長期照護(hù)保險(xiǎn)法制建設(shè)探究

尹吉東

（上海師范大學(xué)哲學(xué)與法政學(xué)院，上海 200234）

一、問題的提出

2016年6月27日，《人力資源社會(huì)保障部辦公廳關(guān)于開展長期照護(hù)保險(xiǎn)制度試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》中指出，探索建立長期護(hù)理保險(xiǎn)制度，明確在全國15個(gè)地區(qū)探索建立“為長期失能人員的基本生活照料和與基本生活密切相關(guān)的醫(yī)療護(hù)理提供資金或服務(wù)保障的社會(huì)保險(xiǎn)制度”。這一文件的出臺(tái)，標(biāo)志著我國長期照護(hù)保險(xiǎn)的發(fā)展邁出了實(shí)質(zhì)性一步，進(jìn)入頂層設(shè)計(jì)階段，開始了建立全國性長期照護(hù)保險(xiǎn)制度的探索。

隨著我國人口老齡化速度的不斷加快，高齡、失能、獨(dú)居和空巢以及患有慢性病的老年人也在持續(xù)增多。根據(jù)第四次中國城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調(diào)查結(jié)果，2015年我國失能、半失能老年人口數(shù)量大致為4063萬人，占老年人口（60周歲及以上）的18.3%。并且，據(jù)測算，到2020年，我國的失能老年人將達(dá)到4200萬。［1］根據(jù)《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》，預(yù)計(jì)到2020年，全國80歲以上高齡老年人將增加到2900萬人左右。另根據(jù)衛(wèi)計(jì)委介紹，我國老年人慢性病患病率高、失能率高，患有慢性病的老年人近1.5億人，我國面臨的老齡挑戰(zhàn)前所未有。

與此同時(shí)，長期照護(hù)保險(xiǎn)也正越來越得到人們的關(guān)注，特別是其在對(duì)失能、半失能老年人的照護(hù)方面所產(chǎn)生的積極效果尤為讓人們重視。與德國、日本、美國等國家相比，我國的長期照護(hù)保險(xiǎn)發(fā)展起步晚，目前還處于試點(diǎn)階段，各種問題在不同程度上都有可能出現(xiàn)。因此，如何加強(qiáng)長期照護(hù)保險(xiǎn)的法制建設(shè)，保障長期照護(hù)保險(xiǎn)的盡快建立與有序發(fā)展，是當(dāng)前我國長期照護(hù)保險(xiǎn)發(fā)展過程中必須面對(duì)的問題。此外，探討長期照護(hù)保險(xiǎn)的立法工作，在法律層面對(duì)長期照護(hù)保險(xiǎn)加以規(guī)范，使其在法律的有效保障下健康發(fā)展，也是在高齡化、失能化日益嚴(yán)重的形勢下建立長期照護(hù)保險(xiǎn)制度的客觀要求，更是老齡社會(huì)的必然選擇。

二、長期照護(hù)保險(xiǎn)法制建設(shè)的必要性

立法先行，是社會(huì)保障建設(shè)與發(fā)展的重要原則之一，也是眾多發(fā)達(dá)國家建立社會(huì)保障制度、完善社會(huì)保障體系的重要經(jīng)驗(yàn)。作為社會(huì)保障內(nèi)容的重要組成部分，雖然長期照護(hù)保險(xiǎn)是一個(gè)新險(xiǎn)種，但其建立、實(shí)施與發(fā)展需要遵循立法先行的原則，也要注重加強(qiáng)自身的法制建設(shè)。

（一）加強(qiáng)長期照護(hù)保險(xiǎn)法制建設(shè)，是保障老年人實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障權(quán)的基本要求

隨著失能、半失能老人的增多，保障其獲得及時(shí)必要的照護(hù)服務(wù)并滿足其照護(hù)需求，已經(jīng)成為長期照護(hù)保險(xiǎn)的基本目標(biāo)，同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)老年人社會(huì)保障權(quán)的必然要求。然而，我國長期照護(hù)保險(xiǎn)還處在試點(diǎn)階段，各種問題在不同程度上都有可能產(chǎn)生，因此，加強(qiáng)長期照護(hù)保險(xiǎn)的法制建設(shè)顯得尤為重要。

伴隨市場經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，各種生活風(fēng)險(xiǎn)在不斷增多，各種導(dǎo)致生活風(fēng)險(xiǎn)增加的因素也在持續(xù)上升。從這個(gè)角度而言，失去基本生活自理能力的老年人參加長期照護(hù)保險(xiǎn)，也是對(duì)降低老年社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的一種投資?！梆B(yǎng)老保障社會(huì)權(quán)就是國家等公權(quán)力介入公民生活領(lǐng)域，協(xié)助公民克服自由市場體制所產(chǎn)生的老年生活風(fēng)險(xiǎn)所形成的權(quán)利類型?！保?］55加強(qiáng)長期照護(hù)保險(xiǎn)法制建設(shè)，增強(qiáng)失能、半失能等老年人有效應(yīng)對(duì)生活風(fēng)險(xiǎn)的能力，增強(qiáng)長期照護(hù)保險(xiǎn)在照護(hù)服務(wù)或資金方面的供給能力與水平，有利于保障失能、半失能等老年人的基本生活，提升其生活質(zhì)量，從而充分實(shí)現(xiàn)老年人的社會(huì)保障權(quán)。

（二）加強(qiáng)長期照護(hù)保險(xiǎn)法制建設(shè)，是建立長期照護(hù)保險(xiǎn)制度的必要保障

建立長期照護(hù)保險(xiǎn)制度，是中國國情下應(yīng)對(duì)人口老齡化、高齡化以及失能化的現(xiàn)實(shí)選擇，它的試點(diǎn)與推廣將在很大程度上解決民眾目前長期護(hù)理觀念缺乏與認(rèn)識(shí)不足的問題。作為目前還處于試點(diǎn)階段的新險(xiǎn)種，加強(qiáng)長期照護(hù)保險(xiǎn)的法制建設(shè)，通過法律法規(guī)的強(qiáng)制性對(duì)其制度定位、覆蓋人群、籌資機(jī)制、需求評(píng)估與資格認(rèn)定以及給付對(duì)象、給付水平、管理與監(jiān)督作出明確規(guī)定，有利于長期照護(hù)保險(xiǎn)制度的建立、運(yùn)行與持續(xù)發(fā)展。以資金籌集為例，“長期照護(hù)費(fèi)用占我國財(cái)政支出的比例將從2013年的2.51%提高至2046年的3.54%，長期照護(hù)的服務(wù)需求對(duì)國家財(cái)政、家庭和個(gè)人都是沉重的負(fù)擔(dān)，通過建立互助共濟(jì)性質(zhì)的社會(huì)保險(xiǎn)模式的長護(hù)制度，才可能解決失能老人的長期照護(hù)問題?！保?］22-23如果缺乏法律法規(guī)的強(qiáng)制保障，長期照護(hù)保險(xiǎn)資金的籌集便會(huì)失去保障，制度的運(yùn)行進(jìn)而也會(huì)出現(xiàn)困難。

不僅如此，加強(qiáng)長期照護(hù)保險(xiǎn)的法制建設(shè)，強(qiáng)化對(duì)長期照護(hù)保險(xiǎn)法律制度的研究，有利于不斷完善長期照護(hù)保險(xiǎn)制度，構(gòu)建適應(yīng)國情的長期照護(hù)體系；同時(shí)也有利于我國社會(huì)保障法律體系的建設(shè)與完善，符合依法治國的應(yīng)有之義。

（三）商業(yè)長期照護(hù)保險(xiǎn)的健康發(fā)展，需要法律法規(guī)的規(guī)范與約束

隨著失能、半失能老人的增多以及失能程度的加深，單一模式的長期照護(hù)保險(xiǎn)（如社會(huì)型長期照護(hù)保險(xiǎn)）在有效應(yīng)對(duì)越發(fā)龐大規(guī)模的照護(hù)需求的增長上越發(fā)乏力。作為長期照護(hù)保險(xiǎn)體系的支柱之一，商業(yè)型長期照護(hù)保險(xiǎn)在提供護(hù)理服務(wù)與產(chǎn)品、有效滿足失能、半失能等老年人照護(hù)需求方面具有重要的作用。

近年來，我國日益重視商業(yè)型長期照護(hù)保險(xiǎn)的發(fā)展，并被納入國家相關(guān)發(fā)展規(guī)劃，同時(shí)也出臺(tái)了一系列促進(jìn)其發(fā)展的政策。但是，由于目前我國與商業(yè)型長期照護(hù)保險(xiǎn)相關(guān)的法律法規(guī)不健全，特別是缺乏對(duì)商業(yè)型長期照護(hù)保險(xiǎn)的籌資機(jī)制、資格認(rèn)定、待遇給付等內(nèi)容的規(guī)范與約束，導(dǎo)致我國商業(yè)型長期照護(hù)保險(xiǎn)發(fā)展較為緩慢。因此，當(dāng)前加強(qiáng)長期照護(hù)保險(xiǎn)法制建設(shè)，亟需健全長期照護(hù)保險(xiǎn)專門性法律與輔助性配套法規(guī)，唯有如此，才能確保商業(yè)型長期照護(hù)保險(xiǎn)在有序的軌道上健康運(yùn)行與可持續(xù)發(fā)展。

（四）長期照護(hù)服務(wù)與產(chǎn)品的有效供給，離不開法律法規(guī)的規(guī)范與保護(hù)

我國失能、半失能等老年人數(shù)量多，照護(hù)服務(wù)需求龐大，需要大量的照護(hù)服務(wù)與產(chǎn)品，這就有利于形成大規(guī)模的照護(hù)服務(wù)與產(chǎn)品的市場。然而由于我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展還存在不少問題，且照護(hù)服務(wù)與產(chǎn)品市場發(fā)展較晚，尚不夠成熟，因此照護(hù)服務(wù)與產(chǎn)品的供給就需要法律法規(guī)的保障。不僅如此，隨著長期照護(hù)市場的發(fā)展，照護(hù)服務(wù)越發(fā)多樣，照護(hù)產(chǎn)品日益增多，因而照護(hù)服務(wù)與產(chǎn)品的質(zhì)量保證尤其需要法律法規(guī)的監(jiān)管；此外，照護(hù)服務(wù)與產(chǎn)品供給渠道的順暢以及供給的時(shí)效性也需要法律法規(guī)的保障。反之，長期照護(hù)服務(wù)與產(chǎn)品市場缺乏法律法規(guī)的約束規(guī)范，長期照護(hù)服務(wù)與產(chǎn)品的有效供給便會(huì)缺乏保障。

三、長期照護(hù)保險(xiǎn)的法律基礎(chǔ)

建立長期照護(hù)保險(xiǎn)，旨在滿足失能、半失能等人員特別是老年人的長期照護(hù)需求，減輕生活負(fù)擔(dān)，提升其福祉水平，這是在人口老齡化、高齡化與失能化加劇的背景下必然選擇與現(xiàn)實(shí)要求。這在本質(zhì)上同《聯(lián)合國老年人原則》、《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》等國際國內(nèi)的諸多法律法規(guī)的規(guī)定與要求是一致的，因此，從法律層面而言，長期照護(hù)保險(xiǎn)的建立、實(shí)施與發(fā)展具有堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。

1982年，世界大會(huì)通過并由聯(lián)合國大會(huì)批準(zhǔn)的《老齡問題維也納國際行動(dòng)計(jì)劃》“建議之一”指出，“尤其是就老年人而言，旨在減輕殘障、重新訓(xùn)練殘余的功能、減輕痛苦、維持神志清醒和舒適以及尊嚴(yán)、幫助他們重新確定希望和計(jì)劃的照料，與疾病治療絕對(duì)地同等重要?！?/p>

1991年，聯(lián)合國大會(huì)通過的《聯(lián)合國老年人原則》，確立了關(guān)于老年人地位五個(gè)方面的普遍性標(biāo)準(zhǔn)，即“獨(dú)立、參與、照顧、自我充實(shí)和尊嚴(yán)”。

2001年2月28日，全國人大常委會(huì)批準(zhǔn)加入《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利國際公約》。該公約第11條第1款規(guī)定：“本公約締約各國承認(rèn)人人有權(quán)為他自己和家庭獲得相當(dāng)?shù)纳钏疁?zhǔn)，包括足夠的食物、衣著和住房，并能不斷改進(jìn)生活條件。各締約國將采取適當(dāng)?shù)牟襟E保證實(shí)現(xiàn)這一權(quán)利?！?/p>

2002年，《馬德里老齡問題國際行動(dòng)計(jì)劃》的“中心主題”提出，“充分實(shí)現(xiàn)所有老年人的所有人權(quán)和基本自由”、“使老年生活安全無虞”以及“提供老年人所需的保健和支助，并對(duì)其提供社會(huì)保護(hù)，包括預(yù)防和康復(fù)性保健”等。

《中華人民共和國憲法》第45條第1款規(guī)定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利提供所需要的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)?！?/p>

《中華人民共和國勞動(dòng)法》第70條規(guī)定：“國家發(fā)展社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)，建立社會(huì)保險(xiǎn)制度，建立社會(huì)保險(xiǎn)基金，使勞動(dòng)者在年老、患病、工傷、失業(yè)、生育等情況下獲得幫助和補(bǔ)償?！?/p>

《中華人民共和國社會(huì)保險(xiǎn)法》第2條規(guī)定：“國家建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)等社會(huì)保險(xiǎn)制度，保障公民在年老、疾病、工傷、失業(yè)、生育等情況下依法從國家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。”

《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法（2015年修正）》第30條規(guī)定：“國家逐步開展長期護(hù)理保障工作，保障老年人的護(hù)理需求。對(duì)生活長期不能自理、經(jīng)濟(jì)困難的老年人，地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)其失能程度等情況給予護(hù)理補(bǔ)貼?！?/p>

以上法律法規(guī)的產(chǎn)生，在不同程度、不同角度對(duì)維護(hù)失能、半失能老年人的合法權(quán)益進(jìn)行了確立，其根本目的都是滿足失能、半失能老年人的包括長期照護(hù)等在內(nèi)的老年服務(wù)需求，有效保障老年人的基本生活與提升老年人的生活質(zhì)量，從而為老年人合法權(quán)益的實(shí)現(xiàn)提供法律保障。因此，各項(xiàng)法律法規(guī)在根本上也為長期照護(hù)保險(xiǎn)的建立、實(shí)施與發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)，提供了法律遵循。

四、長期照護(hù)保險(xiǎn)的法制建設(shè)現(xiàn)狀與面臨的問題

（一）長期照護(hù)保險(xiǎn)的法制建設(shè)現(xiàn)狀

“根據(jù)測算，2050年我國80歲以上高齡老年人口占60歲以上老年人口總量的20.39%。根據(jù)國內(nèi)外老年人口失能規(guī)律，老年人失能率隨著年齡的增加而增加，80歲以上的高齡老人失能比例約30%，因此高齡人口和比重的增加意味著老年人口失能率和失能人數(shù)的增加?！保?］156-157面對(duì)高齡、失能以及患慢性病老人持續(xù)增多的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，長期照護(hù)保險(xiǎn)的試點(diǎn)受到了社會(huì)成員特別是廣大老年人的歡迎，同時(shí)各地也出臺(tái)了相關(guān)規(guī)定與實(shí)施辦法等，以確保長期照護(hù)保險(xiǎn)的規(guī)范有序開展。此外。近年來國家也出臺(tái)了一系列促進(jìn)長期照護(hù)保險(xiǎn)發(fā)展的政策文件，從而提高有效應(yīng)對(duì)人口老齡化、高齡化挑戰(zhàn)的能力。

在中央層面，2012年12月29日，全國人大常委會(huì)審議修訂《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》，其中第30條指出，國家逐步開展長期護(hù)理保障工作，保障老年人的護(hù)理需求。2016年3月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《“十三五”規(guī)劃綱要》，探索建立長期護(hù)理保險(xiǎn)制度，開展長期護(hù)理保險(xiǎn)試點(diǎn)；2016年10月，國務(wù)院發(fā)布《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》，其中明確提出了“健康老齡化”的概念，把老年人作為重點(diǎn)關(guān)注人群，從完善護(hù)理服務(wù)體系、建立多層次護(hù)理保障制度等方面對(duì)我國長期護(hù)理體系的建設(shè)做了戰(zhàn)略部署；2016年12月27日，國務(wù)院《“十三五”深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革規(guī)劃》提出，顯著增加慢性病醫(yī)療機(jī)構(gòu)提供康復(fù)、長期護(hù)理服務(wù)的醫(yī)療資源。探索建立長期護(hù)理保險(xiǎn)制度。2017年3月26日，國務(wù)院發(fā)布《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》，提出探索建立長期護(hù)理保險(xiǎn)制度。開展長期護(hù)理保險(xiǎn)試點(diǎn)的地區(qū)要統(tǒng)籌施策，做好長期護(hù)理保險(xiǎn)與重度殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼、經(jīng)濟(jì)困難失能老年人護(hù)理補(bǔ)貼等福利性護(hù)理補(bǔ)貼項(xiàng)目的整合銜接。

在部委層面，2016年6月27日，人力資源和社會(huì)保障部公布了《人力資源社會(huì)保障部辦公廳關(guān)于開展長期護(hù)理保險(xiǎn)制度試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，其中指出，探索建立長期護(hù)理保險(xiǎn)制度，明確在全國15個(gè)地區(qū)探索建立“為長期失能人員的基本生活照料和與基本生活密切相關(guān)的醫(yī)療護(hù)理提供資金或服務(wù)保障的社會(huì)保險(xiǎn)制度”；2016年7月，人力資源和社會(huì)保障部發(fā)布了《人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》，其中提出，探索建立長期護(hù)理保險(xiǎn)制度通過在部分地方開展試點(diǎn)，探索建立以社會(huì)互助共濟(jì)方式籌集資金，為長期失能人員的基本生活照料和與基本生活密切相關(guān)的醫(yī)療護(hù)理提供基金或服務(wù)保障的社會(huì)保險(xiǎn)制度。2016年，民政部和國家發(fā)改委共同制定出臺(tái)了《民政事業(yè)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃》，指出要推廣長期護(hù)理商業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品，建立健全長期照護(hù)項(xiàng)目內(nèi)涵、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量評(píng)價(jià)等行業(yè)規(guī)范和體制機(jī)制，探索建立從居家、社區(qū)到專業(yè)機(jī)構(gòu)等比較健全的專業(yè)照護(hù)服務(wù)體系，保障老年人長期護(hù)理服務(wù)需求。

從上述政策法規(guī)來看，既有支持社會(huì)長期照護(hù)保險(xiǎn)發(fā)展的政策，也有鼓勵(lì)商業(yè)長期照護(hù)保險(xiǎn)發(fā)展的文件，而且提出了長期照護(hù)保險(xiǎn)發(fā)展的幾個(gè)層次，從開展長期照護(hù)保險(xiǎn)試點(diǎn)到建立長期照護(hù)保險(xiǎn)制度再到建立多層次的長期照護(hù)體系。總體來看，這些政策文件的出臺(tái)，無疑對(duì)我國長期照護(hù)保險(xiǎn)的建立與發(fā)展具有促進(jìn)作用。但是，已有的相關(guān)政策大都是政府部門制定的行政法規(guī)，缺乏由立法部門制定的專門性法律，立法層次相對(duì)較低，法律約束力不夠強(qiáng)勁，而且缺乏完整系統(tǒng)的政策框架和法規(guī)體系，可操作性不夠，無法形成統(tǒng)一的指導(dǎo)和規(guī)范。不僅如此，各種政策意見或宏觀或微觀，或理論或?qū)嵺`，都具有一定的指導(dǎo)性，而且涉及不同部門，容易造成職能方面的交叉重疊或者管理混亂，進(jìn)而導(dǎo)致資源浪費(fèi)。因此，要吸取社會(huì)保障改革碎片化的前車之鑒，堅(jiān)持立法先行，在進(jìn)行長期照護(hù)保險(xiǎn)試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，加強(qiáng)科學(xué)管理，制定全國統(tǒng)一的專門的長期照護(hù)保險(xiǎn)法律法規(guī)，為長期照護(hù)保險(xiǎn)在規(guī)范有序的軌道上穩(wěn)健實(shí)施、健康運(yùn)行和持續(xù)發(fā)展保駕護(hù)航。

（二）長期照護(hù)保險(xiǎn)法制建設(shè)面臨的問題

當(dāng)前，我國長期照護(hù)保險(xiǎn)還處在起步階段，發(fā)展時(shí)間短，各方面經(jīng)驗(yàn)缺乏，對(duì)我國長期照護(hù)保險(xiǎn)的試點(diǎn)與運(yùn)行起到了一定程度的約束作用。專門的長期照護(hù)保險(xiǎn)法律法規(guī)的缺乏，會(huì)嚴(yán)重制約長期照護(hù)保險(xiǎn)的發(fā)展。

一方面，頂層設(shè)計(jì)不完善。第一，頂層設(shè)計(jì)的不完善特別是法律的缺位造成管理的混亂，而管理的混亂則會(huì)導(dǎo)致運(yùn)行的無序。長期照護(hù)保險(xiǎn)的無序運(yùn)行，容易造成長期照護(hù)保險(xiǎn)試點(diǎn)的非正常發(fā)展，不利于對(duì)制度的探索，難以滿足失能、半失能等老年人的長期照護(hù)需求。第二，頂層設(shè)計(jì)不健全與法律缺位，導(dǎo)致長期照護(hù)保險(xiǎn)的等級(jí)劃分、機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入以及護(hù)理人員的從業(yè)等缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，不利于對(duì)照護(hù)機(jī)構(gòu)護(hù)理服務(wù)與產(chǎn)品的供給實(shí)行監(jiān)督，難以保障照護(hù)服務(wù)的質(zhì)量。第三，長期照護(hù)保險(xiǎn)頂層設(shè)計(jì)的不完善，導(dǎo)致籌資機(jī)制的建立缺乏基礎(chǔ)，難以保障長期照護(hù)保險(xiǎn)資金的供給。不僅如此，法律法規(guī)的缺乏，也會(huì)導(dǎo)致長期照護(hù)保險(xiǎn)資金的管理、運(yùn)營等缺乏安全保障，容易造成資金挪用、侵占以及運(yùn)營虧損等風(fēng)險(xiǎn)的增加，不利于真正發(fā)揮長期照護(hù)保險(xiǎn)資金的作用。此外，政策的“碎片化”現(xiàn)象導(dǎo)致執(zhí)行難度加大，在較大程度上阻礙長期照護(hù)保險(xiǎn)的法制建設(shè)。因此，長期照護(hù)保險(xiǎn)頂層設(shè)計(jì)的不健全會(huì)對(duì)我國長期照護(hù)保險(xiǎn)制度的建立、實(shí)施與可持續(xù)發(fā)展帶來嚴(yán)重阻礙。

另一方面，難以準(zhǔn)確處理與其他險(xiǎn)種的關(guān)系。如何在法律層面對(duì)長期照護(hù)保險(xiǎn)與其他社會(huì)險(xiǎn)種的關(guān)系做出清晰界定，是長期照護(hù)保險(xiǎn)法制建設(shè)進(jìn)程中重要問題。長期照護(hù)保險(xiǎn)是一種新興的社會(huì)保險(xiǎn)，其制度定位尚缺乏明確的法制規(guī)定，有人將其看作是醫(yī)療保險(xiǎn)的延伸與補(bǔ)充，有人把它認(rèn)為是一種獨(dú)立的、與醫(yī)療保險(xiǎn)等平行的險(xiǎn)種，也有人將其看作為養(yǎng)老保險(xiǎn)與醫(yī)療保險(xiǎn)兩者的共同補(bǔ)充。制度本身定位的模糊性就造成了難以準(zhǔn)確把握和處理其與其他險(xiǎn)種關(guān)系的問題，也難以在法制建設(shè)的層面對(duì)其進(jìn)行定位。然而，無論對(duì)其定位如何，長期照護(hù)保險(xiǎn)與其他險(xiǎn)種在制度運(yùn)行、管理監(jiān)督等方面都可能出現(xiàn)重疊現(xiàn)象，特別是在資金籌集、管理與運(yùn)營上，要避免出現(xiàn)基金混淆、管理混亂問題的出現(xiàn)。因此，不管是長期照護(hù)保險(xiǎn)發(fā)展到哪個(gè)階段，都要謹(jǐn)慎處理其與其他社會(huì)保險(xiǎn)險(xiǎn)種的關(guān)系。

隨著失能、半失能等被照護(hù)人員的增多以及照護(hù)機(jī)構(gòu)與服務(wù)的短缺，長期照護(hù)問題的社會(huì)化將成為必然趨勢，而不再僅僅局限于個(gè)人與家庭的責(zé)任，也不僅僅是依靠提前儲(chǔ)蓄就可以有效解決的。

“照護(hù)問題也是社會(huì)問題，當(dāng)高齡、失能老人變得更多，當(dāng)照護(hù)成本過高不濟(jì)，當(dāng)獨(dú)生子女無力承擔(dān)，失控的個(gè)人責(zé)任可能惡化政府的救濟(jì)負(fù)擔(dān)，并帶來一系列的連鎖社會(huì)問題，因而養(yǎng)老成為政府介入的個(gè)人事務(wù)?！保?］151長期照護(hù)作為養(yǎng)老大系統(tǒng)中的重要一環(huán)和關(guān)鍵部分，應(yīng)當(dāng)被視為一個(gè)能夠分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)且面向大部分國民的保險(xiǎn)項(xiàng)目，而要想真正將其確立，根本在于長期照護(hù)保險(xiǎn)的法制化，在于長期照護(hù)保險(xiǎn)制度的法律確定。

五、加強(qiáng)長期照護(hù)保險(xiǎn)法制建設(shè)的建議

制定專門的長期照護(hù)保險(xiǎn)法律，使長期照護(hù)保險(xiǎn)的建立與發(fā)展做到于法有據(jù)、有法可依，是其健康運(yùn)行和可持續(xù)發(fā)展的前提條件。無論是從實(shí)施長期照護(hù)保險(xiǎn)面臨的嚴(yán)峻形勢、長期照護(hù)保險(xiǎn)的試點(diǎn)情況，還是借鑒國際經(jīng)驗(yàn)來看，都凸顯出我國亟需加強(qiáng)長期照護(hù)保險(xiǎn)的必要性與重要性，這是長期照護(hù)保險(xiǎn)建立、實(shí)施與發(fā)展的關(guān)鍵路徑和有效保障。

（一）樹立立法理念

加強(qiáng)長期照護(hù)保險(xiǎn)法制建設(shè)，樹立正確的立法理念是關(guān)鍵。無論是德國、日本與韓國的社會(huì)型長期照護(hù)保險(xiǎn)、美國的商業(yè)型長期照護(hù)保險(xiǎn)還是北歐國家（如奧地利）的長期照護(hù)津貼，其長期照護(hù)保險(xiǎn)的法制建設(shè)都內(nèi)涵著一定的立法理念與思想。在我國長期照護(hù)保險(xiǎn)起步晚和發(fā)展時(shí)間短的現(xiàn)實(shí)條件下，長期照護(hù)保險(xiǎn)立法需要與我國文化傳統(tǒng)以及長期照護(hù)保險(xiǎn)自身的特點(diǎn)相結(jié)合，慎重選擇相應(yīng)的立法模式?！皬牧⒎夹g(shù)層面上，長期護(hù)理保險(xiǎn)應(yīng)選擇規(guī)范性立法模式。在社會(huì)保險(xiǎn)立法中必須堅(jiān)持制定出來的每項(xiàng)法律條款都符合立法規(guī)范，都是具有操作性并且不會(huì)在執(zhí)法和司法中引發(fā)歧見?！保?］此外，還應(yīng)該借鑒長期照護(hù)保險(xiǎn)發(fā)展成熟的德國、日本和韓國等國家的經(jīng)驗(yàn)，適時(shí)選擇采取獨(dú)立險(xiǎn)種等合理的方式構(gòu)建我國的長期照護(hù)保險(xiǎn)。

（二）完善頂層設(shè)計(jì)

當(dāng)前，我國亟需完善長期照護(hù)保險(xiǎn)的頂層設(shè)計(jì)，彌補(bǔ)長期照護(hù)保險(xiǎn)法律制度的缺位。首先要健全管理機(jī)制，完善相關(guān)責(zé)任部門與機(jī)構(gòu)，健全責(zé)任分工體制，合理劃分包括民政部門、人社部門以及衛(wèi)生部門的職責(zé)，避免“政出多門”與機(jī)構(gòu)服務(wù)重疊現(xiàn)象；其次打破固有的利益藩籬，實(shí)行統(tǒng)一管理，強(qiáng)化各相關(guān)職能部門的溝通聯(lián)系，整合部門資源，實(shí)現(xiàn)資源共享，建立長期照護(hù)保險(xiǎn)的行政協(xié)調(diào)機(jī)制；此外，還要加強(qiáng)統(tǒng)一規(guī)劃，構(gòu)建完善的政策框架與法規(guī)體系，增強(qiáng)政策的可操作性，降低政策“碎片化”的不利影響，從而降低制度運(yùn)行成本，提供制度的運(yùn)行效率。

（三）強(qiáng)化家庭照顧的法律支撐

隨著我國家庭結(jié)構(gòu)的小型化、核心化，我國家庭養(yǎng)老地位的逐漸弱化為我國建立長期照護(hù)保險(xiǎn)法律制度提供了新的契機(jī)。通過構(gòu)建長期照護(hù)保險(xiǎn)法律制度，不僅可以保障老年人的晚年生活，使他們生活的更有尊嚴(yán)，更重要的是能夠?yàn)槭堋胧芾先颂峁┱兆o(hù)服務(wù)的法律保障。

強(qiáng)化家庭照顧的法律支撐，要充分考慮我國的文化傳統(tǒng)與法律文化環(huán)境，“就是要求我國應(yīng)重視法律傳統(tǒng)文化的影響，堅(jiān)持把護(hù)理保險(xiǎn)制度與‘孝’文化傳統(tǒng)相結(jié)合，作為‘孝’文化新的表現(xiàn)形式和傳承?！保?］這是我國現(xiàn)階段充分考慮國情的需要，更是將家庭照顧作為長期照護(hù)保險(xiǎn)核心地位的必然選擇。另一方面，要采取有效措施對(duì)家庭照顧者進(jìn)行補(bǔ)償與支持，并從法律法規(guī)層面予以強(qiáng)制保障，例如，“適度向處于就業(yè)狀態(tài)的老年人家庭照料者設(shè)立一定的帶薪、低薪或者無薪的照料假。鼓勵(lì)企業(yè)和用人單位對(duì)有照料負(fù)擔(dān)的家庭成員實(shí)行彈性工作制。針對(duì)照料負(fù)擔(dān)較重的家庭，政府可提供免費(fèi)或者低價(jià)有償?shù)纳鐣?huì)服務(wù)?！保?］從法律層面對(duì)家庭照顧予以規(guī)定并給予鼓勵(lì)與支持，強(qiáng)化家庭照顧的法律支撐作用，有助于加強(qiáng)長期照護(hù)保險(xiǎn)的法制建設(shè)。

（四）構(gòu)建長期照護(hù)保險(xiǎn)法律體系

加強(qiáng)長期照護(hù)保險(xiǎn)的法制建設(shè)，必須立法確立長期照護(hù)保險(xiǎn)制度的法律地位，構(gòu)建嚴(yán)密的立法體系。要堅(jiān)持立法先行，加緊制定出臺(tái)專門的《長期照護(hù)保險(xiǎn)法》以及長期照護(hù)保險(xiǎn)配套法律、行政法規(guī)等，對(duì)長期照護(hù)保險(xiǎn)的具體內(nèi)容給予明確規(guī)定，增強(qiáng)法律法規(guī)的權(quán)威性與可操作性，保障該制度的順利實(shí)施，這也是諸多發(fā)達(dá)國家建立長期照護(hù)保險(xiǎn)制度的重要經(jīng)驗(yàn)，例如，荷蘭的《特殊醫(yī)療費(fèi)用支出法案》，德國的《長期護(hù)理保險(xiǎn)法》以及日本的《介護(hù)保險(xiǎn)法》等。不僅如此，部分長期照護(hù)保險(xiǎn)發(fā)展成熟的國家已經(jīng)或正在對(duì)長期照護(hù)保險(xiǎn)法律進(jìn)行修改，例如，日本針對(duì)介護(hù)保險(xiǎn)法實(shí)施后出現(xiàn)的各種問題，至今已經(jīng)歷了多次修訂，分別在2005、2008、2011以及2014年實(shí)施；韓國也已形成了《老年長期療養(yǎng)保險(xiǎn)法》為基礎(chǔ)的老年人長期療養(yǎng)保險(xiǎn)規(guī)范體系。

法律法規(guī)的強(qiáng)制性可以為長期照護(hù)保險(xiǎn)配套政策的穩(wěn)定實(shí)施提供良好的保障，從而可以更好地規(guī)范長期照護(hù)保險(xiǎn)制度，確保長期照護(hù)保險(xiǎn)在法律的軌道上順利運(yùn)行、持續(xù)發(fā)展。因此，我國長期照護(hù)保險(xiǎn)的發(fā)展，必須依靠構(gòu)建嚴(yán)密的法律法規(guī)體系保證制度的建立和推行。

六、結(jié)語

“制度立法在前，制度實(shí)施在后，逐漸擴(kuò)大適用對(duì)象范圍、增強(qiáng)國民社會(huì)保障意識(shí)、擴(kuò)充完善服務(wù)機(jī)構(gòu)，使其與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)，循序漸進(jìn)的完成制度的推廣?！保?］14-16作為一個(gè)新的險(xiǎn)種，長期照護(hù)保險(xiǎn)的健康發(fā)展離不開法律法規(guī)的保障。我國的法律體系為長期照護(hù)保險(xiǎn)立法奠定了基礎(chǔ)，要立足國情，綜合考慮我國的法律文化傳統(tǒng)、社會(huì)保障制度體系以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素，基于對(duì)長期照護(hù)保險(xiǎn)法制建設(shè)面臨問題的分析，統(tǒng)籌立法理念、頂層設(shè)計(jì)與家庭照顧，穩(wěn)妥推進(jìn)，形成社會(huì)共識(shí)，進(jìn)而構(gòu)建長期照護(hù)保險(xiǎn)法律法規(guī)體系，為我國長期照護(hù)保險(xiǎn)的可持續(xù)發(fā)展提供堅(jiān)強(qiáng)的法律保障。

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