社會救助領域的公眾參與：原理、規(guī)范與實踐

栗燕杰

一、引言

人類形成社會以來，貧困始終縈繞不去。墨子說，“民有三患，饑者不得食，寒者不得衣，勞者不得息。三者，民之巨患也”。①《墨子》第32章《非樂（上）》。貧困作為社會問題，歷經(jīng)人類多次科技革命?，F(xiàn)代化的推進，乃至進入后工業(yè)社會和信息時代的到來，仍長期揮之不去。即便發(fā)達如美國，貧窮仍長期是最嚴重的社會問題之一。②（美）Charles Zastrow著，范燕寧等譯：《社會問題：事件與解決方案》，中國人民大學出版社，2010年，第317頁。在東西方，都有著將貧困歸結于個人的原因。但這顯然無法解釋大量存在的“勤勞而貧困”的現(xiàn)象。在日本、土耳其和冰島，40%貧困的勞動年齡人口來自有兩個或多個勞動人口的家庭，存在著雙薪家庭脫離貧困困難的現(xiàn)象。③（日）大沢真理：《日本生活保障制度的反作用研究——基于2000年后“治理”的國際比較》，《社會保障評論》2017年第3期。甚至可以認為，正是工業(yè)化時代的到來，才使得貧困成為真正的社會問題，社會救助也因此成為社會政策的重要內(nèi)容。阿馬蒂亞·森的貧困理論認為，貧困不僅僅是收入低下，而且是基本可行能力的被剝奪。1980年法國社會學家布迪厄在《社會資本隨筆》中提出“社會資本”的范疇。之后，帕特南在《使民主運轉(zhuǎn)起來》對社會資本作廣義理解，將其定義為“普通公民的民間參與網(wǎng)絡，以及體現(xiàn)在這種約定中的互惠和信任的規(guī)范”①參見羅伯特·D·普特南著，王列、賴海榕譯：《使民主運轉(zhuǎn)起來》，江西人民出版社，2001年。。進入社會經(jīng)濟高度發(fā)達、高度信息化的時代，貧困仍構成值得關注的社會問題，人類依然需要社會救助制度。這一方面是因為自然災害等客觀上引發(fā)需要社會救助的事由情形一直存續(xù)；另一方面在于，即便消滅了絕對貧困，在私有財產(chǎn)制度下，人類即便可戰(zhàn)勝絕對貧困，也難以消除相對貧困，即使生存型貧困逐漸萎縮直至消亡，但生活型貧困將長期存在。②關信平：《論現(xiàn)階段中國社會救助制度目標提升的基礎與意義》，《社會保障評論》2017年第4期。

經(jīng)典馬克思主義理論認為，在資本主義制度下，貧困的根本原因在于生產(chǎn)資料的不平等占有。社會學的沖突理論則認為貧困是社會各群體之間在利益分配過程中爭奪有限資源的結果。我國在20世紀90年代后期，隨著改革開放的深化和經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型，城市失業(yè)人口（曾一度被稱為下崗、待業(yè)）急劇增長，教育、住房、醫(yī)療等領域“國家-單位”體制的瓦解和政府的退出，個人責任不斷加重，導致群體性、規(guī)模性的貧困成為嚴重的社會問題。特別是國企改革、市場競爭機制的引入和不斷深化，加上醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等方面改革尚未到位，經(jīng)濟新常態(tài)與共享經(jīng)濟的發(fā)展，暴露出諸多深層次缺陷，使得因病返貧、教育返貧等現(xiàn)象相當嚴重，甚至出現(xiàn)“因貧致病、因病返貧”的惡性循環(huán)。黨的十八大以來，隨著精準扶貧、精準脫貧戰(zhàn)略的實施，中國扶貧的面貌煥然一新，6000多萬貧困人口穩(wěn)定脫貧。但是，“脫貧攻堅任務艱巨”③習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，中國共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)：http://cpc.people.com.cn/n1/2017/1028/c64094-29613660.html，2017年10月18日。。這種背景下，必然出現(xiàn)大量對社會救助有著迫切需求的弱勢群體。直接需要社會救助的群體，固然有些存在一定的可歸責于個人的原因。但應當承認的是，大量需要社會救助的群體，其背后多有社會原因，這是具有普遍意義的社會問題。既然具有社會問題的屬性，由政府、社會出面予以化解，自有其合理性。由此，還可以推導出的具有相關性的結論是：政府負有支持、幫助這些陷入困境的群體的職責。

二、社會救助公眾參與的必要性與緊迫性

社會救助為何需要公眾參與？其范圍、深度、方式為何？對這些問題的回答，端賴于對社會救助屬性之認識，這需要從社會保障體系整體視野下觀察社會救助。

從世界潮流來看，社會救助曾經(jīng)是社會保障制度的主體內(nèi)容，發(fā)揮著主要作用，但隨著社會保障制度體系的不斷發(fā)展，其已成為相對輔助性的制度，成為社會保障制度體系的最后防線。與此同時，社會救助制度也是社會保障制度體系的基礎性制度安排，應當占據(jù)優(yōu)先地位。④鄭功成：《中國社會保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略——理念、目標與行動方案》，人民出版社，2008年，第235頁。典型如在我國臺灣地區(qū)，社會安全體系建設以“社會保險為主、社會津貼為輔、社會救助為最后一道防線”。

社會救助不以“繳費”為前提，為“受益者不需繳納費用之福利項目”（Non-contributory Welfare）。①萬育維：《社會福利服務——理論與實踐》，中國臺灣三民書局，2007年，第53頁。相應的，社會救助主要是政府職責所在，其運作屬于“社會政策的剩余福利模式”（Residual Welfare Model of Social Policy）。在許多已推行社會保險的國家，社會救助主要用來填補社會保險的不足，其主要對象是“不能得到社會保險的窮人”。②George E.Rejda著，陳秉正譯：《社會保險和經(jīng)濟保障》，經(jīng)濟科學出版社，2005年，第10-11頁；蔡文輝：《社會福利》，中國臺灣五南圖書出版公司，2002年，第125-126頁。社會救助的實施以財產(chǎn)調(diào)查（或稱為“家計調(diào)查”、低收入家庭認定）為基礎，以滿足基本生活需求。與扶貧領域的“參與式減貧”③左停：《貧困的多維性質(zhì)與社會安全網(wǎng)視角下的反貧困創(chuàng)新》，《社會保障評論》2017年第2期。相類似，社會救助公眾參與具有必要性和緊迫性，這可以從功能、技術、價值等層面展開。

就功能層面而言，社會救助的客觀需求與政府能力之間的巨大差距，使得引入公眾的參與、支持和配合成為客觀需求。現(xiàn)代社會背景下，社會救助具有強烈的單方性，各國政府均將社會救助視為政府職責所在。但是，各國也都面臨著財政能力的局限，政府人力的局限，以及政府自身往往出現(xiàn)的官僚低效率經(jīng)辦能力低下等缺陷，這使得僅靠政府，難以滿足日漸增長的社會救助需求。

公眾參與社會救助具有強烈的現(xiàn)實需求，理論界和實務界對此已有一定共識。一些社會保障領域的專家也主張在社會救助多樣化趨勢日益明顯的背景下，政府及其經(jīng)辦機構更不可能包辦所有的社會救助事務，需要廣泛動員社會力量參與進來。④鄭功成：《中國社會保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略——理念、目標與行動方案》，人民出版社，2008年，第277-278頁。從政府能力有限的立場出發(fā)，公眾參與社會救助的必要性和意義凸顯。相應的，政府應“在承擔由自己提供基本的社會救助責任的同時，提倡、鼓勵和引導民間組織與社會成員從事社會救助活動?！雹輻钏急螅骸墩撋鐣戎ㄖ械膰邑熑卧瓌t》，《社會保障制度》2010年第5期。一些政府的工作人員則主張，社會救助之所以存在難以跨越的瓶頸，就是因為公眾的知情程度較低及參與方式不合理。⑥鄧集新、魏翔：《社會救助發(fā)展瓶頸：公眾知曉與參與》，《社會福利》2010年第5期。其觀點不僅強調(diào)了公眾參與社會救助的資金支持功能，也附帶提及公眾參與的其他功能，包括調(diào)動全社會的積極性、助力制度實施等。

與技術、功能方面相比，更為根本的是公眾參與社會救助的價值維度。社會救助并非“政府救濟”。一方面，社會救助所需要資金最終來自于社會公眾的納稅或捐贈，政府恩賜的觀念已被各國拋棄；另一方面，公民享有救助權利，社會救助制度的設置與實施，不過是滿足這種附有條件的權利而已。早在1950年，鄧小平同志《在西南局城市工作會議上的報告提綱》（1950年12月21日）即指出：要糾正福利工作中的恩賜（即不通過工會和工人的討論）觀點。當時已然認為，福利工作的實施，應當經(jīng)過工會和工人討論環(huán)節(jié)。由此可見，社會救助具有強烈的“社會”屬性，公眾參與不過是社會救助本質(zhì)屬性之體現(xiàn)而已。顯然，公眾參與特別是社會弱勢群體的參與，有利于表達其需求主張，既增強制度績效，也有利于克服恥辱效應，減少恩賜觀點的蔓延。

三、社會救助公眾參與的現(xiàn)狀

我國社會救助的公眾參與，可分為宏觀和微觀兩個層面。在宏觀層面，公眾參與表現(xiàn)為政策形成、標準調(diào)整等方面；在微觀層面，公眾參與則表現(xiàn)為社會力量對社會救助的資金支持、服務支持、經(jīng)辦支持、規(guī)范監(jiān)督等方面。

（一）社會救助公眾參與的制度文本

《城市居民最低生活保障條例》第9條規(guī)定：對經(jīng)批準享受城市居民最低生活保障待遇的城市居民，由管理審批機關采取適當形式以戶為單位予以公布，接受群眾監(jiān)督。任何人對不符合法定條件而享受城市居民最低生活保障待遇的，都有權向管理審批機關提出意見；管理審批機關經(jīng)核查，對情況屬實的，應當予以糾正。該條例通過公布、公示及相應提出意見的方式，引入對最低生活保障制度實施的公眾參與機制。這表明：公眾參與在城市社會救助中的監(jiān)督功能，已經(jīng)得到發(fā)掘。①事實上，不僅城市社會救助提倡公示的監(jiān)督功能，農(nóng)村社會救助也不例外?！秶鴦赵宏P于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》（國發(fā)〔2007〕19號）要求“村民委員會、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府以及縣級人民政府民政部門要及時向社會公布有關信息，接受群眾監(jiān)督。公示的內(nèi)容重點為：最低生活保障對象的申請情況和對最低生活保障對象的民主評議意見，審核、審批意見，實際補助水平等情況。對公示沒有異議的，要按程序及時落實申請人的最低生活保障待遇；對公示有異議的，要進行調(diào)查核實，認真處理。”作為農(nóng)村低保管理的“民主公示”制度。1998年出臺的《廣東省社會救濟條例》則以地方性法規(guī)的形態(tài)予以確認，第20條規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)或者街道辦事處主管民政工作的機構應當將救濟標準、救濟名單、救濟金額予以公布，接受群眾監(jiān)督。”可見，在我國實踐中，以公開、公示面孔顯現(xiàn)的公眾參與已被視為社會救助實施的重要監(jiān)督機制。2014年，《社會救助暫行辦法》由國務院出臺。由此，掀開了中國社會救助公眾參與的新篇章。該暫行辦法在總則部分規(guī)定了社會力量的參與。②《社會救助暫行辦法》第7條：“國家鼓勵、支持社會力量參與社會救助”。之后，更以專章規(guī)定了“社會力量參與”。③《社會救助暫行辦法》第10章為“社會力量參與”。但須指出的是，其“社會力量參與”，雖然與公眾參與有較大部分的交叉，但也存在一定差異。比如，其將社會救助中具體服務事項，通過向社會力量購買服務的方式實施，也列入其內(nèi)，則不屬于本文的研究內(nèi)容。2014年，《國務院關于促進慈善事業(yè)健康發(fā)展的指導意見》（國發(fā)〔2014〕61號）進一步提出要“暢通社會各方面參與慈善和社會救助的渠道”。2015年，《國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)民政部等部門關于進一步完善醫(yī)療救助制度全面開展重特大疾病醫(yī)療救助工作意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕30號）強調(diào)要“實現(xiàn)政府救助與社會力量參與的高效聯(lián)動和良性互動”，并專章要求“健全社會力量參與的銜接機制”。

從中央到地方的最低生活保障制度建設，將“政府主導，社會參與”作為推進城鄉(xiāng)社會救助體系建設的基本原則，要求“積極動員社會力量參與社會救助工作，多層次、多途徑緩解低收入群眾的各種困難”。強調(diào)“社會參與”在社會救助領域已成為共識。民政部要求健全“政府主導、民政牽頭、部門合作、社會參與”的社會救助工作管理體制。“社會參與”已構成社會救助工作管理體制的重要組成部分。2004年民政部印發(fā)《民政部聽證辦法》《民政部專家咨詢辦法》《民政部公告發(fā)布辦法》《民政部促進新聞輿論監(jiān)督辦法》《民政部關于通過因特網(wǎng)網(wǎng)站促進公眾參與民政工作的辦法》共5個辦法，促進社會公眾、專家對包括社會救助行政活動在內(nèi)的各種民政事務的參與，“加大民政工作社會開放度、增強社會透明度、擴大民政工作社會參與度”。

一些地方立法和政策文件亦對公眾參與到社會救助進行了探索和實踐。一些專項社會救助領域的法規(guī)、文件也對社會參與進行了框架性的原則性規(guī)范。比如，《自然災害救助條例》第5條第1款、第2款分別規(guī)定了村委會、居委會以及紅十字會、慈善會和公募基金會等社會組織在自然災害救助工作中協(xié)助政府工作的功能，以及國家對單位、個人參與自然災害救助的捐贈、自愿服務等活動的鼓勵和引導?！渡虾９l例》規(guī)定，工會應通過多種形式和途徑，促進職工再就業(yè)和社會保障制度的完善，參與監(jiān)督社會保險金的管理、使用，以及職工最低工資、最低生活保障線的實施。該條例下工會對社會救助的參與是較為立體的，既包括對社會救助制度改進的立法和決策參與，也包括對社會救助管理、實施、監(jiān)督的參與。南昌市新建縣民政局下發(fā)《關于建立城鄉(xiāng)居民最低生活保障聽證評議制度的通知》（新民字〔2010〕29號），建立起“城鄉(xiāng)居民最低生活保障聽證評議制度”（簡稱為“城鄉(xiāng)低保聽證評議制度”），以村、居委會為單位成立聽證評議團，通過聽證評議程序確定對象，進入公示和審核程序。這種做法也較常見。

（二）社會救助公眾參與的主體形態(tài)

從我國實踐看，公眾參與社會救助的主要形態(tài)包括：

1.社區(qū)參與。社區(qū)在我國社會救助實施中已發(fā)揮重要作用。比如，在最低生活保障中，申請低保家庭的收入核查，主要由各社區(qū)居委會、街道來行使。有學者認為，依靠城市基層組織機構和基層群眾自治組織參與社會救助管理，是具有中國特色的有效方法。①黎建飛：《社會保障法》，中國人民大學出版社，2008年，第210頁。社區(qū)參與的優(yōu)勢最為明顯，可以有效化解社會救助實施中的“信息不對稱”。

2.慈善組織的參與。從歷史視角觀察可以發(fā)現(xiàn)，基于慈善而產(chǎn)生的救濟是最早的社會救助形式。慈善組織與社會救助事業(yè)一直有著密切關聯(lián)，正是在宗教慈善事業(yè)、民間慈善事業(yè)和官辦慈善事業(yè)等慈善事業(yè)的基礎上形成了現(xiàn)代社會救助的雛形。②陳良瑾：《社會救助與社會福利》，中國勞動社會保障出版社，2009年，第2頁。1949年以后到改革開放之前，我國逐步確立起政府對各種社會資源的控制與支配，慈善事業(yè)發(fā)展的觀念文化基礎、經(jīng)濟基礎和社會組織基礎被徹底消除。在此階段，民間慈善組織參與社會救助根本無從談起。民間慈善組織的復蘇則要等到改革開放之后。

1996年5月30日，民政部發(fā)出《關于在社會救助工作中充分發(fā)揮慈善組織作用的通知》（民辦發(fā)〔1996〕12號）。該通知在“政府管理職能轉(zhuǎn)變”和“社會救助社會化”的語境下強調(diào)慈善組織在社會救助中的作用，明確其“作為政府與群眾之間的橋梁紐帶，在調(diào)集社會資源、開展扶貧濟困等方面具有一定優(yōu)勢，發(fā)揮著重要作用。”2000年《國務院關于印發(fā)完善城鎮(zhèn)社會保障體系試點方案的通知》（國發(fā)〔2000〕42號）也強調(diào)要“大力發(fā)展慈善機構、服務于貧困家庭的基金會等非營利機構”。

3.一般的社會公眾參與。這主要包括，公眾對社會救助制度建設與調(diào)整的參與，此類似于行政決策的公眾參與機制，如在城市低保標準調(diào)整制度方面聽取社會公眾意見；公眾對社會救助制度具體實施各個環(huán)節(jié)的參與，如社會救助資格確定與發(fā)放程序中的公眾參與。

（三）社會救助公眾參與的主要領域

1.制度完善

社會救助作為一項社會政策，其重要任務是為經(jīng)濟和社會變革中的利益受損者提供補償。全球化、現(xiàn)代化背景下經(jīng)濟和社會的迅猛變革，使得各國社會救助制度均處于變革之中。具體到我國，一方面固然應注重社會救助制度從試點探索到逐步定型化的制度建設推進，另一方面，也應注意社會救助制度的變更、修正。制度建設與制度改革，需要有效兼顧、協(xié)調(diào)。由此，社會公眾參與社會救助有著政策層面的指向，即從重大行政決策立場進行考查。大量地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章將包括最低生活保障等社會救助項目在內(nèi)的各類社會保障與民生事項的政策措施制定納入到重大行政決策的范疇。如《江西省縣級以上人民政府重大行政決策程序規(guī)定》第3條將“社會保障”列入，《昆明市人民政府重大事項決策程序規(guī)定》第3條則將“重大社會保障、福利措施的制定”納入，《重慶市政府重大決策程序規(guī)定》第3條也將“社會保障”等方面的重大措施納入政府重大決策的范疇，《青海省人民政府重大行政決策程序規(guī)定》第5條更是明確列舉了“社會救助”等涉及民生的重大事項；《青島市人民政府重大社會公共事項決策聽證試行辦法》第2條則將“社會保障和福利方面的重大事項”列入，《貴陽市重大行政決策聽證規(guī)定（試行）》第5條列入了“調(diào)整最低工資、最低生活保障金或失業(yè)保險金標準”的內(nèi)容。具有類似規(guī)定的地方還有廣州、太原、天津、廣西、汕頭等。這些地方立法的共同特點是：將最低生活保障與社會救助等事項的政府政策措施制定，納入到重大行政決策（或類似稱呼，如重大決策、政府重大事項決策、重大社會公共事項決策等），并適用重大行政決策的制定程序。而這些重大行政決策事項相關的立法和政策文件，又無一例外強調(diào)“科學化”和“民主化”，大都規(guī)定了公眾參與或公眾意見征集的程序機制。事實上，《國務院關于加強法治政府建設的意見》已明確要求“堅持依法科學民主決策”，其首要要求即為“規(guī)范行政決策程序”，“加強行政決策程序建設，健全重大行政決策規(guī)則，推進行政決策的科學化、民主化、法治化”。2015年中共中央、國務院印發(fā)的《法治政府建設實施綱要（2015-2020）》再次強調(diào)“增強公眾參與實效”，對于“事關經(jīng)濟社會發(fā)展全局和涉及群眾切身利益的重大行政決策事項，應當廣泛聽取意見”，并接下來明確要求“公開信息、解釋說明，及時反饋意見采納情況和理由”，實施“重大民生決策事項民意調(diào)查制度”。由此可見，政府關于社會救助的重大決策出臺，應當注重科學性、民主性，需要制度化的公眾參與。當社會救助公眾參與的必要性不再有爭議之后，接下來的問題是如何通過社會救助公眾參與的規(guī)則、機制設置，來發(fā)揮其預期效果。

2.標準之調(diào)整

如實務界已經(jīng)意識到的那樣：社會救助的標準確定和調(diào)整，“是一項原則性和技術性都很強的工作”。①王齊彥：《中國城鄉(xiāng)社會救助體系建設研究》，人民出版社，2009年，第39頁。近代以來，從恩惠到權利的理念變遷，使得社會救助必然走向以社會救助權利為基礎的法治化，社會救助應待遇穩(wěn)定、制度可靠實施，并提供法律上的救濟。隨著后現(xiàn)代社會的來臨，社會救助從生存權利到人性尊嚴（或稱為“個人的尊嚴”）的變遷，對于社會救助方式和標準的確定，構成需要加以考慮的思想因素。由此，社會救助標準調(diào)整中，由公眾參與增強人性尊嚴、救助標準的實質(zhì)合法性，成為重要方向。

“社會滿足貧困人口需要的方式體現(xiàn)了這個社會的價值觀”。①（美）Charles Zastrow著，范燕寧等譯：《社會問題：事件與解決方案》，中國人民大學出版社，2010年，第317頁。社會救助以相關主體的生活水平低于特定標準為啟動前提。從世界范圍看，社會救助標準調(diào)整機制早有規(guī)則設置。1795年，英國伯克郡在斯皮納姆蘭商定救濟貧民方法，制定《斯皮納姆蘭法令》。該法令表達“最低生活保障”的理念，明確規(guī)定按照面包價格漲落幅度來確定當?shù)厝说淖畹蜕钯M用標準。最低限度，來自于中世紀的個體論（Minima Theory），希臘語表述為“Minima Naturalia”，是最小體之意。發(fā)展至今，對“最低生活保障”的理解已發(fā)生巨大變化。比如，日本學者桑原洋子認為，保障的最低限度，是“minimum”之意，而非“l(fā)owest”。因此，其并非指人為了生存所必需的最低條件的最低生活水準，而是指健康的、具有文化意義的最低生活水準。②（日）桑原洋子著，韓君玲、鄒文星譯：《日本社會福利法制概論》，商務印書館，2010年，第75頁。相應的，其“最低標準”勢必不斷調(diào)整。在我國經(jīng)濟社會迅猛發(fā)展的時代背景下，社會救助標準特別是最低生活保障標準的調(diào)整，受到各方廣泛關注。從各地看，社會救助標準都隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展而不斷調(diào)整，標準調(diào)整機制逐步建立。

對于社會救助特別是低保標準的調(diào)整，學術界已進行廣泛研討。③何平、張遠鳳：《論我國的社會救助標準》，《中南財經(jīng)政法大學學報》2009年第6期；丁建定：《建立合理的城市居民低保標準調(diào)整機制的幾個理論問題探討》，《中南民族大學學報》2009年第6期；曹艷春：《1998—2009年我國36個城市“低?！睒藴首兓氨Ｕ狭Χ确治觥?，《現(xiàn)代經(jīng)濟探討》2009年第12期。我國各地普遍關注包括低保標準在內(nèi)的社會救助標準的調(diào)整，并進行了大量實踐探索?？傮w上看，對于救助標準確定和調(diào)整的關注，仍主要側(cè)重于救助標準的實體確定因素和方法。具體到低保標準的調(diào)整上，科學測算仍處于焦點位置，而低保標準設置與調(diào)整的民主化、公平性以及基本權利保障，尚未受到足夠重視。應當承認，社會救助標準在適當時間段進行調(diào)整不僅具有合理性，而且必要。這是隨著社會經(jīng)濟文化發(fā)展的內(nèi)在必然要求。

接下來的問題是，應當如何調(diào)整低保標準？從調(diào)整主體上看，在1999年《城市居民最低生活保障條例》出臺后的相當長時期內(nèi)，我國縣（市、區(qū)）均有權調(diào)整低保標準，各自為政，應當承認這不利于低保標準的統(tǒng)一。對此，2014年國務院的《社會救助暫行辦法》將其上調(diào)為由省級政府或設區(qū)的市政府確定。④《社會救助暫行辦法》第10條第1款“最低生活保障標準，由省、自治區(qū)、直轄市或者設區(qū)的市級人民政府按照當?shù)鼐用裆畋匦璧馁M用確定、公布，并根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平和物價變動情況適時調(diào)整”。從外觀上看，最低生活保障標準確定和調(diào)整程序，由多個相關行政機關參與，似可實現(xiàn)大致的合理、科學。但是這與將最低生活保障視為重大行政決策，適用民主決策的要求之間，存在著一定的緊張。在確保低保標準的測算規(guī)則與實體標準相對科學、合理的基礎上，應當通過公眾參與增強調(diào)整活動的正當性。其理由在于，低保標準調(diào)整具有強烈的政治色彩，涉及到包括低保對象、相關邊緣群體和一般社會公眾的切身利益，構成所謂“重大決策”，顯然需要“民主決策”，需要社會公眾的廣泛知曉和參與。

3.經(jīng)辦與籌資

社會救助制度的完善和新型社會救助體系的建設中，公眾的作用主要體現(xiàn)為承擔救助經(jīng)辦服務工作和在自愿基礎上的捐款捐物。①王齊彥：《中國城鄉(xiāng)社會救助體系建設研究》，人民出版社，2009年，第41頁。

社會救助的重要特征是，只有收入財產(chǎn)情況低于特定標準，才具備獲得社會救助的實際資格，享受相應待遇。社會救助的實施仰賴于對申請人經(jīng)濟狀況和生活水平的調(diào)查與準確確定，進而確定是否給予社會救助，以及相關救助的項目和水平。這種財產(chǎn)調(diào)查特征，意味著社會救助“通常是對受領人的財務財源和需要進行調(diào)查后再進行給付”。②George E.Rejda著，陳秉正譯：《社會保險和經(jīng)濟保障》，經(jīng)濟科學出版社，2005年，第10頁。行政機關或組織通過入戶調(diào)查、鄰里訪問、信函索證等方式對申請人的經(jīng)濟狀況、實際生活水平、贍養(yǎng)人口數(shù)量等方面進行調(diào)查核實，往往成為社會救助實施中的必需環(huán)節(jié)。財產(chǎn)調(diào)查難免使得甚至有意讓申請人蒙受恥辱。在英國，“當局在調(diào)查認定個人的財產(chǎn)和收入安排時有侵犯隱私之舉”的現(xiàn)象。這一方面導致有些本符合條件的主體出于人格尊嚴、隱私權等考慮而不申領社會救助，③比如，有調(diào)查表明艾滋病患者及其家屬，一度放棄社會救助申請。參見張時飛、楊團：《戰(zhàn)略預防、融入體制、深耕社群——中國艾滋病防治可持續(xù)發(fā)展政策》，內(nèi)部報告，2008年。使得“應保盡?！钡哪繕寺淇?；另一方面導致一些家庭、個人在申領社會救助過程中出現(xiàn)隱瞞、欺詐等現(xiàn)象，導致社會救助待遇給予未必符合條件的主體，浪費救助資源。同時，由于財產(chǎn)調(diào)查的管理成本高，容易成為申領人和官員之間摩擦的潛在根源。④（英）內(nèi)維爾·哈里斯等著，李西霞、李凌譯：《社會保障法》，北京大學出版社，2006年，第106-107頁。類似問題在我國也同樣存在，成為令各方困惑、苦惱的議題。財產(chǎn)調(diào)查、欺騙規(guī)制成為不少國家社會救助法律制度建設和實施的必備內(nèi)容與重要組成部分。據(jù)此，雖然從行政法上看，社會救助采取了“申請-審查-決定”的依申請行政行為的外觀，但適格救助對象的瞄準、甄別、確定，需要社區(qū)、社會組織等方面的廣泛參與。⑤章曉懿：《社區(qū)能力視角下的社會救助瞄準機制研究：轉(zhuǎn)型國家的經(jīng)驗》，《社會保障評論》2017年第2期。

時至今日，基于制度文件的梳理可發(fā)現(xiàn)，捐贈仍為公眾的重要參與方式。1999年的《城市居民最低生活保障條例》明確提到鼓勵社會組織和個人提供捐贈、資助。⑥參見《城市居民最低生活保障條例》第5條第2款：“國家鼓勵社會組織和個人為城市居民最低生活保障提供捐贈、資助；所提供的捐贈資助，全部納入當?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ腺Y金”。其內(nèi)容在《社會救助暫行辦法》中得到再次肯定。⑦參見《社會救助暫行辦法》第52條：“國家鼓勵單位和個人等社會力量通過捐贈、設立幫扶項目、創(chuàng)辦服務機構、提供志愿服務等方式，參與社會救助”。2014年《國務院關于全面建立臨時救助制度的通知》（國發(fā)〔2014〕47號）則多處提及“社會參與”，并明確“建立健全社會力量參與機制”，包括在對象發(fā)現(xiàn)、專業(yè)服務、發(fā)動社會募捐等方面發(fā)揮積極作用?！肮膭詈鸵龑鐣栀洝保彩轻t(yī)療救助籌資機制完善的組成部分。⑧參見《國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)民政部等部門關于進一步完善醫(yī)療救助制度全面開展重特大疾病醫(yī)療救助工作意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕30號）。

2016年頒布的《慈善法》，將“扶貧、濟困”列為慈善活動之首，并在多處提到對自然災害、事故災難和公共衛(wèi)生事件等突發(fā)事件造成損害的救助。⑨參見《慈善法》第3條第3項、第30條等。這為社會大眾、慈善組織通過捐贈財產(chǎn)、提供服務等方式，參與社會救助提供了制度依據(jù)。社會救助的內(nèi)容將從相對傳統(tǒng)、單一的金錢救助為主走向多元化的物質(zhì)保障、生活照料、精神慰藉、心理疏導、能力提升、社會融入相結合的綜合支持體系。由此，提供服務項目成為社會救助實施層面公眾參與的重要發(fā)展方向。

4.規(guī)范與監(jiān)督

社會救助制度在經(jīng)辦實施中存有欺詐、腐敗等違法現(xiàn)象。貪瀆案件時有發(fā)生，見諸媒體的并不鮮見。同時，通過欺詐、偽造等手段冒領、騙取社會救助金和其他社會救助待遇的違法現(xiàn)象也成為令各方頭疼的話題。在英國，財產(chǎn)調(diào)查被認為能引起不誠實。①（英）內(nèi)維爾·哈里斯等著，李西霞、李凌譯：《社會保障法》，北京大學出版社，2006年，第107頁。由于存在嚴重的“信息不對稱”，僅靠立法和政府活動，難以有效根治這些問題。以低保為例，負責低保工作的政府公職人員相對有限，而工作項目眾多、任務繁重，僅靠政府機關及其工作人員進行審核、發(fā)放、監(jiān)督等工作，實在勉為其難。對此，一個重要對策是引入公眾的社會監(jiān)督，通過公開公示，公眾投訴舉報，以期達到化解“信息不對稱”之效果，起到震懾、控制等作用。②參見《泰州市公布最低生活保障舉報投訴電話 一批不符合條件的低保對象被清退》，《泰州晚報》2018年7月30日第6版。

公眾對社會救助監(jiān)督活動的參與被視為解決社會救助中存在的各種欺詐、腐敗的利器?！冻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠗l例》第9條規(guī)定對享受最低生活保障待遇的城市居民的名單進行公布并接受群眾監(jiān)督，任何人都有權提出意見?！秶鴦赵宏P于進一步加強和改進最低生活保障工作的意見》（國發(fā)〔2012〕45號）明確，“鼓勵社會組織參與、評估、監(jiān)督最低生活保障工作，財政部門要通過完善相關政策給予支持”。公眾參與在社會救助實施中具有監(jiān)督功能，表現(xiàn)為通過公開公示機制、公眾的投訴舉報等來監(jiān)督社會救助行政活動的妥當實施。社會救助實施機關將接受社會救助的對象名單、救助金額予以公開公示，接受群眾監(jiān)督。

四、社會救助公眾參與問題之癥結：政策治理

自改革開放以來，我國社會救助的制度建設和改革一直保持著以政策治理作為主要途徑的色彩。到2010年，“從中央到地方，與困難群眾息息相關的衣、食、住、醫(yī)、教等方面的社會救助政策都已出臺，形成了一個保障困難群眾基本生活的救助政策體系”。③羅平飛：《完善制度 規(guī)范管理 狠抓落實 努力推進社會救助事業(yè)新發(fā)展》，《中國民政》2010年第1期。與此同時，社會救助法律規(guī)范散落于各個部門法中。在中央層面，社會救助領域并不存在全國人大及其常委會層面的法律，社會救助法律淵源的主體內(nèi)容表現(xiàn)為國務院制定的行政法規(guī)和各部委（主要是民政部，以及教育、衛(wèi)生健康等其他相關部委）制定的部門規(guī)章，以及大量存在的行政法規(guī)、規(guī)章之外的其他規(guī)范性文件。早在1994年，《社會救濟法》列入八屆全國人大常委會立法規(guī)劃，之后先后列入第八屆、第九屆、第十屆全國人大立法規(guī)劃。2008年，《社會救助法》列入第十一屆全國人大常委會立法規(guī)劃。但是，迄今《社會救助法》的立法進程遭遇多次挫折，遲遲未能出臺。以城市最低生活保障為例，最高法律依據(jù)長期為國務院于1999年出臺的《城市居民最低生活保障條例》。2014年，《社會救助暫行辦法》由國務院出臺，雖然統(tǒng)一了各項社會救助的法律依據(jù)，但一方面仍為國務院層面的行政法規(guī)，另一方面作為“暫行辦法”仍缺乏確定性和穩(wěn)定性。再如，低收入家庭認定的依據(jù)，則長期是民政部、國家發(fā)展改革委、公安部、財政部、人力資源社會保障部、住房城鄉(xiāng)建設部、人民銀行、稅務總局、工商總局、統(tǒng)計局、證監(jiān)會印發(fā)的《城市低收入家庭認定辦法》（民發(fā)〔2008〕156號）。該文件屬于民政部主導、多個部委共同制定的規(guī)范性文件，尚未達到規(guī)章的層次。而該辦法的依據(jù)，則是國務院的規(guī)范性文件《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（國發(fā)〔2007〕24號）的有關規(guī)定以及國家有關法規(guī)政策。

黨的十八大以來，隨著國家對全面依法治國的空前推進，社會救助領域法治化的水平有所提升。比如，在地方性法規(guī)層面，已有浙江、甘肅和廣東等省份出臺了專門冠之以“社會救助條例”的地方立法。為落實國務院的《社會救助暫行辦法》，結合地方實際，則有湖北、山東、江蘇、四川、陜西、海南、河北、遼寧、天津、北京等省市先后出臺了社會救助的實施辦法或規(guī)定。具體到最低生活保障，南京、廈門、重慶等地方人大常委會出臺或修訂了專門的地方性法規(guī)，甘肅、長春、廣州、安徽、寧波、浙江等地則出臺或修訂了最低生活保障的專門地方政府規(guī)章。

總體上，雖然法規(guī)、規(guī)章在社會救助中的作用有所上升，但法律、法規(guī)之外的各類規(guī)范性文件仍然占據(jù)主導地位。在《社會救助法》遲遲未能出臺的背景下，可以預期，在未來相當長一段時期內(nèi)，政策仍將是主要治理手段。從《社會救助法》等法律制定歷程和遭遇挫折看，甚至存在著刻意回避法律制定、回避法律治理的偏好和傾向。

這與域外法治發(fā)達國家和社會保障先進國家相比，存在著巨大差距。從域外看，法治較為發(fā)達的國家大多以法律治理作為社會救助制度建設和變革的主要方式。以英國為例，早在1601年英王伊麗莎白就頒布了世界上第一部《濟貧法》（即“舊《濟貧法》”），之后經(jīng)過多次大幅修訂以適應時代需求。1834年英國議會根據(jù)“濟貧行政與實施委員會”的調(diào)查報告，通過《濟貧法》修正（即“新《濟貧法》”）。1948年英國出臺《國民救助法》，這標志著在英國已實施超過350年的《濟貧法》退出了歷史舞臺。1966年英國又將國民救助改變?yōu)椤把a助待遇”，設立補助待遇委員會專門負責相關事務。1974年英國再次對社會救助制度進行大幅修改。1976年通過《補充救助法》。1986年英國頒布《社會保障法》。發(fā)展至今，英國通過法律制定和修改，形成了較為完備的社會救助制度體系。瑞典則早在1723年即借鑒英國經(jīng)驗出臺《濟貧法》，1957年出臺《社會福利和社會救助法》，1982年出臺《社會服務法》取代了之前的《社會福利和社會救助法》。在德國，其《社會救助法》已納入《社會法典》。在美國，社會救助的制度建設和變革也一直通過法律制定、修改方式來進行。在亞洲，日本早就出臺了《生活保護法》，韓國則在1999年出臺《國民基礎生活保障法》，取代了之前的《生活保護法》。

應該承認，政策治理具有“問題導向”的優(yōu)勢。在一定時期內(nèi)最為突出、最顯嚴重的社會問題，往往會優(yōu)先進入政策制定者的視野范圍之內(nèi)，因此政策治理手段靈活、見效快，可謂是“立竿見影”。比如，為解決由于經(jīng)濟改革引起的“新貧困”問題，我國政府通過文件、通知等政策載體迅速建立起城市居民最低生活保障制度，并在此基礎上國務院于1999年出臺了《城市居民最低生活保障條例》。但也應認識到，政策治理在重視社會問題并迅速有效應對的同時，暴露出相對忽視權利確認和保障的缺陷，公眾參與權利與相應的程序性機制的構建相對缺失。畢竟，各種通知、文件等主要表現(xiàn)為行政法上“其他規(guī)范性文件”的形態(tài)，本身難以確定起法律上的權利義務關系。與此同時，政策治理的問題導向也傾向于忽視公民權利，出現(xiàn)“重穩(wěn)定、輕民生”的現(xiàn)象。一些機關及其工作人員過分重視社會救助的維護社會穩(wěn)定的功能，甚至一度“將社會救助當作化解信訪事件、安全事故等社會矛盾的措施”①張軍廷、劉增發(fā)：《加快推進以改善民生為重點的社會救助體系建設》，《中國民政》2010年第8期。，而對于通過社會救助保障公民生存權和發(fā)展權，滿足貧困群體、低收入家庭各個方面的需求重視不夠。②關信平：《中國社會救助制度建構九大議題》，《中國社會保障》2009年第9期。同時，政策治理過分仰賴領導個人因素，一旦“領導高度重視”，社會救助則成效明顯；領導關注重心轉(zhuǎn)移，社會救助則陷入低谷。

我國現(xiàn)行的社會救助制度從公眾參與的視角暴露出如下問題：

1.救助對象及邊緣群體的人格尊嚴在審核、公示環(huán)節(jié)的公眾參與中受到忽視甚至侵犯。家庭調(diào)查、張榜公布、聽證會等工作環(huán)節(jié)對于確定適格的救助對象貌似必要，但對低保申請者形成巨大心理壓力，甚至產(chǎn)生“為了活下去，只能不要面子”的心理。獲得社會救助家庭中的未成年人，遭人另眼相看，人格尊嚴受到侵犯。

2.公眾參與的領域嚴重失衡。公眾參與以捐贈和參與到救助對象的審核與監(jiān)督為主，對社會救助制度改革、幫助救助對象自立、規(guī)范救助活動的依法實施等環(huán)節(jié)的參與則較為缺乏，存在一定的缺位、錯位。

3.參與到社會救助的主體存在局限。救助對象及邊緣群體并未被視為城市的主體，這些群體參與實踐基本處于空白狀態(tài)。

4.公眾參與缺乏有效的法律保障機制，其穩(wěn)定性、規(guī)范性遠未到位。

可以認為，缺乏充分法律治理的政策治理具有某種程度上的“人治色彩”，可謂“成也蕭何，敗也蕭何”。這些問題的出現(xiàn)和縈繞不去，與政策治理模式存在著關聯(lián)。更為嚴重的問題是，這種法制化水平較低、以政策為主體的治理模式，在較長時期的積累后，難免疊床架屋，弊病重重。不僅“在經(jīng)費投入、項目運行、對象認定、標準確定、管理體制等方面的任意性比較大”，不利于社會救助制度的長期穩(wěn)定發(fā)展；③關信平：《中國社會救助制度建構九大議題》，《中國社會保障》2009年第9期。而且由于缺乏層次分明、統(tǒng)一有序的規(guī)范體系，處于雜亂無章、紛繁難辨的狀態(tài)，各種制度機制交錯重疊與局部空白同時存在。其結果是，社會救助在實施中要么“政出多門、各行其是”，要么基層無所適從，使得規(guī)范管理難以實現(xiàn)。政策治理發(fā)展到這種境地，已然捉襟見肘難以為繼。

事實上，已有社會保障領域?qū)W者主張我國社會保障改革實驗任務基本完成時，應當“使之步入法制化軌道”。①鄭功成：《社會保障體系應占據(jù)異常重要地位》，《中國勞動保障報》，2010年3月2日第3版?！拔覈鐣Ｕ现贫炔饺攵ㄐ?、穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展階段的關鍵時期，也是由改革試驗狀態(tài)進入相對成熟階段的決定性時期”。②鄭功成：《社會保障體系應占據(jù)異常重要地位》，《中國勞動保障報》，2010年3月2日第3版。發(fā)展至今，一些地方開始認識到法律在社會救助制度建設中的重要功能。依法救助、推進法制化，成為多個地方文件的關鍵詞。但吊詭的是，這些倡導、推動社會救助法制化的規(guī)定本身無一例外地均是正式法律之外的通知、文件等規(guī)范性文件。但無論如何，這些文件的大量存在至少表明，即便從政府機關及其工作人員的立場看，提高社會救助的法制化程度，已經(jīng)非常迫切。

主張社會救助領域制定《社會救助法》作為社會救助的基本法，以及各種專項社會救助的法律法規(guī)，并無多少爭議。在此階段，強調(diào)法律治理的主體性和支配性意義，可謂恰逢其時。在現(xiàn)代法治背景下，法律對權利義務的資源配置作用無法替代。對停留在國家政策、措施層面的社會救助，“公民所享受的保障不是權利，國家對公民的給付也不是義務”。③林嘉：《社會保障法的理念、實踐與創(chuàng)新》，中國人民大學出版社，2002年，第53頁。政策治理不能確定下穩(wěn)定的權利義務關系，將使得社會救助處于動搖、脆弱狀態(tài)，公民面對的是大量混雜、難以明晰的政策文件群，不能從該制度中獲得穩(wěn)定、可靠的最后一道防線安全預期，也難以通過法院審判、行政復議等渠道獲得救濟和權益保障。

只有通過法律治理，才能夠確定下社會救助對象的主體地位與社會救助權利。而在現(xiàn)代社會和憲法體制下，必須將救助對象視為國家公民。其理由在于救助對象陷入符合社會救助條件、需要社會救助的境地，本身并無所謂法律上的違法或過錯?！妒澜缛藱嘈浴沸迹好總€人，作為社會一員，有權享受社會保障。將救助對象視為公民，一方面有利于尊重救助對象的人格尊嚴，以及作為公民的各項權利，體現(xiàn)了社會救助與古代官家慈善的根本不同；另一方面，通過救助對象主體性的承認和彰顯，也有助于救助對象自尊、自立，發(fā)揮其主動性，積極參與到政治、社會和經(jīng)濟活動中來?！吧鐣戎皇且环N手段，其最終目的是讓受助者擺脫暫時困難，在政府的幫助下重新工作，盡可能自食其力，回歸正常人的主流生活，從而不需要被救助?！雹茑嚰?、魏翔：《社會救助發(fā)展瓶頸：公眾知曉與參與》，《社會福利》2010年第5期。

事實上，正是通過法律治理及相應的權利確認與賦予，才能將救助對象視為公民，接下來救助對象參與社會救助制度的改革與實踐則水到渠成。反過來講，如果將救助對象視為乞求者，則救助對象參與社會救助制度的改革和實施，根本無從談起。即便從功利主義的立場看，這也不利于社會救助制度的改進和完善。社會保障權利不僅包括實體性的享受社會保障待遇的權利，而且也內(nèi)在包涵了程序性權利，包括申請權、救濟權，以及參與到制度設置、制度實施中的權利。法律治理的缺失，使得社會救助難以取得公眾的理解、支持和配合?！胺ㄖ我庾R的淡薄及對現(xiàn)代政府的公共職能認識不清晰是公眾不能有效參與社會救助的根本原因”。⑤鄧集新、魏翔：《社會救助發(fā)展瓶頸：公眾知曉與參與》，《社會福利》2010年第5期。

五、公眾參與的效能提升：理念與關鍵

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會救助體系，完善社會救助等制度，被明確寫入黨的十九大報告。社會救助制度的完善，離不開有效、有序、有力的公眾參與，進而實現(xiàn)多元主體共建共治。①鄭功成：《社會保障與國家治理的歷史邏輯及未來選擇》，《社會保障評論》2017年第1期。對此，有必要從理念、機制等方面予以因應。

（一）理念：參與形態(tài)的常規(guī)化和制度化

在社會學意義上，社會救助制度公眾參與的引入與落實，意味著社會救助決策、實施、監(jiān)督全過程的權力再分配。因此，缺乏法律制度保障、未予以常規(guī)化和制度化的公眾參與，勢必受到權力既得方與利益既得方或明或暗的抵制。因此，公眾參與要發(fā)揮效能，勢必應通過制度保障走上法治化。

一些地方的社會救助制度，仍尚未定型穩(wěn)固下來形成規(guī)范的制度。一些救助項目的工作表現(xiàn)出較強的隨機性和臨時性特點，缺乏制度保障、常態(tài)性和可預期性。這種制度化程度不高，具有多種原因，如出于對財政能力的擔憂而刻意放緩制度建設進程。但應予注意的是，制度化建設水平較低與這些救助項目在決策出臺時缺乏足夠的公眾參與存在著一定關聯(lián)。由政府單方設置的社會救助項目，政府可以隨時予以變更乃至廢置。這既與社會救助的權利理念相背離，也不利于相關制度的定型。為此，應當建立公眾參與的主要相關機制，特別是公開公示機制、對參與的回應和反饋機制、說明理由規(guī)則等。

（二）技術：改進聽證會機制

在行政法上，公眾參與最為正式、最具典型意義的形態(tài)是聽證。公眾參與的有效性，與聽證的制度安排明確相關。在實踐中，社會救助聽證會表現(xiàn)出兩種形態(tài)，一種是社會救助立法和決策過程中的具有普遍影響的聽證，另一種是社會救助制度實施過程中的資格審核、待遇確定與發(fā)放中的聽證。

1.社會救助制度構建、調(diào)整層面的聽證

從我國已有實踐看，在各項社會救助制度實施中舉行的聽證和其他公眾參與、社會監(jiān)督，主要目的是準確確定救助對象和救助待遇，相應解決社會救助中存在的騙取社會救助待遇、腐敗等問題。對此，有必要明確，制度構建調(diào)整層面的聽證，具有優(yōu)先色彩，必須給予足夠的關注。

我國目前社會救助聽證會代表并不占據(jù)重要位置，現(xiàn)有主要做法是以“發(fā)言”為主要載體的提供意見、建議。相關法規(guī)文件未規(guī)定公眾的其他權利，個別文件規(guī)定在“必要時”公眾可以參與到“質(zhì)證、辯論”過程中去，這已成為比較先進的立法例。②參見《汕頭市人民政府行政決策聽證制度》（汕頭市人民政府令第106號）第24條，2008年8月28日。文本層面權利相當稀薄并缺乏必要的法律規(guī)則加以保障，使制度實施效果不盡如人意。對此，制度改造上應體現(xiàn)論辯精神并以具體規(guī)則加以保障，包括完善公眾參與的代理人規(guī)則和專家輔助人規(guī)則等。當然，聽證程序與聽證筆錄的法律效力均是值得關注的問題。聽證程序與聽證筆錄具有一定法律效力為落實論辯精神所必須。

2.社會救助經(jīng)辦實施中的聽證

社會救助經(jīng)辦實施中的聽證，已在一些地方有規(guī)可循。類似“聽證”“聽證評議”等作為必經(jīng)環(huán)節(jié)已深深嵌入。但也應清醒意識到，在社會救助的審批和發(fā)放中實施聽證，與理論設想存在較大距離且暴露出諸多實踐問題。以低保為例，聽證面臨調(diào)查取證和認定的困難，低保申請人面臨隱私曝光并成為社區(qū)公眾議論話題的風險。聽證代表自身的專業(yè)素質(zhì)、能力未必能達到必要的水平。一些情況下，由于聽證代表打不開情面，仍未能徹底化解“人情保、關系?！钡葐栴}。

從域外看，美國1935年《社會保障法》中就有聽證的相關規(guī)定。1964年的《社會保障法案》更是將申領者的聽證權利確認為每個州福利計劃中最為基本的要求。我國社會救助聽證制度的改進，應當以“正當程序”為理念，借鑒美國社會保障聽證等先進做法，予以改進完善。這主要包括：①引入代理機制。針對社會救助法律政策體系復雜、紛亂而申請人往往法律、政策能力較低之間的巨大落差，要讓聽證能夠發(fā)揮實效，可以考慮引入代理，由專業(yè)人士提供咨詢、代理。②改進信息告知機制。在舉行聽證之前，主辦方應當對聽證代表、申請人進行充分告知，包括相關法規(guī)、政策、文件，以及其他應當知曉的資訊。③引入證據(jù)質(zhì)認規(guī)則。通過對抗式的交叉盤問，認定相關行政證據(jù)和依據(jù)。在時機成熟時，借鑒《行政許可法》的許可聽證，考慮引入聽證的案卷排他規(guī)則。

（三）救助對象及其邊緣群體對社會救助參與的特殊議題

救助對象及其邊緣群體的公眾參與議題主要有二：一是如何在制度層面和實施層面確認并有效保障該群體的參與權利和參與能力；二是如何在公眾參與過程中，確保該群體的隱私權利、尊嚴權利及其他各項人身、財產(chǎn)權利受到必要的尊重，盡可能避免權利遭受侵犯，克服“恥辱化”效應。

對此，總體性的思路在于，必須認可救助對象及其邊緣群體的主體地位，對其予以賦權和增能。世界銀行曾主張，貧困不僅指收入低微和人力發(fā)展不足，而且包括人對外部沖擊的脆弱性，以及缺少發(fā)言權、權利和被社會排斥在外。①世界銀行：《2000/2001年世界發(fā)展報告——與貧困作斗爭》，中國財政經(jīng)濟出版社，2001年，第11頁。從該范疇理解社會救助的適格對象及邊緣群體，顯然更為妥當。由于陷入貧困狀態(tài)，救助對象群體由于缺乏必要的資源，在一定程度上喪失正常生活的資格，缺乏參與經(jīng)濟、社會和政治活動的能力。貧困意味著他們不能很好利用各種基礎設施和公共服務（如大量建設的機場、高鐵站等基礎設施與大量貧困人口并無任何關系），進入勞動力市場受阻（如貧困人口難以利用互聯(lián)網(wǎng)尋找工作機會），社會參與程度較低。其結果是，社會救助的對象及其邊緣群體不僅在生活水準上持續(xù)地低于社會常規(guī)標準，而且在對行政活動、政治活動均缺乏必要的知曉以及有效的參與和影響能力。

一個典型例證是，發(fā)展至今，各種立法聽取意見往往通過網(wǎng)絡方式進行。2008年，國務院法制辦公室將《中華人民共和國社會救助法（征求意見稿）》全文公布，征求社會各界意見。有關單位和各界人士可以在2008年9月8日前，通過3種方式即登錄中國政府法制信息網(wǎng)、信函方式和電子郵件方式，來提出意見。而對于生活困難、需要社會救助的群體，這三種方式特別是第一種登陸網(wǎng)站提出意見和第三種發(fā)送電子郵件提意見的方式，較難實現(xiàn)。北京市2000年城市低保相關政策文件曾規(guī)定“凡擁有自己出資購買的汽車、摩托車、手機等非生活必需高檔消費品的城市居民”，不屬于低保范圍。到2008年，此要求才不再作為硬性條件，而是根據(jù)實際情況具體掌握。①溫薷：《北京民政局：低保戶不再禁購手機及養(yǎng)寵物》，新華網(wǎng)：http://www.xinhuanet.com/chinanews/2008-03/27/content_12805813.htm，2008年3月27日。顯然，如作為日常通訊工具的手機都無法獲得使用，遑論主體性地位和參與到社會救助過程中來？社會救助方面的政策信息，在區(qū)和街道一級還比較清晰，但層層傳達到低保相關群體，則被大量遺漏、誤解，或者未傳達到位。有些低保戶對于各類救助項目并不完全知曉，或雖然知曉但并未享受到。

在以上背景下，社會救助對象及其邊緣群體的主體地位，以及如何有效參與社會救助制度的構建和實施，無疑值得深入研討。顯然，救助對象群體參與到法律制定、行政決策出臺具有知識、工具、技術、表達能力諸方面的困難、障礙。對此，一方面在理念上應重視救助對象及其邊緣群體對社會救助制度建設與相關決策的參與。另一方面，在具體制度安排上，應當充分考慮照顧到此類群體的知識、信息等方面的客觀狀態(tài)，提供更為有效、易得的參與途徑，提供易于理解的文本及相關輔助手段。

社會救助在立法層面、政府制度調(diào)整層面的公眾參與，應充分考慮其核心受眾的特殊性，設置妥當?shù)墓_方式、征求意見渠道和期限。比如，在內(nèi)容上，不僅應公開草案方案的文本，還應將相關解讀說明、可能影響一并公開，確保公眾讀得懂；在渠道上，既要通過門戶網(wǎng)站公開，還應針對需要救助群體的特殊性，通過公告欄、信息屏、村居社區(qū)等渠道告知，增強公開的達到率，確保其看得到；在期限上，實踐中常設置的30天、15天，乃至7天或更短的公開征求意見機制顯然時間過短，而應考慮適度加長公開時間；在提出意見方式上，既有適應精英群體的登錄網(wǎng)站、電子郵箱，乃至新媒體的微博、微信、客戶端等方式，也應采用開放熱線電話、來信來訪、代為記錄等方式。

從未來看，應以法律為框架基石，以政策作為靈活調(diào)整的手段。其中關鍵在于，通過全國人大及其常委會的法律，輔以行政法規(guī)、規(guī)章和各種規(guī)范性文件，形成內(nèi)部層級有序的規(guī)范體系；通過法律的授權，賦予政策調(diào)整、政策規(guī)范以合法性；通過法律的執(zhí)行和實施制度，賦予社會救助制度及公眾參與以執(zhí)行力和強制性，使行政復議、法院審判的適用最終落實。