自然資源國家所有權(quán)行使人大監(jiān)督的理論邏輯

●葉榅平

自然資源國家所有權(quán)行使是實(shí)現(xiàn)自然資源屬于“國家所有即全民所有”的價(jià)值原則的關(guān)鍵。而國家和全民的抽象性決定其無法直接行使所有權(quán)，物權(quán)法等法律規(guī)定由國務(wù)院代表國家行使所有權(quán)，由此發(fā)生所有者與行使者分離。在實(shí)踐中，國務(wù)院需要通過分級(jí)代理的形式將行使自然資源國家所有權(quán)的職權(quán)分配給各級(jí)政府。因此，具體行使自然資源國家所有權(quán)的主體實(shí)際上就包括中央和各級(jí)地方政府，〔1〕林彥：《自然資源國家所有權(quán)的行使主體—以立法為中心的考察》，《交大法學(xué)》2015年第2期。形成了“單一代表，分級(jí)行使”的模式。盡管這一模式既保證了國務(wù)院對(duì)自然資源國家所有權(quán)行使的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，又有利于地方政府根據(jù)本地的實(shí)際情況、經(jīng)濟(jì)能力，因地制宜地對(duì)自然資源進(jìn)行利用和管理。但是，這樣層層“代理”或“分包”的現(xiàn)實(shí)安排極易導(dǎo)致自然資源國家所有權(quán)被政府權(quán)力條塊分割，被地方利益和部門利益分解。〔2〕王克穩(wěn)：《論自然資源國家所有權(quán)的法律創(chuàng)設(shè)》，《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)》（法學(xué)版）2014年第4期。具體而言，這種現(xiàn)實(shí)的制度安排面臨著以下幾個(gè)方面的問題：（1）在理論上，政府是公共利益的代表，它們的目標(biāo)和行動(dòng)最終都應(yīng)當(dāng)能夠在“公共利益”上實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一。但是在實(shí)踐中，由于受經(jīng)濟(jì)發(fā)展、利益驅(qū)動(dòng)、政績(jī)考核等因素的影響和制約，各級(jí)政府和部門必然有獨(dú)立于國家之外的地方利益和部門利益，那么，應(yīng)如何防止地方政府及主管部門在行使自然資源國家所有權(quán)時(shí)以地方利益或部門利益替代公共利益進(jìn)行權(quán)衡和行動(dòng)？（2）政府在行使自然資源國家所有權(quán)過程中具有公法和私法雙重身份屬性，如何防止政府以管理權(quán)行使替代所有權(quán)行使，或以混淆兩種權(quán)力的界限謀取私利？（3）在“單一代表，分級(jí)行使”的現(xiàn)實(shí)模式下，如何保障作為權(quán)利主體的全民的共同意志和利益能夠得到統(tǒng)一體現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)？歸結(jié)起來，這些問題的核心就是：在由政府行使自然資源國家所有權(quán)的情況下，應(yīng)當(dāng)如何維護(hù)全民作為自然資源所有權(quán)主體的法律地位，保障政府按照人民意志行使所有權(quán)，維護(hù)人民公共利益，實(shí)現(xiàn)人民共同福祉？從實(shí)踐來看，這一問題在現(xiàn)有的制度安排中并沒有得到解決。自然資源國家所有權(quán)在政府手中經(jīng)常成為脫韁之野馬，政府欲坐享私權(quán)的利益時(shí)，便毫無限制地將自然資源國家所有權(quán)當(dāng)私權(quán)行使；政府欲獨(dú)斷公權(quán)的好處時(shí)，又瞬間祭出自然資源國家所有權(quán)的公權(quán)大旗?！?〕稅兵：《自然資源國家所有權(quán)雙階構(gòu)造說》，《法學(xué)研究》2013年第5期。一些政府通過這種魔術(shù)般的手法將全民所有的自然資源變成了地方所有、部門所有甚至個(gè)別人所有的資源。而人民則很難在自然資源國家所有權(quán)行使中表達(dá)意志和實(shí)現(xiàn)利益，自然資源屬于“國家所有即全民所有”在實(shí)踐中成了難以實(shí)現(xiàn)的“神話”。因此，如何從制度上鞏固和維護(hù)全民作為國有自然資源的所有權(quán)主體的法律地位，并對(duì)政府行使自然資源國家所有權(quán)的權(quán)力進(jìn)行有效制約，防止全民所有的自然資源被各級(jí)政府通過權(quán)力而轉(zhuǎn)化為政府所有，實(shí)現(xiàn)“國家所有即全民所有”的制度價(jià)值，就成了學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界近年來時(shí)常討論的共同話題。

一、自然資源國家所有權(quán)行使不能缺乏民主監(jiān)督

自然資源是一個(gè)社會(huì)的重要經(jīng)濟(jì)要素和基本物質(zhì)保障，是人類賴以共存的生態(tài)環(huán)境的物質(zhì)載體，具有明顯的公共性特征?！?〕鞏固：《自然資源國家所有權(quán)公權(quán)說再論》，《法學(xué)研究》2015年第2期。我國《憲法》第9條規(guī)定自然資源屬于“國家所有即全民所有”，明確宣示自然資源屬于全體人民的共同財(cái)富。以此為基礎(chǔ)，物權(quán)法和自然資源單行法對(duì)自然資源屬于“國家所有即全民所有”進(jìn)行了具體的規(guī)定，建立自然資源國家所有權(quán)制度以實(shí)現(xiàn)憲法第9條的規(guī)范價(jià)值。自然資源國家所有權(quán)制度以實(shí)現(xiàn)全民公共利益為價(jià)值取向，其核心就是要維護(hù)全民作為自然資源所有權(quán)主體的法律地位，為全民合理共享自然資源利益提供基本的權(quán)利和制度保障。

（一）全民是自然資源國家所有權(quán)的真正主體

我國法律規(guī)定自然資源屬于“國家所有即全民所有”，這既是由自然資源的重要戰(zhàn)略地位決定的，也是由我國實(shí)行社會(huì)主義制度的國情決定的。全民所有制是我國社會(huì)主義制度的本質(zhì)要求，在全民所有制下，作為重要生產(chǎn)資料的自然資源應(yīng)當(dāng)歸全民所有。自然資源國家所有權(quán)制度就是我國法律確立的實(shí)現(xiàn)自然資源全民所有制的法律路徑。〔5〕程雪陽：《中國憲法上“國家所有”的規(guī)范含義》，《法學(xué)研究》2015年第4期?！皣宜屑慈袼小绷⒎ū磉_(dá)，既是對(duì)自然資源國家所有權(quán)的直接定性，也是對(duì)其主體的明確規(guī)定。這里的“國家”就是特定主權(quán)范圍內(nèi)的人民，國家所有與全民所有具有內(nèi)在的一致性?！?〕張千帆：《城市土地“國家所有”的困惑與消解》，《中國法學(xué)》2012年第3期。在法律上，人民以“國家”名義享有自然資源的所有權(quán)，是自然資源真正的所有權(quán)主體。而作為真正的所有權(quán)主體，人民理所當(dāng)然有權(quán)利參與自然資源的管理和利用，有權(quán)利決定自然資源的處置和參與自然資源收益的分享等。

（二）民主監(jiān)督是全民實(shí)現(xiàn)所有權(quán)主體地位的基本要求和根本保障

雖然法律明確規(guī)定自然資源屬于國家所有即全民所有，但是這種權(quán)利結(jié)構(gòu)意味著所有權(quán)主體不可避免地會(huì)出現(xiàn)“虛置”或“缺位”現(xiàn)象。〔7〕孫憲忠：《“統(tǒng)一唯一國家所有權(quán)”理論的悖謬及改革切入點(diǎn)分析》，《法律科學(xué)》2013年第3期。全民雖然是自然資源的最終所有者，但是在法律上卻是一個(gè)高度抽象的概念，并不是現(xiàn)代法律中的權(quán)利主體?！?〕李昌庚：《國家所有權(quán)理論拷辨》，《政治與法律》2011年第12期。實(shí)際上，無論處于何種社會(huì)形態(tài)，全民都無法直接參與建構(gòu)自然資源國家所有權(quán)，也無法直接行使自然資源國家所有權(quán)。那么，全民如何才能夠?qū)崿F(xiàn)作為所有權(quán)主體的權(quán)利和利益呢？現(xiàn)代民主法治的制度實(shí)踐表明，全民只有通過一定形式的民主制度和程序，才能匯聚力量，凝聚共識(shí)，表達(dá)共同意志和維護(hù)公共利益，也只有具備民主制度和程序才能將形成的共同意志和公共利益以法律的形式固定下來?？梢哉f，人民通過民主制度和程序來實(shí)現(xiàn)共同愿望和利益，既是人類社會(huì)歷史發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，也是現(xiàn)代民主法治國家建構(gòu)的基本原理。實(shí)際上，自然資源國家所有權(quán)的建構(gòu)首先是借助人民代表大會(huì)這一民主制度和程序完成的。在無法直接行使所有權(quán)的情況下，全民同樣需要借助一定形式的民主制度和程序來行使權(quán)利，實(shí)現(xiàn)共同意志和利益。具備一定形式的民主制度和程序機(jī)制，全民才可能以一定的形式參與立法、審議重大決策、表決議案以及實(shí)施監(jiān)督等參與行使自然資源國家所有權(quán)。若沒有一定形式的民主制度和程序機(jī)制，全民實(shí)際上就難以對(duì)自然資源國家所有權(quán)行使施加影響，其作為自然資源國家所有權(quán)主體的法律地位也就失去了基本保障。因此，民主制度和程序本質(zhì)上是自然資源國家所有權(quán)的內(nèi)在要求和基本制度構(gòu)成。

然而，我國立法者似乎沒有意識(shí)到民主制度和程序?qū)τ趯?shí)現(xiàn)自然資源國家所有權(quán)的重要意義，因而現(xiàn)有立法沒有規(guī)定具體的民主制度和程序保障人民參與行使自然資源國家所有權(quán)，而是直接規(guī)定由國務(wù)院代表國家行使所有權(quán)，試圖通過政府行使所有權(quán)來實(shí)現(xiàn)人民的公共利益。這種制度安排隱含著這樣的理論假設(shè)：我國是人民民主專政的社會(huì)主義國家，國務(wù)院是權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，因而國務(wù)院理所當(dāng)然是人民公共利益的代表，由國務(wù)院行使自然資源國家所有權(quán)，當(dāng)然能夠體現(xiàn)人民意志、維護(hù)人民利益。在實(shí)踐中，國務(wù)院將行使自然資源國家所有權(quán)的職權(quán)分配給各級(jí)政府及其主管部門，同樣隱含著這樣的理論設(shè)想，即在人民民主專政的社會(huì)主義制度下，各級(jí)政府都是人民的政府，政府的各項(xiàng)政策和各種行為必然都是為人民公共利益服務(wù)的。因此，地方政府和中央政府在目標(biāo)上是一致的，能夠在行使自然資源國家所有權(quán)中共同實(shí)現(xiàn)人民的公共福祉。然而，這樣的理論假設(shè)存在很大誤區(qū)。受地方利益、政績(jī)考核等多種因素影響，各級(jí)政府及部門都有自身利益、地方利益和部門利益追求，而政府的自身利益、地方利益和部門利益并不等于公共利益。〔9〕呂忠梅：《監(jiān)管環(huán)境監(jiān)管者：立法缺失及制度建構(gòu)》，《法商研究》2009年第5期。何況，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)?！薄?0〕［法］孟德斯鳩：《論法的精神》上冊(cè)，張雁深譯，商務(wù)印書館1982年版，第154頁。若缺乏有效監(jiān)督，政府行使自然資源國家所有權(quán)同樣存在權(quán)力濫用、以權(quán)謀私等風(fēng)險(xiǎn)。由此可見，盡管我國各級(jí)政府在性質(zhì)上都是人民的政府，但是人民政府并不等于人民，由政府行使自然資源國家所有權(quán)并不能當(dāng)然地實(shí)現(xiàn)人民的公共利益。為了防止政府權(quán)力濫用，人民作為權(quán)利主體更需要對(duì)政府行使自然資源國家所有權(quán)進(jìn)行嚴(yán)密監(jiān)督。人民監(jiān)督政府最基本的法律途徑就是民主監(jiān)督，即人民必須借助民主程序才能真正有效行使監(jiān)督權(quán)，對(duì)政府行使自然資源國家所有權(quán)施加影響，督促政府按照人民的意志行使自然資源國家所有權(quán)。因此，民主監(jiān)督是我國法律規(guī)定的自然資源國家所有權(quán)行使制度的內(nèi)在要求和重要內(nèi)容。若缺乏民主監(jiān)督，自然資源國家所有權(quán)行使制度本身就是不完整的，必定無法在實(shí)踐中正當(dāng)運(yùn)行并取得預(yù)期效果。

總之，在自然資源國家所有權(quán)的法律構(gòu)造中，人民是所有權(quán)主體，政府是接受法律授權(quán)行使全民性質(zhì)的國家所有權(quán)，其最終目的是為了維護(hù)和增進(jìn)人民的公共福祉，因而政府必須尊重人民意志，服從人民指令，維護(hù)人民利益。而政府是否尊重人民意志，服從人民指令，維護(hù)人民利益，當(dāng)然需要由人民來檢驗(yàn)和評(píng)價(jià)。在現(xiàn)代法治國家中，人民必須借助于一定的民主制度和程序才能有效地行使權(quán)力，對(duì)政府行使自然資源國家所有權(quán)的工作進(jìn)行有效的檢驗(yàn)和做出理性的評(píng)價(jià)。

（三）沒有民主監(jiān)督就沒有真正意義上自然資源國家所有權(quán)

從比較法角度觀察，許多國家特別是新興市場(chǎng)國家的憲法或特別法都規(guī)定石油、天然氣等重要的自然資源屬于人民所有?！?1〕邱秋、張曉京：《當(dāng)代自然資源國家所有權(quán)制度發(fā)展的新趨勢(shì)》，《湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第5期。在此規(guī)定的基礎(chǔ)上，這些國家一般都有相應(yīng)的民主制度和程序來保障“全民所有”的正當(dāng)實(shí)現(xiàn)。其中，公共信托理論認(rèn)可度比較高，適用范圍比較廣?！?2〕吳衛(wèi)星：《論自然資源公共信托原則及啟示》，《南京社會(huì)科學(xué)》2013年第8期。根據(jù)該理論，政府作為全民所有的自然資源的受托人，是為全民管理自然資源?！叭绾沃萍s公權(quán)力、最大限度地維護(hù)公共信托財(cái)產(chǎn)是公共信托理論的核心?！薄?3〕侯宇：《美國公共信托理論的形成與發(fā)展》，《中外法學(xué)》2009年第4期。在實(shí)踐中，任何公民對(duì)政府管理公共自然資源的行為都享有訴權(quán)，可以通過提起公民訴訟來實(shí)現(xiàn)監(jiān)督?！?4〕ERIN RYAN, Public Trust and Distrust: The Theoretical Implications of The Public Trust Doctrine for Natural Resource Management, Environmental Law, Vol.31:477,（2001）.因此，在實(shí)踐中，公共信托理論本質(zhì)上就是公民可借以實(shí)現(xiàn)民主監(jiān)督、保障公共資源歸全民共享的民主制度程序。〔15〕Michael C.Blumm, The Public Trust Doctrine in Environmental and Natural Resources Law, Carolina Academic Press,2013,P26.相較而言，我國立法對(duì)自然資源國家所有權(quán)予以原則性規(guī)定的同時(shí)，卻沒有建立相應(yīng)的民主決策、民主管理和民主監(jiān)督制度來保障其正當(dāng)實(shí)現(xiàn)，這已成為我國自然資源國家所有權(quán)的主要制度短板。實(shí)踐表明，在缺乏有效民主監(jiān)督的情況下，“國家所有即全民所有”的制度價(jià)值很容易在實(shí)踐中被政府自身利益、地方利益以及權(quán)力濫用和腐敗等行為架空。

首先，在缺乏民主監(jiān)督的情況下，政府極易通過權(quán)力將全民所有的自然資源轉(zhuǎn)變?yōu)檎泻筒块T所有。缺乏民主監(jiān)督制度，人民便難以對(duì)政府行使自然資源國家所有權(quán)進(jìn)行有效監(jiān)督。在此情況下，行使自然資源國家所有權(quán)的政府就可以輕易地以自己的意志甚至個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)的意志替代人民的意志，恣意行使自然資源國家所有權(quán)。實(shí)踐中，為了片面追求經(jīng)濟(jì)利益、地方利益和短期利益，“各級(jí)政府如私人所有者般如饑似渴地行使著對(duì)自然資源的占有、使用、收益及處分權(quán)能，很少考慮公眾的訴求和利益，國家所有權(quán)的行使幾乎不受約束，全民所有完全被架空。”〔16〕同前注〔2〕，王克穩(wěn)文。違法填海造地運(yùn)動(dòng)、〔17〕王小喬、鄧瑾：《填海“大躍進(jìn)”：大規(guī)模填海造地造房運(yùn)動(dòng)的背后》，《南方周末》2011年8月13日第13版。國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)被經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)侵蝕而面臨瓦解危機(jī)、〔18〕沈孝輝：《開發(fā)狂潮中自然保護(hù)區(qū)向何處去》，載楊東平主編：《中國環(huán)境發(fā)展報(bào)告（2012）》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2012年版，第134頁。違法填湖造地導(dǎo)致大量湖泊在人間“蒸發(fā)”〔19〕楊寧：《武漢大量圍湖樓盤涉嫌違規(guī) ：萬畝湖面縮至119畝》，《人民日?qǐng)?bào)》2012年3月29日社會(huì)版。等種種現(xiàn)象表明，在缺乏人民民主監(jiān)督的情況下，有些政府的行為已經(jīng)嚴(yán)重背離了人民的意志，損害了人民的利益，自然資源國家所有權(quán)在一些政府手中已淪為謀取片面經(jīng)濟(jì)利益的工具。

其次，缺乏民主監(jiān)督，自然資源國家所有權(quán)在政府手中極易成為某些領(lǐng)導(dǎo)干部獨(dú)斷和掩蓋腐敗的正當(dāng)性面具。缺乏民主監(jiān)督，就意味著作為所有權(quán)主體的人民在自然資源國家所有權(quán)行使中完全“缺位”，很難對(duì)政府行使自然資源國家所有權(quán)的權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督和制約。在此情況下，一些政府及其領(lǐng)導(dǎo)干部就有可能背棄人民信托，獨(dú)斷專行，走向腐敗。十八大以來的巡視和執(zhí)紀(jì)審查發(fā)現(xiàn)，國有自然資源管理領(lǐng)域的腐敗不是個(gè)別現(xiàn)象，而是具有一定的地域性和周期性的普遍現(xiàn)象。全國礦產(chǎn)資源比較富集的13個(gè)?。▍^(qū)、市）被中央巡視組指出，在國有自然資源處置和分配中存在腐敗問題?！?0〕李靔：《礦產(chǎn)資源開發(fā)領(lǐng)域腐敗問題透視》，《中國紀(jì)檢監(jiān)察》2016年第10期。由此可見，行使自然資源國家所有權(quán)已經(jīng)成為某些政府和干部權(quán)力尋租和腐敗的重要領(lǐng)域。這些權(quán)力尋租和腐敗行為背棄人民信托，侵害人民利益，造成嚴(yán)重社會(huì)不公，已引起了民眾的強(qiáng)烈不滿。

再次，缺乏民主監(jiān)督便難以確保政府積極履行職責(zé)，妥善管理國有自然資源資產(chǎn)。政府根據(jù)法律授權(quán)行使國家所有權(quán)，本質(zhì)上是對(duì)全民履行一種信托義務(wù)。〔21〕王涌：《自然資源國家所有權(quán)三層結(jié)構(gòu)說》，《法學(xué)研究》2013年第4期。然而，在實(shí)踐中，許多政府和主管部門并沒有忠實(shí)地積極履行職責(zé)，妥善管理和保護(hù)全民所有的自然資源。據(jù)《瞭望》新聞周刊記者調(diào)查，在違法采礦猖獗的時(shí)期，山西違法開采的“黑礦”的數(shù)量比合法礦還多，國有煤礦遭受嚴(yán)重侵害卻無人監(jiān)管。〔22〕譚劍、胡靖國：《“官礦勾結(jié)”的破窗效應(yīng)》，《瞭望》2011年第4期。再如，由于缺乏監(jiān)管，海洋漁業(yè)資源遭受嚴(yán)重破壞，近海海域漁業(yè)資源嚴(yán)重枯竭；〔23〕國發(fā)〔2006〕9號(hào)：《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)中國水生生物資源養(yǎng)護(hù)行動(dòng)綱要的通知》。曾經(jīng)美麗的云南滇池受到毀滅性破壞?！?4〕趙楊：“滇池悲劇”能否為生態(tài)破壞敲響警鐘？http://news.cjn.cn/cjsp/xs/201405/t2474519.htm（最后訪問日期：2018年2月1日）。大量的事實(shí)表明，在缺乏有效民主監(jiān)督的情況下，肩負(fù)行使自然資源國家所有權(quán)的政府對(duì)大量存在的資源侵害和破壞問題往往視而不見，不聞不問，即使監(jiān)管，也往往以象征性處罰、以罰代管，運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法等方式敷衍了事，沒有很好履行監(jiān)管和保護(hù)國有自然資源的職責(zé)?！?5〕同前注〔2〕，王克穩(wěn)文。由此可見，缺乏民主監(jiān)督，意味著全民的“所有者”地位“虛置”，人民難以對(duì)自然資源遭受侵害予以監(jiān)管和救濟(jì)，也難以責(zé)令政府積極履行救濟(jì)和保護(hù)職責(zé)。

最后，缺乏民主監(jiān)督，人民就難以參與全民所有的自然資源的收益分配和共享。目前，國有自然資源收益分配和使用的決策權(quán)和管理權(quán)主要掌握在政府手中，人民難以在這過程中表達(dá)意志，實(shí)現(xiàn)作為所有者的利益訴求。在人民無法實(shí)質(zhì)性地參與決策和監(jiān)督的情況下，政府當(dāng)前確立的公共資源收益分配和共享機(jī)制就存在很多問題：缺乏合理的財(cái)政收支預(yù)算結(jié)構(gòu)、〔26〕王旭：《論自然資源國家所有權(quán)的憲法規(guī)制功能》，《中國法學(xué)》2013年第6期。大量國有自然資源被無償占有和使用、〔27〕以礦產(chǎn)資源為例，“據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，中國15萬個(gè)礦山企業(yè)中僅有2萬個(gè)是通過市場(chǎng)機(jī)制取得礦業(yè)權(quán)，其他絕大多數(shù)礦山企業(yè)特別是國有企業(yè)還是無償占有礦業(yè)權(quán)。”董小君：《資源補(bǔ)償不足成短板 西部成富饒的貧困地區(qū)》，《中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》2007年7月20日第5版。資源收益上繳比例太少、〔28〕同前注〔21〕，王涌文。資源收益管理、分配和使用不透明、不合理等?！?9〕葉榅平、郭軍武：《自然資源國家所有權(quán)收益共享的基本路徑與制度保障》，《管理世界》2018年第2期。在此情況下，人民實(shí)際上也就無法真正公平合理地分享全民所有的自然資源的收益。

綜上，在現(xiàn)有的自然資源國家所有權(quán)行使制度下，缺乏民主監(jiān)督，就意味著人民在自然資源國家所有權(quán)行使中完全“缺位”，難以對(duì)政府行使自然資源國家所有權(quán)進(jìn)行有效監(jiān)督，導(dǎo)致政府違背人民意志濫用權(quán)力、損害人民利益的現(xiàn)象十分普遍，自然資源國家所有權(quán)的正當(dāng)性基礎(chǔ)受到了嚴(yán)重侵蝕。因此，沒有完善的民主監(jiān)督制度，就不會(huì)有真正意義上的、全民所有性質(zhì)的國家所有權(quán)?！?0〕馬俊駒：《國家所有權(quán)的基本理論和立法結(jié)構(gòu)探討》，《中國法學(xué)》2011年第4期。

二、人大監(jiān)督是實(shí)現(xiàn)自然資源國家所有權(quán)行使民主監(jiān)督的合理路徑

在我國現(xiàn)有體制下，由人大對(duì)政府行使自然資源國家所有權(quán)實(shí)施監(jiān)督，是人民檢驗(yàn)、評(píng)判和約束政府權(quán)力行使的基本民主制度和程序。主要理由有三點(diǎn)：一是人大監(jiān)督是我國人民實(shí)現(xiàn)民主監(jiān)督的基本制度保障，由人大監(jiān)督政府行使自然資源國家所有權(quán)契合自然資源國家所有權(quán)對(duì)民主監(jiān)督的內(nèi)在要求。二是國務(wù)院是根據(jù)全國人大的立法授權(quán)代表國家行使所有權(quán)，“國務(wù)院作為被授權(quán)者必須就授權(quán)事項(xiàng)對(duì)全國人大負(fù)責(zé)，接受全國人大監(jiān)督，這是現(xiàn)代法治的基本原理?！薄?1〕屈茂輝、劉敏：《國家所有權(quán)行使的理論邏輯》，《北方法學(xué)》2011年第1期。因此人大監(jiān)督是自然資源國家所有權(quán)行使制度的必要構(gòu)成。三是人大監(jiān)督能夠?qū)φ畽?quán)力構(gòu)成有效制約，并促進(jìn)自然資源國家所有權(quán)的制度價(jià)值得以有效實(shí)現(xiàn)。

（一）人大監(jiān)督契合自然資源國家所有權(quán)對(duì)民主監(jiān)督制度的要求

人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的監(jiān)督權(quán)（以下簡(jiǎn)稱人大監(jiān)督權(quán)），是憲法和法律賦予國家權(quán)力機(jī)關(guān)的重要職權(quán)，是人民的神圣權(quán)利。人大監(jiān)督制度，是作為國家根本政治制度的人民代表大會(huì)制度的重要組成部分?！?2〕程湘清：《論人大監(jiān)督權(quán)》，http://npc.people.com.cn/GB/10821973.html（最后訪問日期2018年3月23日）。因此，人大監(jiān)督是人民實(shí)現(xiàn)民主監(jiān)督的基本形式、途徑和保障。〔33〕盛濤：《人大監(jiān)督的性質(zhì)及其完善途徑》，《黨政干部學(xué)刊》2007年第9期。人大監(jiān)督屬于權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，體現(xiàn)了政府權(quán)力的來源及性質(zhì)。在自然資源國家所有權(quán)行使制度中，人民是自然資源國家所有權(quán)的主體，政府是行使自然資源國家所有權(quán)的主體，人民有權(quán)力對(duì)政府行使自然資源國家所有權(quán)進(jìn)行監(jiān)督。而人民代表大會(huì)制度正是人民對(duì)政府行使監(jiān)督權(quán)的民主制度。因此，人大對(duì)政府行使自然資源國家所有權(quán)進(jìn)行監(jiān)督體現(xiàn)了人民—人大—政府三者之間的權(quán)力關(guān)系，不僅契合人大監(jiān)督制度的性質(zhì)和原理，而且能滿足自然資源國家所有權(quán)行使制度的內(nèi)在要求。

首先，人大監(jiān)督政府行使自然資源國家所有權(quán)是人民行使所有者權(quán)利的重要體現(xiàn)，缺少了人大監(jiān)督，人民作為自然資源國家所有權(quán)主體的法律地位就失去了強(qiáng)有力的保障。全體人民是自然資源國家所有權(quán)的真正主體，全國人大作為全體人民行使權(quán)利的最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，在自然資源國家所有權(quán)的建構(gòu)和行使中居于關(guān)鍵地位，國務(wù)院行使自然資源國家所有權(quán)的權(quán)力來自它的立法授權(quán)，自然應(yīng)對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督，不能脫離或者違背全國人大的意志和指令行使國家所有權(quán)。人大監(jiān)督政府行使自然資源國家所有權(quán)，本質(zhì)上就是人民維護(hù)所有權(quán)主體地位的體現(xiàn)和方式，沒有人大監(jiān)督，人民的所有權(quán)主體地位就缺乏基本保障；動(dòng)搖了人大監(jiān)督權(quán)，也就是動(dòng)搖了人民作為自然資源國家所有權(quán)主體的法律地位。因此，應(yīng)當(dāng)把加強(qiáng)人大監(jiān)督作為完善自然資源國家所有權(quán)、確保人民實(shí)現(xiàn)所有者權(quán)益的重要內(nèi)容和制度保障。

其次，人大監(jiān)督政府行使自然資源國家所有權(quán)是人民通過權(quán)力機(jī)關(guān)行使民主權(quán)力，實(shí)現(xiàn)以權(quán)力制約權(quán)力，保障政府正當(dāng)行使自然資源國家所有權(quán)的基本途徑。政府身份的公法性足以使自然資源國家所有權(quán)的行使具備公權(quán)力行使的特征，若沒有良好的制約機(jī)制，政府同樣可能在國家所有權(quán)行使的過程中濫用權(quán)力?！?4〕肖澤晟：《自然資源國家所有權(quán)的憲法限制》，《南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2011年第4期。而人大監(jiān)督的實(shí)質(zhì)就是人民通過民主程序在一定程度上參與自然資源國家所有權(quán)的行使，對(duì)政府的權(quán)力進(jìn)行規(guī)制和制約，確保政府能夠尊重人民意志，服從人民指令，維護(hù)人民利益，防止政府將全民所有的自然資源作為實(shí)現(xiàn)地方政績(jī)、短期利益等狹隘目的的工具。人大監(jiān)督為人民約束政府權(quán)力和監(jiān)督政府行使自然資源國家所有權(quán)提供了基本路徑和制度保障。

再次，人大監(jiān)督政府行使自然資源國家所有權(quán)，是人大代表人民對(duì)政府的監(jiān)督，因而也是最能體現(xiàn)人民意志的民主監(jiān)督方式。人大監(jiān)督是權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)執(zhí)行機(jī)關(guān)的監(jiān)督，本質(zhì)上就是人民通過正式的法律制度對(duì)政府行使自然資源國家所有權(quán)進(jìn)行民主監(jiān)督，是自然資源國家所有權(quán)的所有者對(duì)行使者的監(jiān)督，因而，人大監(jiān)督具有制度性、民主性和至上性，其價(jià)值功能和法律效力是其他監(jiān)督方式無法替代的。

總之，人大監(jiān)督是人民對(duì)政府行使自然資源國家所有權(quán)進(jìn)行民主監(jiān)督的基本形式和保障，它能夠比較直接地督促政府在行使自然資源國家所有權(quán)過程中尊重人民意志、服從人民指令、維護(hù)人民利益，因而，能夠更好地鞏固人民作為自然資源所有權(quán)主體的法律地位。

（二）人大監(jiān)督是人民對(duì)自然資源國家所有權(quán)行使進(jìn)行民主監(jiān)督的制度選擇

人民雖然是自然資源國家所有權(quán)的真正主體，卻無法直接對(duì)自然資源行使所有權(quán)，因此法律規(guī)定由國務(wù)院行使全民性質(zhì)的自然資源國家所有權(quán)。這在本質(zhì)上是全體人民通過全國人大這一民主制度以法律形式授權(quán)國務(wù)院行使所有權(quán)。在這樣的授權(quán)制度中，全國人大是授權(quán)者，它通過立法授權(quán)國務(wù)院行使所有權(quán)；而國務(wù)院是被授權(quán)者，它行使所有權(quán)是全國人大立法授予的權(quán)力?！?5〕同前注〔34〕，肖澤晟文。既然國務(wù)院是代表國家行使所有權(quán)，那么它行使所有權(quán)的結(jié)果也必須歸屬于國家，最終應(yīng)歸屬于人民。為了保證被授權(quán)者的行為符合授權(quán)者的意志，并符合授權(quán)行為本身的目的，授權(quán)者就需要通過一定的監(jiān)督手段對(duì)被授權(quán)者的行為進(jìn)行必要的監(jiān)督。在此情況下，作為代表全體人民進(jìn)行授權(quán)的全國人大對(duì)作為接受授權(quán)的國務(wù)院行使自然資源國家所有權(quán)進(jìn)行監(jiān)督也就是順理成章的制度選擇。而作為被授權(quán)者的國務(wù)院必須就授權(quán)事項(xiàng)對(duì)全國人大負(fù)責(zé)，接受全國人大監(jiān)督，這也是現(xiàn)代法治的基本原理?！?6〕同前注〔31〕，屈茂輝、劉敏文。

從人大監(jiān)督制度本身來看，政府根據(jù)法律規(guī)定行使自然資源國家所有權(quán)實(shí)際上也是一項(xiàng)法定的政府工作。根據(jù)憲法和監(jiān)督法，政府工作應(yīng)當(dāng)接受人大監(jiān)督，監(jiān)督政府工作既是人大的權(quán)力，也是人大的職責(zé)。具體而言，政府行使自然資源國家所有權(quán)的目的就是為了實(shí)現(xiàn)自然資源屬于“全民所有”所承載的制度價(jià)值，最終就是為了實(shí)現(xiàn)人民的公共利益，政府不存在也不應(yīng)該追求獨(dú)立于人民公共利益之外的私人利益?！?7〕同前注〔30〕，馬俊駒文。因此，政府行使自然資源國家所有權(quán)本質(zhì)上是履行一項(xiàng)法定職責(zé)，〔38〕同前注〔26〕，王旭文。既不能越權(quán)履行職責(zé)，也不得放棄履行職責(zé)，這應(yīng)是自然資源國家所有權(quán)行使制度的題中應(yīng)有之義。根據(jù)監(jiān)督法，政府履行法定職責(zé)是否符合法律規(guī)定，是否符合人民公共利益，需要接受人大監(jiān)督，人大有權(quán)力也有義務(wù)對(duì)政府履行職責(zé)的情況進(jìn)行監(jiān)督。因此，全國人大通過立法授權(quán)國務(wù)院行使自然資源國家所有權(quán)的同時(shí)，也為自己設(shè)定了對(duì)國務(wù)院行使自然資源國家所有權(quán)的工作進(jìn)行監(jiān)督的職責(zé)。根據(jù)相同的原理，在國務(wù)院需要通過分級(jí)代理制度授權(quán)地方政府行使自然資源國家所有權(quán)的情況下，地方政府行使自然資源國家所有權(quán)理所當(dāng)然需要接受地方人大監(jiān)督，而地方人大也同樣具有監(jiān)督地方政府行使自然資源國家所有權(quán)的權(quán)力和職責(zé)。

由此可見，人大監(jiān)督屬于授權(quán)者對(duì)被授權(quán)者的監(jiān)督，契合現(xiàn)代授權(quán)制度的基本原理；同時(shí)，人大監(jiān)督也是自然資源國家所有權(quán)行使制度的題中應(yīng)有之義，是自然資源國家所有權(quán)行使制度的重要內(nèi)容。因而，人大監(jiān)督理所當(dāng)然是人民對(duì)政府行使自然資源國家所有權(quán)進(jìn)行民主監(jiān)督的必然制度選擇。

（三）人大能夠?qū)φ惺棺匀毁Y源國家所有權(quán)發(fā)揮民主監(jiān)督功能

人大監(jiān)督不僅契合自然資源國家所有權(quán)行使對(duì)民主監(jiān)督的內(nèi)在要求，而且能夠發(fā)揮民主監(jiān)督功能，促進(jìn)自然資源國家所有權(quán)的制度價(jià)值得以有效實(shí)現(xiàn)。

首先，人大監(jiān)督有利于鞏固和維護(hù)人民作為自然資源所有權(quán)主體的法律地位。在自然資源國家所有權(quán)行使中，特別需要民主程序來保障政府公平、公正地行使權(quán)力，防止任何人利用國家所有權(quán)行使形成資源獨(dú)占和壟斷，從而損害自然資源國家所有權(quán)的制度價(jià)值。人大監(jiān)督就是促進(jìn)政府依法正當(dāng)行使自然資源國家所有權(quán)的民主制度，有利于促進(jìn)國有自然資源分配的公平性和合理性，維護(hù)人民的權(quán)利主體地位，體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是人大監(jiān)督本身就是人民以民主方式參與行使自然資源國家所有權(quán)的直接體現(xiàn)。二是人大監(jiān)督能夠集中體現(xiàn)人民的意志和利益訴求，并可以通過審議、批準(zhǔn)專項(xiàng)報(bào)告、要求整改、撤銷政府行為等方式，將人民意志和利益體現(xiàn)到政府行使自然資源國家所有權(quán)的工作中。三是人大在監(jiān)督中可以更廣泛地征集民意，通過調(diào)研、執(zhí)法檢查、聽證等機(jī)制引導(dǎo)公眾理性參與監(jiān)督，并形成具有法律效力的監(jiān)督意見，促進(jìn)政府在行使自然資源國家所有權(quán)時(shí)更好地實(shí)現(xiàn)人民的愿望，維護(hù)人民的利益。

其次，人大監(jiān)督能夠有效維護(hù)自然資源國家所有權(quán)行使的統(tǒng)一性，防止政府通過權(quán)力將全民所有的自然資源變?yōu)椤罢小被颉暗胤剿小?。政府可以根?jù)憲法和法律規(guī)定接受人民的委托行使自然資源國家所有權(quán)，但不能未經(jīng)民主程序擅自處置全民所有的自然資源。人大監(jiān)督就是強(qiáng)調(diào)授權(quán)者對(duì)被授權(quán)者進(jìn)行監(jiān)督，提醒和敦促政府要尤其注意不能將“國家所有”理解為“政府所有”。相對(duì)政府的內(nèi)部監(jiān)督而言，人大監(jiān)督具有超脫性，能更好地從公共利益角度對(duì)政府行使自然資源國家所有權(quán)的工作進(jìn)行判斷。對(duì)政府為片面追求經(jīng)濟(jì)利益而損壞生態(tài)利益和自然資源社會(huì)保障功能的行為，對(duì)政府受地方利益、部門利益局限性影響而做出不符合人民公共利益原則的行為，人大可以行使監(jiān)督權(quán)要求政府整改和糾正，甚至可以直接撤銷這些行為，最大限度地促進(jìn)政府行為的公益性和全局性。人大監(jiān)督可能會(huì)剝奪地方政府一些局部的、眼前的利益，但是它能夠保障和促進(jìn)人民整體利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的實(shí)現(xiàn)，這從根本上也有利于地方利益的實(shí)現(xiàn)和增長(zhǎng)。〔39〕肖太福：《論人大監(jiān)督權(quán)》，《團(tuán)結(jié)》2004年第3期。因此，人大監(jiān)督有利于促進(jìn)中央和地方政府在行使自然資源國家所有權(quán)時(shí)維持目標(biāo)和利益上的完整性和統(tǒng)一性。

再次，人大監(jiān)督有利于防止政府在自然資源國家所有權(quán)行使中濫用權(quán)力，損害人民公共利益。人大監(jiān)督的實(shí)質(zhì)是以權(quán)力制約權(quán)力：一是人大在監(jiān)督中采取的措施具有強(qiáng)制性，政府必須接受和服從。二是對(duì)于政府違法和不正當(dāng)行使自然資源國家所有權(quán)，造成國有自然資源資產(chǎn)流失、破壞的，人大有權(quán)予以處置，可以撤銷政府的相關(guān)決定、指示或命令，并可根據(jù)情節(jié)輕重對(duì)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部做出責(zé)令引咎辭職、免職、撤職的處置決定，直接對(duì)政府的權(quán)力濫用行為予以控制?！?0〕倪春納：《強(qiáng)化人大監(jiān)督權(quán)力途徑的研究述評(píng)》，《天府新論》2012年第3期。三是對(duì)重要自然資源的處置，人大可以要求政府事先匯報(bào)處置方案，人大審議后若不予通過，政府不得進(jìn)行處置。四是對(duì)于已經(jīng)造成的國有自然資源損害、流失和破壞，人大可以督促政府依法進(jìn)行調(diào)查和責(zé)任追究，可以督促人民檢察院等相關(guān)主體依法提起公益訴訟，追究相關(guān)部門和有關(guān)侵權(quán)主體的法律責(zé)任。〔41〕胡衛(wèi)列、田凱：《檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟試點(diǎn)情況研究》，《行政法學(xué)研究》2017年第2期。由此可見，人大具有多種監(jiān)督手段和措施，從事先、事中及事后對(duì)政府行使自然資源國家所有權(quán)的權(quán)力形成制約，防止政府濫用權(quán)力，損害公共利益。

總之，“人民代表大會(huì)既是立法機(jī)關(guān)，也是監(jiān)督機(jī)關(guān)，既是人民意見的代言者，也是人民的眼睛，應(yīng)當(dāng)按照憲法的要求承擔(dān)起對(duì)國家所有權(quán)行使者的監(jiān)督使命?！薄?2〕同前注〔31〕，屈茂輝、劉敏文。近年來，中央也多次強(qiáng)調(diào)，要健全自然資源國家所有權(quán)制度，加強(qiáng)人大對(duì)國有自然資源資產(chǎn)管理的監(jiān)督。其中，十八屆三中全會(huì)提出，要“加強(qiáng)人大國有資產(chǎn)監(jiān)督職能”；十九屆中央深改組第一次會(huì)議則進(jìn)一步具體指出，要建立國務(wù)院向全國人大常委會(huì)報(bào)告國有資產(chǎn)管理情況的制度，支持和保證人大依法行使監(jiān)督權(quán)，推進(jìn)國有資產(chǎn)管理的公開透明，使國有資產(chǎn)更好服務(wù)發(fā)展、造福人民。〔43〕《全面貫徹黨的十九大精神 堅(jiān)定不移將改革推向深入》，《人民日?qǐng)?bào)》2017年11月21日第1版。在此情況下，如何建立合理有效的自然資源國家所有權(quán)行使的人大監(jiān)督制度，就成為事關(guān)人大是否能夠順利完成這一新時(shí)代的歷史使命的重要議題。

三、應(yīng)完善制度實(shí)現(xiàn)自然資源國家所有權(quán)行使的人大監(jiān)督

盡管全國人大常委會(huì)于2006年專門頒布了監(jiān)督法，但是由于受理念、立法、體制、能力等因素的制約，自然資源國家所有權(quán)行使的人大監(jiān)督仍然缺乏足夠的制度保障。要而言之，這種制度不足主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是缺乏專司人大監(jiān)督工作的組織，致使人大監(jiān)督因缺乏強(qiáng)有力的組織保障而無法有效落實(shí)到自然資源國家所有權(quán)的行使實(shí)踐中。二是政府行使自然資源國家所有權(quán)的工作涉及面非常廣泛，人大監(jiān)督在實(shí)踐中難免顯得無能為力。三是對(duì)政府行使自然資源國家所有權(quán)工作缺乏科學(xué)合理的評(píng)判機(jī)制。四是現(xiàn)有的人大監(jiān)督措施和程序缺乏針對(duì)性，難以直接適用于自然資源國家所有權(quán)行使的監(jiān)督工作。因此，要想真正發(fā)揮人大對(duì)政府行使自然資源國家所有權(quán)的民主監(jiān)督功能，就必須有針對(duì)性地完善相關(guān)制度，建立適合于自然資源國家所有權(quán)行使的人大監(jiān)督制度和程序機(jī)制，保障人大能夠有效行使監(jiān)督權(quán)，實(shí)現(xiàn)人大對(duì)政府行使自然資源國家所有權(quán)的民主監(jiān)督使命。

（一）在人大常委會(huì)設(shè)立專司人大監(jiān)督職責(zé)的組織機(jī)構(gòu)

按照監(jiān)督法，人大監(jiān)督工作由人大常委會(huì)負(fù)責(zé)。而人大常委會(huì)的工作千頭萬緒，涉及方方面面，若無具體負(fù)責(zé)監(jiān)督工作的組織機(jī)構(gòu)，人大監(jiān)督權(quán)實(shí)際上很難有效落實(shí)?！?4〕秦前紅：《地方人大專門委員會(huì)的功能設(shè)計(jì)及其監(jiān)督實(shí)踐》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第1期。加上政府行使自然資源國家所有權(quán)的工作非常復(fù)雜，行使主體涉及一級(jí)政府的多個(gè)部門，工作內(nèi)容涵蓋范圍非常廣泛，牽涉經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會(huì)保障等方面的價(jià)值考量，若沒有強(qiáng)有力的組織保障，人大常委會(huì)很難勝任監(jiān)督政府行使自然資源國家所有權(quán)的使命。

設(shè)立專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)有利于從組織上保障人大監(jiān)督權(quán)與政府職權(quán)形成相互制約。根據(jù)十九大報(bào)告，要設(shè)立自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一行使國有自然資源資產(chǎn)管理職責(zé)，這為國有自然資源資產(chǎn)管理體制改革確立了方向。2018年3月，十三屆全國人大第一次會(huì)議審議通過了國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，根據(jù)該方案，國務(wù)院組建自然資源部，統(tǒng)一行使自然資源國家所有權(quán)。因此自然資源部在自然資源管理和國家所有權(quán)行使上將擁有非常集中和非常大的權(quán)力。那么，如何監(jiān)督自然資源部的權(quán)力以防止其濫用也必將成為組建該部后必須認(rèn)真考慮的重要問題。筆者認(rèn)為，組建自然資源部后，全國人大常委會(huì)更需要設(shè)立專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)，從組織上保障人大監(jiān)督權(quán)和政府職權(quán)實(shí)現(xiàn)相互制約、相互制衡，從而保障人大常委會(huì)能夠更加有效地監(jiān)督自然資源部依法履行管理職責(zé)，依法正當(dāng)行使自然資源國家所有權(quán)。實(shí)際上，中央也很重視人大專門委員會(huì)的建設(shè)，十九大報(bào)告就明確指出，要完善人大專門委員會(huì)設(shè)置，優(yōu)化人大常委會(huì)和專門委員會(huì)組成人員結(jié)構(gòu)。因此，應(yīng)當(dāng)以十九大報(bào)告提出的要求為契機(jī)，加強(qiáng)人大監(jiān)督工作的組織建設(shè)，在人大常委會(huì)設(shè)立專司監(jiān)督政府行使自然資源國家所有權(quán)的專門機(jī)構(gòu)，并結(jié)合自然資源國家所有權(quán)行使的特殊性，有針對(duì)性地配備相應(yīng)的專業(yè)人員，保障人大能夠更好地開展監(jiān)督工作。

專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)可以設(shè)定為協(xié)助人大常委會(huì)開展監(jiān)督工作，具體負(fù)責(zé)人大監(jiān)督工作的組織、審查專項(xiàng)報(bào)告、開展專項(xiàng)調(diào)查、組織聽證、委托第三方評(píng)估、規(guī)范性文件審查和備案等。通過設(shè)立專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)并明確其職責(zé)，有利于將人大監(jiān)督權(quán)落實(shí)到具體工作中，對(duì)政府行使自然資源國家所有權(quán)的工作開展有針對(duì)性的監(jiān)督，真正發(fā)揮人大的民主監(jiān)督功能。

（二）確定人大監(jiān)督工作的重點(diǎn)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)

人大對(duì)政府的工作監(jiān)督，就是對(duì)政府是否正確行使法定權(quán)力和履行法定職責(zé)、是否正確貫徹人大決議和決定等進(jìn)行監(jiān)督?！?5〕曾令發(fā)：《人大監(jiān)督制度創(chuàng)新:淵源、借鑒與路徑》，《理論與改革》2006年第6期。國有自然資源類型多樣、數(shù)量龐大，又涉及自然資源配置、開發(fā)、利用以及生態(tài)保護(hù)等方方面面，相應(yīng)地，人大對(duì)政府的監(jiān)督工作也就涉及方方面面。然而，人大的監(jiān)督資源和監(jiān)督能力都是有限的，人大監(jiān)督不可能做到事無巨細(xì)，面面俱到。因此，人大監(jiān)督必須“抓大放小”，緊緊圍繞自然資源國家所有權(quán)行使是否符合法律規(guī)定、是否符合人民利益這一主線，抓住關(guān)系國家發(fā)展大計(jì)、關(guān)系人民切身利益、關(guān)系生態(tài)文明建設(shè)的重點(diǎn)問題，開展專項(xiàng)監(jiān)督。從實(shí)踐來看，政府在國有自然資源配置、收益分配和使用領(lǐng)域?yàn)E用權(quán)力、以權(quán)謀私、損害社會(huì)公平正義的問題比較突出；在重大項(xiàng)目開發(fā)領(lǐng)域唯以經(jīng)濟(jì)利益、地方利益為取向，損害生態(tài)環(huán)境、破壞資源的現(xiàn)象比較嚴(yán)重；在國有自然資源監(jiān)管方面，對(duì)侵害國有自然資源的行為視而不見、放縱不管，導(dǎo)致國有自然資源遭受嚴(yán)重破壞、浪費(fèi)的問題普遍存在。因此，人大應(yīng)當(dāng)將政府行使自然資源國家所有權(quán)的這些環(huán)節(jié)和領(lǐng)域作為監(jiān)督的重點(diǎn)，通過積極開展專項(xiàng)調(diào)查和檢查、定期對(duì)政府進(jìn)行專項(xiàng)質(zhì)詢、定期聽取、審議專項(xiàng)報(bào)告等監(jiān)督形式，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，堅(jiān)決遏制政府在這些關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重點(diǎn)領(lǐng)域的恣意和腐敗行為，促進(jìn)政府公平公正地配置資源，盡職盡責(zé)地履行監(jiān)管職責(zé)，維護(hù)人民整體利益，實(shí)現(xiàn)公共資源合理共享。

（三）在人大監(jiān)督中引入第三方評(píng)價(jià)機(jī)制

政府行使自然資源國家所有權(quán)應(yīng)當(dāng)以實(shí)現(xiàn)公共利益為目的。不過，評(píng)判政府行使自然資源國家所有權(quán)是否符合公共利益則是一個(gè)比較復(fù)雜的問題。一是這里的公共利益評(píng)判涉及經(jīng)濟(jì)利益、生態(tài)利益以及自然資源國家所有權(quán)所具有的社會(huì)保障利益等多種利益之間的考量和平衡；二是這里的公共利益考量涉及一些問題需要專業(yè)性的判斷，例如，涉及對(duì)生態(tài)環(huán)境評(píng)估、生態(tài)補(bǔ)償、資源補(bǔ)償、資源價(jià)值評(píng)估等問題，依靠人大監(jiān)督機(jī)構(gòu)自身的能力可能就難以做出科學(xué)、公正的評(píng)判。第三方評(píng)估在一定程度上能減少政府部門的干擾、增強(qiáng)人大監(jiān)督的專業(yè)性、促進(jìn)公眾理性參與、凝聚人民利益訴求，從而能夠協(xié)助人大對(duì)公共利益做出更加科學(xué)更加合理的判斷。〔46〕馮健鵬：《人大監(jiān)督工作第三方評(píng)估的能與不能》，《羊城晚報(bào)》2015年6月11日第4版。實(shí)踐中，也有一些地方人大在監(jiān)督中開始嘗試引入第三方評(píng)估機(jī)制協(xié)助監(jiān)督工作的開展，積累了一些有益的經(jīng)驗(yàn)。〔47〕黃曄：《委托第三方開展相關(guān)工作：人大監(jiān)督工作領(lǐng)域的新探索新嘗試》，《人大研究》2015年第4期?？梢钥偨Y(jié)經(jīng)驗(yàn)，在自然資源國家所有權(quán)行使的人大監(jiān)督中適當(dāng)?shù)匾氲谌皆u(píng)價(jià)機(jī)制，保障人大對(duì)政府工作做出科學(xué)、公正的評(píng)判，增強(qiáng)人大監(jiān)督的專業(yè)性、科學(xué)性和公正性。當(dāng)然，在人大監(jiān)督中正式引入第三方評(píng)估，首先必須建立比較合理的第三方評(píng)估機(jī)制。具體而言，人大應(yīng)當(dāng)對(duì)引入第三方評(píng)估的條件、適用的范圍、引入的程序及第三方評(píng)估報(bào)告的規(guī)范要求及其法律效力等內(nèi)容進(jìn)行明確規(guī)定，使第三方評(píng)估走向規(guī)范化、制度化的軌道，更好的發(fā)揮第三方評(píng)估在人大監(jiān)督中的作用。

（四）建立合理機(jī)制保障公眾理性參與人大監(jiān)督

自然資源國家所有權(quán)行使涉及人民切身利益，人大監(jiān)督應(yīng)充分反映人民的意志和利益。特別是對(duì)可能影響生態(tài)環(huán)境的自然資源開發(fā)項(xiàng)目、改變公共資源用途的項(xiàng)目、國有自然資源收益分配和使用等事關(guān)人民切身利益的事項(xiàng)，人大在開展監(jiān)督時(shí)，應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)公眾理性參與監(jiān)督，保障人大監(jiān)督能夠真正反映人民意志，維護(hù)人民利益?！俺绦蚴菄遗c公民個(gè)人之間的紐帶”，〔48〕季衛(wèi)東：《法律程序的意義》，《中國社會(huì)科學(xué)》1993年第1期。人大監(jiān)督應(yīng)重視監(jiān)督程序的這種紐帶作用，增強(qiáng)監(jiān)督過程的公開性和透明性，建立合理的公眾參與機(jī)制，保障公眾能夠理性參與人大監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)人民—人大—政府三者之間的良好互動(dòng)，更好地實(shí)現(xiàn)人大監(jiān)督在表達(dá)人民意志、維護(hù)人民利益上的價(jià)值功能。聽證是人民直接參與監(jiān)督、表達(dá)意見和利益訴求的一種重要方式，在監(jiān)督實(shí)踐中，對(duì)一些涉及人民切身利益、社會(huì)關(guān)注度比較高的事項(xiàng)或問題，人大可以采用聽證形式引導(dǎo)公眾參與監(jiān)督，在充分表達(dá)的基礎(chǔ)上集中社會(huì)民眾意見，從而對(duì)政府在這些方面的工作是否符合人民愿望和利益做出更合理的評(píng)判。當(dāng)然，由于聽證程序成本較高，不可能對(duì)所有監(jiān)督議題都舉行聽證。可以針對(duì)自然資源國家所有權(quán)行使的特點(diǎn)，從制度上明確聽證的適用范圍，規(guī)范聽證的程序，使人大在監(jiān)督政府行使國家所有權(quán)上能夠真正借助聽證程序取得更好的監(jiān)督效果。

（五）完善人大監(jiān)督措施實(shí)現(xiàn)監(jiān)督效果

目前監(jiān)督法規(guī)定的監(jiān)督措施很多，但就自然資源國家所有權(quán)的行使而言，實(shí)際上只有聽取專項(xiàng)報(bào)告、規(guī)范性文件的備案審查、詢問和質(zhì)詢、特定問題調(diào)查等可資適用，其他的監(jiān)督措施基本上因缺乏針對(duì)性而難以適用。因此，應(yīng)結(jié)合自然資源國家所有權(quán)行使的特點(diǎn)，進(jìn)一步完善和細(xì)化已有的可資適用的監(jiān)督措施。例如，調(diào)查是一項(xiàng)非常有效的監(jiān)督形式，但監(jiān)督法對(duì)調(diào)查措施的規(guī)定過于原則，難以取得實(shí)質(zhì)效果。將來應(yīng)重視調(diào)查程序建設(shè)，特別要總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合自然資源國家所有權(quán)行使的特點(diǎn)，增設(shè)委托調(diào)查機(jī)制，〔49〕楊維立：《人大委托調(diào)查的啟示》，《江淮法治》2010年第19期。對(duì)委托調(diào)查的條件、調(diào)查組的構(gòu)成、調(diào)查事項(xiàng)的確定、委托調(diào)查程序以及調(diào)查結(jié)果的效力等內(nèi)容加以規(guī)定，使調(diào)查成為規(guī)范化、制度化的監(jiān)督措施。

此外，應(yīng)增加督促措施，對(duì)政府不積極履行監(jiān)管和保護(hù)國有自然資源職責(zé)的問題，人大在監(jiān)督中可以采取督促措施，要求負(fù)有相應(yīng)職責(zé)的政府積極履行職責(zé)，保護(hù)國有自然資源；也可以督促負(fù)有相應(yīng)職責(zé)的政府通過訴訟等形式對(duì)侵害國有自然資源的行為予以救濟(jì)。有關(guān)政府應(yīng)在人大督促后積極履行職責(zé)，并及時(shí)向人大匯報(bào)。若政府不根據(jù)人大督促積極履行職責(zé)或敷衍了事，人大可以督促檢察機(jī)關(guān)對(duì)負(fù)有相應(yīng)職責(zé)的政府提起行政公益訴訟，追究有關(guān)政府的法律責(zé)任。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)人大要求，積極履行職責(zé)，通過公益訴訟等方式追究政府的法律責(zé)任。

四、結(jié)語

人民是國有自然資源的真正主體，政府可以根據(jù)法律規(guī)定代表國家行使所有權(quán)，但不能在缺乏民主決策和民主監(jiān)督的情況下恣意處置全民所有的自然資源。因此，通過民主程序?qū)φ惺箛宜袡?quán)進(jìn)行監(jiān)督也就成了自然資源國家所有權(quán)制度建構(gòu)的題中應(yīng)有之意和內(nèi)在要求。在現(xiàn)有體制下，人大監(jiān)督是人民對(duì)政府行使自然資源國家所有權(quán)進(jìn)行民主監(jiān)督的基本途徑和制度保障。為了保障人民能夠通過人大實(shí)現(xiàn)民主監(jiān)督，應(yīng)完善自然資源國家所有權(quán)行使的人大監(jiān)督的制度，加強(qiáng)人大監(jiān)督的組織建設(shè)，完善監(jiān)督程序，增加監(jiān)督措施，保障人大真正能夠發(fā)揮民主監(jiān)督功能，防止自然資源國家所有權(quán)淪為掩蓋政府獨(dú)斷與腐敗的正當(dāng)性面具，最大程度上促進(jìn)全體人民的公共福祉得以實(shí)現(xiàn)。