國際比較視角下住房保障制度對中國的借鑒

胡月（中央民族大學管理學院，北京 100081）

第1章 導論

1.1 研究背景

住房問題是重要的民生問題，也是重要的經濟問題和政治問題，關系到人民群眾安居樂業(yè)，關系到經濟平穩(wěn)健康發(fā)展，關系到社會和諧穩(wěn)定。但是，市場揮作用的同時，政府這只“看得見”的手的作用卻發(fā)揮不夠，解決住房問題過度依賴市場機制，“市場失靈”導致不少地方出現(xiàn)住房價格居高不下、群眾買不起房、房地產市場秩序不規(guī)范等問題。而政府保障職責的定位尚不夠清晰，沒有及時建立完善的住房保障體系，很多中低收入居民家庭、特別是低收入家庭既無法通過市場又無法通過保障途徑解決住房問題，住房成了他們生活不能承受之重，出現(xiàn)了“蝸居”、“蟻族”等社會現(xiàn)象。黨的十九大提出了全面建設小康社會的宏偉目標，把改善民生作為加快社會建設的重要內容，明確提出要努力使全體人民實現(xiàn)“住有所居”。隨著中國城鎮(zhèn)化進程的持續(xù)加快，農村人口將大規(guī)模轉入城市，城鎮(zhèn)人口將急劇增加，人民群眾居住要求不斷提高，而住房市場價格偏高的狀況尚未根本緩解，城鎮(zhèn)中低收入住房困難家庭仍然會有很多，保障性住房建設任務非常繁重，城鎮(zhèn)住房保障問題依然十分突出。

1.2 文獻綜述

1.2.1 國外文獻綜述

伴隨著西方國家工業(yè)化的進程，大量人口在經濟因素的驅動下大量涌向城市，成為城市重要的勞動力資源——產業(yè)工人，并逐步轉變成城市居民，住房短缺問題逐步顯現(xiàn)和加劇。伯吉斯（E.W.Burgess）（1925）提出了住宅消費的“過濾”理論。過濾理論提出住房區(qū)位格局形成的原因主要是新住宅一層層的向下過濾。[1]

Wood，Watson 和Flatau（2006）研究了澳大利亞低收入租賃住房稅收返還政策的市場效應，發(fā)現(xiàn)該政策在一定程度上降低了市場租金，使低收入租房者獲益。但該政策帶來的效益并沒有被低收入租賃者完全獲取，高收入租賃者也從中獲益。因此，作者建議對低收入租賃住房稅收返還政策進行改進，以使低收入租賃可以從中獲得更大份額的收益。[2]Taff i n（2007），闡釋了私人和社會出租住房的基本原理，并以歐洲國家的實踐進行了說明。他指出，各國住房保障的力度在不同的住房存量和住房市場條件下有很大差別。[3]

1.2.2 國內文獻綜述

相對西方發(fā)達國家而言，我國住房保障政策及制度的研究經歷的時間比較短，研究內容及范圍尚需拓展。雖然自1998年住房制度貨幣化改革以來，國內許多學者及政策制定者對城市弱勢群體的住房問題給予了廣泛的關注。

閻明（2007）在《發(fā)達國家住房政策的演變及其對我國的啟示》一文中比較了發(fā)達國家住房政策演變歷程后指出，在住房問題上，作為一個正處在轉型、發(fā)展中的人口大國，我國既難以采用高稅收高福利的住房政策，也不適于完全以市場機制調節(jié)和自有住房為主導的辦法。

第2章 住房保障制度的理論基礎

2.1 福利國家理論

1912年，西方舊福利經濟學的創(chuàng)始人阿瑟S.庇古出版了《財富和福利》一書，1920年他又把該書擴展為《福利經濟學》，形成了福利經濟學的基本觀點，為福利國家理論和實踐奠定了基礎。庇古認為：“福利”是指個人獲得的某種效用或滿足，它們來自對財物、知識、情感、欲望的占有和滿足，具體有“社會福利”和“經濟福利”之分。庇古假定，人們的貨幣收入的邊際效用是逐漸遞減的，一個人的貨幣收入越多，其收入的邊際效用就會越?。环粗?，如果一個人的貨幣收入越少，其收入的邊際效用也就會越大。20世紀30年代后。在庇古的舊福利經濟學基礎之上發(fā)展出了新福利經濟學，其主要代表人物為薩繆爾森、勒納、柏格森等。[4]公平與效率交替論是有他們提出的，該理論認為提高效率的政策和促進公平的政策，它們兩者的目標是相互沖突的。

2.2 住房公平分配理論

公平分配理論是國民經濟運行中的一個重要理論問題，公平分配的目標主要是協(xié)調公平與效率兩者之間的關系。在諸多公平理論中，對于“住房公平（housing equality）”目標的分析有實際意義的是黑登提出的“垂直公平”和“水平公平”理論?！按怪惫健保╲ertical equity）是指各家庭獲得不盡相同的收入分配。[5]“水平公平”（horizontal equity）是指家庭收入分配得到平等地對待?！按怪惫健笔鞘紫瘸姓J不平等的實際存在，并通過財政稅收政策對社會的財富實行再分配，使處于劣勢的群體逐漸與那些處于優(yōu)勢的群體有比較平淡的權利或結果。

第3章 國外住房保障制度分析

我國現(xiàn)階段的住房問題很多是發(fā)展階段的伴生性問題，如快速城市化帶來需求群體的擴大，住房供不應求；舊城拆遷和改造導致大規(guī)模被動性住房需求群體的形成；社會發(fā)展和轉型帶來新的住房需求；單中心城市發(fā)展策略，導致地域間住房供需的不平衡；住房體制改革轉型時期房地產結構的嚴重失衡等。這些作為特定發(fā)展階段的結構性問題，是難以全面避免的，并且在中國經濟轉軌和社會轉型的宏觀背景下更是呈現(xiàn)出集中爆發(fā)的趨勢。因此，公共住房政策的重點不可能試圖全面徹底地解決問題，而應針對目前最迫切的發(fā)展需求進行調整。其中，借鑒發(fā)達國家和地區(qū)的住房保障政策的成功經驗，以問題為導向尋找解決方式，不失為現(xiàn)階段的一個有效途徑。

3.1.日本住房保障政策

20世紀50-80年代，以政府為背景的住宅公團、公營住宅和金融公庫在日本保障性住房建設中發(fā)揮了重要作用。實行低息貸款、稅收減免等財政、金融優(yōu)惠政策在住宅建設的財政政策方面，日本實行兩種財政補貼制度。第一種是政府的財政貸款，主要是向住房金融公庫提供貸款，再由住房金融公庫發(fā)放貸款給低收入者或者貸給用于建設公共住房企業(yè)或機構，另外政府也直接投資貸款給住宅都市整備公團用于其住房建設。第二種是政府的財政專項撥款，一方面用來扶持公營住宅建設，另一方面用來給中低收入居民家庭發(fā)放住房補貼。通過財政撥款、貸款，日本政府采取了重點支持公營住房的建設和資助各種住房機構、團體建造和供應出租住房的政策。在住宅建設的金融政策方面，一方面，以低息貸款促進企業(yè)從事民間住宅建設，另一方面為低收入者提供低息住房貸款。

3.2 新加坡的公共住房政策

新加坡的公共組屋制度新加坡組屋（Public Housing），類似于我國的廉租住房和經濟適用房，是在政府主導之下，由建屋發(fā)展局建設的公共住房。組屋的供應對象是廣大的雇員階層。新加坡的房屋90%以上由政府出資建造，政府對住宅市場的干預力度較強，政府在解決國民的住房問題方面承擔了主要的責任，在公共住房的承建和租金補貼方面投入了巨額財政資金，成為普通住房市場上的主導力量。在住房保障方面，新加坡政府的干預和介入很有本國特色。新加坡政府十分明確自身在解決住房問題上的責任，制定了符合其國情特點的住房政策和分階段建房計劃（如五年計劃），采取了一系列行政、法律、金融、財政的手段，大規(guī)模興建公共住房。政府通過對住房市場的直接干預，使公共組屋成為住房供給主體，營利性的開發(fā)商所開發(fā)的房屋所占份額極低。[6]

第4章 完善我國住房保障制度的政策建議

4.1 完善住房保障的財政政策

4.1.1 明確政府財政的主體地位

市場經濟中的一個常態(tài)現(xiàn)象是，在商品房價格逐年攀升的情況下，許多城市中低收入家庭很難通過市場機制來解決自身的住房問題，這就必然要求政府以特有的權威和能力來實施住房保障.由此看來，具體而言，住房保障首先是中央政府的責任；同時，由于不同地區(qū)住宅的價格、供求等差別很大，因此各級地方政府也應當對本地的保障性住房建設負主要職責。目前世界上主要發(fā)達國家政府都在財政支出中劃出一塊用于的住房保障項目資金。

4.1.2 多渠道籌集住房保障資金

住房保障的財政資金是政府解決中低收入人群住房問題的基礎，但資金來源不穩(wěn)定卻是制約其發(fā)展的一大障礙。第一，考慮發(fā)行國債籌集住房保障資金。為了彌補保障性住房建設投入資金的不足，可以考慮在國家增發(fā)的財政債券中安排專項資金來支持保障性住房建設。第二，考慮通過彩票發(fā)行籌集住房保障資金。一方面，可以考慮從社會福利彩票收益中提取適當比例用作住房保障資金。

4.2 完善住房金融體系的住房保障功能

住房金融是提高居民住房消費能力的重要助推器，是推進住房保障制度改革的重要組成部分。因此，要在充分認識到現(xiàn)行住房金融體系不足的基礎上，通過住房金融體制機制的不斷創(chuàng)新，建立健全符合我國住房保障制度發(fā)展需要的住房金融體系。

4.2.1 考慮設立專門的住房保障金融機構

政策性住房金融是政府為完善住房保障制度而建立的，具有非營利性的基本特征；而商業(yè)銀行屬于企業(yè)，其經營目的在于營利，保障房盈利性差，租賃類型的還面臨投資回收期長、利率與市場風險較大等問題，因此商業(yè)銀行對于不能帶來暴利的保障性住房建設天生具有排斥性，即使承擔相關業(yè)務，它的努力目標也是自身利益的最大化，而不是給中低收入家庭帶來最大的福利。

4.2.2 試點推行個人住房抵押貸款證券化

住宅信貸是一種期限很長的融資活動，要想實現(xiàn)住宅信貸一級市場的長期融資，就必須有二級市場穩(wěn)定的交易作為支撐。當然，目前在我國推行住房抵押貸款證券化還存在金融市場不健全和法律方面的障礙，所以推行住房抵押貸款證券化，還必須配以住房抵押貸款證券化方面法律法規(guī)的出臺。

4.2.3 通過地方債試點獲取資金

4.3 提升住房公積金制度的住房保障功能

當前，我國的住房公積金制度在決策體制、管理機制、資金運作和利益分配上存在明顯的不足，嚴重影響了其住房保障作用的發(fā)揮,亟待進行體制創(chuàng)新和政策優(yōu)化。從長期來講，住房公積金制度的完善應突出體現(xiàn)其普通性住房保障的作用，擴大住房公積金制度的受益群體，增強中低收入群體解決住房問題的能力。

4.3.1 明確住房公積金的住房保障定位

住房公積金的資金使用率、增值收益分配等問題，都與住房公積金目前比較模糊的定位有關。比如，有些企業(yè)認為，住房公積金是一種儲蓄或者福利，可繳可不繳；再比如，有人認為，住房公積金歸個人所有，其增值收益也應歸個人所有，那么地方政府就無權擅自動用住房公積金收益用于廉租住房建設。

4.3.2 完善住房公積金管理制度

發(fā)揮公積金的住房保障功能，還需要進一步健全住房公積金的決策體制，調整管理機構，強化監(jiān)督工作。在管理和監(jiān)督機制上，進一步調整和完善管理機構。在所有地級以上城市建立統(tǒng)一高效、運作規(guī)范的住房公積金管理中心，該中心直接隸屬城市人民政府，不得掛靠任何部門和單位，也不得投資、參股或者興辦各類經濟實體，在此基礎上可以考慮建立住房公積金全國運營中心。[7]

4.4 完善住房保障的土地制度

4.4.1 構建合理的保障房用地規(guī)劃監(jiān)督機制

在保障性住房土地供給規(guī)劃方面，國土、規(guī)劃、社會保障等相關部門首先應對本行政區(qū)內的被保障人口進行調查，并且根據人均保障住房標準，計算廉租住房、經濟適用房和拆遷安置房等保障性住房的用地需求，從而對保障性住房的土地儲備需求量有一個清楚的認識。

4.4.2 保障廉租住房建設的土地供給

廉租住房建設用地是采取劃撥方式來保證供應的，因此在土地供給方面應有相應的措施來保障廉租住房建設所需的住房用地，這就要求政府本著“節(jié)約用地”的原則，嚴格規(guī)劃建房土地制度，合理調節(jié)城市土地供給結構，增加廉租住房等中小套型的住房用地。第一，地方政府要落實好中央政府的土地政策，嚴格土地占用審批程序。第二，整理本地區(qū)的現(xiàn)有土地，閑置土地要及時收回，積極盤活存量土地，使土地利用效率得到提高。第三，對廉租住房的劃撥土地要合理安排供給結構。

注釋：

[1]Ohls J.Public policy toward low-income.Housing and Filtering in Housing Markets[J].Journal of urban Economics.1975,2(3):43-46

[2]Deverteuil，G.The relationship between government assistance and housing outcomes among extremely lowincome individuals: a qualitative inquiry in Los Angeles.Housing Studies,2005,20(3):29-34

[3]Ira S Lowry.Filtering and housing standards：A conceptual analysis.[J]Land Economics,1960,36(1):16-19

[4]程世剛.住房金融的國際比較及借鑒[J].經濟師.2003(01):18-21

[5]宋博通.20世紀美國低收入階層住房政策研究 [J].深圳大學報.2002(9): 41-44

[6]王煉利.“圖釘型”社會[J].商務周刊.2009(01):21-24

[7]許琳主編.社會保障學[M].北京交通大學出版社, 2005