治理范式演進(jìn)中的政府回應(yīng)模式:內(nèi)卷化與重塑

劉　江

(1.臺(tái)灣政治大學(xué) 公共行政學(xué)系，臺(tái)灣 臺(tái)北 11605；2.福州大學(xué)陽光學(xué)院 人文與傳播學(xué)院，福建 福州 350015)

一、問題提出與文獻(xiàn)梳理

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展,公民意識(shí)逐漸增強(qiáng)。在公共事務(wù)處理過程中,越來越多的公眾“習(xí)慣于直接求助于行政人員……要求行政人員對(duì)他們的意愿和要求作出反應(yīng)”；政府“越來越需要適應(yīng)這種變化了的社會(huì)趨勢(shì)”[1],“在制定公共政策時(shí)更多考慮民眾的利益和愿望”[2],及時(shí)對(duì)公眾關(guān)切進(jìn)行有效的回應(yīng)。正基于此,“政府回應(yīng)”議題屢屢成為黨和國家政策文件的重要內(nèi)容,十八屆三中全會(huì)明確提出“回應(yīng)社會(huì)關(guān)切”,隨后在國務(wù)院發(fā)布的一系列文件中,“回應(yīng)社會(huì)關(guān)切”被頻繁提及；2016年7月,國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于在政務(wù)公開工作中進(jìn)一步做好政務(wù)輿情回應(yīng)的通知》,在這份以“政務(wù)回應(yīng)”為主題的文件中,對(duì)回應(yīng)責(zé)任、輿情回應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)、回應(yīng)時(shí)效、回應(yīng)機(jī)制等內(nèi)容進(jìn)行明確的規(guī)定?？梢?政府回應(yīng)不僅是“連接政府與公民、連接需求與服務(wù)”[3]的有效方式,還是公共服務(wù)的重要內(nèi)容。

政府作為公共服務(wù)的提供者,有責(zé)任和義務(wù)向公眾“說出他們的社會(huì)目的的思想,并要說明這種目的應(yīng)該怎樣去實(shí)現(xiàn)”[4],“對(duì)公眾需求和所提出的問題作出積極敏感的反應(yīng)和回復(fù)”[5],“不得無故拖延或沒有下文,在必要時(shí)還應(yīng)當(dāng)定期地、主動(dòng)地向公民征詢意見、解釋政策和回答問題”[6]，以及在“對(duì)公眾的要求、愿望積極地識(shí)別、攝取和處理”[7]的基礎(chǔ)上,“按照公共需求及時(shí)向社會(huì)公眾提供有效的公共物品和服務(wù)”[8]。簡言之,政府回應(yīng)是政府向公眾提供的具有交互性特征的公共服務(wù),政府回應(yīng)服務(wù)提供的過程是滿足公眾偏好、“政治領(lǐng)域?qū)ι鐣?huì)領(lǐng)域的積極響應(yīng)”[9]的過程。近年來,一些地方“在回應(yīng)公眾訴求過程中存在的回應(yīng)力欠缺及回應(yīng)方式不當(dāng)?shù)葐栴},導(dǎo)致公眾對(duì)政府的不信任感日益累積,已經(jīng)損及政府的公信力”[10]。而對(duì)公民訴求的回應(yīng)不力,已經(jīng)“被視為今天民主政治遭遇合法性危機(jī)的主要根源之一”[11]。因此,政府在公共管理過程中,不但要重視公眾對(duì)回應(yīng)服務(wù)的緊迫性需要,還要探討適合公眾需要的回應(yīng)模式,以便向其提供高質(zhì)量的回應(yīng)服務(wù)。

近年來,政府回應(yīng)模式的研究受到學(xué)者的關(guān)注,但還處于初級(jí)階段,目前主要研究維度有二：一個(gè)維度是圍繞“治理范式”展開,主要從分析世界潮流的影響[12],社會(huì)轉(zhuǎn)型的環(huán)境演變[13],傳統(tǒng)“強(qiáng)制—命令”結(jié)構(gòu)與現(xiàn)代社會(huì)秩序[14]，公眾訴求與政府反饋[15]的張力關(guān)系,壓制性治理范式在公共管理過程中追求剛性穩(wěn)定所遭遇的合法性困境[16],服務(wù)型政府建設(shè)的內(nèi)在要求[17],行政正義的倫理規(guī)范[18]等角度入手,探討服務(wù)型治理范式的必要性及實(shí)現(xiàn)路徑;另一個(gè)維度則圍繞“回應(yīng)模式”展開,從發(fā)展歷程角度看,政府回應(yīng)模式經(jīng)歷了權(quán)威型回應(yīng)、管理型回應(yīng)和準(zhǔn)市場型回應(yīng)等階段[19],現(xiàn)在處于向民主治理型回應(yīng)的過渡階段[20]。此外,學(xué)者們還從回應(yīng)過程角度提出了“互動(dòng)—遞進(jìn)—循環(huán)”的回應(yīng)模式[21]。網(wǎng)絡(luò)技術(shù)發(fā)展帶動(dòng)了公眾網(wǎng)絡(luò)參與的活躍性,給政府回應(yīng)模式提出新的挑戰(zhàn),管制型向互動(dòng)式轉(zhuǎn)變、垂直型向網(wǎng)絡(luò)式轉(zhuǎn)變、被動(dòng)式向主動(dòng)式轉(zhuǎn)變成為政府回應(yīng)模式轉(zhuǎn)型的重要趨勢(shì)[22]。

本文受學(xué)界目前“治理范式”與“回應(yīng)模式”研究維度的啟發(fā),試圖從兩個(gè)方面展開論述:第一,以“回應(yīng)模式”為研究主題,探討治理范式對(duì)政府回應(yīng)模式的影響,從治理范式的演進(jìn)探尋政府回應(yīng)模式的未來趨勢(shì);第二,基于公眾的根本性地位,深度發(fā)掘回應(yīng)需求,提煉出適合公眾需求的政府回應(yīng)模式。

二、傳統(tǒng)治理范式下政府回應(yīng)模式的“內(nèi)卷化”

“內(nèi)卷化”的概念源自美國人類學(xué)家亞歷山大·戈登威澤,旨在描述“系統(tǒng)在外部擴(kuò)張條件受到嚴(yán)格限定的條件下,內(nèi)部不斷精細(xì)化和復(fù)雜化的過程”[23]；杜贊奇運(yùn)用“國家政權(quán)內(nèi)卷化”概念描述國家政權(quán)基層治理困境,即“國家機(jī)構(gòu)不是靠提高舊有或新增機(jī)構(gòu)的效益,而是靠復(fù)制或擴(kuò)大舊有的國家與社會(huì)關(guān)系來擴(kuò)大其行政職能”[24]。本文從治理范式對(duì)回應(yīng)模式導(dǎo)向性影響的角度,分析傳統(tǒng)治理范式下政府回應(yīng)模式“內(nèi)卷化”運(yùn)行機(jī)理。

我國經(jīng)歷了全能主義管理范式和權(quán)威政治范式[25]階段,目前正處于治理范式的轉(zhuǎn)型階段。盡管傳統(tǒng)治理范式影響下的中國與其他處于類似階段的國家一樣,公民在與政府的博弈中處于劣勢(shì)與被動(dòng)狀態(tài),但出于對(duì)所選擇國家道路特殊使命的考量,我國于20世紀(jì)50年代建立起承載公眾問政、政民互動(dòng)等功能的信訪制度,作為提升政績合法性的重要資源,60多年來,信訪一直是作為回應(yīng)公眾訴求的重要通道而存在。然而,信訪回應(yīng)模式具有強(qiáng)烈的政府主導(dǎo)性,面對(duì)公眾訴求問題,回應(yīng)與否、回應(yīng)程度如何主要依賴政府管理者意愿的觸動(dòng),或受輿論壓力的驅(qū)使。受傳統(tǒng)治理范式的影響,一些政府管理者思維僵化,“將民眾的利益表達(dá)與社會(huì)穩(wěn)定對(duì)立起來,將公民正當(dāng)?shù)睦嬖V求與表達(dá)視為不穩(wěn)定因素”[26]?！靶旁L與維穩(wěn)”作為關(guān)聯(lián)詞在政府話語體系中被固化,面對(duì)公眾的問政訴求,一些地方以“截訪”作為回應(yīng),致使信訪回應(yīng)模式不但沒能有效履行其初始職能,還加劇了政民之間的矛盾。

近幾年來,互聯(lián)網(wǎng)蓬勃發(fā)展,網(wǎng)絡(luò)問政逐漸興起,因其低成本、易參與等優(yōu)點(diǎn)受到公眾的普遍歡迎,同時(shí)因其可減少傳統(tǒng)信訪中存在的滋擾社會(huì)秩序現(xiàn)象的發(fā)生,也得到政府的接納。越來越多的政府部門積極利用政府網(wǎng)站、政務(wù)新媒體等載體搭建官方網(wǎng)絡(luò)問政通道,形成“公眾線上反映訴求問題、職能部門線下調(diào)查處理”的網(wǎng)絡(luò)問政回應(yīng)模式。本研究以問政者身份,選取40個(gè)社交媒體熱門轉(zhuǎn)發(fā)和評(píng)論的事件,向首長信箱提交訴求信件,追蹤其回應(yīng)動(dòng)態(tài),形成40個(gè)問政回應(yīng)案例。跟蹤調(diào)查發(fā)現(xiàn),77.5%的平臺(tái)可提交訴求信件,35%的平臺(tái)存在刪除訴求信件狀況,30%的平臺(tái)就訴求問題給出職能部門的初次回應(yīng),僅有5%的平臺(tái)符合“48小時(shí)以內(nèi)回應(yīng)為較高回應(yīng)性”[27]國際慣例,12.5%的平臺(tái)為問政者提供意見反饋或滿意度評(píng)價(jià)的通道,但沒有一個(gè)平臺(tái)就反饋意見進(jìn)行二次回應(yīng)。從回應(yīng)質(zhì)量看,直面問題的回應(yīng)樣本僅占總調(diào)查樣本的5%.網(wǎng)絡(luò)問政回應(yīng)模式雖減少了問政者舟車勞頓、異地輾轉(zhuǎn)的困擾和時(shí)間、地域的限制,但其回應(yīng)服務(wù)質(zhì)量不盡人意,問題主要表現(xiàn)在:(1)部分網(wǎng)絡(luò)問政平臺(tái)的建設(shè)還不夠完善,從而影響訴求信件的正常提交;(2)問政者提交訴求信件并未完全流轉(zhuǎn)至職能部門,刪除訴求信件的網(wǎng)絡(luò)“截訪”現(xiàn)象突出;(3)職能部門對(duì)問政者所提訴求問題的回應(yīng)率偏低,回應(yīng)速度偏慢;(4)網(wǎng)絡(luò)問政回應(yīng)被簡化為“一問一答”模式,互動(dòng)溝通不足;(5)職能部門直面訴求問題的回應(yīng)偏少,推諉回避敷衍等低質(zhì)量回應(yīng)超過直面問題型回應(yīng)的比重。與信訪回應(yīng)模式相比,網(wǎng)絡(luò)問政回應(yīng)模式未能在訴求問題解決、政民互動(dòng)方面體現(xiàn)出顯著的優(yōu)勢(shì),反而存留傳統(tǒng)信訪回應(yīng)模式中的諸多問題,政府儼然是曼紐爾·卡斯特所稱的網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的“被互動(dòng)者”[28],而非稱職的回應(yīng)服務(wù)提供者?？傮w上看,目前的網(wǎng)絡(luò)問政回應(yīng)模式仍屬于信訪回應(yīng)模式的延續(xù)。

較之于信訪回應(yīng)模式,目前網(wǎng)絡(luò)問政回應(yīng)模式的問政方式更為便捷,但在具有關(guān)鍵價(jià)值的政府回應(yīng)服務(wù)方面,兩者未有顯著差異。緣何如此?本研究試圖從治理模式影響的維度加以闡釋，認(rèn)為政府回應(yīng)模式與政府治理范式之間存在高度的耦合關(guān)系,政府回應(yīng)模式是依賴于政府治理范式而存在的,政府治理范式?jīng)Q定著政府回應(yīng)模式的走向。近年來,我國雖提出建立服務(wù)型政府,但總體看還處于治理范式轉(zhuǎn)換的起步階段,以政府主導(dǎo)為特征的傳統(tǒng)治理范式還極為廣泛地存留于政府行為中,進(jìn)而影響政府問政回應(yīng)模式的服務(wù)質(zhì)量的提升。網(wǎng)絡(luò)問政回應(yīng)模式中的網(wǎng)絡(luò)“截訪”現(xiàn)象是傳統(tǒng)治理范式中維穩(wěn)思維的具體體現(xiàn)。網(wǎng)絡(luò)問政興起后,政府還未抓住政府回應(yīng)的本質(zhì),從而使得政府回應(yīng)模式處于“只是細(xì)枝末節(jié)上進(jìn)行修整,其行為實(shí)質(zhì)仍表現(xiàn)為同一個(gè)層面的自我復(fù)制”[29]的“內(nèi)卷化”狀態(tài)。

三、回應(yīng)模式重塑:構(gòu)建基于公眾關(guān)切的回應(yīng)流程再造模式

由上述分析可知,目前的網(wǎng)絡(luò)問政回應(yīng)模式與傳統(tǒng)信訪回應(yīng)模式在回應(yīng)服務(wù)質(zhì)量上均表現(xiàn)欠佳,仍屬于傳統(tǒng)回應(yīng)模式的范疇。在服務(wù)型治理范式已成社會(huì)共識(shí)的語境下,政府亟待推進(jìn)回應(yīng)模式的適應(yīng)性重塑,以確保政府回應(yīng)回歸服務(wù)的本質(zhì)。Carlson & Schwarz的公共服務(wù)質(zhì)量清單理論可為回應(yīng)服務(wù)的供給提供有益的啟發(fā),其內(nèi)容包括便利、保障、可靠性、個(gè)人關(guān)注、問題解決、公正、財(cái)政責(zé)任、公民影響等[30],該理論的啟示是,提供高質(zhì)量的公共服務(wù),價(jià)值方向與條件保障不可或缺。回應(yīng)服務(wù)也不例外。

何為政府回應(yīng)的價(jià)值方向與條件保障?本質(zhì)而言,政府回應(yīng)是基于公眾關(guān)切觸發(fā)、政府與公眾共同參與的交互性公共服務(wù)活動(dòng)。作為公共服務(wù)的提供者,政府一方面需要順應(yīng)社會(huì)需求,充分尊重并回應(yīng)公眾關(guān)切;另一方面,在回應(yīng)服務(wù)提供的過程中,必須跳脫“政府主導(dǎo)”“替民做主”等傳統(tǒng)流程范式,引入交互性思維,再造回應(yīng)流程。公眾關(guān)切的服務(wù)導(dǎo)向與回應(yīng)流程的再造是回應(yīng)模式適應(yīng)性重塑的關(guān)鍵路線與關(guān)鍵工序,公眾關(guān)切導(dǎo)向決定了新型政府回應(yīng)模式的價(jià)值方向,回應(yīng)流程再造則作為新型政府回應(yīng)模式的條件保障,兩者缺一不可,而公眾關(guān)切的服務(wù)導(dǎo)向更具有根本性價(jià)值。

概言之,政府回應(yīng)模式重塑的核心在于構(gòu)建基于公眾關(guān)切的回應(yīng)流程再造模式,以此確保政府回應(yīng)服務(wù)的高質(zhì)量提供,進(jìn)而與服務(wù)型治理范式相適應(yīng)。與傳統(tǒng)回應(yīng)模式相比,新型政府回應(yīng)模式在服務(wù)導(dǎo)向與回應(yīng)流程設(shè)置上存在顯著改進(jìn)。

在回應(yīng)服務(wù)的導(dǎo)向方面,傳統(tǒng)回應(yīng)模式過于強(qiáng)調(diào)政府的需求,忽略公眾的關(guān)切,已不符合服務(wù)型治理范式的發(fā)展趨勢(shì)。近年來,公民意識(shí)日漸覺醒,其在市場領(lǐng)域的“用戶至上”“顧客待遇”與在公共領(lǐng)域的遭遇形成強(qiáng)烈反差,使其越來越不滿足于“無力影響政府行為,無法使自己聲音為政府所傾聽”[31]的“雙無”狀態(tài),在公共管理中,越來越直接地、越來越多地向政府提出公共服務(wù)需要。而“公務(wù)員的地位和合法性仍然根源于其作為職業(yè)公民的角色”[32],呼喚政府將其運(yùn)行軌跡逐漸轉(zhuǎn)向“以公民在公共事務(wù)治理中的地位和作用的增強(qiáng)為軸心”[33],正視、傾聽公眾關(guān)切應(yīng)成為新型政府回應(yīng)模式的靈魂。

本研究認(rèn)為,公眾的關(guān)切內(nèi)容主要包括:一是關(guān)切政府對(duì)其訴求問政的重視程度;二是關(guān)切政府與其互動(dòng)溝通;三是關(guān)切政府對(duì)其訴求問題的處理與解答?；谡蜗到y(tǒng)模型,重視公眾訴求問政只是政府對(duì)公眾意見輸入行為的重視與接納,還需經(jīng)過系統(tǒng)處理,向公眾提供回應(yīng)服務(wù)的初始輸出,借由互動(dòng)交流啟動(dòng)新一輪的訴求吸納與二次回應(yīng),經(jīng)過循環(huán)往復(fù)的過程,從而形成良性的政民互動(dòng)。

在回應(yīng)流程的設(shè)置方面,傳統(tǒng)回應(yīng)模式的活動(dòng)流程過于簡單,大致包括“公眾訴求問政—訴求信息傳輸—職能部門接受訴求問題—職能部門核實(shí)調(diào)查—回應(yīng)公眾”等環(huán)節(jié),政府對(duì)公眾訴求的初次回應(yīng)即為回應(yīng)流程的結(jié)束,回應(yīng)服務(wù)被簡化成為“一問一答”模式。政府回應(yīng)本應(yīng)是政府因公民訴求而觸發(fā)的積極反饋,是政府與公民之間持續(xù)溝通過程,雙方如果“沒有任何互動(dòng),沒有任何機(jī)會(huì)從言語上努力界定問題并且決定應(yīng)該就此問題采取什么措施”,鑒于此,后現(xiàn)代公共行政學(xué)者才倡導(dǎo)“公共問題通過對(duì)話要比通過客觀測(cè)量或理性分析更有可能解決”[30]的觀念。因此,交互性模式和與之配套的完善流程應(yīng)成為政府回應(yīng)服務(wù)的典型特征,政府回應(yīng)流程應(yīng)擴(kuò)展為“公眾訴求問政—訴求信息傳輸—職能部門受理訴求問題—職能部門核實(shí)調(diào)查—回應(yīng)公眾—公眾意見反饋—職能部門二次核實(shí)調(diào)查—二次回應(yīng)—多輪反饋與再回應(yīng)—公眾滿意”[34]等環(huán)節(jié),以此提升回應(yīng)服務(wù)的積極輸出。否則,服務(wù)質(zhì)量清單理論中的便利、可靠性、問題解決、公民影響等內(nèi)容在回應(yīng)服務(wù)中將成空中樓閣。

綜上分析,政府作為回應(yīng)服務(wù)提供者,在新的歷史條件下,應(yīng)以基于公眾關(guān)切的回應(yīng)流程再造模式為指引,將公眾關(guān)切作為回應(yīng)服務(wù)的邏輯起點(diǎn)和最終歸屬,將再造回應(yīng)流程作為回應(yīng)服務(wù)的條件保障。具體來說,新型的回應(yīng)模式大體可分為三個(gè)階段:第一階段為問政階段,公眾表達(dá)訴求關(guān)切,經(jīng)問政通道傳輸,政府職能部門受理公眾關(guān)切信息;第二階段為初次回應(yīng)階段,基于公共服務(wù)責(zé)任,政府啟動(dòng)回應(yīng)議程,觸發(fā)訴求問題的調(diào)查處理流程,及時(shí)向問政者作出初始回應(yīng);第三階段為交互溝通階段,初次回應(yīng)后,收集公眾對(duì)回應(yīng)內(nèi)容的反饋意見,及時(shí)啟動(dòng)再調(diào)查處理流程,并進(jìn)行二次回應(yīng)與交互溝通,直至公眾獲得滿意的回應(yīng)服務(wù)。比較公眾關(guān)切的回應(yīng)流程再造模式與傳統(tǒng)回應(yīng)模式,二者具有本質(zhì)性的差異(如表1所示)。

表1　回應(yīng)模式的比較分析

(1)從價(jià)值導(dǎo)向看,基于公眾關(guān)切的回應(yīng)流程再造模式以公眾關(guān)切為導(dǎo)向,這與新公共管理理論“顧客至上”理念和新公共服務(wù)理論“公民主權(quán)”理念是一脈相承的,而傳統(tǒng)回應(yīng)模式則以政府需求為導(dǎo)向;(2)從公眾角度看,在基于公眾關(guān)切的回應(yīng)流程再造模式中,公眾是回應(yīng)服務(wù)的需求者,而在傳統(tǒng)回應(yīng)模式,公眾向政府反映問題,被視為給政府制造麻煩;(3)從政府角度看,在基于公眾關(guān)切的回應(yīng)流程再造模式中,政府是回應(yīng)服務(wù)的提供者,而在傳統(tǒng)回應(yīng)模式中,維護(hù)穩(wěn)定成為政府首要考量,以平息事端作為回應(yīng)公眾問政的主要策略,忽略了回應(yīng)的服務(wù)本質(zhì),忽視了“公共服務(wù)對(duì)社會(huì)穩(wěn)定有潛在的積極的影響”[35];(4)從根本目的看,基于公眾關(guān)切的回應(yīng)流程再造模式的目的是以有誠意的回應(yīng)行動(dòng),讓公眾獲得滿意的公共服務(wù),而傳統(tǒng)回應(yīng)模式的目的在于減少因公眾問政而引發(fā)的輿論壓力；(5)從促發(fā)機(jī)制看,基于公眾關(guān)切的回應(yīng)流程再造模式是源于公眾關(guān)切,而傳統(tǒng)回應(yīng)模式是源于輿論壓力;(6)從回應(yīng)流程看,基于公眾關(guān)切的回應(yīng)流程再造模式以公眾的回應(yīng)需求為導(dǎo)向,建立以“訴求問政—回應(yīng)處理—交互溝通—公眾滿意”為基礎(chǔ)的交互性回應(yīng)流程,而傳統(tǒng)回應(yīng)模式以政府管理者意愿為基礎(chǔ),僅有“一問一答”的簡單回應(yīng)流程;(7)從回應(yīng)運(yùn)行周期看,基于公眾關(guān)切的回應(yīng)流程再造模式是一個(gè)經(jīng)由交互性溝通,不斷改進(jìn)回應(yīng)服務(wù),直至公眾滿意的循環(huán)往復(fù)過程,而傳統(tǒng)回應(yīng)模式僅為一次性反應(yīng)行為。

四、結(jié)論

本文從治理范式演進(jìn)的視角考察了政府回應(yīng)模式的發(fā)展動(dòng)態(tài),用“內(nèi)卷化”理論分析了在傳統(tǒng)治理范式下,傳統(tǒng)信訪回應(yīng)模式向網(wǎng)絡(luò)問政回應(yīng)模式轉(zhuǎn)換存在“僅有細(xì)枝末節(jié)的調(diào)整,本質(zhì)未有顯著差異”的窘境,其癥結(jié)在于政府回應(yīng)的方向迷失和流程缺憾。在服務(wù)型治理范式已成共識(shí)的語境下,筆者構(gòu)建出基于公眾關(guān)切的回應(yīng)流程再造模式,試圖探尋重塑政府回應(yīng)模式、提升政府回應(yīng)服務(wù)質(zhì)量的方向與路徑。

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