群眾觀念導(dǎo)向下藏區(qū)公安流動(dòng)人口管理的機(jī)制創(chuàng)新

王春梅

（甘肅政法學(xué)院 甘肅蘭州 730070）

人口流動(dòng)，是政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化及環(huán)境等各種因素綜合作用的結(jié)果，也是人類活動(dòng)的基本行為之一。進(jìn)入21世紀(jì)以來，隨著改革開放的深入推進(jìn)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)的高速發(fā)展和交通運(yùn)輸?shù)拇罅Ω倪M(jìn)，我國(guó)藏區(qū)的流動(dòng)人口規(guī)模不斷增大，變化也更趨復(fù)雜，這給藏區(qū)穩(wěn)定和發(fā)展帶來了一定挑戰(zhàn)。黨的十九大報(bào)告指出：國(guó)家安全是安邦定國(guó)的重要基石，維護(hù)國(guó)家安全是全國(guó)各族人民根本利益所在。西藏和四省藏區(qū)是偉大祖國(guó)神圣不可分割的一部分，藏區(qū)穩(wěn)定關(guān)系全國(guó)穩(wěn)定，藏區(qū)安全關(guān)系國(guó)家安全。在新時(shí)代，認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹落實(shí)習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義治藏穩(wěn)藏興藏思想，加強(qiáng)藏區(qū)公安基礎(chǔ)工作，積極創(chuàng)新藏區(qū)流動(dòng)人口管理機(jī)制，是維護(hù)和保障藏區(qū)穩(wěn)定的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。

一、我國(guó)藏區(qū)流動(dòng)人口管理機(jī)制創(chuàng)新的背景

（一）藏區(qū)和內(nèi)地之間人口雙向流動(dòng)的態(tài)勢(shì)

我國(guó)是一個(gè)多民族國(guó)家，藏族是我們民族大家庭中重要的一員。藏區(qū)是廣大藏族同胞的聚居區(qū)，一般指西藏、青海二省區(qū)，以及甘肅省南部的大部分地區(qū)、云南省和四川省西部的橫斷山區(qū)。由于地廣人稀、鄉(xiāng)村分散、交通不便，我國(guó)藏區(qū)廣大農(nóng)牧民群眾習(xí)慣了長(zhǎng)期封閉的環(huán)境和缺乏與外界聯(lián)系交流的生活方式。新中國(guó)成立后，受國(guó)家援藏政策的引導(dǎo)，有些內(nèi)地人進(jìn)入藏區(qū)支援邊疆建設(shè)；藏區(qū)民眾則進(jìn)入內(nèi)地學(xué)習(xí)和工作。改革開放之后，在國(guó)內(nèi)外人口流動(dòng)大潮中出現(xiàn)了一道亮麗的風(fēng)景線——藏族聚居區(qū)與內(nèi)地間人口的雙向流動(dòng)，即內(nèi)地人口向青藏高原為主要地理區(qū)域的藏區(qū)流動(dòng)（西向流動(dòng)）；藏區(qū)民眾從青藏高原向內(nèi)地的平原和盆地流動(dòng)（東向流動(dòng)）[1]。例如，當(dāng)前四川省成都市市區(qū)有戶籍藏族人口3萬多人，無戶籍常住性藏族流動(dòng)人口在15至20萬間，每年約有100多萬人次來自西藏和其他四省藏區(qū)的藏族人口在成都市區(qū)流動(dòng)[2]。藏區(qū)人口向內(nèi)地大都市流動(dòng)，主要流入北京、上海、成都、廣州、西寧、蘭州、昆明等中國(guó)內(nèi)地大城市，其中以成都和北京為主要落腳點(diǎn)。

藏區(qū)和內(nèi)地人口的雙向流動(dòng)極大地增進(jìn)了藏區(qū)和內(nèi)地各民族間的交往、交流和交融，不僅有利于藏區(qū)和內(nèi)地各民族平等地共同分享國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)的成果，而且也激勵(lì)了藏區(qū)和內(nèi)地各民族參與國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)的主動(dòng)性，有利于藏區(qū)和內(nèi)地的穩(wěn)定和諧和國(guó)家的繁榮發(fā)展。

(二)藏區(qū)流動(dòng)人口的現(xiàn)狀及特點(diǎn)

治安學(xué)中所說的“流動(dòng)人口”，是指在某一地區(qū)沒有該地常住戶口而在該地從事各種活動(dòng)的人口，它是我國(guó)現(xiàn)行戶籍管理體制下與城鎮(zhèn)化進(jìn)程伴生的特有的現(xiàn)象。由于受戶籍限制，部分人不能隨工作、生活所在地的變動(dòng)而獲得當(dāng)?shù)貞艏?，故而造成“人戶分離”，成為流動(dòng)人口。改革開放以來，隨著工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加快，大量人口離開戶籍所在地，由農(nóng)村向城鎮(zhèn)、由經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)向發(fā)達(dá)地區(qū)流動(dòng)，形成了規(guī)模龐大的流動(dòng)人口。國(guó)家人口計(jì)生委發(fā)布的《中國(guó)流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告 2011》顯示，我國(guó)流動(dòng)人口數(shù)量已達(dá)到2.21億[3]。

就藏區(qū)而言，近年來隨著改革開放的深入發(fā)展，受經(jīng)濟(jì)的驅(qū)動(dòng)、政策的引導(dǎo)、文化的吸引以及交通條件的改善和信息技術(shù)帶來的便利等多種因素的合力作用，藏區(qū)流動(dòng)人口呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)。

首先，藏區(qū)流動(dòng)人口的數(shù)量急劇增大。例如，青海省有五十多萬的流動(dòng)人口，這些流動(dòng)人口大多來自青海周邊省份[4]。其次，藏區(qū)流動(dòng)人口的分布地域較以前更為廣闊。以往內(nèi)地人入藏，主要是進(jìn)入西藏自治區(qū)；而現(xiàn)在內(nèi)地人向包括西藏和四川、青海、甘肅、云南四省的藏區(qū)流動(dòng)，而不僅僅是西藏自治區(qū)。第三，藏區(qū)流動(dòng)人口的結(jié)構(gòu)日益多元多樣。上世紀(jì)80年代以來，流向藏區(qū)的人口，主要是普通務(wù)工人員和個(gè)體工商戶，他們?cè)诓貐^(qū)主要從事建筑業(yè)、服務(wù)業(yè)和個(gè)體工商業(yè)等方面工作。2000年后，隨著青藏鐵路線的開通，人口流動(dòng)更為便利，越來越多的內(nèi)地人去藏區(qū)經(jīng)商、務(wù)工、學(xué)習(xí)、交流、朝佛、旅游。

此外，藏區(qū)人口在藏區(qū)內(nèi)部的流動(dòng)十分頻繁。由于同一民族同胞往往具有相同的（或相近）的民族文化、宗教信仰、風(fēng)俗習(xí)慣、價(jià)值觀念、心理特征等，藏區(qū)常住人口在藏區(qū)內(nèi)部流動(dòng)相對(duì)頻繁。而且比較明顯的是，藏區(qū)人口在藏區(qū)內(nèi)部的流動(dòng)遷移方向往往是藏區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心，這無不與藏區(qū)的城鎮(zhèn)化建設(shè)及人口城市化發(fā)展相一致。以西藏自治區(qū)為例，目前西藏的流動(dòng)人口以拉薩最多，其次是林芝和日喀則[5]。

（三）藏區(qū)流動(dòng)人口現(xiàn)狀對(duì)藏區(qū)穩(wěn)定提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)

經(jīng)濟(jì)動(dòng)力、政治動(dòng)力、文化動(dòng)力、宗教動(dòng)力以及交通條件的改善和信息化時(shí)代的便利共同構(gòu)成的合力，推動(dòng)了藏區(qū)和內(nèi)地人口的雙向流動(dòng)。但不可忽視的是，藏區(qū)和內(nèi)地人口雙向流動(dòng)總量的快速增加，也給給社會(huì)秩序和穩(wěn)定帶來很大的負(fù)面效應(yīng)[6]。

首先，藏區(qū)流動(dòng)人口的膨脹給藏區(qū)人口管理和公安機(jī)關(guān)戶籍管理工作形成了較大的沖擊。對(duì)藏區(qū)來說，無論是離開內(nèi)地戶籍所在地而來藏區(qū)的流動(dòng)人口，還是離開藏區(qū)原戶籍所在地而在藏區(qū)內(nèi)流動(dòng)的人口，掌握其流入地的具體居住地址、摸清其具體工作性質(zhì)、及時(shí)了解其流動(dòng)變化情況，都是十分困難的。加之，我國(guó)藏區(qū)地廣人稀、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊分散、社會(huì)治安防控體系不夠健全，對(duì)進(jìn)入藏區(qū)的流動(dòng)人口進(jìn)行有效管理，給藏區(qū)公安機(jī)關(guān)治安管理帶來了巨大壓力。

其次，藏區(qū)社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中，大量人口流入藏區(qū)會(huì)引起藏區(qū)違法犯罪數(shù)量上升。我國(guó)藏區(qū)改革開放逐步深化，藏區(qū)社會(huì)也處于巨大變革和轉(zhuǎn)型中。法國(guó)社會(huì)學(xué)家迪爾凱姆認(rèn)為當(dāng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使社會(huì)處于轉(zhuǎn)型過程時(shí)，社會(huì)便會(huì)出現(xiàn)反常狀態(tài)，當(dāng)然包括犯罪的嚴(yán)重趨勢(shì)[7]。對(duì)藏區(qū)人口流入地區(qū)來講，流動(dòng)人口規(guī)模大，人員身份復(fù)雜，良莠不齊，魚目混珠，容易引發(fā)違法犯罪行為。藏區(qū)流動(dòng)人口中有少數(shù)人法治意識(shí)淡薄，自我約束較低，容易參與到“黃賭毒”等丑惡現(xiàn)象和其他違法犯罪活動(dòng)中去；也有極少數(shù)人好逸惡勞，心理失衡，可能為了滿足其畸形的需要而不惜以身試法進(jìn)行違法犯罪；也有極個(gè)別人本身具有前科劣跡，犯罪傾向較為嚴(yán)重，一旦在社會(huì)約束減弱的環(huán)境下，就蠢蠢欲動(dòng)，制造搶劫、盜竊、詐騙乃至兇殺等惡性刑事案件[8]。

第三，國(guó)際反華勢(shì)力和境內(nèi)外民族分裂勢(shì)力可能偽裝成流動(dòng)人口入藏進(jìn)行損害國(guó)家統(tǒng)一、危害藏區(qū)穩(wěn)定的活動(dòng)。受國(guó)外“反華”勢(shì)力的支持，當(dāng)前國(guó)內(nèi)外“藏獨(dú)”勢(shì)力針對(duì)藏區(qū)的破壞和分裂活動(dòng)一刻也沒有停止。常常有境內(nèi)外民族分裂分子偽裝成流動(dòng)人口入藏，以在藏區(qū)投資、經(jīng)商、務(wù)工、交流、考察為掩護(hù)，與藏區(qū)的民族分裂分子聚集糾結(jié)，策劃、實(shí)施分裂破壞活動(dòng)；也有偽裝入境的“藏獨(dú)”分子尋找機(jī)會(huì)向藏族同胞進(jìn)行思想上的侵蝕、物質(zhì)上的資助，進(jìn)而發(fā)展為其成員，并頻頻糾集起來制造事端，破壞藏區(qū)穩(wěn)定，對(duì)國(guó)家搞分裂；也有偽裝入藏的“藏獨(dú)”分子專門選擇對(duì)藏區(qū)情況不甚熟悉、生活流動(dòng)性較強(qiáng)、思想意志較為薄弱的來藏流動(dòng)人口下手，通過思想滲透、語言勸說、拉攏關(guān)系、物質(zhì)誘惑、暗暗利用等方式，使這些流動(dòng)人口為分裂勢(shì)力提供情報(bào)信息或參與制造混亂和破壞活動(dòng)；還有潛入藏區(qū)的民族分裂勢(shì)力為了制造具有國(guó)際影響的大事件而特意選擇人員身份多元、年齡結(jié)構(gòu)多樣的藏區(qū)流動(dòng)人口作為爆炸等破壞活動(dòng)攻擊的目標(biāo)，引發(fā)社會(huì)恐慌和國(guó)際關(guān)注，以此博得國(guó)際反華勢(shì)力和境內(nèi)外民族分裂勢(shì)力的稱贊。因此，對(duì)藏區(qū)流動(dòng)人口真實(shí)身份的排查和活動(dòng)行為的跟進(jìn)掌握，關(guān)系到藏區(qū)政局的穩(wěn)定和治安的有序。

此外，就藏區(qū)而言，流動(dòng)人口數(shù)量的迅速攀升，對(duì)藏區(qū)原本落后而脆弱的基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)服務(wù)能力提出了嚴(yán)峻的考驗(yàn)。大量外來人口流入藏區(qū)，必然會(huì)加重藏區(qū)城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村落基礎(chǔ)設(shè)施的負(fù)擔(dān)，造成藏區(qū)城鄉(xiāng)交通的擁擠、供水供電的緊張、垃圾的增加、環(huán)境污染的加重等，這樣勢(shì)必加大了藏區(qū)城市管理和工商管理的難度，為藏區(qū)的可持續(xù)發(fā)展留下隱患。此外，大量流動(dòng)人口在藏區(qū)生活，必然享用藏區(qū)的教育、醫(yī)療、餐飲、旅游等方面的資源和服務(wù)，必然會(huì)引起資源享用的紛爭(zhēng)，為藏區(qū)留下不和諧的音符和安全隱患。

二、藏區(qū)公安流動(dòng)人口管理機(jī)制創(chuàng)新的思路：群眾觀念

（一）公安機(jī)關(guān)是藏區(qū)流動(dòng)人口管理的主體機(jī)關(guān)

人口流動(dòng)的科學(xué)化引導(dǎo)和對(duì)流動(dòng)人口的精細(xì)化服務(wù)與管理，關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展。在我國(guó)，公安機(jī)關(guān)是流動(dòng)人口治安管理的主體機(jī)關(guān)，在流動(dòng)人口管理中發(fā)揮著重要的主導(dǎo)作用[9]。公安派出所在流動(dòng)人口管理方面承擔(dān)著大量職責(zé)：嚴(yán)格落實(shí)流動(dòng)人口登記、辦證制度，確?！叭藖碛械怯?，人走有注銷”；強(qiáng)化出租房屋管理，實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口落腳點(diǎn)管控；尊重和保護(hù)流動(dòng)人口的合法權(quán)益，做好流動(dòng)人口服務(wù)工作；強(qiáng)化打擊防范，擠壓流動(dòng)人口違法犯罪空間；經(jīng)常性地深入流動(dòng)人口中間傾聽意見、掌握動(dòng)態(tài)，全面開展矛盾糾紛排查化解工作，最大限度的避免了群體性事件和維權(quán)過激事件的發(fā)生。

藏區(qū)公安機(jī)關(guān)是藏區(qū)流動(dòng)人口管理的主體，公安基層派出所一直把流動(dòng)人口管理置于社會(huì)治安工作的重要位置。眾所周知，藏區(qū)的穩(wěn)定將直接關(guān)系到全國(guó)的穩(wěn)定。作為民族特色鮮明、宗教色彩濃厚的藏區(qū)，公安機(jī)關(guān)對(duì)流動(dòng)人口開展的管理工作對(duì)維護(hù)和保障藏區(qū)穩(wěn)定具有重要意義。因此，認(rèn)真研究藏區(qū)人口流動(dòng)狀況，創(chuàng)新藏區(qū)流動(dòng)人口管理機(jī)制，改善和加強(qiáng)流動(dòng)人口服務(wù)管理，是維護(hù)藏區(qū)治安穩(wěn)定和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展不可忽略的一項(xiàng)重要問題。加之，在“藏獨(dú)”勢(shì)力如此猖獗的環(huán)境背景下，藏區(qū)內(nèi)的流動(dòng)人口往往是他們開展破壞藏區(qū)穩(wěn)定、分裂祖國(guó)統(tǒng)一而滲透、拉攏、利誘、利用的主要目標(biāo)，藏區(qū)流動(dòng)人口管理工作十分棘手。

（二）藏區(qū)公安流動(dòng)人口管理機(jī)制創(chuàng)新思路：群眾觀念

1.藏區(qū)流動(dòng)人口管理機(jī)制不能適應(yīng)藏區(qū)流動(dòng)人口的現(xiàn)狀。黨的十八屆三中全會(huì)指出，“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[10]。加強(qiáng)和創(chuàng)新流動(dòng)人口服務(wù)管理工作十分重要，這既是社會(huì)管理創(chuàng)新的重要組成部分，更是促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要舉措[11]。

以前，藏區(qū)相對(duì)封閉且與內(nèi)地交往聯(lián)系較少，即使“藏獨(dú)”分子一直不遺余力地搞各種分裂祖國(guó)統(tǒng)一、破壞藏區(qū)穩(wěn)定、損害民族團(tuán)結(jié)的小動(dòng)作，但由于藏區(qū)人口密度相對(duì)較低，流動(dòng)人口數(shù)量小，人口流動(dòng)狀況容易掌握，民情和社情也不甚復(fù)雜，藏區(qū)的政治穩(wěn)定和治安秩序是相對(duì)比較容易維護(hù)的。但隨著近年來藏區(qū)流動(dòng)人口數(shù)量迅速增長(zhǎng)、結(jié)構(gòu)日益多元、流動(dòng)地域日益廣泛、以及藏區(qū)內(nèi)人口流動(dòng)的日漸頻繁，藏區(qū)原有的社會(huì)治安管理模式和流動(dòng)人口管理機(jī)制已顯得捉襟見肘。為此，針對(duì)藏區(qū)人口流動(dòng)的現(xiàn)狀和特點(diǎn)，積極創(chuàng)新藏區(qū)治安管理模式，加強(qiáng)藏區(qū)流動(dòng)人口管理成為當(dāng)下迫在眉睫的一件大事。

2.樹立群眾觀念是藏區(qū)公安機(jī)關(guān)流動(dòng)人口管理機(jī)制創(chuàng)新的思路。從群眾中來，到群眾中去，密切聯(lián)系群眾是我們黨的優(yōu)良傳統(tǒng)。毛澤東同志曾把共產(chǎn)黨人比作“種子”，把人民群眾比作“土地”，只要把“種子”播在“土地”上，就能在人民群眾中發(fā)芽、生根、開花、結(jié)果[12]。黨的十九大報(bào)告也指出：人民是歷史的創(chuàng)造者，是決定黨和國(guó)家前途命運(yùn)的根本力量。必須堅(jiān)持人民主體地位，堅(jiān)持立黨為公、執(zhí)政為民，踐行全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，把黨的群眾路線貫徹到治國(guó)理政全部活動(dòng)之中，把人民對(duì)美好生活的向往作為奮斗目標(biāo)，依靠人民創(chuàng)造歷史偉業(yè)。我國(guó)公安實(shí)踐證明：堅(jiān)持群眾觀念和開展群眾工作是公安工作取得進(jìn)展和成功的最有效的法寶。因此，群眾路線是是我國(guó)公安工作的優(yōu)良傳統(tǒng)，也是公安工作的根本路線。流動(dòng)人口管理的對(duì)象是人，而人是具有主觀意志、并能四處活動(dòng)的鮮活的個(gè)體，因此僅僅依靠公安機(jī)關(guān)去對(duì)流動(dòng)人口進(jìn)行管理是很難掌握其基本信息和變化遷徙的。正如毛澤東同志在《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)方法的若干問題》中指出：“只有領(lǐng)導(dǎo)骨干的積極性，而無廣大群眾的積極性相結(jié)合，便將成為少數(shù)人的空忙?！盵13]因此，流動(dòng)人口管理機(jī)制創(chuàng)新的思路是群眾觀念指引下，開展群眾工作。

3.藏區(qū)流動(dòng)人口管理中的群眾觀念。藏區(qū)流動(dòng)人口管理中的群眾觀念，首先是指藏區(qū)公安機(jī)關(guān)要認(rèn)同群眾在流動(dòng)人口管理中的作用和價(jià)值。歷史唯物主義認(rèn)為，歷史是人民群眾創(chuàng)造的，大眾“合力”構(gòu)成歷史發(fā)展的方向、形成歷史發(fā)展的動(dòng)力、達(dá)成歷史發(fā)展的目標(biāo)[14]。群眾生活在社會(huì)生活的各個(gè)角落，群眾對(duì)于自己身邊居住、工作和生活的流動(dòng)人口的基本情況及變化最為了解。人民群眾是流動(dòng)人口管理最廣泛、最直接、最敏感的信息來源，藏區(qū)流動(dòng)人口管理中公安機(jī)關(guān)必須認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，并且相信群眾能夠配合公安機(jī)關(guān)做好流動(dòng)人口管理。

其次，群眾觀念是指公安機(jī)關(guān)要有依靠群眾進(jìn)行流動(dòng)人口管理的觀念。人民群眾中有一種最寶貴的東西，它看不見、摸不著，卻能深刻地影響公安機(jī)關(guān)的前途命運(yùn)。贏得它，公安機(jī)關(guān)就有了優(yōu)勢(shì)；失去它，公安機(jī)關(guān)就面臨危險(xiǎn)。藏區(qū)流動(dòng)人口管理中，公安機(jī)關(guān)要克服神秘主義和孤立主義，要有依靠群眾的觀念，要想方設(shè)法廣泛地調(diào)動(dòng)人民群眾參與流動(dòng)人口管理的積極性。

最后，群眾觀念是指公安機(jī)關(guān)要通過開展具體的群眾工作進(jìn)行流動(dòng)人口管理。藏區(qū)流動(dòng)人口管理中公安機(jī)關(guān)可以通過形式多樣的宣傳群眾、組織群眾、教育群眾、聯(lián)系群眾、保護(hù)群眾、服務(wù)群眾，來爭(zhēng)取和鼓勵(lì)群眾為藏區(qū)流動(dòng)人口管理提供信息搜集、警情傳遞、技術(shù)支持、助警便警、社區(qū)自治共治。

綜上所述，人民群眾在藏區(qū)流動(dòng)人口管理方面的智慧和力量是無窮的，藏區(qū)公安機(jī)關(guān)必須“堅(jiān)持以人民為中心”的思想，充分調(diào)動(dòng)人民群眾，合理引導(dǎo)人民群眾 ，密切聯(lián)系人民群眾，真誠(chéng)對(duì)待人民群眾，與人民群眾共同構(gòu)建藏區(qū)流動(dòng)人口服務(wù)管理體系，努力實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定藏區(qū)、建設(shè)藏區(qū)、發(fā)展藏區(qū)和繁榮藏區(qū)。

三、群眾觀念導(dǎo)向下的藏區(qū)流動(dòng)人口管理機(jī)制

國(guó)際形勢(shì)復(fù)雜多變，藏區(qū)維穩(wěn)工作任重道遠(yuǎn)，藏區(qū)流動(dòng)人口的復(fù)雜性、敏感性和特殊性值得高度關(guān)注。為此，搭建一個(gè)科學(xué)規(guī)范的社會(huì)治理平臺(tái)，形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法制保障的社會(huì)管理體制[15]，確立公安群眾工作為導(dǎo)向的藏區(qū)流動(dòng)人口管理機(jī)制，建立一套較為科學(xué)的管理模式，形成群眾廣泛、深入?yún)⑴c流動(dòng)人口管理的運(yùn)行機(jī)制是非常必要的。

（一）服務(wù)群眾，保障群眾合法權(quán)益，促進(jìn)民族平等交融

服務(wù)群眾，是指公安機(jī)關(guān)和人民警察依法滿足群眾治安需求和其他需求的行為。它體現(xiàn)著公安工作的本質(zhì)特征，體現(xiàn)著公安機(jī)關(guān)的宗旨，是公安機(jī)關(guān)贏得群眾支持和信任的基礎(chǔ)與前提[14]。服務(wù)群眾是藏區(qū)公安流動(dòng)人口管理機(jī)制創(chuàng)新的基礎(chǔ)。

1.積極服務(wù)藏區(qū)群眾，建立警民良好互信互助關(guān)系。藏區(qū)群眾是藏區(qū)警察的衣食父母，藏區(qū)警察必須積極服務(wù)藏區(qū)群眾：積極保障群眾合法權(quán)益，急群眾所急、想群眾所想，設(shè)身處地為群眾辦實(shí)事、辦好事。只有積極為群眾服務(wù)，才能讓更多群眾理解、支持和信任公安機(jī)關(guān)，引導(dǎo)和鼓勵(lì)更多藏區(qū)群眾為公安流動(dòng)人口管理提供支持、配合和幫助。

2.尊重和保護(hù)流動(dòng)人口的合法權(quán)益，積極為藏區(qū)流動(dòng)人口服務(wù)。公安機(jī)關(guān)作為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的專門機(jī)關(guān)和流動(dòng)人口的主管機(jī)關(guān)，不能把流動(dòng)人口當(dāng)“外人”看待，也決不能將他們視為治安惡化的罪魁禍?zhǔn)祝S意侵犯他們的合法權(quán)益；而是要積極保障藏區(qū)流動(dòng)人口的合法權(quán)益，為流動(dòng)人口設(shè)立暢通的訴求機(jī)制，及時(shí)收集和反饋他們的意見，切實(shí)解決問題，讓流動(dòng)人口心里找到歸宿感和安全感；公安機(jī)關(guān)各社區(qū)警務(wù)室更應(yīng)當(dāng)主動(dòng)服務(wù)流動(dòng)人口，采取上門辦證、窗口延時(shí)服務(wù)、網(wǎng)上預(yù)約等形式，提升流動(dòng)人口管理服務(wù)水平[16]。只有服務(wù)到位了，流動(dòng)人口才能相信公安機(jī)關(guān)，并愿意配合和協(xié)助公安機(jī)關(guān)流動(dòng)人口管理。

3.公平對(duì)待群眾，反對(duì)特殊化，實(shí)現(xiàn)民族平等交融。藏區(qū)公安機(jī)關(guān)在人口管理中要樹立公平正義的理念，在保障藏區(qū)群眾和流動(dòng)人口的基本權(quán)益、提供公共服務(wù)等方面都要追求公平正義，促進(jìn)民族平等交融。流動(dòng)人口管理中，公安機(jī)關(guān)要“去政治化”“淡化民族意識(shí)”，反對(duì)特殊化，積極保障流動(dòng)人口在藏區(qū)獲得平等的權(quán)利，逐步減少對(duì)流動(dòng)人口各種各樣的限制，使流動(dòng)人口在平等、公正、寬松、友善的環(huán)境中生活工作。

（二）宣傳群眾，增強(qiáng)公民意識(shí)，培養(yǎng)群眾參與流動(dòng)人口管理的自覺性

宣傳群眾，是指公安機(jī)關(guān)及人民警察根據(jù)群眾工作的目標(biāo)，運(yùn)用不同的表現(xiàn)方式傳播相關(guān)信息，以影響群眾觀念、引導(dǎo)其行為的社會(huì)活動(dòng)[14]。宣傳群眾是藏區(qū)流動(dòng)人口管理機(jī)制創(chuàng)新的積極準(zhǔn)備。在藏區(qū)流動(dòng)人口管理中，公安機(jī)關(guān)首先要建立有效的宣傳引導(dǎo)群眾的機(jī)制。向藏區(qū)群眾宣傳藏區(qū)社會(huì)取得的重大發(fā)展成就和發(fā)生的巨大變化，增強(qiáng)群眾對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨和國(guó)家及政府的認(rèn)同、熱愛和擁護(hù)，增強(qiáng)群眾的公民意識(shí)和主人翁責(zé)任感，幫助群眾樹立信心堅(jiān)決反對(duì)和抵制一切破壞藏區(qū)穩(wěn)定和發(fā)展的活動(dòng)。

由于歷史、地理和人文的諸多原因，我國(guó)藏區(qū)居民的受教育水平和法治意識(shí)相對(duì)較低、參與地方治理的意識(shí)也較弱。因此，藏區(qū)公安機(jī)關(guān)采取靈活生動(dòng)、形式多樣的方式進(jìn)行宣傳，不斷提高群眾對(duì)流動(dòng)人口管理的重要性、法律依據(jù)和管理制度等方面的認(rèn)識(shí)，并明確群眾在流動(dòng)人口管理中的地位和作用，樹立起“藏區(qū)流動(dòng)人口管理人人有責(zé)”的觀念，詳細(xì)告知群眾在人口流動(dòng)管理中的“可為”和“善為”，逐步培育藏區(qū)群眾參與流動(dòng)人口管理的自覺性和能動(dòng)性。宣傳形式可以多樣，例如，組織居委會(huì)工作人員、小區(qū)物業(yè)保安人員、出租房主代表等進(jìn)行座談，明確流動(dòng)人口管理的重要性以及各方責(zé)任等。

（三）組織群眾，融入流動(dòng)人口管理，發(fā)揮群眾自管自治功能

組織群眾，是公安機(jī)關(guān)根據(jù)公安群眾工作的任務(wù)、目標(biāo)，通過 宣傳、服務(wù)等措施，爭(zhēng)取群眾的信任和支持，將群眾組織起來，自覺抵御和防止社會(huì)失范行為的社會(huì)活動(dòng)[14]。組織群眾是藏區(qū)流動(dòng)人口管理機(jī)制創(chuàng)新的根本。十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制，提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平，打造共建共治共享的社會(huì)治理格局。公安機(jī)關(guān)積極動(dòng)員和吸納群眾融入藏區(qū)流動(dòng)人口管理，發(fā)揮群眾自管自治功能，是藏區(qū)共建共治共享的社會(huì)治理格局的組成部分。

1.組織一切社會(huì)力量融入管理，實(shí)現(xiàn)藏區(qū)流動(dòng)人口動(dòng)態(tài)化管理。流動(dòng)人口登記是流動(dòng)人口管理的首要環(huán)節(jié)，也是實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口管理動(dòng)態(tài)化的關(guān)鍵。社會(huì)力量的參與使公安機(jī)關(guān)掌握的流動(dòng)人口數(shù)更加準(zhǔn)確。公安機(jī)關(guān)可以結(jié)合藏區(qū)社區(qū)和新農(nóng)村建設(shè)，大力推廣村（居）委會(huì)、社區(qū)、用工單位、出租房屋管理站等暫住人口登記模式，方便暫住人口登記，提高藏區(qū)流動(dòng)人口登記率。激勵(lì)群眾參與到公安機(jī)關(guān)流動(dòng)人口清理整治工作中，使藏區(qū)流動(dòng)人口管理更加具有延伸性。例如，藏區(qū)公安派出所對(duì)流動(dòng)人口聚集區(qū)域作為治安重點(diǎn)的清查活動(dòng)中，牧場(chǎng)、草場(chǎng)、寺廟、國(guó)道邊等流動(dòng)人口落腳點(diǎn)和活動(dòng)場(chǎng)所居住、工作的群眾可以為公安機(jī)關(guān)提供有價(jià)值線索，既可以幫助公安機(jī)關(guān)及時(shí)發(fā)現(xiàn)掌握漏登人員和暫住人口變動(dòng)情況，又可以幫助公安機(jī)關(guān)清理治安隱患。又如，在對(duì)房屋租賃中介機(jī)構(gòu)和出租屋進(jìn)行的清查專項(xiàng)行動(dòng)中，爭(zhēng)取群眾配合，做好出租房屋登記和安全檢查等工作，并與房主簽訂治安消防責(zé)任書和保證書。

2.完善社會(huì)治理，發(fā)揮群眾自管自治功能。社會(huì)治理是國(guó)家治理的重要內(nèi)容，社會(huì)自我組織、自我管理是現(xiàn)代社會(huì)治理的主要方式。在轉(zhuǎn)型時(shí)期，要促進(jìn)藏區(qū)基層社會(huì)治理協(xié)商、協(xié)作、協(xié)同的“自治社會(huì)”，提升社區(qū)自我服務(wù)、自我教育與自我管理能力，發(fā)揮藏族傳統(tǒng)社區(qū)內(nèi)各個(gè)社會(huì)組織的重要作用[17]。通過各種社區(qū)工作和社會(huì)組織的自主管理，調(diào)動(dòng)群眾的積極性，形成了自律的社會(huì)秩序，是更有效的社會(huì)治理方式。藏區(qū)流動(dòng)人口管理中，公安機(jī)關(guān)可以建立藏區(qū)群眾廣泛參與、以網(wǎng)格員為中心、治安積極分子為主體的網(wǎng)格微自治組織，培育群眾自覺自律自管自治的精神，主動(dòng)發(fā)現(xiàn)流動(dòng)人口方面的信息和情況，及時(shí)向公安機(jī)關(guān)反映，并積極配合公安流動(dòng)人口管理；可以在流動(dòng)人口集居較多的村（社區(qū)）建立“和諧促進(jìn)會(huì)”“和諧共建理事會(huì)”“社區(qū)化服務(wù)管委會(huì)”等流動(dòng)人口融合自治組織，通過發(fā)揮流動(dòng)人口中的血緣、地緣組織和骨干人物的作用，引導(dǎo)這些融合自治組織按照“民間性、共建性、互助性、服務(wù)性”的定位，依法開展自我管理活動(dòng)[18]。

（四）掌握群眾工作技巧，學(xué)習(xí)法律政策，提高流動(dòng)人口管理能力

公安機(jī)關(guān)是藏區(qū)流動(dòng)人口管理的主體機(jī)關(guān)，警察是落實(shí)流動(dòng)人口管理各項(xiàng)制度和措施的具體工作人員。公安群眾工作導(dǎo)向下藏區(qū)流動(dòng)人口管理機(jī)制的創(chuàng)新除了調(diào)動(dòng)群眾積極性，引導(dǎo)、鼓勵(lì)群眾在流動(dòng)人口管理中發(fā)揮作用，還要提高藏區(qū)警察開展流動(dòng)人口管理的水平。

1.藏區(qū)警察需主動(dòng)掌握流動(dòng)人口管理中常用的群眾工作技巧。打鐵還需自身硬，群眾工作導(dǎo)向下藏區(qū)流動(dòng)人口管理機(jī)制的運(yùn)行離不開警察，尤其依賴于警察對(duì)流動(dòng)人口管理中常用的群眾工作技巧的掌握。由于藏區(qū)群眾宗教信仰、文化傳統(tǒng)的復(fù)雜性和特殊性，警察在流動(dòng)人口管理中必須具備良好的與群眾溝通的能力。良好的溝通能力，需要藏區(qū)警察努力掌握藏族語言，熟悉藏區(qū)群眾的風(fēng)俗習(xí)慣、宗教信仰、文化傳統(tǒng)和地理環(huán)境，能主動(dòng)走進(jìn)群眾，敞開心扉和群眾溝通，拉近和群眾的距離，傾聽群眾的心聲，化解糾紛，解決問題。只有建立起密切而和諧的警民聯(lián)系，群眾才愿意支持、協(xié)助、配合公安機(jī)關(guān)進(jìn)行流動(dòng)人口管理。

2.藏區(qū)警察需不斷地研究流動(dòng)人口管理的法律、政策和制度，提高管理能力。公安流動(dòng)人口管理的法律依據(jù)，從國(guó)家層面有：《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》《流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理辦法》《流動(dòng)人口婚育證明管理辦法》《流動(dòng)人口計(jì)劃生育工作條例》《流動(dòng)人口瘧疾管理暫行辦法》，國(guó)務(wù)院《居住證暫行條例》，公安部《關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理暫行規(guī)定》《租賃房屋治安管理規(guī)定》和《暫住證申領(lǐng)辦法》等。在我國(guó)藏區(qū)，流動(dòng)人口管理的法律依據(jù)除了國(guó)家統(tǒng)一性法律規(guī)定外，主要是藏區(qū)所在的五省區(qū)制定的流動(dòng)人口服務(wù)管理?xiàng)l例或規(guī)定。例如，西藏自治區(qū)的《西藏自治區(qū)流動(dòng)人口服務(wù)管理?xiàng)l例》、青海省的《青海省流動(dòng)人口服務(wù)管理辦法》和青海省公安廳制定《流動(dòng)人口服務(wù)管理暫行規(guī)定》、四川省的《四川省流動(dòng)人口信息登記辦法》、甘肅省的《甘肅省實(shí)施〈居住證暫行條例〉辦法》《云南省流動(dòng)人口服務(wù)管理?xiàng)l例》等。藏區(qū)警察是藏區(qū)流動(dòng)人口管理的具體實(shí)施者，學(xué)習(xí)、研究、掌握流動(dòng)人口管理方面的各級(jí)各類法律法規(guī)和政策制度是提高其流動(dòng)人口管理水平的基本要求。

四、結(jié)束語

建立科學(xué)有效的流動(dòng)人口管理機(jī)制是新時(shí)代藏區(qū)流動(dòng)人口現(xiàn)狀提出的客觀要求，也是擺在公安機(jī)關(guān)面前的一道難題。這道難題的破解要求藏區(qū)公安機(jī)關(guān)以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義理論為指導(dǎo)，堅(jiān)持“以人民為中心”的思想，樹立群眾觀念，建立公安群眾工作導(dǎo)向下的流動(dòng)人口管理機(jī)制。唯有如此，藏區(qū)流動(dòng)人口管理才能實(shí)現(xiàn)由專業(yè)化職能部門孤軍作戰(zhàn)向民本化全社會(huì)齊抓共管的轉(zhuǎn)變[19]，也才能為藏區(qū)穩(wěn)定、邊疆穩(wěn)定和國(guó)家安全奠定基礎(chǔ)。