PPP模式下我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)研究

□劉 迪

PPP模式，指由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施等主要工作并獲得投資回報(bào)，而基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)價(jià)格以及質(zhì)量監(jiān)管則由政府部門(mén)負(fù)責(zé)，從而確保公共利益最大化。本文通過(guò)分析PPP模式的發(fā)展歷程，借以具體的案例分析，探討我國(guó)運(yùn)用PPP模式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過(guò)程中遇到的問(wèn)題。

一、PPP模式在我國(guó)的發(fā)展歷程

我國(guó)關(guān)于PPP模式的探討也由來(lái)已久。早在上世紀(jì)九十年代，我國(guó)就開(kāi)始研究BOT模式，并進(jìn)行了相關(guān)實(shí)踐。自2003年開(kāi)始，全國(guó)各城市開(kāi)始正式施行PPP模式，但也正是這個(gè)時(shí)候，失敗案例開(kāi)始不斷出現(xiàn)。在2009年到2012年之間，由于城市化發(fā)展過(guò)快，導(dǎo)致鬼城、市政不配套等問(wèn)題也在這一階段中暴露出來(lái)，該模式的發(fā)展出現(xiàn)反復(fù)現(xiàn)象。

自2013年后，PPP模式在我國(guó)的發(fā)展趨于常態(tài)化。黨的十八屆三中全會(huì)上提出“允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”，為貫徹落實(shí)這一精神，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)（2014）60號(hào)），強(qiáng)調(diào)要“積極推動(dòng)社會(huì)資本參與市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等PPP方式鼓勵(lì)社會(huì)資本投資城鎮(zhèn)的供水、供熱、燃?xì)?、污水垃圾處理、建筑垃圾資源化利用和處理、城市綜合管廊、公園配套服務(wù)、公共交通、停車(chē)設(shè)施等市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目”。2015年5月19日，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》的通知，標(biāo)志著我國(guó)未來(lái)將在公共服務(wù)領(lǐng)域廣泛采用政府和社會(huì)資本合作模式，這一模式在我國(guó)上升到了前所未有的戰(zhàn)略高度，并在全國(guó)范圍內(nèi)迅速推廣。為此，國(guó)家財(cái)政部、發(fā)改委不斷出臺(tái)相關(guān)規(guī)定、指導(dǎo)意見(jiàn)，強(qiáng)調(diào)政府和社會(huì)資本合作模式的重要意義，希望加快PPP模式的推廣之路。

從需求方面來(lái)看，根據(jù)《中華人民共和國(guó)2017年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，截止到2017年末，全國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到58.5%，比上年末提高1.2個(gè)百分點(diǎn)，預(yù)計(jì)2020年將達(dá)到60%。高城鎮(zhèn)化需要配套設(shè)施的快速跟進(jìn)，但基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要投資資金高達(dá)42億元。如果僅憑地方政府依靠債務(wù)管理，根本無(wú)法承擔(dān)，日后也會(huì)形成財(cái)政缺口，加重政府債務(wù)負(fù)擔(dān)。在這種背景下，PPP模式被大量采用，并有望成為地方政府引入資金、清理債務(wù)的重要舉措，但與之配套的資金管理機(jī)制也需要進(jìn)一步完善。這也是我國(guó)接下來(lái)PPP模式的發(fā)展方向。

二、PPP模式在我國(guó)的實(shí)踐案例

（一）北京地鐵4號(hào)線

北京地鐵四號(hào)線是第一個(gè)在城市軌道交通行業(yè)得到正式批復(fù)實(shí)施的PPP項(xiàng)目。項(xiàng)目分為A、B兩個(gè)部分，A部分由北京市政府投資107億元建設(shè)，B部分由北京京港地鐵有限公司負(fù)責(zé)，此部分為PPP項(xiàng)目中的社會(huì)投資。值得一提的是，這個(gè)公司是由北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司、北京首都創(chuàng)業(yè)集團(tuán)有限公司和香港鐵路有限公司共同出資組建。按照約定，在項(xiàng)目竣工后，京港地鐵有限公司可使用A項(xiàng)目的部分資產(chǎn)，并負(fù)責(zé)地鐵線路的運(yùn)營(yíng)管理，同時(shí)擁有該線路三十年的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。三十年后，由市政府來(lái)接收B項(xiàng)目，過(guò)程全部為無(wú)償轉(zhuǎn)移。

作為PPP項(xiàng)目的成功案例，北京4號(hào)線的成功運(yùn)營(yíng)有三點(diǎn)經(jīng)營(yíng)值得借鑒。一是該項(xiàng)目建立了有效的政策保障體系。為保證項(xiàng)目的穩(wěn)定進(jìn)行，北京市政府出臺(tái)了《關(guān)于本市深化城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革的實(shí)施意見(jiàn)》等相關(guān)政策，成立了招商領(lǐng)導(dǎo)小組，這些舉措均是為了讓政府的角色轉(zhuǎn)變順利進(jìn)行，讓政府真正成為參與者和保障者。二是該項(xiàng)目后期對(duì)收益的分配安排也符合PPP項(xiàng)目的規(guī)定。為平衡社會(huì)投資和政府投資，4號(hào)線實(shí)施票價(jià)機(jī)制與客流機(jī)制，雙機(jī)制并行策略。這一方法，既能提高北京市軌道交通的管理和服務(wù)效率，也能為社會(huì)投資人帶來(lái)預(yù)期收益。三是完備的監(jiān)管體系，使得項(xiàng)目從立項(xiàng)到實(shí)施，再到運(yùn)營(yíng)，處于透明化狀態(tài)下，為其成功運(yùn)營(yíng)提供了基本保障。

（二）國(guó)家體育場(chǎng)項(xiàng)目融資

在我國(guó)實(shí)施的PPP項(xiàng)目，并不是每一個(gè)都是成功的。例如，我國(guó)國(guó)家體育場(chǎng)——“鳥(niǎo)巢”。政府投資由北京市國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有限公司負(fù)責(zé)，而社會(huì)投資則是交給了由中信集團(tuán)、城建集團(tuán)、金州控股集團(tuán)三家組成的中信聯(lián)合體。雙方共同負(fù)責(zé)體育場(chǎng)的設(shè)計(jì)、投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和移交。但在實(shí)施過(guò)程中，中信聯(lián)合體放棄了特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，以獲得股東身份，這一轉(zhuǎn)變基本宣告此次PPP項(xiàng)目的失敗。

“鳥(niǎo)巢”項(xiàng)目的失敗歸根結(jié)底是該項(xiàng)目并未按照常規(guī)PPP模式的步驟進(jìn)行，同時(shí)國(guó)內(nèi)仍未形成合適此類(lèi)項(xiàng)目的發(fā)展環(huán)境。首先，項(xiàng)目的招標(biāo)流程不符合PPP項(xiàng)目要求。本應(yīng)該由雙方共同達(dá)成的協(xié)議，市政府在招標(biāo)前就選定了設(shè)計(jì)方案，這導(dǎo)致體育場(chǎng)的后期運(yùn)營(yíng)無(wú)法得到保障，也限制了公司在賽后對(duì)“鳥(niǎo)巢”商業(yè)效率的最大化。第二，中標(biāo)公司的后期運(yùn)營(yíng)能力不強(qiáng)。這點(diǎn)在招標(biāo)過(guò)程中就有所體現(xiàn)，北京市政府過(guò)于注重融資能力，不考慮賽后運(yùn)營(yíng)管理能力，而中信聯(lián)合體內(nèi)部缺少利益協(xié)調(diào)機(jī)制。第三，分紅方式雙方并未達(dá)成一致約定。具體來(lái)看，運(yùn)營(yíng)方在以后三十年的運(yùn)營(yíng)期內(nèi)，要為北京市政府投入的二十億元折舊額買(mǎi)單，根本無(wú)法實(shí)現(xiàn)分紅。盡管后期政府收回了經(jīng)營(yíng)權(quán)，使得現(xiàn)金流保持平衡，但這一行為違背了PPP項(xiàng)目的要求，不利于以后此類(lèi)項(xiàng)目的推廣。

三、PPP模式實(shí)踐中存在的問(wèn)題

（一）選取項(xiàng)目不合理

許多政府僅僅以融資為目的，選取的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)沒(méi)有大量收益，使得社會(huì)投資方無(wú)利可圖。還有一些地方政府為了吸引社會(huì)投資，不斷在同一個(gè)方面新立項(xiàng)目，使得項(xiàng)目?jī)r(jià)值重復(fù)，造成社會(huì)資源的浪費(fèi)，產(chǎn)生項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。如在杭州灣上就有兩座大橋，相隔僅50公里左右，形成了項(xiàng)目與項(xiàng)目之間內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)的局面。這正是因?yàn)楫?dāng)?shù)卣畬?duì)項(xiàng)目的高資金回報(bào)率不滿。這樣充滿了重復(fù)性的投資，不但沒(méi)有減少政府財(cái)政的支出，還導(dǎo)致政府后續(xù)回購(gòu)的壓力，形成中長(zhǎng)期政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。這正是因?yàn)樵S多政府部門(mén)只看到了眼前利益，沒(méi)有長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮。

（二）后期市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)不配套

目前我國(guó)很多PPP項(xiàng)目只看重前期運(yùn)作，即項(xiàng)目建設(shè)，而不考慮后期運(yùn)營(yíng)。這就導(dǎo)致項(xiàng)目后期無(wú)法帶來(lái)經(jīng)濟(jì)效益，更無(wú)法談及金融創(chuàng)新。而真正的PPP模式有一大特點(diǎn)就是實(shí)現(xiàn)私人企業(yè)與政府部門(mén)的雙盈利模式。同時(shí)PPP模式強(qiáng)調(diào)在整個(gè)項(xiàng)目的生命周期中注入社會(huì)資本，甚至更強(qiáng)調(diào)社會(huì)資本的后期運(yùn)營(yíng)管理環(huán)節(jié)。“鳥(niǎo)巢”失敗的事例中，政府部門(mén)就是因?yàn)檫x擇了資金實(shí)力雄厚的施工方作為社會(huì)資本方，但忽略了其缺少PPP模式中最重要的后期項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理的經(jīng)驗(yàn)，難以實(shí)現(xiàn)有效運(yùn)營(yíng)。

（三）法律約束不穩(wěn)定

截止目前為止，我國(guó)還未出臺(tái)相關(guān)法律來(lái)約束PPP模式。這就導(dǎo)致了項(xiàng)目容易出現(xiàn)法律變更風(fēng)險(xiǎn)，比如因?yàn)榉苫蛞?guī)定的采納、頒布、修訂、重新詮釋?zhuān)瑢?dǎo)致項(xiàng)目的合法性、市場(chǎng)需求、產(chǎn)品服務(wù)收費(fèi)、合同協(xié)議的有效性等因素發(fā)生較大變化，影響項(xiàng)目的實(shí)施，甚至導(dǎo)致項(xiàng)目的中止和失敗。尤其是目前我國(guó)PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)的法律法規(guī)很多，而且大多PPP項(xiàng)目還處于初級(jí)階段。比如，江蘇某污水處理廠原計(jì)劃采用BOT融資模式，但是在2002年9月政府又出臺(tái)了一項(xiàng)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于妥善處理現(xiàn)有保證外方投資固定回報(bào)項(xiàng)目有關(guān)問(wèn)題的通知》，這就使得項(xiàng)目公司迫于無(wú)奈，需要與政府進(jìn)行新一輪的談判，期間耗費(fèi)了大量成本。

四、我國(guó)PPP模式的推廣運(yùn)營(yíng)策略

（一）盡快PPP法律法規(guī)體系建設(shè)

政府應(yīng)當(dāng)明確，完善的PPP模式是一種新型公私合作模式，這一模式要求高度的法治化和規(guī)范化。一個(gè)成功的PPP項(xiàng)目，需要有完善的法律條文和政策來(lái)保證項(xiàng)目的每一個(gè)環(huán)節(jié)都能做到有法可依、有章可循、有條不紊。建立一整套完善的法律法規(guī)促使我國(guó)的PPP項(xiàng)目能夠與國(guó)際接軌，這是以后此類(lèi)項(xiàng)目順利開(kāi)展的一個(gè)重要前提。PPP項(xiàng)目管理?xiàng)l例基本框架的核心部分在于具體操作方面應(yīng)明確規(guī)范。

（二）政府部門(mén)的契約精神要強(qiáng)化

當(dāng)然，僅僅有法律法規(guī)體系的保障是不夠的，PPP項(xiàng)目的完成還需要建立契約精神。這里的契約精神實(shí)際上是其置身于政府與非政府主體合作的經(jīng)濟(jì)行為中所強(qiáng)調(diào)的自由、平等、互利、理性原則。政府部門(mén)應(yīng)建立完善的契約制度，對(duì)每一環(huán)節(jié)的職責(zé)進(jìn)行明確規(guī)定，并且應(yīng)明確政府部門(mén)違約時(shí)的懲罰判定依據(jù)與懲罰措施。PPP模式作為一種制度供給的創(chuàng)新，其基礎(chǔ)在于較高的法治化水平，契約精神與商業(yè)文化并存，這樣才能讓這種新型合作模式更加廣泛的發(fā)展。同時(shí)，參與者必須清醒認(rèn)識(shí)PPP在帶來(lái)巨大收益機(jī)會(huì)的同時(shí)所帶來(lái)的挑戰(zhàn)與風(fēng)險(xiǎn)，各級(jí)政府需要加強(qiáng)自身的制度約束，提高對(duì)契約精神和契約約束力的認(rèn)同，引導(dǎo)全社會(huì)培育契約精神。

（三）健全識(shí)別PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)和制定風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

英國(guó)、加拿大等國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)表明，PPP項(xiàng)目的核心在于風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。在一個(gè)PPP項(xiàng)目中，投資者最關(guān)心如何規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，只有將風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)才能吸引資金到基礎(chǔ)建設(shè)中，從而才能實(shí)現(xiàn)自身利潤(rùn)的最大化?，F(xiàn)階段來(lái)看，PPP項(xiàng)目面臨著許多的風(fēng)險(xiǎn)，包括不可抗力風(fēng)險(xiǎn)和一般風(fēng)險(xiǎn)。要保證PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施，要求政府可以根據(jù)具體項(xiàng)目進(jìn)行具體分析，加強(qiáng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別，制定對(duì)各方都公平的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，從而確保PPP項(xiàng)目的順利進(jìn)行。