新土地精英的崛起與村級治理重構

余 練

一、問題的提出

鞏固和完善農村基本經(jīng)營制度，深化農村土地制度改革，完善承包地“三權”分置制度，近年來均取得了長足的進步，集中一點體現(xiàn)在農地流轉的速度和大量新型農業(yè)經(jīng)營主體的形成。而隨著農村土地流轉速度的加快，農業(yè)經(jīng)營生產(chǎn)的具體形態(tài)得以重塑，新型農業(yè)經(jīng)營主體得到了巨大發(fā)展。據(jù)介紹，截止2017年初，全國大約有30%的承包農戶全部或部分流轉出自家承包土地的經(jīng)營權，流轉總面積大約占農戶承包土地總面積的1/3。全國農村經(jīng)營土地面積在50畝以上的經(jīng)營主體有350萬戶，一共經(jīng)營耕地面積3.5億畝，平均每戶經(jīng)營100畝。*陳錫文：《論農業(yè)供給側結構性改革》，《中國農業(yè)大學學報》(社會科學版)2017年第2期。具體而言，這100畝主要是指代表新型農業(yè)經(jīng)營主體的專業(yè)大戶、家庭農場、專業(yè)合作社和農業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)。

新型農業(yè)經(jīng)營主體的研究構成當前學界的重要話題。有研究從土地流轉模式、新型農業(yè)經(jīng)營主體的價值去比較各種模式的效益，論證了不同流轉模式或新型農業(yè)經(jīng)營主體的優(yōu)勢。*董國禮，李 里：《產(chǎn)權代理分析下的土地流轉模式及經(jīng)濟績效》，《社會學研究》2009年第1期。還有研究從新型農業(yè)經(jīng)營主體興起的條件或某一農業(yè)經(jīng)營主體所具有的優(yōu)勢，討論了新型農業(yè)經(jīng)營主體下小農經(jīng)濟存在的合理性。*陳義媛：《資本主義式家庭農場的興起與農業(yè)經(jīng)營主體分化的再思考——以水稻生產(chǎn)為例》，《開放時代》，2013年第4期；周 娟：《家庭農場的土地流轉特征及其優(yōu)勢——基于湖北黃陂某村的個案研究》，《華中科技大學學報》(社會科學版)2015年第2期。不過，約束新型農業(yè)經(jīng)營主體的資金、土地、服務、政策和人力資本等外部條件，始終是農業(yè)經(jīng)濟學者關心的重要問題，探究新型農業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展乃是當前政策的重點。*黃祖輝，俞 寧：《新型農業(yè)經(jīng)營主體：現(xiàn)狀、約束與發(fā)展思路——以浙江省為例的分析》，《中國農村經(jīng)濟》2010年第10期。

除了農業(yè)經(jīng)濟學、農村社會學對農業(yè)經(jīng)營主體的政治經(jīng)濟效益和發(fā)展的關注外，值得一提的是，近年來，政治社會學從治理的角度，展開了新型農業(yè)經(jīng)營主體或農業(yè)規(guī)模化的研究。這些研究或者從國家賦權和農民限權互動的視角出發(fā)，審視當前農地制度變革的路徑、空間與界限；*吳 毅，陳 頎：《農地制度變革的路徑、空間與界限——“賦權—限權”下行動互構的視角》，《社會學研究》2015年第5期?；驈牡胤秸袨榈慕嵌龋P注農地集中流轉和新型農業(yè)經(jīng)營主體興起的條件，以此認識基層政府的行為邏輯。*孫新華，鐘漲寶：《地方治理便利化：規(guī)模化農業(yè)發(fā)展的治理邏輯——以皖南河鎮(zhèn)為例》，《中國行政管理》2017年第3期；馮 小：《新型農業(yè)經(jīng)營主體培育與農業(yè)治理轉型——基于皖南平鎮(zhèn)農業(yè)經(jīng)營制度變遷的分析》，《中國農村觀察》2015年第2期。這對本文研究頗有啟發(fā)，但是正如有研究指出，研究者在討論規(guī)模經(jīng)營主體時，“仍采用農業(yè)色彩濃厚和彼此孤立的合作社、家庭農場或大戶等稱謂。沒有提出一個統(tǒng)一性、社會學性的概念，以準確反映規(guī)模經(jīng)營主體的應然角色和治理功能”，“規(guī)模經(jīng)營主體作為一個精英階層正迅速崛起，推動著村莊利益主體博弈態(tài)勢與權力結構的重塑”。*黃增付：《農村新土地精英的崛起與村莊治理》，《華南農業(yè)大學學報》(社會科學版)2015年第2期。村莊作為土地制度變革的重要場域，正經(jīng)歷著人地關系經(jīng)濟結構的演變，它的治理結構也在重新調整和重構中。

進言之，雖然政治社會學的研究為土地產(chǎn)權變革提供了新的視角，從國家或社會的角度探討了新型農業(yè)經(jīng)營主體，以及農地變革對農村社會造成的影響，但仍有以下不足：第一，對規(guī)模化土地流轉、新型農業(yè)經(jīng)營主體經(jīng)濟績效帶來的政治社會影響關注的多，治理層面關注的少，即使有，也只是從村莊治理參與的角度來談，有待深入；第二，宏觀層面關注的多，微觀層面關注的少，尤其對村莊層面規(guī)模化土地流轉在治理層面造成的影響關注的少；第三，在研究視角上，雖然實現(xiàn)了從農業(yè)經(jīng)濟學到政治社會學的轉換，但是，在概念上仍然滿足于農業(yè)經(jīng)濟學使用的概念，少有從政治社會學角度尋找整合性的話語將其統(tǒng)一。因此，本文借助于規(guī)模經(jīng)營主體研究中提出的“新土地精英”概念，*新土地精英是指“當前通過土地流轉從事規(guī)模化農業(yè)經(jīng)營，并在此基礎上擁有或擴大村莊社會政治影響力的人群”。參見黃增付《農村新土地精英的崛起與村莊治理》，《華南農業(yè)大學學報》(社會科學版)2015年第2期。將家庭農場、種植大戶和工商企業(yè)等新型農業(yè)經(jīng)營主體進行概念統(tǒng)合，對這一新興群體出現(xiàn)的背景、來源和特征進行考察，全面地闡述新土地精英崛起與村莊治理的關系。從治理主體、治理規(guī)則、治理秩序三個維度，系統(tǒng)闡述新土地精英崛起對村莊治理的影響，涉及規(guī)模化土地流轉背景下“誰在治理”“怎樣治理”和“治理怎樣”等方面的問題。

二、新土地精英的形成、來源與特征

高度分散的小農經(jīng)濟，一直以來都存在交易費用過高的問題。因此，中國的農業(yè)發(fā)展、農民增收和城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展等都已取得較大進展時，農業(yè)政策在提高農業(yè)生產(chǎn)率方面的限度卻日益顯現(xiàn)。*郁建興，高 翔：《農業(yè)農村發(fā)展中的政府與市場、社會：一個分析框架》，《中國社會科學》2009年第6期。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標下，在市場、國家和社會關系中，政府作出了新的調整，力圖通過各種農業(yè)政策來調整現(xiàn)有農地制度，扶持新型農業(yè)經(jīng)營主體。

(一)國家干預與新土地精英的形成

我國政府對市場都有較強的干預特征，在農業(yè)方面更是如此。21世紀以來，中央一號文件和其他政策法規(guī)多次強調，要發(fā)展新型農業(yè)經(jīng)營主體，促進農地規(guī)?；鬓D，發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)，地方也掀起了推動規(guī)?；恋亓鬓D和培育新型農業(yè)經(jīng)營主體的高潮。以筆者調查的皖南萍鎮(zhèn)為例，*筆者從2010年底到2013中年對皖南萍鎮(zhèn)進行了為期近半年的調查，調查時間分別為2010年底到2011年初，2013年春和2013年夏。另外，2012年底到2013年初專門調研其職業(yè)農民1個月。該地區(qū)為發(fā)展農業(yè)現(xiàn)代化，在多個方面積極扶持新型農業(yè)經(jīng)營主體，這直接推動該地區(qū)新土地精英的形成。

第一，跑部錢進，吸引資本下鄉(xiāng)，降低新型農業(yè)經(jīng)營主體成本投入。稅改改革以后，財政支付轉移，尤其是專項資金成為地方縣鄉(xiāng)政府的主要財政收入。爭取項目，是中西部農村經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)基層政府增收的主要渠道。但是，“戴帽”資金帶有專項性質，實行專款專用。因此，對于所爭取到的資金，必須按照規(guī)定的項目意圖進行招標、申報，相關部門還要對其監(jiān)管、考核、驗收和評估等。在現(xiàn)代農業(yè)戰(zhàn)略下，一系列的現(xiàn)代農業(yè)建設工作上馬，以“打包”的形式不斷向一個地區(qū)投入。比如皖南萍鎮(zhèn)，就相續(xù)獲得了國家部委和省市重大農業(yè)項目。如農業(yè)綜合開發(fā)項目、土地整治項目中低產(chǎn)田改造項目、高標準農田示范項目、省級農業(yè)龍頭企業(yè)發(fā)展專項項目和現(xiàn)代農業(yè)示范基地項目等等。這些項目，在改造農田、優(yōu)化水利、建設道路等方面，為新型農業(yè)經(jīng)營主體的進入打下了重要基礎，極大地降低了新型農業(yè)經(jīng)營主體進行農業(yè)生產(chǎn)的固定資本投入，為現(xiàn)代農業(yè)做好鋪墊。

第二，由“兩權”變“三權”，通過土地的集中連片誘導資本，為規(guī)模化經(jīng)營提供制度保障。為培育新型農業(yè)經(jīng)營主體，萍鎮(zhèn)構建了新的土地流轉模式，被稱之為“三權分離、虛擬地塊、兩次流轉”。*番縣農業(yè)委員會：《番縣土地流轉情況介紹》(內部資料)，2012年12月。具體為：首先，“三權分離”，政府對土地的所有權、承包權和經(jīng)營權進行分離，把土地經(jīng)營權對外發(fā)包，而且流轉的時間一般在7年以上。其次，“虛擬地塊”，即對整理后的土地進行再次確權，但是，“確權不確地”，把愿意流轉農民的土地進行連片集中，對不愿意流轉農戶單獨劃地，避免“插花田”。再次，“兩次流轉”，把不種地的農戶的地塊交給集體，實行土地的一次流轉，再由村集體對外發(fā)包土地，為土地的二次流轉。國家開啟了土地制度調整的空間，地方政府順應形勢，對分化的農戶進行動員和各個說服，使細碎土地迅速連片集中，為新型農業(yè)經(jīng)營主體的現(xiàn)代化農業(yè)奠定了最重要和稀缺的生產(chǎn)要素土地。在這一過程中，基層政府既是土地資源的發(fā)布者、也是土地資源的中介人，還是土地資源的監(jiān)督人。

第三，通過地方財政和金融杠桿，對新型農業(yè)經(jīng)營主體進行扶持和財政傾斜。在項目治國體制下，項目有不同的類型和層次，對于很多競爭性的項目，除了國家和部門轉移專項資金以外，要求地方政府配套和籌資。比如，為推動當?shù)夭欢嗟霓r業(yè)鎮(zhèn)能夠在全市農業(yè)現(xiàn)代化中表現(xiàn)突出，番縣*番縣位于皖南北部，長江南岸。曾為全國百強縣之一，經(jīng)濟總量位居全省經(jīng)濟前列。在經(jīng)濟貢獻率中，二三產(chǎn)業(yè)占有重要比重。以2016年番縣地區(qū)生產(chǎn)總值為例，第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值為9.4億元，第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值為171.3億元，第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值為66.4億元。萍鎮(zhèn)作為該縣唯一的純農業(yè)鎮(zhèn)，經(jīng)濟總量低，在農業(yè)振興的過程中，充分地分享了自上而下的財政資源。出臺相關文件，對土地流轉者，按照租金價格給予每畝地幾十元不等的大戶補貼。另外，縣政府動員其他部門整合資金，并給予相應惠農政策。比如，番縣政府為鼓勵大戶參加農業(yè)保險，降低農業(yè)風險，政府財政答應繳納整個保險比例的80%，大戶每畝投保資金不足4元，這使得整個萍鎮(zhèn)大戶投保率達到100%。另外，對土地流轉中的中介服務者或村委會給予每畝工作補貼，對達到一定規(guī)模的企業(yè)給予農發(fā)行的政策性貸款。正是通過以上措施，大量社會人士加入到規(guī)?；恋亓鬓D的大潮中，新時期的土地精英逐步形成。

(二)新土地精英的來源和類型

據(jù)統(tǒng)計，2007年前萍鎮(zhèn)共有耕地面積3.4萬畝，共計9 000多戶，戶均耕地面積不到5畝。但是到2013年，全鎮(zhèn)60%的土地已經(jīng)轉變?yōu)?00畝以上的家庭農場和龍頭企業(yè)，一共不到100戶。新土地精英耕作大面積土地獲得遠遠超過一般農戶的影響力，但是，要形成新土地精英也具有一定門檻，具有人力資本、經(jīng)濟資本或社會資本方面的要求。從調查的情況來看，在萍鎮(zhèn)，新土地精英主要來源于村干部、老板、職業(yè)農民和返鄉(xiāng)農民工群體。

村干部兼業(yè)型土地精英，其形成主體是村干部。由于首先接觸到國家政策，村干部對國家資源輸入最為敏感，對政策信息具有優(yōu)先獲得權，因此，最能夠利用政策為己所用。比如，萍鎮(zhèn)隆崗村會計汪某，2013年在隆崗村流轉土地110畝，流轉時間為2015～2018年，土地流轉租金為400斤稻/畝。憑借著對國家政策的了解和自上而下政府的動員，汪借助父親對傳統(tǒng)農業(yè)的種植技能，開始了現(xiàn)代農業(yè)的嘗試。

老板業(yè)務拓展型土地精英，主要從事農業(yè)生產(chǎn)上游或下游相關產(chǎn)業(yè)。他們既可能是小販，也可能是大老板，包括農資店老板、農機銷售商人和糧食加工廠企業(yè)老板。一方面，新的支農惠農政策激發(fā)了相關行業(yè)社會精英加入的興趣，另一方面，這些老板或企業(yè)也想通過政策捆綁，謀求其他政治或社會的非直接經(jīng)濟利益。比如，萍鎮(zhèn)最大的糧食加工廠HQ米業(yè)有限責任公司的老板，就是一個本地資本進入新土地精英群體的典型。HQ米業(yè)有限責任公司由任某創(chuàng)立，起初只是一個小型糧食加工廠，后來規(guī)模擴大，成為當?shù)刈畲蟮募Z食加工廠。2007年，萍鎮(zhèn)在舊林村進行大規(guī)模的土地平整，由于整治質量差，施工田塊難以分割等問題，于是，縣鄉(xiāng)村找到當?shù)丶Z食加工行業(yè)的老板，準備把土地整體發(fā)包。任某初次流轉土地2 000余畝，政府答應每畝給予地租補貼、大戶獎勵和追加土地平整費等優(yōu)于一般大戶的政策。同時，在他的公司成立水稻專業(yè)合作社和農機專業(yè)合作社，享受各種農機購買補貼。更為重要的是，土地流轉完以后，HQ公司被評為“縣級龍頭企業(yè)”“先進農民專業(yè)合作社”“市級龍頭企業(yè)標兵”和“省級農業(yè)科技示范園”等，這讓他享受到了相關的政治利益和社會利益，為他進一步的做大做強提供了便利。

職業(yè)農民升級型土地精英。如果說，村干部兼業(yè)型和老板業(yè)務拓展型土地精英都是政策推動下形成的，那么，職業(yè)農民生計型土地精英則屬于內生性的土地精英。他們不是通過手中資本或關系走進新土地精英圈子，而是掌握嫻熟農業(yè)技能、有豐富種植經(jīng)驗和強烈奮發(fā)精神的一批職業(yè)農民。這既包括了長期在家通過自發(fā)土地流轉形成的“中農”，*中農是指“耕種二三十畝土地，所獲經(jīng)濟收入不低于外出務工收入的中青年夫婦，有著留在農村進行農業(yè)生產(chǎn)的積極性。相對老年人從事農業(yè)，這種規(guī)模農戶也有采用農業(yè)新技術的能力和動力。這類中青年夫婦，就成為了當前農村正在崛起的新中農階層?！眳⒁娰R雪峰《當下中國亟待培育新中農》，《人民論壇》2012年第13期。也包括已經(jīng)在發(fā)達農村地區(qū)從事規(guī)?；r業(yè)，類似于農民工的“農民農”?！爸修r”或職業(yè)農民，通過政府的扶持，把規(guī)模上升到一定程度，就能對農業(yè)生產(chǎn)方式進行更新，成為新時期的土地精英。比如，隆崗村汪DB，除了自家承包地以外，還流轉相鄰土地20來畝，是一個典型的老“中農”。由于資金擁有量少，土地細碎，汪DB只有簡單的水泵等生產(chǎn)工具，生產(chǎn)效率不高。但是，2012年后，地租變?yōu)橐郧暗?倍多，汪只有通過擴大土地面積，以提高勞動生產(chǎn)率來提高農業(yè)收入。2012年，汪流轉土地84畝，加上自己的承包地，接近100畝。規(guī)模擴大以后，汪也被迫對農業(yè)生產(chǎn)方式進行升級改造，自己無力購買時，便通過市場租賃的形式提高生產(chǎn)效率，以此跟進快速擴大的生產(chǎn)規(guī)模。

返鄉(xiāng)農民工創(chuàng)業(yè)型土地精英。在促進一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，支持和鼓勵農民就業(yè)創(chuàng)業(yè)，拓展增收渠道的過程中，農業(yè)規(guī)模化種植是重要的一環(huán)。在農村，農民工是外出群體中人數(shù)最多，對村莊影響很大的群體。一般來講，他們都有從事農業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)驗，外出務工又積累了一定量資金，而且他們有足夠的勞動力資源，一定的知識文化水平，一定的勞動力體能。政策激勵催生了當?shù)夭簧俎r民工返鄉(xiāng)流轉土地。比如，萍鎮(zhèn)最年輕的家庭農場經(jīng)營者之一劉某，就是農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)加入新土地精英的一員。2012年，劉某流轉土地404畝，土地流轉租金400斤粳稻/畝，流轉時間2012～2022年。當提到回家承包數(shù)百畝土地的原因時，劉某認為主要是受政策影響。在北京工作時，他就看到新聞和報紙媒體對規(guī)?；r業(yè)的宣傳。另外，他從一個種植花卉苗木的朋友那里得知，規(guī)?；N植是非常大有可為的一項事業(yè)，并且，早聽說政府對大戶給予大戶補貼、農機補貼和農業(yè)保險補貼等。

(三)新土地精英與舊土地精英的區(qū)別

從前面的分析來看，顯然，土地精英是擁有大量土地而掌握特定資源屬性的人。但是，作為新時期國家干預下興起的土地精英，由于具備了不同于舊土地精英的特征，才具有了新土地精英的稱謂。這其中，新土地精英的內涵主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

身份建構性。新土地精英出現(xiàn)在社會主義中國，它的出現(xiàn)是政府主導，行政催生結果，具有外生性質，因此具有身份建構性。新土地精英是外生性質的，只要掌握了一定人力資本、技術和資金的村莊社會成員或村莊外成員，甚至城市市民均可以成為新土地精英。而舊有土地精英主要是通過權力或財產(chǎn)繼承等方式獲得，具有先賦性或繼承性。比如，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的士紳和宗族長老等很多是文化精英和政治精英，他們通過功名或世代積累成為土地精英。如果沒有家族積累或功名，很難在短時間內積累如此多的土地財富。但是，目前出現(xiàn)的新土地精英，只要有一技之長，或一定量的資金就可以成為新土地精英。從社會分層角度看，由于職業(yè)的分散和多元化，新土地精英并非都處于社會金字塔的頂端，這與舊有土地精英不可同日而語。

市場主體性。舊土地精英由于掌握了土地所有權，他們可以深刻地影響國家政權。但在社會主義國家，新土地精英只有土地經(jīng)營權，他的主要目標是獲取經(jīng)濟上的利潤，屬于贏利型經(jīng)濟人，對政治的影響相對較小。在我國，農村實行集體所有制，農地的所有權歸集體，承包權歸農戶，經(jīng)營權歸新土地精英，因此，新土地精英對土地的處置能力較弱。國家或集體保留了對土地的所有權或處置權，并且國家可以通過法律程序或政策，進一步影響甚至改變土地產(chǎn)權性質。因此，新土地精英對農村社會的影響從根本上是可控的，或者說是可以調整的。國家可以通過一定的政策措施對現(xiàn)有的土地政策實施補救。

利益依附性。新土地精英由政策催生，它獲取經(jīng)濟利益主要是政策支持，具有政策依附性。一方面，在所經(jīng)營的土地上，尤其是農用地，大多數(shù)新土地精英的直接收入并不高。他們大量依附國家補貼、國家項目支持、地方財政投入和金融杠桿的傾斜，沒有國家基礎設施的投入、銀行的低息貸款和大戶補貼等，資本不會進入到農村土地市場。因此，與其說是資本下鄉(xiāng)，還不如說是政府誘導資本。另一方面，對于一些依靠土地轉包獲得地租差的新土地精英或者說土地食利階層，他們也借助于國家支持農業(yè)現(xiàn)代化和規(guī)?；耐恋卣哌M行運作。一旦政策變化，這些新的土地精英就可能土崩瓦解。但是，中華人民共和國成立前，舊土地精英由于握有的土地是私有財產(chǎn)，他們就具有了更強的自主性，社會動員能力更強，對政府的依賴性較弱。

由上，雖然依政府政策而生，且新土地精英具有身份建構性、市場主體性和利益依附性，但是新土地精英一旦產(chǎn)生，就具有歷史慣性。他們作為利益共同體，會要求符合他們自身利益的政治話語。農村土地資源豐富，隨著大量新型農業(yè)經(jīng)營主體興起，新土地精英勢必會作為一股重要的政治力量，影響村莊政治，影響農村社會結構。

三、新土地精英的崛起與村級治理重構

土地具有多重屬性，作為一種資源，它成為農村最重要的財產(chǎn)，協(xié)調著村莊中人與人之間的關系；作為一種公平品，它又具有制度屬性，成為國家與農民關系的重要接點。農民通過土地與集體發(fā)生互動，進而上升為與國家的關系。因此，土地承載著村級治理的內容和方式，新土地精英的崛起勢必帶來村級治理調整和重構。

(一)村級權力結構中新土地精英的參與和滲透

村莊權力結構是指村莊各權力主體之間模式化的互動關系，精英結構是村莊權力結構的主角，是村莊權力互動交叉點和集合部。根據(jù)不同的類型，不同的學者對不同的精英進行分類，比如，王漢生把精英分成黨政精英、經(jīng)濟精英和社會精英等。*王漢生：《改革以來中國農村的工業(yè)化與農村精英構成的變化》，《中國社會科學季刊》(香港)1994年第3期。有的學者也從體制性精英和非體制性精英對村莊權力結構進行分類。*仝志輝，賀雪峰：《村莊權力結構的三層分析——兼論選舉后村級權力的合法性》，《中國社會科學》2002年第1期。本文認為，稅費改革后的10多年間，大多數(shù)中西部地區(qū)的村莊權力結構主要表現(xiàn)為體制精英——普通村民，而非體制性精英相對缺乏，甚至構不成一個強有力的權力主體，于是在農村才出現(xiàn)“386199”部隊，村莊空心化嚴重。非體制精英的缺乏，構成稅費改革后農村權力結構的常態(tài)。但是，隨著農村土地產(chǎn)權的展開，農村人地關系發(fā)生顛覆性變化，農村新的土地精英階層開始出現(xiàn)，這打亂了扁平化的村莊權力結構。第一是非體制精英的崛起。新土地精英作為一個新崛起的非體制精英階層，具有利益來源同質性，再加上掌握的資源量大、絕對人數(shù)多，因此對村級權力影響大，這成為村級權力結構中新的變量。第二，體制性精英權力加強。資源是村莊治理的基礎，規(guī)?；恋亓鬓D不僅激活了村莊存量的土地資源，而且?guī)泶罅孔陨隙碌馁Y源增量，體制性精英的權力也由孱弱變得有力。第三，普通村民進一步流失，地位更加邊緣化。新“土改”之前，雖然空心化嚴重，但是仍然有不少通過自發(fā)土地流轉形成的“中農”，他們收入尚可，是農村社會的中堅，與村干部和村民均保持強有力的聯(lián)系。但是規(guī)?；恋亓鬓D的出現(xiàn)，迫使大部分中農外出打工，村莊勞動力進一步流失，農村的空心化更加嚴重。在體制精英和非體制精英崛起的過程中，地位進一步弱化?？梢哉f新土地精英的崛起，使原本扁平化的村莊權力結構，走向了一個紡錘體*紡錘型的社會結構，是指中等收入占多數(shù)，兩頭小中間大的一種收入結構。在本文中，紡錘體是指一種兩頭小中間大的權力結構體系，即新土地精英作為一種非體制精英的崛起導致的村級權力結構力量的變化。的村莊權力結構。

新土地精英在不同層面進入、參與和滲透到村莊權力中，對村莊治理產(chǎn)生了深刻而全面的影響。首先，新土地精英向政治精英轉化，利用政治地位和身份獲取更多的經(jīng)濟利益。他們或許本來已經(jīng)是村里有名的富人，或許以前僅僅是農民工，在資源重新洗牌、整合和分配過程中，這些村莊中的中上層，抓住國家政策的利好信息，不失時機地利用自己手中的經(jīng)濟資本或社會資本，流轉大面積土地并獲取村莊內外新的經(jīng)濟利益。比如，前述HQ糧油公司老板任某，就是借助于規(guī)?；恋亓鬓D壯大自己公司，在公司被評為“先進農民專業(yè)合作社”“市級龍頭企業(yè)”“龍頭企業(yè)標兵”和“省級農業(yè)科技示范園”，自己成為市人大代表后，諸多政治殊榮進一步實現(xiàn)其經(jīng)濟利益。再比如，返鄉(xiāng)農民工劉某，他從北京返鄉(xiāng)，主要是基于國家土地政策的利好消息。其次，體制性政治精英進入新土地精英行列，努力實現(xiàn)政治經(jīng)濟雙重精英身份，鞏固自己村干部地位，加強對村莊的政治影響力。在當前的政治生態(tài)環(huán)境中，在基層做村干部，很少沒有副業(yè)。因此，利用自己作為土地信息發(fā)布提供者和土地資源供應者身份，村干部根據(jù)自身情況，不時地參與到資源重組和分配過程中來。政商結合，通過轉入大量集體資源土地，政治精英走向經(jīng)濟精英。借助村干部角色，利用村委會在土地流轉中信息提供者的作用，可以有效獲取土地信息。作為土地流入方和流出方的中介，作為流轉價格和流轉期限的談判者，村干部可以較為便利地與村民打交道，并且獲得國家項目信息資源和相關資助政策，在一定程度上形成農利分配過程中的精英俘獲現(xiàn)象。再次，與本地精英的結盟和合作，影響村莊政治，嵌入村莊政治和人情圈，吸納普通村民，構建新的依附關系。新土地精英中有不少是來自村莊外的資本，外來土地精英對村莊土地、人文和社會關系不甚熟悉，他們需要村干部的積極配合、指導和支持；另一方面，村干部也樂意構建新的政商關系，以便能夠實現(xiàn)政治或其他的尋租收益，于是形成新的利益聯(lián)盟。比如，在對待農民土地利益，遭遇釘子戶時，村干部可能會站在新土地精英一邊，農民利益可能受到剝奪。另外，在土地經(jīng)營中，新土地精英會通過各種方式尋找留在村莊中年富力強之人，讓他們做“代管”，精細管理農業(yè)工人，這形成了有層次的管理體系。農民渴望在新的就業(yè)機會中爭取利益，在老板與工人之間形成新的依附關系，影響農村熟人社會內部社會關聯(lián)。

(二)規(guī)則替代與村莊內生型權威的式微

維持傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會秩序的是“長老政治”和“禮治秩序”，長老代表的是“族老”、士紳等內生性權威，“禮是社會公認合式的行為規(guī)范”。*費孝通：《鄉(xiāng)土中國 生育制度》，北京：北京大學出版社，1998年，第43頁。簡言之，鄉(xiāng)土社會運行的規(guī)則不是靠外在有形的國家權力去維持，而是靠人們對禮俗的服膺和對傳統(tǒng)規(guī)則的誠服?！盁o訟”成為鄉(xiāng)村社會秩序的常態(tài)?！岸Y法”，傳統(tǒng)習俗和地方性規(guī)范是人們處理日常糾紛的規(guī)則，這也決定了鄉(xiāng)土社會治理很多時候借助于人情、關系和面子等本土性資源進行運作，正式權力的非正式運用成為一種常態(tài)。以土地流轉為例，零地租和人情地租大量存在，而且主要以實物地租為主，流轉者和被流轉者并非一種市場關系，而是一種基于共同體下的互惠關系。在熟人社會的差序格局下，土地流轉展現(xiàn)的是人與人之間的親疏，是血緣和地緣關系的投影。一般來說，糾紛較少，即使有糾紛，也主要是依靠村里的能人和族姓代表等內生性權威解決，村干部等體制性權威作為最后的權威解決最棘手的糾紛。但是，規(guī)?；恋亓鬓D和新土地精英的崛起，逐漸改變了村級治理的規(guī)則，以“禮”、地方性規(guī)范和傳統(tǒng)習慣為主的民間法治理規(guī)則開始更多地借助于正式法律等國家法。

一方面，規(guī)?；恋亓鬓D的興起和新土地精英崛起導致村莊沖突性利益增多，原有的內生型權威無法調節(jié)劇烈的利益沖突，次生型和外生型權威成為村莊中主要矛盾糾紛調節(jié)者。從調查的情況看，規(guī)?；恋亓鬓D前村里的糾紛矛盾較少，而且糾紛矛盾不劇烈，農民與農民之間的矛盾糾紛主要借助于本家“說話算數(shù)的人”。村干部等次生型權威介入的并不多。*董磊明在論及村莊權威與秩序時認為，村莊中有三種類型的權威：原生型權威主要是指村莊內的非正式組織和精英；次生型權威主要是指被體制、制度吸納，而獲得力量保證的地方精英，即村組干部；外生型權威則是指介入村莊生活中的強大外在力量，主要是國家力量。參見董磊明等《結構混亂與迎法下鄉(xiāng)——河南宋村法律實踐的解讀》，《中國社會科學》2008年第5期。但是，規(guī)?；恋亓鬓D后，村莊中不僅有農民和新土地精英、農民和轉包戶，*這里的轉包戶是指，新土地精英流轉土地以后，基于減少風險或虧損等原因，把流轉的土地再次轉包給單個的小農戶，自己則從轉包戶那里賺取高于政府地租的土地流轉費和政府補貼等。轉包戶和新土地精英，而且還有農民和農民之間的矛盾糾紛，本家“說話算數(shù)的人”、村莊中的能人等根本無法調節(jié)復雜、多變的利益沖突。村干部等次生型權威和國家力量等外生型權威在規(guī)?；恋亓鬓D后，成為村莊矛盾糾紛調節(jié)的主要力量。調查中發(fā)現(xiàn)，規(guī)?；恋亓鬓D之后，村干部處理的矛盾糾紛成幾何級數(shù)增加，農田用水糾紛、土地邊界糾紛、產(chǎn)權糾紛、勞資糾紛等不斷涌現(xiàn)，村干部工作量陡增。這些糾紛有的可以通過協(xié)調解決，有的必須借助于國家司法，訴諸法律。比如，在使用機械過程中，新土地精英雇傭工人受傷，有的工人就把老板告上法庭。多樣化的糾紛矛盾已經(jīng)不能通過“禮”、習慣法和地方性規(guī)范解決，更多的要通過行政和司法對其裁決。另一方面，規(guī)?；恋亓鬓D和新土地精英的崛起攪動了禮治的村莊，市場契約精神隨之下鄉(xiāng)，改變了村莊治理的既有規(guī)則。規(guī)?；恋亓鬓D不同于鄉(xiāng)土社會基于人情和禮俗的道義經(jīng)濟，它按照市場契約的精神框定流出者和流入者雙方的權利義務，正式的法律文本、合同條文等取代了多年存在于鄉(xiāng)土社會的口頭協(xié)商、信任承諾等，村級治理時必須援引國家法進行治理。比如，對土地流轉的時間、范圍、租金等都有明確的規(guī)定，流入者和流出者都需要簽訂正式的合同，以村委會或鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政府公信力作為合同實施的保障，對流入者和流出者雙方進行了明確的權利義務規(guī)定。再如，為了規(guī)?；恋亓鬓D能夠順利推行，并且保障新土地精英的權利，更是在村莊層面進行了土地確權，進一步地，國家層面已經(jīng)從政策法律方面保護了具備經(jīng)營權的新土地精英。*2016年底中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關于完善農村土地所有權承包權經(jīng)營權分置辦法的意見進》，就是對享有經(jīng)營權的新土地精英的一種政策保護。同時，由于市場的引入，鄉(xiāng)村中新的社會關系和治理空間也需要國家的介入和法律的援引。

(三)熟人社會性質的演變與市場化差序格局的興起

在士紳和地方精英治理模式下，鄉(xiāng)土社會處于熟人社會中，基于血緣和地緣關系構建起來的差序格局，成為傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會最基本的社會結構特征，血緣的、倫理的、地緣的關系是鄉(xiāng)村社會最主要的社會關系。由此，基于農村社會的熟悉感、互惠和道義構成鄉(xiāng)土運行邏輯。規(guī)?；恋亓鬓D之前的農村，在土地問題上，一直有一個鄉(xiāng)村內部價格，它的存在得益于一個封閉的社區(qū)。這個社區(qū)內部有一套完整的人情、互惠和長期互助的機制。比如在農忙時有幫工，在人情往來時有饋贈。因此，它的經(jīng)濟行為不是基于市場的經(jīng)濟理性，而是基于互惠的道義經(jīng)濟。但是，規(guī)?；恋亓鬓D和新土地精英的崛起，以強大的市場邏輯變更著原有的鄉(xiāng)土邏輯，村莊熟人社會開始走向半熟人社會，鄉(xiāng)土差序格局逐漸走向市場差序格局。

首先，村莊從熟人社會走向半熟人社會。規(guī)模化土地流轉帶來了外來的資本和技術，進一步擠壓了村莊勞動力的生存空間，村莊社會的人口結構一定程度上發(fā)生變化。規(guī)?；恋亓鬓D導致農村土地市場開始形成。農村土地的內部價格走向外部價格，即是市場價格。以前外人不可能在農村進行土地交易，有進入的門檻，但是現(xiàn)在完全不同。在政府的鼓勵下，資本被各種政策刺激，大量地進入農地?；诖迩f共同體和熟人社會的作用，鄉(xiāng)土社會土地的內部價格在人情、面子和信任等長期互惠機制下進行。而在規(guī)模化土地流轉背景下，市場開始沖擊共同體，土地價格可以衡量，并且形成競爭。外來資本，包括大資本(公司)和小資本(城市市民)等開始涌向鄉(xiāng)村，同時，本地外流資本(比如，外出農民工開始返鄉(xiāng))也開始返回鄉(xiāng)村爭奪土地利益。原有的道義經(jīng)濟基礎遭到破壞，大量“中農”解體，農村人口多元化和復雜化，農村的半熟人社會開始形成。

其次，鄉(xiāng)土差序格局向市場差序格局轉變。所謂鄉(xiāng)土里的差序格局，主要是基于血緣和地緣關系構建起來的社會關系，人們的互助和互惠大多根據(jù)這種關系而展開。但是，規(guī)?；恋亓鬓D以后，市場邏輯大量進入農民觀念中，進而改變他們的行為。比如，給新土地精英打工，就有工資，但是如果去幫隔壁鄰居幫忙就會毫無一文。再比如，如果把土地流轉給親戚朋友，可能每畝地只有一擔稻，但是如果流轉給新土地精英，地租就可能翻數(shù)倍。土地交易類型和性質的變化，導致農戶個體理性彰顯，市場多元關系并存改變了原先簡單的鄉(xiāng)土社會關系。市場規(guī)則沖擊血緣和地緣關系的社會關系，同時，市場利益得失也構建起新的沖擊傳統(tǒng)關系的基礎。又比如，在新土地精英、村干部、失地農民、普通農業(yè)工人和新土地精英的代管戶之間，形成多元交叉關系，尤其是在新土地精英——代管——普通農業(yè)工人之間，存在著比較強的經(jīng)濟利益關系，基于共同利益，他們可能達成新的利益聯(lián)盟，削弱既有的血緣地緣關系。

隨著工業(yè)化和城市化的不斷推進，市場不斷沖擊農村熟人社會。但是，最近幾十年來對農村沖擊最大的，莫過于農村地權關系的變化。規(guī)?；恋亓鬓D，通過土地經(jīng)營權的變化，系統(tǒng)性地改變了農村人地關系結構，使農村的生產(chǎn)秩序和在此基礎上的村治結構發(fā)生了重要的改變，農村社會隨著市場關系的嵌入，走向半熟人社會，基于血緣和地緣關系，一種以市場利益關系的市場差序格局，改變著人與人之間的社會關聯(lián)。

四、小 結

有研究指出，產(chǎn)權與治理存在很強的關聯(lián)性，這種關聯(lián)性通過單位來體現(xiàn)和衡量。*鄧大才：《產(chǎn)權單位與治理單位的關聯(lián)性研究》，《中國社會科學》2015年第7期。一個村、一個組構成了產(chǎn)權的基本單位，好的產(chǎn)權結構能夠促進治理績效。相反，不好的產(chǎn)權安排也會給農村帶來系統(tǒng)性風險。中國農村從改革開放初實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，實現(xiàn)了集體所有權和農戶承包經(jīng)營權的分離，對農村經(jīng)濟具有重要影響，促進了農村基層民主的發(fā)展。隨著社會的變遷，農戶承包經(jīng)營權再次發(fā)生分離，承包權歸農戶，經(jīng)營權歸新型農業(yè)經(jīng)營主體即新土地精英，這一新的產(chǎn)權結構，在本質上縮小了農戶對集體所有制的權利，擴大和保障了新土地精英的權利。資源構成村莊治理的基礎，利益爭奪又是其中的核心。在農村最重要的利益來源于產(chǎn)權，農村集體所有制產(chǎn)權權能的改變將全面地對農村村級治理產(chǎn)生系統(tǒng)性影響，也會深刻地影響農村數(shù)以億計農民的重大利益。從“兩權”到“三權”，政府主導下農村新土地精英大量崛起。新土地精英的崛起在農村構建起一個新的治理主體，它不僅更新了村級治理的內容，而且影響了村級治理的規(guī)則和秩序。這包括“誰在治理”“如何治理”和“治理效果”三個層次的變化，涉及治理主體、治理方式和治理效果三個方面。由于土地具有資源屬性，是農村最重要的生產(chǎn)資料，通過規(guī)模化土地流轉，撬動了農村人與人之間的關系，村莊因為利益再分配進而產(chǎn)生新的博弈和妥協(xié)，村莊政治被激活。通過土地資源集聚，不少外出打工者、“莊外的莊內人”返鄉(xiāng)，外來資本也乘勢進入，新土地精英開始影響和占據(jù)村莊政治舞臺，空心化的農村再度成為利益爭奪場。村莊政治呈現(xiàn)出鮮活性、復雜性和多中心性。從前村干部與農民單一的村莊政治結構，被多中心的政治關系結構所替代。由于市場的進入，政商關系、雇傭關系和干群關系產(chǎn)生或得以調整，多中心的政治關系形成。從深層次看，農村治理規(guī)則逐漸由本土性資源的民間法過渡或讓位于具有法律效力的國家法，村莊矛盾沖突增多，內生型權威調節(jié)走向次生型和外生型權威。農村社會秩序也由鄉(xiāng)土熟人社會走向陌生人的半熟人社會，市場化的差序格局改變著農村的鄉(xiāng)土邏輯和道義經(jīng)濟。由此，產(chǎn)權關系與村級治理的內在關聯(lián)日益密切。因此，新的土地產(chǎn)權改革應該保持謹慎和客觀的態(tài)度，在保證大多數(shù)農民利益的前提下，才能做出適當調整。