承諾與行動的鴻溝：馬克龍政府的環(huán)境氣候政策

孟子祺

內(nèi)容提要 在全球治理中，法國一直以來都是應(yīng)對環(huán)境氣候問題的排頭兵，不僅積極參與國際氣候談判和多邊氣候治理，同時也持續(xù)推進(jìn)國內(nèi)能源和生態(tài)轉(zhuǎn)型。2017年5月，剛成立僅一年時間的“前進(jìn)運(yùn)動”的候選人馬克龍獲得了總統(tǒng)選舉的勝利。馬克龍在其競選期間和當(dāng)選后，表達(dá)了在環(huán)境氣候問題上雄心勃勃的設(shè)想。然而執(zhí)政一年以來，其多數(shù)環(huán)保主張和承諾并未真正兌現(xiàn)，因此遭到了學(xué)界、媒體和民眾的質(zhì)疑與批評。馬克龍雖然一直聲稱自己是環(huán)保主義者，但法國未來的環(huán)境氣候政策仍存在變數(shù)。

引 言

2017年5月7日，“前進(jìn)運(yùn)動”(En Marche !)候選人、當(dāng)時年僅39歲的法國前經(jīng)濟(jì)部長埃馬紐埃爾·馬克龍贏得總統(tǒng)選舉，成為法蘭西第五共和國歷史上最年輕的總統(tǒng)。2016年4月，馬克龍創(chuàng)建了中間派組織“前進(jìn)運(yùn)動”。在馬克龍贏得大選的次日，即2017年5月8日，“前進(jìn)運(yùn)動”更名為共和國前進(jìn)黨。同年6月，共和國前進(jìn)黨又獲得了國民議會選舉的勝利，成功占據(jù)了本屆議會中的多數(shù)席位。馬克龍執(zhí)政一年多以來，頻頻推出社會經(jīng)濟(jì)改革方案，涉及勞動法、財政稅收、教育、移民、鐵路、醫(yī)療等多個重要領(lǐng)域，在法國掀起改革風(fēng)暴。共和國前進(jìn)黨成立的時間雖然只有兩年，但其取得的成就確實(shí)令人矚目。

自全球環(huán)境和氣候治理開展以來，法國在這一議題中的表現(xiàn)都非常積極，可謂是歐盟陣營中的急先鋒，2001年2月19日頒布的第2001—153號法律更是將減少溫室效應(yīng)和應(yīng)對氣候變化列為國家優(yōu)先級事務(wù)。因?yàn)榉▏陨頊p排壓力小，在氣候治理中有突出的優(yōu)勢，所以法國政府歷來都將應(yīng)對氣候變化作為其追求大國地位和增強(qiáng)國際影響力的重要途徑。尤其是2015年，在法國政府的大力推動下，在巴黎舉行的第二十一屆聯(lián)合國氣候變化大會通過了具有重大意義的《巴黎協(xié)定》，基本確定了2020年后全球氣候治理的制度路徑，被譽(yù)為法國當(dāng)代外交的重大成果。美國前副總統(tǒng)戈爾甚至評價說，法國在巴黎氣候大會中的表現(xiàn)是其出席這類會議20多年里見過的“最高超的外交技巧”[注]趙靈敏. 《巴黎氣候會議為何能達(dá)成協(xié)議》. 華夏時報，2015-12-26. http://www.chinatimes.net.cn/article/52718.html. 訪問日期：2018年9月26日，下同。。馬克龍一直以環(huán)保主義者的形象示人,當(dāng)選總統(tǒng)后，也將應(yīng)對氣候變化作為進(jìn)行外交、在國際舞臺上提升國家影響力的主要籌碼。他曾多次在公開場合發(fā)表言論，彰顯自己推進(jìn)環(huán)境保護(hù)和能源轉(zhuǎn)型的決心。但當(dāng)選以來，馬克龍卻未在國內(nèi)真正做出令民眾滿意的有利于環(huán)境氣候治理的舉措，有一些政策甚至是歷史的倒退。

一、馬克龍在環(huán)境氣候問題上的雄心和承諾

2017年2月，面對美國總統(tǒng)特朗普對氣候變化的質(zhì)疑和縮緊國內(nèi)氣候政策的行為，馬克龍曾在推特上發(fā)布英文演講視頻，邀請氣候變化研究領(lǐng)域的美國專家到法國來從事研究和生活。他說：“我知道你們的新總統(tǒng)懷疑氣候變化，決定削減相關(guān)預(yù)算和項(xiàng)目、忽略你們的倡議，但我毫不懷疑氣候變化……請你們到法國來，法國歡迎你們，法國是你們的國家。我們熱愛創(chuàng)新，需要創(chuàng)新人才參與有關(guān)氣候變化、能源尤其是可再生能源及新科技的工作?！边@個視頻被廣泛轉(zhuǎn)發(fā)，馬克龍當(dāng)時作為總統(tǒng)候選人，代表法國進(jìn)行的表態(tài)給人留下了深刻的印象。

在競選期間，馬克龍有關(guān)環(huán)境和氣候的主張主要有以下四點(diǎn)[注]Macron E. 《 Le programme d’Emmanuel Macron pour l’environnement et la transition écologique 》. En Marche, 2017. https://en-marche.fr/emmanuel-macron/le-programme/environnement-et-transition-ecologique.：第一，生態(tài)稅收方面，在歐盟內(nèi)設(shè)定統(tǒng)一的碳稅上限。第二，農(nóng)業(yè)方面，投資50億歐元用于農(nóng)場的現(xiàn)代化改造項(xiàng)目；禁止使用殺蟲劑、草甘膦除草劑和內(nèi)分泌干擾素。第三，在能源方面，為減少空氣中的顆粒污染物，五年內(nèi)逐步提高柴油稅，直到柴油稅與汽油稅持平；推廣電動汽車的普及，給購買電動汽車的民眾予以獎勵，完善充電樁等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；支持可再生能源的發(fā)展，到2022年，將風(fēng)力發(fā)電和太陽能光伏發(fā)電量提高一倍；給制造日期在2001年以前的家庭汽車補(bǔ)貼1000歐元以鼓勵置換混合動力汽車或非柴油車；減少核能比重，到2025年，將核能發(fā)電的比例減少至50%；五年內(nèi)關(guān)閉所有的燃煤電站；到2040年不再為法國的碳?xì)浠衔铩⑹秃吞烊粴獾拈_采頒發(fā)許可證；禁止頁巖氣勘探和開采，不再頒發(fā)新的勘探許可證；幫助中小企業(yè)減少能源消耗；推動建立歐洲能源統(tǒng)一市場。第四，可持續(xù)發(fā)展方面，提高碳稅，目標(biāo)是到2030年達(dá)到100歐元/噸；成立一個包括主權(quán)國家、地區(qū)、私營部門、公民社會在內(nèi)的新型國際環(huán)境組織；開啟新一輪談判，制定全球環(huán)境協(xié)定；努力使法國成為國際生態(tài)轉(zhuǎn)型和應(yīng)對全球氣候變化的領(lǐng)導(dǎo)者；同其他國家及非國家行為體建立聯(lián)盟以促使美國留在《巴黎協(xié)定》的框架中；使一年中的空氣污染天數(shù)減少一半；吸納其他國家的環(huán)境和氣候領(lǐng)域?qū)＜?，為他們的到來提供便利等?/p>

馬克龍成功當(dāng)選總統(tǒng)后，隨即任命著名環(huán)保專家尼古拉·于洛(Nicolas Hulot)為生態(tài)轉(zhuǎn)型部長，其在政府中的地位僅次于總理和內(nèi)政部長，是本屆政府中的第三號人物。這一任命給外界傳遞了一個積極的信號，增強(qiáng)了民眾對馬克龍重視環(huán)保事業(yè)的信心。2017年6月1日美國正式宣布退出《巴黎協(xié)定》給了法國一個在國際舞臺上表態(tài)的機(jī)會。就在美國宣布退出的幾小時后，馬克龍便再次邀請對特朗普的政策心懷不滿的美國科學(xué)家前來法國，并提出“讓地球再次偉大”(Make our planet great again)的口號。馬克龍也成為了第一個針對美國退出《巴黎協(xié)定》發(fā)表觀點(diǎn)的國家元首。一周后，法國政府專門設(shè)立網(wǎng)站，給出了具體的項(xiàng)目計劃：引進(jìn)約50名高水平外國氣候科學(xué)家，為每人提供3至5年資助，每人總計約合150萬歐元的直接資助，還有其他物資支持。

同年7月，馬克龍在德國漢堡出席二十國集團(tuán)峰會期間提出在巴黎舉行紀(jì)念峰會，以進(jìn)一步推動落實(shí)《巴黎協(xié)定》，尤其是為氣候行動融資尋求具體途徑。2017年7月6日，于洛推出了《氣候計劃》(Plan climat)，旨在加快能源和環(huán)境轉(zhuǎn)型進(jìn)程，鞏固《巴黎協(xié)定》的成果。這份計劃中確定了六大目標(biāo)：堅定執(zhí)行《巴黎協(xié)定》中規(guī)定，通過改善法國民眾的生活質(zhì)量實(shí)現(xiàn)低碳生活，終止化石燃料的使用并且到2050年實(shí)現(xiàn)碳中和，使法國成為綠色經(jīng)濟(jì)第一大國，提高生態(tài)系統(tǒng)和農(nóng)業(yè)的發(fā)展?jié)摿Γ龠M(jìn)全球氣候外交。

2017年12月12日，在《巴黎協(xié)定》簽署兩周年之際，由法國、聯(lián)合國和世界銀行共同主辦的“一個星球”氣候峰會(One Planet Summit)在巴黎舉行，目標(biāo)是為氣候融資尋找具體的解決途徑。法國邀請了60多位國家元首和政府首腦以及來自國際組織、非政府組織、企業(yè)、研究機(jī)構(gòu)、地方政府的近4000名代表參會。馬克龍在峰會的開幕式中呼吁：“我們正在輸?shù)暨@場斗爭……我們必須迅速行動起來，所有人都要為氣候變化問題作出努力?！盵注]Macron E. 《 Discours introductif du Président de la République au One PlanetSummit 》. Elysée, 2017-12-12. http://www.elysee.fr/declarations/article/discours-introductif-du-president-de-la-republique-au-one-planet-summit/.在這次峰會中，與會各方共同達(dá)成了12項(xiàng)行動決議，為氣候融資注入了新的活力。馬克龍在“一個星球”氣候峰會中成功吸引了全球的目光，他借助特朗普在氣候問題上實(shí)施孤立主義政策和德國總理默克爾在國內(nèi)政治地位處于弱勢的契機(jī)，試圖在國際舞臺上充分占領(lǐng)氣候環(huán)境問題這塊高地，力求將法國定位為氣候變化問題上新的引航者。而且，就在“一個星球”氣候峰會召開前夜，法國政府宣布了資助名單，成功引進(jìn)了18名來自其他國家的氣候?qū)W家到法國進(jìn)行研究和工作，其中多數(shù)來自美國的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)或隸屬聯(lián)邦政府的實(shí)驗(yàn)室，另外也有來自加拿大、印度和歐洲其他國家的學(xué)者。法國格勒諾布爾環(huán)境地球科學(xué)研究所(LGGC)的古氣候?qū)W家弗雷德里克·帕勒南(Frédéric Parrenin)指出，盡管18位科學(xué)家不會創(chuàng)造一場“革命”，但這個項(xiàng)目具有高度的象征意義，即法國在推動氣候政策方面發(fā)揮了主導(dǎo)作用。[注]張章. 《法國氣候項(xiàng)目吸引大量國外人才》. 科學(xué)網(wǎng)，2017-12-13. http://news.sciencenet.cn/htmlnews/2017/12/397075.shtm.

二、法國當(dāng)前的環(huán)境氣候政策及實(shí)施情況

雖然馬克龍在競選時許下重諾，在國際舞臺上也一直保持著一個環(huán)境斗士的姿態(tài)，頻頻為環(huán)境問題奔走發(fā)聲，但是在任命于洛為生態(tài)轉(zhuǎn)型部長后，馬克龍在國內(nèi)環(huán)境領(lǐng)域鮮有具體動作，不免令人失望。在一些法國環(huán)保組織看來，他們的總統(tǒng)“只會說漂亮話，但做得并不夠”。[注]Toussay J. 《 Emmanuel Macron joue au leader écolo l’international, mais que vaut-il en France sur ce sujet ? 》. Huffpos, 2017-12-10. https://www.huffingtonpost.fr/2017/12/10/emmanuel-macron-joue-au-leader-ecolo-a-linternational-mais-que-vaut-il-en-france-sur-ce-sujet_a_23300320/.

首先，法國的去核化進(jìn)程被推遲。根據(jù)2015年出臺的法律，計劃到2025年將法國電力生產(chǎn)中的核電比例從75%降低到50%。但于洛在2017年11月7日宣布無法在2025年前實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，除非推遲關(guān)閉仍在法國使用的4座燃煤電廠。更糟糕的消息是，2016年停止工作的法國費(fèi)斯內(nèi)姆(Fessenheim)核電站的2號反應(yīng)堆重新啟動。法國之所以減排壓力小，能在國際氣候談判中輕松承諾嚴(yán)格的減排要求，很大程度上歸功于國內(nèi)的核能使法國的溫室氣體排放量穩(wěn)定在很低的水平上。此外，核能出口也是法國財政的重要來源之一。所以核能對于法國來說，不僅是應(yīng)對氣候變化的工具，更是能源安全和出口創(chuàng)匯的良方。[注]Szarka J. 《 Climate policy in France, between national interests and global solidarity? 》. Politiques européennes, 2011, Vol.1, No. 33 : 169.因?yàn)楹四茉诜▏?jīng)濟(jì)中發(fā)揮著特別的作用，所以歷屆政府都難以真正擺脫對它的依賴。目前來看，去核化對于馬克龍政府來說也是一大難題。

其次，對農(nóng)民而言，2017年9月21日通過的《歐盟—加拿大自由貿(mào)易協(xié)定》(CETA)和正在商討的與南美洲國家的自由貿(mào)易協(xié)定使從事畜牧業(yè)的人口面臨極大沖擊，即使實(shí)施配額制，法國農(nóng)民也將面臨嚴(yán)峻的威脅，雖然協(xié)議剛剛開始實(shí)施，但其長期影響不得不令人擔(dān)憂。馬克龍在2017年承諾將在三年內(nèi)徹底禁止草甘膦除草劑和內(nèi)分泌干擾素的使用，減少農(nóng)業(yè)對這些產(chǎn)品的依賴。于洛提出的相關(guān)建議在議會投票環(huán)節(jié)被駁回，至今為止該提議還沒有正式寫入任何一項(xiàng)法律。

除了去核化速度減緩及延期禁用草甘膦之外，其他領(lǐng)域的一些環(huán)境議題的政策也未實(shí)現(xiàn)馬克龍在競選時期的承諾。例如，馬克龍在承諾中僅說明了禁止在法國本土開采石油、天然氣等化石燃料，這就意味著將法國海外省排除在外，例如道達(dá)爾石油公司在法屬圭亞那的石油開采就絲毫不會受到影響，這讓海外省的人民感到自己被國家所拋棄。2017年10月，法國議會雖然通過了2040年以前停止開采碳?xì)浠衔锏姆?，但是該法律中存在不少便于鉆空子的特殊條款。近期開始實(shí)行的法國國營鐵路公司(SNCF)的改革取消了一些火車線路，鐵路貨運(yùn)也將更加緊張，這直接導(dǎo)致汽車旅行和公路運(yùn)輸?shù)脑黾?，從而加劇二氧化碳的排放?/p>

雖然在馬克龍當(dāng)政的這一年間，法國在國內(nèi)生態(tài)能源轉(zhuǎn)型中的表現(xiàn)不盡如人意，但仍然還是做出了一些努力。比如法國政府宣布決定徹底關(guān)閉剩下的幾所燃煤電站。2018年，生態(tài)轉(zhuǎn)型部的財政預(yù)算在經(jīng)過奧朗德執(zhí)政時期連續(xù)幾年的不斷縮減之后，終于有了回升，達(dá)到104億歐元，而2017年僅為99億歐元。根據(jù)財政規(guī)劃，到2020年，支持可再生能源發(fā)展的資金支持將從目前的55億歐元上升到65億歐元；到2022年，碳稅將從2017年的30.5歐元/噸上升到86.2歐元/噸。[注]Dagorn G. 《 écologie : les paroles et les actes de Macron 》. Le Monde, 2017-12-12. https://www.lemonde.fr/les-decodeurs/article/2017/12/12/ecologie-les-paroles-et-les-actes-d-emmanuel-macron_5228561_4355770.html.上述實(shí)際預(yù)算規(guī)劃基本符合馬克龍在競選時的承諾。在競選期間，馬克龍一直籌劃建設(shè)南特的朗德圣母(Notre-Dame des Landes)機(jī)場，這一計劃遭到環(huán)保人士的反對，最后在經(jīng)過深思熟慮之后，政府放棄了建設(shè)機(jī)場。接下來，法國生態(tài)轉(zhuǎn)型部將會著手進(jìn)行3部法律的修訂，其中包括：第一，《食品法》，將具體討論禁用殺蟲劑和發(fā)展生態(tài)食品的事項(xiàng)；第二，《交通法》，將具體討論發(fā)展清潔交通工具的事項(xiàng)；第三，《能源法》，屆時我們將得知法國將會在什么時候關(guān)閉幾個核反應(yīng)堆。[注]Garin V. 《 Un an de Macron l’élysée : tout reste faire en matière d’écologie 》.RTL, 2018-05-09. https://www.rtl.fr/actu/politique/un-an-de-macron-a-l-elysee-tout-reste-a-faire-en-matiere-d-ecologie-7793316775.

從目前法國的環(huán)境氣候政策的實(shí)施來看，馬克龍并非如他在各類場合的發(fā)言中所表現(xiàn)的那樣是一個真正環(huán)保主義者。在競選初期，馬克龍的競選綱領(lǐng)中就并未將重點(diǎn)放在環(huán)境和氣候，是所有候選人中對環(huán)保這一問題著墨最少的。[注]Carmarans C. 《 Environnement : Emmanuel Macron, un président vert ple 》. RFI, 2018-05-06. http://www.rfi.fr/france/20180506-macron-bilan-environnement-hulot-deception-lobbies-climat-ecologie-lrem-eelv.馬克龍在進(jìn)入政壇之前曾先后供職于財稅部門、私人銀行。作為銀行家，在其執(zhí)政期間經(jīng)濟(jì)和就業(yè)是他優(yōu)先考慮的議題。他不同于純粹的環(huán)保主義者，不會將保護(hù)環(huán)境、保護(hù)地球作為首要目標(biāo)。如今，馬克龍和法國政府正面臨著經(jīng)濟(jì)增長緩慢、民意支持率持續(xù)走低、經(jīng)濟(jì)和社會改革進(jìn)展緩慢等困境，這些現(xiàn)實(shí)的問題更決定了保護(hù)環(huán)境與應(yīng)對氣候變化不會是馬克龍政府當(dāng)下的首要議題。

馬克龍之所以重視環(huán)境氣候問題也是因?yàn)樯鷳B(tài)問題影響國內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同時具有重要的戰(zhàn)略意義和外交意義。法國若想在全球治理中占據(jù)領(lǐng)導(dǎo)地位，就必須承擔(dān)起特殊的責(zé)任，做出表率。提升全球領(lǐng)導(dǎo)力是法國一直以來的追求。早在20世紀(jì)末就有學(xué)者分析了環(huán)境氣候議題中的領(lǐng)導(dǎo)力，認(rèn)為具體體現(xiàn)有3種：第一種是結(jié)構(gòu)型領(lǐng)導(dǎo)力，即利用經(jīng)濟(jì)和政治的影響力推動談判；第二種是工具型領(lǐng)導(dǎo)力，即利用外交手腕來建立聯(lián)盟和談判結(jié)構(gòu)，以實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)；第三種是方向型領(lǐng)導(dǎo)力，即通過示范來實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)全球行動。[注]Benedick R. Ozone Diplomacy. Cambridge: Harvard University Press, 1998: 125-149.法國減排壓力小，可再生能源發(fā)展優(yōu)勢突出，所以在減排目標(biāo)的設(shè)定中向來表現(xiàn)積極，給其他國家做出了示范。雖然馬克龍當(dāng)政后并未在環(huán)境氣候領(lǐng)域帶來翻天覆地的新變化，但是他懂得利用環(huán)保這一議題在選舉中推銷自己和自己的政黨，在國際社會中推銷法國。

結(jié) 語

美國退出《巴黎協(xié)定》，對全球氣候治理提出了很大的挑戰(zhàn)，也為《巴黎協(xié)定》的履約增加了極大的不確定性。但同時，這也是法國的一個機(jī)遇。美國一直以來都占據(jù)著全球治理中的領(lǐng)導(dǎo)地位，在美國逐漸退出一些國際組織和多邊協(xié)議之后，讓那些試圖在國際上提升影響力的國家有了更多的展示空間，法國正是其中之一。美國退出《巴黎協(xié)定》后，馬克龍是全球的領(lǐng)導(dǎo)人中反應(yīng)最為迅速的，法國若能抓住機(jī)會，未來將有望在全球氣候治理進(jìn)程中扮演更為重要的角色。

但與此同時，法國國內(nèi)的環(huán)境保護(hù)和應(yīng)對氣候變化進(jìn)程困難重重。2018年8月28日，一直以來頗具威望的法國生態(tài)轉(zhuǎn)型部長于洛在法國電臺的直播節(jié)目中突然宣布辭職。自上任十五個月以來，于洛認(rèn)為環(huán)保改革進(jìn)程過于緩慢，因此作為環(huán)保理想主義者的他深感無力和挫敗。同時他也指出，馬克龍與法國政府雖對他十分倚重，但從未優(yōu)先對待環(huán)保議題。于洛的離職引起了法國社會各界的廣泛關(guān)注，也使法國環(huán)境氣候政策的未來走向更加撲朔迷離。

雖然馬克龍在環(huán)境氣候問題上的雄心壯志在法國國內(nèi)的落實(shí)并不盡如人意，進(jìn)程緩慢，但是可以相信的是，馬克龍在法國國內(nèi)開展能源生態(tài)轉(zhuǎn)型的大方向不會變。馬克龍當(dāng)政才僅經(jīng)歷了一年的時間，評價一位總統(tǒng)不能僅憑他執(zhí)政第一年的表現(xiàn)就做出判斷。馬克龍能否在五年任期內(nèi)順利推行各個領(lǐng)域的改革，平衡利益沖突，并取得預(yù)期的效果，仍有待觀察。