始，由地方政府的各類投資平臺的“債務(wù)地雷”所引爆，表現(xiàn)為過剩產(chǎn)能引發(fā)的銀行不良資產(chǎn)激增、商業(yè)銀行的支付危機(jī)和債務(wù)鏈斷裂?！?0〕參見劉志彪：《我國地方政府公司化傾向與債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)：形成機(jī)制與化解策略》，《南京大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)·人文科學(xué)·社會(huì)科學(xué)）2013年第5期?？疾焓澜缃鹑谑?，其實(shí)也可以發(fā)現(xiàn)，每一次金融危機(jī)都是由于不良債務(wù)的積累而爆發(fā)，而且通常是在自然人和企業(yè)中產(chǎn)生，然后政府的救助將這種債務(wù)問題轉(zhuǎn)移到政府的資產(chǎn)負(fù)債表上，引發(fā)一國或者地方政府的財(cái)政危機(jī)，不斷發(fā)酵而形成嚴(yán)重的銀行業(yè)危機(jī)乃至經(jīng)濟(jì)危機(jī)，最終醞釀為劇烈的政治危機(jī)甚至是顛覆性的社會(huì)危機(jī)。〔21〕參見劉劍文：《強(qiáng)國之道——財(cái)稅法治的破與立》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2013年版，第217頁。因此，地方債務(wù)置換的風(fēng)險(xiǎn)分配邏輯可能誘發(fā)金融危機(jī)的論調(diào)絕非夸大其辭，有必要警醒和認(rèn)真對待。

地方債務(wù)置換對于中央銀行也有著非常重要的影響。事實(shí)上，從地方債務(wù)置換推出之日起，就有其是否屬于中國版量化寬松貨幣政策（QE）的討論。如有論者認(rèn)為，債務(wù)置換將會(huì)導(dǎo)致中央銀行直接或間接購買置換之后的債務(wù)工具（即地方政府債券），從而增加基礎(chǔ)貨幣供給，類似一種債務(wù)旋轉(zhuǎn)門，也就是債務(wù)在政府與中央銀行之間的轉(zhuǎn)換，央行以增發(fā)貨幣的方式償還政府債務(wù)?！?2〕同前注［10］，李揚(yáng)書，第 349 頁。在央行將地方政府債券納入常備借貸便利、中期借貸便利、抵押補(bǔ)充貸款以及商業(yè)銀行質(zhì)押貸款的抵押品或質(zhì)押品范圍之后，市場的擔(dān)心與學(xué)界的質(zhì)疑愈發(fā)強(qiáng)烈。從國際環(huán)境看，美國、歐盟、日本等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的貿(mào)易保護(hù)主義思潮抬頭，紛紛通過貨幣競爭性貶值轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)，中國的貨幣政策面臨調(diào)整的現(xiàn)實(shí)壓力。從國內(nèi)環(huán)境看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入“新常態(tài)”，“土地財(cái)政”的傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長模式難以為繼，地方的財(cái)政收入銳減，債務(wù)居高不下，存在“財(cái)政赤字貨幣化”的現(xiàn)實(shí)訴求。事實(shí)上，我國近年來的貨幣超發(fā)已經(jīng)非常嚴(yán)重，以房地產(chǎn)為代表的生活物價(jià)指數(shù)飛速上漲，“實(shí)體經(jīng)濟(jì)空心化”與泡沫經(jīng)濟(jì)不斷加劇，通脹已經(jīng)成為剝奪人民財(cái)富的重大威脅。有學(xué)者對此認(rèn)為：“中央政府由于握有貨幣發(fā)行權(quán)，便可以通過發(fā)行貨幣即征收通貨膨脹稅償債，也正是有了這個(gè)殺手锏，面對高額債務(wù)和巨大的赤字，它才可以高枕無憂……在當(dāng)前的貨幣體制下，地方債務(wù)危機(jī)是無法從根本上加以治理的?！薄?3〕吳禮寧：《貨幣憲法學(xué)：知識譜系與中國語境》，法律出版社2015年版，第324～325頁。因而，地方債務(wù)置換的風(fēng)險(xiǎn)分配邏輯隱含著一個(gè)令人不安的推理：一旦央行濫用貨幣發(fā)行權(quán)，將地方債務(wù)貨幣化，社會(huì)公眾將成為政府巨額債務(wù)的實(shí)際“買單人”，地方債務(wù)置換這一所謂的制度創(chuàng)新則蛻變?yōu)闄?quán)力與資本合謀掠奪經(jīng)濟(jì)資源的盛宴。

上述分析表明，地方債務(wù)置換在化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)卻醞釀著新的金融風(fēng)險(xiǎn)。與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)相比，金融風(fēng)險(xiǎn)具有更強(qiáng)的傳染性與破壞性，特別是在金融體制變革的轉(zhuǎn)型時(shí)期，金融風(fēng)險(xiǎn)更是暗潮涌動(dòng)、險(xiǎn)象環(huán)生，牽一發(fā)而動(dòng)全身?！耙越鹑谑侄位庳?cái)政風(fēng)險(xiǎn)”的風(fēng)險(xiǎn)分配邏輯看似完美高超，卻暗藏玄機(jī)，預(yù)示著一個(gè)更加不確定的未來，所以地方債務(wù)置換并非理性設(shè)計(jì)的產(chǎn)物，而只能是應(yīng)急性的階段選擇。有學(xué)者認(rèn)為，制度利益衡量的基準(zhǔn)應(yīng)定位于與社會(huì)公共利益相協(xié)調(diào)，并注意“在復(fù)數(shù)制度中選擇妥當(dāng)制度，避免誤入歧途”以及“結(jié)合法律情境探尋制度利益，避免利益誤判”?！?4〕參見梁上上：《利益衡量論》，法律出版社2016年版，第174～184頁。當(dāng)前，雖然我們尚不能得出地方債務(wù)置換已經(jīng)誤入歧途的結(jié)論，但可以看出地方債務(wù)置換存在妥當(dāng)性不足以及制度局限性的問題，對財(cái)政與金融之間的制度利益權(quán)衡多有偏頗之處，亟待通過相關(guān)的法律制度變革加以糾偏與補(bǔ)足。

三、地方債務(wù)置換風(fēng)險(xiǎn)分配的法治化改造路徑

由于地方債務(wù)置換主要涉及到財(cái)稅法與金融法的利益調(diào)整和制度規(guī)則變動(dòng)，推動(dòng)地方債務(wù)置換風(fēng)險(xiǎn)分配的法治化改造就有必要置于財(cái)稅法與金融法的共同上位法——經(jīng)濟(jì)法的語境下加以展開。經(jīng)濟(jì)法的理論研究和司法實(shí)踐表明，具體的法律關(guān)系只有融于“主體—行為—責(zé)任”的范式框架之中，才能獲得實(shí)在的法律意義和制度空間。〔25〕參見張繼恒：《經(jīng)濟(jì)法的部門法理學(xué)建構(gòu)》，《現(xiàn)代法學(xué)》2014年第2期。鑒于此，本文從主體、行為、責(zé)任三個(gè)維度來論證實(shí)現(xiàn)地方債務(wù)置換風(fēng)險(xiǎn)分配的法治化及其相關(guān)制度變革的路徑。

（一）主體維度的變革進(jìn)路：賦權(quán)與賦能

在當(dāng)下這個(gè)“走向權(quán)利的時(shí)代”，權(quán)利（力）賦予以及提升權(quán)利（力）行使的能力顯得日益重要，法律賦權(quán)與法律賦能的理念深入人心。地方債務(wù)置換既是地方政府“權(quán)利貧困”下不得已的選擇，又與央行能力不足、抵御不了外在壓力息息相關(guān)。在主體維度上，賦予地方政府財(cái)政自主權(quán)和強(qiáng)化央行保持獨(dú)立性的能力殊為關(guān)鍵。

1. 地方財(cái)政自主權(quán)的立法確認(rèn)。眾所周知，1994年的分稅制改革是央地財(cái)政關(guān)系的分水嶺。在此之前，地方政府受益于分權(quán)讓利的財(cái)政政策，不存在太大的財(cái)政壓力。但在此之后，地方政府的財(cái)政收入急劇下降，不得不借助于土地開發(fā)與城市擴(kuò)張來推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長，地方政府的行為模式開始發(fā)生根本改變?！?6〕參見孫秀林、周飛舟：《土地財(cái)政與分稅制：一個(gè)實(shí)證解釋》，《中國社會(huì)科學(xué)》2013年第4期。分稅制雖然開啟了財(cái)政分權(quán)的新時(shí)代，但由于央地間權(quán)責(zé)的不清晰，以及協(xié)調(diào)與爭議解決機(jī)制的缺乏，使得財(cái)政分權(quán)的制約功能喪失，最終導(dǎo)致財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)加大?！?7〕參見劉劍文：《財(cái)稅法專題研究》，北京大學(xué)出版社2015年版，第125頁。特別是對于地方政府而言，承擔(dān)的事權(quán)過多但又不享有對應(yīng)的財(cái)權(quán)，面臨的財(cái)政壓力可想而知，“市級財(cái)政勉勉強(qiáng)強(qiáng)，縣級財(cái)政搖搖晃晃，鄉(xiāng)級財(cái)政哭爹喊娘”的形象說法說明了基層財(cái)政的窘迫狀況。作為調(diào)整央地財(cái)權(quán)劃分依據(jù)的《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》既不是法律，也不是行政法規(guī)，僅僅是國務(wù)院的文件，顯得極其不嚴(yán)肅，導(dǎo)致央地財(cái)政關(guān)系的隨意性，嚴(yán)重背離財(cái)政法定的基本原則。既然中央已經(jīng)明確了對地方債務(wù)不救助原則，就必須賦予地方財(cái)政自主權(quán)，確保其財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配，以便地方政府根據(jù)本地實(shí)際情況作出適合的財(cái)政安排。“地方財(cái)政自主權(quán)，必須在規(guī)范的立場上循序形成，否則將會(huì)產(chǎn)生國家權(quán)力在中央與地方間配置的失序，難以達(dá)到中央整合與地方自主的財(cái)政分權(quán)預(yù)期。”〔28〕徐鍵：《分權(quán)改革背景下的地方財(cái)政自主權(quán)》，《法學(xué)研究》2012年第3期。類似的觀點(diǎn)認(rèn)為，地方財(cái)政自主權(quán)必須鍥入法治化視角，在憲法和法律允許的范圍內(nèi)，地方的財(cái)政自主權(quán)必須得到保障?！?9〕參見熊偉：《財(cái)政法基本問題》，北京大學(xué)出版社2012年版，第126頁。對于地方債務(wù)置換風(fēng)險(xiǎn)分配的法治化改造而言，法律賦權(quán)是基礎(chǔ)性工程，具有“源頭治理”的意義。本文建議以地方債務(wù)置換的推出為契機(jī)，由全國人大制定《財(cái)政收支劃分法》，明確央地間財(cái)政權(quán)責(zé)的邊界，賦予地方政府財(cái)政自主權(quán)及相對獨(dú)立的財(cái)政主體地位。與此同時(shí)，考慮到我國存在根深蒂固的地方保護(hù)主義，必須嚴(yán)格規(guī)范地方政府在稅率設(shè)置、稅收優(yōu)惠等方面的權(quán)力，防止因地方財(cái)權(quán)的強(qiáng)化而導(dǎo)致市場分割、限制競爭等消極后果的出現(xiàn)?！?0〕參見何錦前：《地方財(cái)政自主權(quán)的邊界分析》，《法學(xué)評論》2016年第3期。地方財(cái)政自主權(quán)的法律確認(rèn)及其邊界的厘清，能夠矯正失序的財(cái)政分權(quán)框架，塑造地方政府獨(dú)立的法律人格，確保央地間財(cái)政關(guān)系在法治化的軌道中良性發(fā)展。

2. 央行獨(dú)立性的底線保持與能力強(qiáng)化。央行獨(dú)立性是個(gè)老生常談的話題，但置于“財(cái)政赤字貨幣化”的語境下，依然值得認(rèn)真審思。不少學(xué)者擔(dān)心，如果未來經(jīng)濟(jì)狀況惡化導(dǎo)致地方債務(wù)大面積違約，不排除中央政府通過央行實(shí)施債務(wù)貨幣化。這并非杞人憂天，而是有著充分的實(shí)踐依據(jù)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，央行的基礎(chǔ)貨幣供應(yīng)從2010年底的18.5萬億元，增加到2016年底的30萬億元，累計(jì)增加了62.2%，而同期廣義貨幣（M2）余額從72.59萬億元增加到155萬億元，累計(jì)增加了114%，已經(jīng)出現(xiàn)明顯的貨幣超發(fā)現(xiàn)象?！?1〕參見陳道富：《當(dāng)前貨幣調(diào)控需關(guān)注的幾類變化》，載《證券時(shí)報(bào)》2017年4月19日A07版。貨幣超發(fā)意味著通過赤字融資來緩解財(cái)政壓力，借助通貨膨脹將政府的債務(wù)償還責(zé)任轉(zhuǎn)嫁到納稅人身上。判斷央行獨(dú)立性的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是：發(fā)行貨幣是否是根據(jù)經(jīng)濟(jì)的客觀需要而不受財(cái)政透支的干擾?！?2〕參見楊松：《銀行法律制度改革與完善研究——調(diào)控與監(jiān)管的視角》，北京大學(xué)出版社2011年版，第95頁。顯而易見，我國的央行尚達(dá)不到該標(biāo)準(zhǔn)，具備將地方公債進(jìn)行貨幣化處理的操作空間。為防止財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)通過央行向金融風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化，本文建議修改《中國人民銀行法》，將年度貨幣供應(yīng)量、利率和匯率等重大事項(xiàng)的決定權(quán)作為中國人民銀行的法定職權(quán)，同時(shí)取消財(cái)政性再貸款制度，以消除銀行對財(cái)政的暗補(bǔ)現(xiàn)象。鑒于將地方政府債券納入金融機(jī)構(gòu)抵押或質(zhì)押業(yè)務(wù)范圍可能對貨幣政策造成的沖擊，有必要完善央行公開市場操作的業(yè)務(wù)規(guī)范，明確地方政府債券抵（質(zhì)）押的條件與程序。上述改革無疑有助于提升央行的業(yè)務(wù)獨(dú)立性和組織獨(dú)立性，但尚未觸及經(jīng)濟(jì)獨(dú)立性和人事獨(dú)立性。在推進(jìn)央行獨(dú)立性的漸進(jìn)式改革過程中，應(yīng)堅(jiān)守底線思維，尊重財(cái)政與金融之間的法律邊界，杜絕財(cái)政赤字貨幣化。立法機(jī)關(guān)則應(yīng)適時(shí)賦予央行更多自由和權(quán)力，提升央行的政治地位，減少政府對央行的干預(yù)，不斷強(qiáng)化央行獨(dú)立判斷、獨(dú)立決策、獨(dú)立執(zhí)行、獨(dú)立擔(dān)責(zé)的能力。

（二）行為維度的變革進(jìn)路：市場化與制度化

地方債務(wù)置換既然立足于金融市場，自然應(yīng)遵循金融的市場邏輯與法治規(guī)約，確保其行為模式合理正當(dāng)且于法有據(jù)。這要求不斷祛除地方債務(wù)置換的行政化色彩，塑造地方債務(wù)置換的市場化品格，并推進(jìn)相關(guān)政府經(jīng)濟(jì)行為的制度化變革。

1. 地方債務(wù)置換的市場化塑造。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出了“財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的重大命題，賦予了財(cái)政前所未有的新定位。有學(xué)者認(rèn)為，“地方債關(guān)乎國家治理，地方債危局蘊(yùn)含國家治理契機(jī)?！薄?3〕熊偉：《地方債與國家治理：基于法治財(cái)政的分析徑路》，《法學(xué)評論》2014年第2期。置于國家治理的語境下，我們可以發(fā)現(xiàn)，地方債務(wù)置換關(guān)系到政府與市場關(guān)系的深刻法律調(diào)整，其得失成敗完全可以作為檢視財(cái)政金融領(lǐng)域國家治理能力的一個(gè)試金石。我國當(dāng)前的全面深化改革仍以經(jīng)濟(jì)體制改革為引領(lǐng)，以處理好政府與市場的關(guān)系為關(guān)鍵，核心問題則是政府轉(zhuǎn)變職能和簡政放權(quán)?！?4〕張守文：《政府與市場關(guān)系的法律調(diào)整》，《中國法學(xué)》2014年第5期。但地方債務(wù)置換在處理政府與市場關(guān)系上存在明顯缺憾：“定向承銷”的發(fā)行方式剝奪了商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)的自主選擇權(quán)，“以金融手段化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)”的風(fēng)險(xiǎn)分配邏輯則混淆了財(cái)政與金融之間的法律界限，違背了市場的邏輯，造成激勵(lì)機(jī)制扭曲，誘發(fā)地方政府行為悖論。在注重發(fā)揮市場在資源配置中決定性作用的當(dāng)下，應(yīng)當(dāng)在地方債務(wù)置換的過程中嵌入市場化的要素，以強(qiáng)化其風(fēng)險(xiǎn)分配規(guī)則的時(shí)代回應(yīng)性特征。例如，在地方政府債券的發(fā)行環(huán)節(jié)，可以更多采用招投標(biāo)、競爭性談判等市場化方式，改變定向承銷一統(tǒng)天下的局面。在交易環(huán)節(jié)，盡快培育地方政府債券流通市場，適當(dāng)提高債券利率，引入做市商和競價(jià)交易機(jī)制，鼓勵(lì)社會(huì)保險(xiǎn)基金、企業(yè)年金、保險(xiǎn)公司等機(jī)構(gòu)投資者和個(gè)人投資者在符合法律規(guī)定的前提下投資地方政府債券。只有解決了地方政府債券利率和流動(dòng)性問題，才能發(fā)揮市場機(jī)制的作用，回歸政府與市場關(guān)系的理性定位。

2. 政府經(jīng)濟(jì)行為的制度化調(diào)適。為了適應(yīng)地方債務(wù)置換從行政化走向市場化的變革，政府經(jīng)濟(jì)行為需要作出一系列的制度化調(diào)適。首先，引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入需要由政府購買公共服務(wù)的領(lǐng)域以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，強(qiáng)化政府與社會(huì)資本合作（PPP）的規(guī)范化與制度化，以此作為地方債務(wù)置換的主要替代性機(jī)制。改革開放近40年來，我國積累了可觀的社會(huì)資本，但受制于諸多體制機(jī)制因素，其難以進(jìn)入公共服務(wù)設(shè)施領(lǐng)域，即使進(jìn)入了公共服務(wù)設(shè)施領(lǐng)域，也多因政府違約失信或者風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制的不合理而難以為繼。由于基本立法的缺位，PPP非但沒有成為化解地方債務(wù)的良藥，反而加劇了地方債務(wù)的亂象。2017年8月《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例（征求意見稿）》的公布標(biāo)志著PPP立法取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，但該“征求意見稿”既沒有規(guī)定風(fēng)險(xiǎn)防范及其責(zé)任分擔(dān)問題，也缺乏對政府行為的約束，存在硬傷和短板。當(dāng)務(wù)之急是充分吸收社會(huì)意見，提高立法的科學(xué)性與社會(huì)適應(yīng)能力，尤其是要確保政府在財(cái)政支出責(zé)任方面的公信力，在政府與社會(huì)資本之間構(gòu)建最優(yōu)的風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制。唯有如此，PPP才能成為化解地方債務(wù)的利器以及替代地方債務(wù)置換的正確制度選擇。其次，在地方政府債券的發(fā)行中引入市場化的信用評級制度，讓地方政府接受債券市場的檢驗(yàn)，通過聲譽(yù)機(jī)制和投資者的行為選擇機(jī)制倒逼地方政府將負(fù)債陽光化，借以提升地方政府的信用和法治水平。地方債務(wù)置換拉長了債務(wù)償還期限，債券持有人的權(quán)益在將來能否實(shí)現(xiàn)維系于地方政府的信用。在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，地方政府的信用狀況不容樂觀，近年來在貴州、湖南等地屢屢發(fā)生的“撤函事件”足以說明這一點(diǎn)。信用評級作為一種市場化的法律評價(jià)與約束機(jī)制，引入到地方政府債券的發(fā)行過程中，能夠通過有效的聲譽(yù)機(jī)制規(guī)范地方政府的舉債行為，投資者也會(huì)根據(jù)信用評級結(jié)果通過“用腳投票”迫使地方政府改善債務(wù)治理。誠如有的學(xué)者所言，讓金融市場的無數(shù)投資者來扮演地方政府融資行為的約束者角色，充分發(fā)揮市場機(jī)制特有的透明和高效特征，用時(shí)時(shí)變化的金融產(chǎn)品價(jià)格信號來“發(fā)現(xiàn)”地方政府的信用狀況，進(jìn)而對地方政府的未來行為選擇產(chǎn)生市場的壓力?！?5〕參見黃韜：《央地關(guān)系視角下我國地方債務(wù)的法治化變革》，《法學(xué)》2015年第4期。此外，還可以考慮在局部地區(qū)進(jìn)行財(cái)政性破產(chǎn)制度的法律試點(diǎn)，允許政府實(shí)質(zhì)性違約的出現(xiàn)，推進(jìn)政府債務(wù)重組，積累經(jīng)驗(yàn)，凝聚共識，形成可復(fù)制、可推廣的法律制度模式。

（三）責(zé)任維度的變革進(jìn)路：風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任與問責(zé)機(jī)制

地方債務(wù)置換在造成行為扭曲的同時(shí)，也會(huì)引發(fā)責(zé)任逃逸的問題，即相關(guān)主體借助于地方債務(wù)置換逃避財(cái)政責(zé)任。在責(zé)任維度上，需要基于風(fēng)險(xiǎn)分配正義的理念引入風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任和問責(zé)機(jī)制。

1. 風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任的引入。前文指出，隨著風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的來臨，以財(cái)富分配為邏輯的傳統(tǒng)社會(huì)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了分化與重組，以風(fēng)險(xiǎn)分配為邏輯的社會(huì)結(jié)構(gòu)開始形成并逐漸強(qiáng)化。在此背景下，傳統(tǒng)意義上以平等、公平、正義為基本價(jià)值理念的制度安排已經(jīng)捉襟見肘，引入一種基于風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任理念的風(fēng)險(xiǎn)分配社會(huì)政策，以明確界定風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任、合理分配風(fēng)險(xiǎn)，從而應(yīng)對和規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)該是一種有效的制度選擇?！?6〕參見張廣利、俞慰剛：《應(yīng)對現(xiàn)代社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)：基于風(fēng)險(xiǎn)分配的社會(huì)政策思考》，《社會(huì)科學(xué)研究》2008年第2期。在地方債務(wù)置換中引入風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，意味著相關(guān)主體應(yīng)該為其決策和行為可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)后果承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，其主要關(guān)注的是中央政府與地方政府之間、同一地方政府內(nèi)部的前任與后任之間、債券發(fā)行人（地方政府）與債券持有人（金融機(jī)構(gòu)與公眾投資者）之間的風(fēng)險(xiǎn)分配與責(zé)任承擔(dān)問題。就中央政府與地方政府之間的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任配置而言，如果法律賦予了地方政府財(cái)政自主權(quán)，地方政府可以自行決定舉債問題，對外獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任。但在目前地方政府尚未取得獨(dú)立的財(cái)政自主權(quán)的狀況下，中央政府對地方債務(wù)所謂的“不救助原則”更多地是一種政策宣誓，不具有法律層面的效力。考慮到不合理的央地間財(cái)政收支劃分，中央政府應(yīng)當(dāng)加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度，加重財(cái)政支出的責(zé)任，并在地方政府確實(shí)喪失償債能力且債權(quán)人窮盡救濟(jì)手段時(shí)，承當(dāng)相應(yīng)的補(bǔ)充責(zé)任。〔37〕同前注〔33〕，熊偉文。就同一地方政府內(nèi)部的前任與后任之間的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任配置而言，為了防止財(cái)政機(jī)會(huì)主義以及財(cái)政行為短期化，在加強(qiáng)離任審計(jì)法律約束的同時(shí)，更應(yīng)當(dāng)將“領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”納入問責(zé)機(jī)制的范圍，使其對自己在任期間的重大財(cái)政決策承擔(dān)相應(yīng)后果。就債券發(fā)行人與債券持有人之間的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任配置而言，整體上應(yīng)貫徹“買者自負(fù)”的市場法則，但顧及到地方債務(wù)置換不是一種完全的市場行為，有必要引入“監(jiān)管有責(zé)”的理念，由中央政府督促地方政府履行債務(wù)償還責(zé)任。

2. 地方債務(wù)治理問責(zé)機(jī)制的建構(gòu)。風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任的引入與地方債務(wù)治理問責(zé)機(jī)制的構(gòu)建之間存在內(nèi)在的契合關(guān)系。2017年中央金融工作會(huì)議特別提出，“各級地方黨委和政府要樹立正確政績觀，嚴(yán)控地方政府債務(wù)增量，終身問責(zé)，倒查責(zé)任。”這是地方債務(wù)領(lǐng)域第一次引入終身問責(zé)制，意義重大。問責(zé)制（Accountability）是一種超越“違法責(zé)任”的責(zé)任機(jī)制，代表著現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下“責(zé)任”作為一種系統(tǒng)性的制度結(jié)構(gòu)所具有的整合與調(diào)節(jié)功能，其要義在于每一個(gè)扮演一定角色的社會(huì)成員都承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)和權(quán)責(zé)，并加以常規(guī)化的督促，若有違背或落空則必當(dāng)追究，不允許“脫法”?！?8〕參見史際春、馮輝：《“問責(zé)制”研究——兼論問責(zé)制在中國經(jīng)濟(jì)法中的地位》，《政治與法律》2009年第1期。根據(jù)問責(zé)制結(jié)構(gòu)中角色擔(dān)當(dāng)、說明回應(yīng)和違法責(zé)任的“三段式”傳統(tǒng)，地方債務(wù)治理問責(zé)機(jī)制的建構(gòu)路徑是：首先，厘清地方政府在債務(wù)治理中的權(quán)力邊界與職責(zé)范圍，明確其勤勉和適當(dāng)?shù)芈男性撎囟ń巧N(yùn)含的義務(wù)及要求，確保不出現(xiàn)錯(cuò)位、越位和缺位現(xiàn)象；其次，針對地方債務(wù)的重大事項(xiàng)，由地方政府向立法機(jī)關(guān)、上級政府和社會(huì)公眾解釋說明，進(jìn)行充分的信息披露，防止暗箱操作和利益輸送。再者，根據(jù)地方債務(wù)治理的實(shí)踐需要，創(chuàng)設(shè)新的法律責(zé)任類型，如“引咎辭職”，〔39〕有學(xué)者認(rèn)為，“引咎辭職”不僅屬于政治責(zé)任，而且也是法律責(zé)任，是與懈怠和不作為之間存在“非直接因果關(guān)系”的一種新型責(zé)任。參見鄧峰：《領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的法律分析——基于董事注意義務(wù)的視角》，《中國社會(huì)科學(xué)》2006年第3期。彌補(bǔ)傳統(tǒng)法律責(zé)任的規(guī)制局限性。此外，地方債務(wù)治理問責(zé)機(jī)制的建構(gòu)還涉及到司法審查與公眾參與的復(fù)雜問題，限于篇幅，筆者擬另行撰文探討，在此不再展開。

四、結(jié)語

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)具有財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)的雙重屬性，且知其存在卻難以查明，禁其作祟卻揮之不去，成為最難治愈的公共性問題之一。地方債務(wù)置換作為財(cái)政金融領(lǐng)域的一項(xiàng)重大改革舉措，本來承擔(dān)著結(jié)構(gòu)性控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的使命，但應(yīng)急性的安排替代了合法性的考量，導(dǎo)致其實(shí)質(zhì)合理性與社會(huì)妥當(dāng)性存在明顯缺憾。“以金融手段化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)”的風(fēng)險(xiǎn)分配邏輯盡管在短期內(nèi)見到了效果，但在緩解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)卻放大了金融風(fēng)險(xiǎn)。在全面深化改革的當(dāng)下，“各自為政”與“碎片化”的改革模式已經(jīng)難以為繼，強(qiáng)化改革的系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性勢在必行，這對于橫跨財(cái)政與金融兩大領(lǐng)域的地方債務(wù)問題而言尤為重要。

黨的十八屆四中全會(huì)以來，“凡屬重大改革都要于法有據(jù)”成為全社會(huì)的價(jià)值共識，這是改革進(jìn)入深水期后，強(qiáng)調(diào)運(yùn)用法治思維與法治方式推進(jìn)改革的頂層理念指引，是改革法治化的重要標(biāo)志，與早期改革的法律框架模式截然不同。地方債務(wù)置換在我國推行已經(jīng)三年有余，但時(shí)至今日在諸多方面依然于法無據(jù)，甚至隱含著巨大的法律陷阱，難以形成穩(wěn)定的法律秩序。隨著地方存量債務(wù)即將于2018年置換完畢，地方債務(wù)置換的法律規(guī)制重心將從地方政府債券的“發(fā)行”環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)向“交易”環(huán)節(jié)，地方債務(wù)置換對商業(yè)銀行和中央銀行的壓力日趨加大，對資本市場以及公眾投資者的影響開始顯現(xiàn)，置換債券流通過程中的信息披露、信用評級、違約處置、償還機(jī)制等問題亟待法律回應(yīng)。因此，我們必須未雨綢繆，推進(jìn)和落實(shí)地方債務(wù)置換風(fēng)險(xiǎn)分配的法律變革，為打贏“防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)”的攻堅(jiān)戰(zhàn)提供有力支撐。