山西省深化國(guó)地稅征管體制改革的實(shí)踐

□王懷旭 宋佩航

近年來(lái)，山西省地稅系統(tǒng)按照中央《深化國(guó)稅地稅征管體制改革方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》）的總體部署和要求，在系統(tǒng)謀劃、積極實(shí)施頂層設(shè)計(jì)的同時(shí)，緊密結(jié)合全省國(guó)地稅系統(tǒng)的實(shí)際情況，積極探索、重點(diǎn)突破，改革取得了階段性成果。

一、山西深化國(guó)地稅征管改革方面存在問(wèn)題分析

（一）在整體制度設(shè)計(jì)方面，需要結(jié)合山西的實(shí)際情況進(jìn)一步細(xì)化

目前我省雖然制定了征管改革的總體方案，即《山西省深化國(guó)稅、地稅征管體制改革實(shí)施方案》，明確了改革的指導(dǎo)思想和總體目標(biāo)，確定了4個(gè)方面31類改革事項(xiàng)，提出了力爭(zhēng)到2020年全面實(shí)現(xiàn)地稅現(xiàn)代化的要求，但是這些都只能是初步搭起了這一輪征管體制改革的總體框架，還需要在頂層設(shè)計(jì)繼續(xù)努力。同時(shí)，由于改革方案還沒(méi)有完全成熟，加之對(duì)改革措施落實(shí)方面缺乏必要的督促、考核以及相關(guān)的保障機(jī)制，全省各地落實(shí)情況方案不太一致。

（二）在創(chuàng)新納稅服務(wù)機(jī)制方面，需要進(jìn)一步完善

1.在推進(jìn)辦稅便利化改革中，國(guó)地稅信息共享不及時(shí)。目前國(guó)地稅機(jī)關(guān)的稅收征收系統(tǒng)都是使用總局開(kāi)發(fā)的金三系統(tǒng)，從目前運(yùn)行的情況看，基本達(dá)到了預(yù)期效果，解決了國(guó)地稅網(wǎng)絡(luò)之間的互聯(lián)互通問(wèn)題，但是由于受到系統(tǒng)架構(gòu)、數(shù)據(jù)庫(kù)隔離等因素的影響，導(dǎo)致國(guó)地稅之間信息溝通的障礙。一是在金三系統(tǒng)內(nèi)，國(guó)地稅之間相關(guān)信息不能及時(shí)共享，相關(guān)涉稅信息也無(wú)法通過(guò)系統(tǒng)自動(dòng)傳遞，嚴(yán)重削弱了征管合力和服務(wù)效能。二是國(guó)地稅辦理的大部分涉稅業(yè)務(wù)都只能在各自的系統(tǒng)中辦理，各自的業(yè)務(wù)流程都不能自動(dòng)推送給對(duì)方。三是國(guó)地稅網(wǎng)絡(luò)不能信息共享，大廳工作人員在具體操作中需要同時(shí)操作兩臺(tái)機(jī)器、兩個(gè)系統(tǒng)，工作量大，系統(tǒng)反復(fù)切換耗時(shí)較長(zhǎng)，納稅人等待時(shí)間較長(zhǎng)。

2.在建立服務(wù)合作常態(tài)化機(jī)制方面，區(qū)域發(fā)展不一致。在一些部門由于縣級(jí)改革需要等市局出文件，市局規(guī)范需要省局出方案，地方性改革等靠要現(xiàn)象十分嚴(yán)重。從分部門情況來(lái)看，也存在國(guó)稅、地稅部門心態(tài)不一的現(xiàn)象，出于本部門利益考慮，地稅部門因?yàn)橐獜浹a(bǔ)“營(yíng)改增”后管理手段的缺失，合作積極性要強(qiáng)，而國(guó)稅部門因?yàn)椤盃I(yíng)改增”后工作量劇增、承擔(dān)國(guó)地稅合作會(huì)加大工作量和執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，而在思想上有所顧慮。

3.國(guó)地稅合作方面形式多于內(nèi)容，呈現(xiàn)合作深度不夠的現(xiàn)象。雖然大多國(guó)地稅部門實(shí)現(xiàn)互派互助、“進(jìn)一家門，辦兩家事”，但是很多業(yè)務(wù)讓納稅人在外面跑變成了在內(nèi)部跑，有的業(yè)務(wù)仍然需要國(guó)地稅來(lái)回跑。而且受技術(shù)手段、機(jī)構(gòu)設(shè)置等因素影響，對(duì)《國(guó)地稅合作規(guī)范》中的一些合作項(xiàng)目，無(wú)法進(jìn)行深度合作，只能停留于表面，實(shí)現(xiàn)淺層次的合作。如協(xié)同辦理注銷稅務(wù)登記中涉及到的資料傳遞、清稅核查等內(nèi)容，這些環(huán)節(jié)在實(shí)際操作過(guò)程往往比較復(fù)雜，雖然雙方注銷需要的資料基本一樣，但由于國(guó)、地稅需要各自保存紙質(zhì)版檔案，納稅人仍需分別向國(guó)地稅提交兩份資料，而且雙方在系統(tǒng)中的注銷流程也是分別進(jìn)行，造成管理重復(fù)，辦理注銷業(yè)務(wù)耗時(shí)較長(zhǎng)，效率較低。

（三）在轉(zhuǎn)變征收管理方式方面，需要進(jìn)一步改革

1.崗位設(shè)置有待進(jìn)一步優(yōu)化，征管資源配置不合理?；鶎拥囟惒块T有些崗位的分工不夠明確，職責(zé)不夠清晰，協(xié)調(diào)配合不夠到位，容易造成忙閑不等、苦樂(lè)不均的情形，不利于人盡其才和監(jiān)督管理。有些崗位的職能交叉重疊，特別是在辦稅服務(wù)廳與稅源管理部門之間，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)責(zé)任不清、推諉扯皮現(xiàn)象。

2.對(duì)納稅人實(shí)施分類分級(jí)管理還沒(méi)有完全做到，主要是依賴于風(fēng)險(xiǎn)管理。目前我省大部分基層稅務(wù)機(jī)關(guān)采用的還是以屬地管理為主、行業(yè)管理為輔，稅收管理員管戶的模式。隨著“金稅三期”上線運(yùn)行、風(fēng)險(xiǎn)管理的實(shí)施，基層管理人員逐步由“管戶”向“管事”過(guò)渡，但是由于征管體制的改革沒(méi)有及時(shí)跟進(jìn)，滯后于管理理念、管理手段的變革，在很多地方出現(xiàn)了“管戶”向“管事”脫節(jié)的問(wèn)題。從擔(dān)負(fù)具體管理職責(zé)的稅收管理員來(lái)看，在工作方式上更多地依賴于省市局、縣局下發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的應(yīng)對(duì)。

（四）在構(gòu)建稅收共治格局方面，還存在方式單一、部門配合不利、信息共享不夠便捷等情況

1.在綜合治稅模式方面形式單一，力度較小。現(xiàn)階段，我市大部分縣市區(qū)綜合治稅的模式主要是由稅務(wù)部門積極與當(dāng)?shù)卣?lián)系，由政府出臺(tái)文件或者政府出面協(xié)調(diào)，其他個(gè)別單位或部門協(xié)作的模式。綜合治稅模式層級(jí)較低。就各市依法治稅的模式來(lái)看，存在著治稅模式層級(jí)低、規(guī)模小、導(dǎo)致治稅力度低、制約著綜合治稅的開(kāi)展。

2.在政府主導(dǎo)與部門配合方面存在積極性不高等情況。如政府主導(dǎo)綜合治稅的積極性不高，其他涉稅單位配合不力。在實(shí)際工作當(dāng)中，政府主導(dǎo)積極性不足，稅務(wù)部門建議未能及時(shí)轉(zhuǎn)變?yōu)檎y(tǒng)一的政令措施。其他政府部門對(duì)稅務(wù)部門的配合總體上是勉強(qiáng)應(yīng)付的。綜合治稅從擬定到施行，需要稅務(wù)部門與相關(guān)部門進(jìn)行協(xié)商，以會(huì)議紀(jì)要或聯(lián)合發(fā)文的方式確定，如是在相關(guān)部門不配合的前提下，還要與政府領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行溝通，取得政府的支持，這造成了大量的時(shí)間、人力和物力的浪費(fèi)。

3.在信息共享方面不夠方便快捷。一方面是沒(méi)有強(qiáng)大的資金和技術(shù)支撐，能夠建立起科學(xué)高效的信息共享平臺(tái)，信息間互通互傳還停留在紙質(zhì)資料的傳遞，信息交換的內(nèi)容基本上是稅務(wù)部門根據(jù)工作的需要提出數(shù)據(jù)請(qǐng)求，相關(guān)單位根據(jù)數(shù)據(jù)請(qǐng)求提供給稅務(wù)部門，數(shù)據(jù)的質(zhì)量缺乏保證。另一方面在面對(duì)跨區(qū)域納稅人時(shí)，由于管轄區(qū)域限制，各部門對(duì)其信息掌握甚少，且局限于納稅人自行填報(bào)的少數(shù)信息，做不到全面細(xì)致的了解，進(jìn)而無(wú)法進(jìn)行全方位的管理和控制。

二、加快國(guó)地稅征管體制改革的意見(jiàn)及建議

（一）結(jié)合實(shí)際，進(jìn)一步細(xì)化《方案》落實(shí)

1.對(duì)《方案》的內(nèi)容進(jìn)一步細(xì)化。一方面，作為改革設(shè)計(jì)者、推進(jìn)者的省局，要把充分結(jié)合上級(jí)要求與本省實(shí)際，合理借鑒其他省份的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與國(guó)稅以及相關(guān)職能部門的關(guān)系，盡快細(xì)化實(shí)施方案，制定配套制度。要明確每一項(xiàng)改革任務(wù)的責(zé)任人、承辦人，制定實(shí)施路線圖、時(shí)間表，做到內(nèi)容明確、任務(wù)明確、時(shí)間明確、要求明確。另一方面，要鼓勵(lì)基層大膽試驗(yàn)、大膽突破，根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況因地制宜地優(yōu)化、細(xì)化改革措施，不斷把改革引向深入，同時(shí)不斷為頂層設(shè)計(jì)提供腳本、積累經(jīng)驗(yàn)，完善頂層設(shè)計(jì)，防止頂層設(shè)計(jì)成為空中樓閣。

2.在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，加快落實(shí)《方案》規(guī)定的各項(xiàng)措施。鑒于征管體制改革的系統(tǒng)性、復(fù)雜性，建議省局進(jìn)一步加大改革試點(diǎn)的范圍和力度，對(duì)于重大改革或調(diào)整事項(xiàng)堅(jiān)持先易后難、試點(diǎn)先行的原則，選擇一些管理基礎(chǔ)好、改革動(dòng)力強(qiáng)的單位先行先試，在試點(diǎn)成熟的基礎(chǔ)上，不斷總結(jié)好的經(jīng)驗(yàn)和做法，分步驟、有計(jì)劃地在全省推廣。為加快改革進(jìn)程，必須建立改革措施落實(shí)的保障機(jī)制，出臺(tái)相關(guān)的規(guī)章制度、獎(jiǎng)懲辦法，加強(qiáng)對(duì)改革措施落實(shí)情況的督查、檢查，嚴(yán)格進(jìn)行工作評(píng)價(jià)和績(jī)效考核，對(duì)那些不作為、不落實(shí)的單位和個(gè)人，要嚴(yán)格進(jìn)行問(wèn)責(zé)追究，確保各項(xiàng)改革措施能夠真正落地生根，取得實(shí)效。

（二）建立信息共享平臺(tái)，創(chuàng)新納稅服務(wù)機(jī)制

1.國(guó)地稅涉稅信息要盡快共享。一是金三系統(tǒng)互聯(lián)互通，借鑒“湖南模式”，在省局層面通過(guò)專網(wǎng)實(shí)現(xiàn)國(guó)地稅金三系統(tǒng)互聯(lián)互通，基層國(guó)地稅分別將對(duì)方服務(wù)器添加為DNS備用服務(wù)器，不再增加網(wǎng)線，國(guó)地稅簽訂授權(quán)協(xié)議，相互開(kāi)放金三權(quán)限，實(shí)現(xiàn)國(guó)地稅任一辦稅服務(wù)廳的操作權(quán)限一致。二是POS共享共用，攻破技術(shù)難關(guān)，實(shí)現(xiàn)同一銀行卡、刷同一POS機(jī)，即可繳納國(guó)地稅所有稅款，系統(tǒng)后臺(tái)自動(dòng)劃分國(guó)、地稅收入，中央、省、市、縣層級(jí)收入，有效解決前臺(tái)辦稅人員以及納稅人多次換機(jī)刷卡繳稅的繁瑣問(wèn)題，讓納稅人少跑腿、少費(fèi)時(shí)、少花費(fèi)。三是關(guān)聯(lián)信息同步共享，由國(guó)地稅稅務(wù)機(jī)關(guān)共享一個(gè)金三應(yīng)用系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫(kù)，統(tǒng)一辦理涉稅事項(xiàng)，如稅種登記、定稅、涉稅審批事項(xiàng)，對(duì)同一納稅人的相同信息實(shí)行由國(guó)稅一方采集，地稅同步共享，避免重復(fù)報(bào)送錄入，實(shí)現(xiàn)稅務(wù)登記、申報(bào)信息、財(cái)務(wù)報(bào)表、增值稅發(fā)票信息等業(yè)務(wù)一次錄入，同步共享，實(shí)現(xiàn)涉稅數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)共同儲(chǔ)存、共同維護(hù)、共同使用。

2.豐富國(guó)地稅合作內(nèi)容，提高納稅服務(wù)的質(zhì)量和效率。一是以“互聯(lián)網(wǎng)+稅務(wù)”為驅(qū)動(dòng)，建立統(tǒng)一的網(wǎng)上辦稅服務(wù)廳，不斷完善“山西省國(guó)家稅務(wù)局、山西省地方稅務(wù)局網(wǎng)上服務(wù)平臺(tái)”，健全服務(wù)功能，方便納稅人在網(wǎng)上同時(shí)辦理國(guó)地稅業(yè)務(wù)。二是要進(jìn)一步精簡(jiǎn)資料，簡(jiǎn)化辦稅流程。通過(guò)規(guī)范、簡(jiǎn)并納稅人報(bào)表資料，聯(lián)合采集財(cái)務(wù)報(bào)表，實(shí)行納稅人涉稅信息國(guó)、稅地稅一次采集、按戶存儲(chǔ)和共享共用，能夠從信息系統(tǒng)提取的數(shù)據(jù)信息不得要求納稅人重復(fù)報(bào)送。三是要盡快統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)。嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)地稅服務(wù)一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)、征管一個(gè)流程、執(zhí)法一把尺子,要統(tǒng)一入戶執(zhí)法檢查，統(tǒng)一違法處罰標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一稅務(wù)行政處罰裁量基準(zhǔn)，對(duì)非正常戶的認(rèn)定與管理，要協(xié)同進(jìn)行、協(xié)同管理，做到“同事同罰”，在維護(hù)稅收?qǐng)?zhí)法公平合理的同時(shí)，減輕納稅人負(fù)擔(dān)。

（三）加大信息管稅力度，推動(dòng)征管方式轉(zhuǎn)變

1.盡快實(shí)施對(duì)納稅人分級(jí)分類管理。一是以專業(yè)管理為目標(biāo)，優(yōu)化征管機(jī)構(gòu)設(shè)置。涉稅事項(xiàng)分為納稅服務(wù)事項(xiàng)、基礎(chǔ)管理事項(xiàng)、風(fēng)險(xiǎn)管理事項(xiàng)和法制事務(wù)事項(xiàng)，在改革中應(yīng)側(cè)重于提升風(fēng)險(xiǎn)管理事項(xiàng)等復(fù)雜涉稅事項(xiàng)的管理層級(jí)，努力實(shí)現(xiàn)“管戶”向“管事”的轉(zhuǎn)變，將有限的征管資源進(jìn)行更加合理、有效的配置。二是以分類管理為基礎(chǔ)，加強(qiáng)稅源日常管理。對(duì)本地區(qū)重點(diǎn)稅源，包括煤炭、冶煉等主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、納稅額占有較高比重的企業(yè)，建議打破屬地管理的格局，調(diào)整管轄范圍，交由一個(gè)或多個(gè)稅源管理單位實(shí)施重點(diǎn)管理，確保主體稅源的穩(wěn)定，防范重點(diǎn)稅源稅收流失。要求建立監(jiān)控管理臺(tái)賬，重點(diǎn)涵蓋企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、關(guān)聯(lián)交易等信息，整體掌握企業(yè)運(yùn)營(yíng)情況。同時(shí)對(duì)涉稅信息進(jìn)行整合分析，防范關(guān)聯(lián)企業(yè)稅收轉(zhuǎn)移，準(zhǔn)確預(yù)測(cè)稅收收入，綜合評(píng)價(jià)企業(yè)經(jīng)營(yíng)能力和納稅能力，加強(qiáng)收入分析，為收入工作提供決策依據(jù)，為企業(yè)提供個(gè)性化稅收政策指導(dǎo)服務(wù)。另外，對(duì)稅收潛力較大的建筑業(yè)、房地產(chǎn)行業(yè)，仍然由直屬二分局實(shí)施管理，發(fā)揮其在房地產(chǎn)稅收一體化管理方面的優(yōu)勢(shì)；對(duì)中小稅源及個(gè)體工商戶，仍然按屬地管理的原則，由稅源管理單位重點(diǎn)負(fù)責(zé)基礎(chǔ)管理事項(xiàng)。

（四）促進(jìn)部門間信息共享，構(gòu)建稅收共治良好格局

1.建立政府主導(dǎo)的模式。政府要成立社會(huì)綜合治稅組織機(jī)構(gòu)，建立由政府主要領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)、相關(guān)部門負(fù)責(zé)同志為成員的社會(huì)綜合治稅工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并明確一名政府領(lǐng)導(dǎo)具體負(fù)責(zé)社會(huì)綜合治稅工作，設(shè)立相應(yīng)的辦事機(jī)構(gòu)，固定人員，明確職責(zé)，形成了較為完備的組織領(lǐng)導(dǎo)體系保障協(xié)稅護(hù)稅工作順利開(kāi)展。同時(shí)協(xié)調(diào)各部門建立聯(lián)席（協(xié)調(diào)）會(huì)議制度，定期召開(kāi)專門會(huì)議，通報(bào)情況，就有關(guān)重大問(wèn)題進(jìn)行協(xié)調(diào)溝通。建立考核獎(jiǎng)懲機(jī)制，加強(qiáng)協(xié)護(hù)稅單位考核。

2.強(qiáng)化聯(lián)合懲戒功能。通過(guò)各協(xié)助部門的支持與配合，在全社會(huì)形成社會(huì)綜合治稅的橫向支持配合機(jī)制。要對(duì)涉稅違法犯罪案件依法嚴(yán)厲打擊，維護(hù)正常的稅收秩序。同時(shí)，新聞媒體等宣傳部門為稅務(wù)部門提供稅法宣傳、涉稅案件曝光等方便，營(yíng)造有法必依、違法必究的綜合治稅氛圍。

3.創(chuàng)新信息共享平臺(tái)。要建立社會(huì)綜合治稅信息處理系統(tǒng)，信息系統(tǒng)要改變目前各涉稅部門互不兼容，各自為政的局面，建設(shè)一個(gè)實(shí)現(xiàn)工商、財(cái)政、稅務(wù)、商業(yè)銀行、產(chǎn)權(quán)交易等部門的橫向聯(lián)網(wǎng)、先進(jìn)、可靠的部門間信息交換系統(tǒng)，進(jìn)一步增強(qiáng)了涉稅信息采集的準(zhǔn)確性、及時(shí)性和連續(xù)性，提高稅務(wù)部門捕捉信息的水平。稅務(wù)部門將協(xié)助部門的數(shù)據(jù)采集后，通過(guò)系統(tǒng)進(jìn)行比對(duì)與分析，形成有效的涉稅數(shù)據(jù)，并結(jié)合稅源監(jiān)控的要求，形成涉稅數(shù)據(jù)模型，由稅務(wù)部門對(duì)數(shù)據(jù)模型進(jìn)行分析，查找稅源監(jiān)控的漏洞，達(dá)到有效全面控制稅源的目的。