社會組織參與社區(qū)治理的協(xié)作機制及其功能探究

莫海媚

（廣東工業(yè)大學政法學院，廣東廣州510090）

一、導言

社區(qū)治理是在我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型和思想轉(zhuǎn)變的時代背景下展開的，由社區(qū)管理向社區(qū)治理轉(zhuǎn)變，是社會轉(zhuǎn)型的首要內(nèi)容之一。黨的十九大報告明確指出：加強社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動[1]。這一具有標志性意義的綱領(lǐng)突出強調(diào)了社區(qū)治理的必要性和社會組織在其中發(fā)揮著舉足輕重的作用。隨著我國政治體制改革的不斷深化，社會組織逐步成為平衡政府和社會利益關(guān)系的重要紐帶。社會組織是指在不以營利為目的的基礎(chǔ)上，以提升公共利益為組織目標，為社會提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的組織，包括存在于政府和市場運行體系之外的第三部門、非政府組織、非營利組織和民間組織等[2]。而社區(qū)治理是指政府、社區(qū)組織、居民及轄區(qū)單位、營利組織、非營利組織等基于市場原則、公共利益和社區(qū)認同，協(xié)調(diào)合作，有效供給社區(qū)公共物品，滿足社區(qū)需求，優(yōu)化社區(qū)秩序的過程與機制[3]。理論上，在我國，居民在自治性事務(wù)中享有自主管理權(quán)，因此，政府不享有對社區(qū)事務(wù)的傳統(tǒng)意義上的強制管理權(quán)。實際上，由于政府強制管理權(quán)的滲入、社區(qū)自治體制不完善以及居民參與程度不高，導致社區(qū)治理難以得到真正實現(xiàn)。社會組織的快速發(fā)展，在政府管理與社區(qū)治理間建立了合理的緩沖帶，政府如何引導社會組織參與社區(qū)治理，從而建立社會組織參與社區(qū)治理的協(xié)作機制，提升社區(qū)的自治能力和自治活力，成為完善國家治理體系結(jié)構(gòu)和提升國家治理能力的主要步驟之一。

二、社會組織參與社區(qū)治理模式的發(fā)展

我國社區(qū)管理體制在實踐中不斷進行摸索與創(chuàng)新發(fā)展，在社會組織參與社區(qū)治理模式中比較有代表性的“上海模式”、“青島模式”、“南京模式等，形成了我國社會組織參與社區(qū)管理模式中的典型范例。

（一）上海模式

隨著上海市社會組織參與社區(qū)治理的不斷發(fā)展與演進，2006年，在上海普陀區(qū)首次試行“樞紐式”治理模式。“樞紐式”治理模式將同類別、同類型的社會組織集中起來，在社區(qū)層面搭建了政府行政部門和社會組織二者之間的樞紐———社區(qū)民間服務(wù)中心，在市區(qū)和街道之間構(gòu)建上情下達、下情上達的溝通互動平臺，設(shè)立了社會組織參與社區(qū)治理的服務(wù)管理運作機制[2]。2007年，這種治理模式被上海市靜安區(qū)進行更為深入的創(chuàng)新演繹，將市區(qū)和街道設(shè)立的社區(qū)街道、社會組織聯(lián)合會等連接形成“1+5+X”的治理模式，在該模式中，社區(qū)社會組織以招投標方式出售自身提供的專業(yè)服務(wù)，從而在公共服務(wù)提供方面形成準市場的有效競爭模式，提升和增強了社會組織參與社區(qū)治理的效率和效果。

（二）青島模式

青島社區(qū)治理形成了以社區(qū)服務(wù)為首的體現(xiàn)在“社區(qū)服務(wù)、社區(qū)教育、社區(qū)環(huán)境、社區(qū)互助、社區(qū)治安”的特色治理模式。區(qū)、街道、居委會各成社區(qū)并建立三級組織機構(gòu)以及三級社區(qū)服務(wù)中心，形成便民利民、為老年人服務(wù)、為殘疾人服務(wù)等九大服務(wù)體系；建立社區(qū)民主選舉與民主監(jiān)督機制，社區(qū)直選、開展萬戶居民社區(qū)服務(wù)需求情況調(diào)查、監(jiān)督責任人行使職權(quán)、區(qū)直機關(guān)干部到社區(qū)蹲點等都推動了社區(qū)治理的發(fā)展。青島市政府將社區(qū)治理作為一把手工程由各級一把手分級管理，層層負責，集中力量抓好社區(qū)治理，這樣將會使得治理模式的落實上有足夠的資源、人員以及力度來保證。這樣的一種強有力的領(lǐng)導體制以及社區(qū)治理模式，將會使得社區(qū)資源被強有力地整合并且高效地重新配置。

（三）南京模式

南京市政府遵循“重點慈善、優(yōu)先服務(wù)、壯大維權(quán)、引導活動”的方針，踐行社會組織參與社區(qū)治理的模式創(chuàng)新，并創(chuàng)新性地提出了社會組織參與社區(qū)治理的雙軌管理體制，要求社會組織進行兩級登記、兩級備案，允許社區(qū)委員會對社會組織的活動進行一定的管理。在公共服務(wù)提供方面構(gòu)建了“一居一站”治理模式，社區(qū)委員會結(jié)合社區(qū)居民日趨多樣化的需求，為其提供“一站式”的生活服務(wù)、保障服務(wù)及后勤服務(wù)等等。南京市鼓樓區(qū)踐行的社區(qū)綜合養(yǎng)老服務(wù)模式就突顯了社會組織提供社區(qū)公共服務(wù)的豐富性和專業(yè)性，社會祖織在試點社區(qū)中構(gòu)建的“社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)”和“社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)站”平臺，實現(xiàn)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的多元主體供給，遵循政府積極倡導、組織有效運作的方針，有效促進了社會組織參與社區(qū)治理的主動性，實現(xiàn)社區(qū)資源有效合理配置的目標。

三、社會組織參與社區(qū)治理的協(xié)作機制

（一）協(xié)作治理的啟動機制

不同社會組織之間常常因所涉及的服務(wù)領(lǐng)域、組織使命、組織愿景、組織價值觀以及組織切身利益的不同，在有限的資源中展開博弈與爭奪，從而妨礙公共利益最大化的實現(xiàn)。因此，社會組織之間對社區(qū)進行協(xié)同治理存在的首要前提是相同利益方向、相同實質(zhì)利益的構(gòu)建，即搭建共同利益形成機制，調(diào)動社會組織之間參與社區(qū)治理的積極性和主動性，實現(xiàn)社區(qū)公共利益最大化，在協(xié)同治理的動因中，社會資本內(nèi)含的信任、共同目標和互惠是協(xié)同治理啟動、維系的價值和道德基礎(chǔ)[4]。

信任是一個社會得以良性運行和協(xié)調(diào)發(fā)展的道德基礎(chǔ)，更是一個團體中避免發(fā)生社會惰化的道德基礎(chǔ)，信任乃是存在于社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之中，在一個共同體中，信任水平越高，合作的可能性就越大[5]。在團體工作中，人們常常傾向于覺得他人沒有盡到其應(yīng)盡的責任，進而產(chǎn)生惰化情緒及行為，進而降低團體的工作效率。在社區(qū)社會組織協(xié)同治理中，同樣存在這種效應(yīng)。由于社區(qū)協(xié)作治理主體的多元化，各社會組織便會對場地、資源及權(quán)力等切實利益的分配是否公平公正公開、是否有其他主體干涉、是否存在潛規(guī)則等極其敏感，存在預(yù)期的信任風險。規(guī)章制度作為規(guī)范行為主體行為的一系列制度，是秉持著公平公正的原則將合理性的道德合法化，進而變?yōu)樾袨橹黧w共同奉行和遵守的對普遍行為主體具有強制性約束的規(guī)則[6]。因此，一方面，各社區(qū)的社會組織在社區(qū)成員代表大會上應(yīng)依據(jù)本社區(qū)不同的治理形態(tài)和治理模式，協(xié)同建立健全適應(yīng)該社區(qū)發(fā)展的一套科學完備的常規(guī)化的規(guī)章制度，合法、合理、合情地規(guī)范權(quán)力獲取、責任承擔、資源配置以及職能轉(zhuǎn)變。另一方面，利用好網(wǎng)絡(luò)、移動通信設(shè)備等信息科學技術(shù)所提供的網(wǎng)絡(luò)平臺，構(gòu)建社區(qū)公眾服務(wù)平臺，推送社區(qū)治理的相關(guān)訊息，共享社區(qū)資源，提供便民快捷的公共服務(wù)，在便于社區(qū)居民獲取相關(guān)信息的同時，方便社區(qū)協(xié)作者之間獲取、利用以及評價信息，確保資源利用的及時與有效，解決各協(xié)作主體之間信息不對稱或信息失靈現(xiàn)象和問題，化解各協(xié)作主體之間潛在的信任危機，提高協(xié)作主體之間合作的道德水平。

在落實黨的十九大報告中提出的“打造共建共治共享的社會治理格局，加強社會治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化”水平“[1]的政策目標時，黨委和政府應(yīng)依據(jù)各社區(qū)社會組織的利益的不同之處，兼顧各社會組織的切身利益，并提出普遍符合各組織利益追求的價值倡導，從而形成社會資本內(nèi)在的一致目標，為協(xié)同治理奠定價值基礎(chǔ)。

（二）協(xié)作治理的維系機制

協(xié)作治理的啟動機制只是為各主體的協(xié)作提供了價值和道德基礎(chǔ)，還只是觀念意識中的協(xié)作，社區(qū)社會組織之間能夠達成真正意義上的協(xié)作治理還需要有一個維系機制，建立健全以居民需求為導向、三社聯(lián)動機制以及社區(qū)組織聯(lián)席會議制度為主要內(nèi)容的協(xié)作治理維系機制，為協(xié)作治理的順利進行提供保障。

在引入了社會組織參與社區(qū)治理時，社區(qū)內(nèi)部便有了提供專業(yè)公共服務(wù)的社區(qū)居委會、社會組織以及社工三者，如何有機整合和發(fā)揮這三者的治理效用，實現(xiàn)社區(qū)善治，需要建立健全三社聯(lián)動機制。社區(qū)居委會作為居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，在社區(qū)管理中發(fā)揮著舉足輕重的作用，要充分調(diào)動各社會組織及利用多方資源和力量為社區(qū)居民提供專業(yè)化服務(wù)，實現(xiàn)居委會專業(yè)服務(wù)常規(guī)化及常規(guī)服務(wù)制度化。各社會組織在結(jié)合社區(qū)特點以及組織優(yōu)勢的基礎(chǔ)上做好與社區(qū)居委會的協(xié)作，發(fā)揮組織優(yōu)勢，最大程度地滿足居民需要。社工在提供專業(yè)服務(wù)、發(fā)現(xiàn)居民需求、組織論證項目等業(yè)務(wù)能力方面接受過專業(yè)化教育和培養(yǎng)，社會組織在提供公共服務(wù)滿足居民需要時，要發(fā)揮好社工在“三社聯(lián)動”中最為專業(yè)性的力量。

在協(xié)作治理的環(huán)節(jié)中，由于協(xié)作治理的主體之間組織的目標、組織文化、治理目標和治理意見等的不同，治理主體之間發(fā)生不相容的現(xiàn)象，彼此出現(xiàn)沖突和矛盾在所難免。協(xié)作治理主體之間在協(xié)作時遇到矛盾或沖突時，可首先通過相應(yīng)技術(shù)平臺獲取信息，以解決因信息不對稱所引發(fā)的沖突，或者通過正式的法律法規(guī)或者社區(qū)內(nèi)的規(guī)章制度來重新界定或明確各自的權(quán)責范圍，緩解沖突。在遇到實在難以調(diào)節(jié)的沖突或矛盾時，各社區(qū)社會組織應(yīng)該提請社區(qū)委員會或者社區(qū)委員會提出召開社區(qū)社會組織聯(lián)席會議，就涉事的社會組織所涉及的權(quán)責關(guān)系、利益關(guān)系進行充分討論，并決定適當合理的解決方案，以達到調(diào)解沖突或矛盾、協(xié)調(diào)多方利益的目的。

（三）協(xié)作治理的評估機制

社會組織在社區(qū)協(xié)作治理中是否達到協(xié)作治理效應(yīng)，是否真正以居民需求為導向，為居民提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品及公共服務(wù)，這都需要有一套完備規(guī)范的自下而上、自上而下以及同級之間的系統(tǒng)科學、合情合理且切實可行的評估機制。

建立健全政府主導的監(jiān)管評估機制，并扎實推進效益評估。社會組織參與社區(qū)治理的方式是代替政府為社區(qū)居民提供公共產(chǎn)品及公共服務(wù)，而政府以購買社會組織服務(wù)的方式給予社會組織開展服務(wù)必要的資金儲備。政府應(yīng)該嚴格把控這一產(chǎn)品質(zhì)量關(guān)，針對不同的公共產(chǎn)品及公共服務(wù)制定出一套確切可靠的評估和審查指標體系，根據(jù)居民導向的服務(wù)提供機制的原則對社會組織生產(chǎn)的公共產(chǎn)品及服務(wù)進行嚴格審查，審查合格的才給予財政資金。社區(qū)委員會應(yīng)制定出一套評估體系，在領(lǐng)導各社會組織進行產(chǎn)品生產(chǎn)和提供時，對各社會組織之間的互聯(lián)、互動、互補程度作出客觀評估，并定期反饋評估結(jié)果，回應(yīng)各社會組織，以此不斷推進社會組織間的協(xié)作默契和服務(wù)能力。

完善社會監(jiān)督，引入第三方評估機制。通過社區(qū)公眾服務(wù)平臺、居民意見箱、社區(qū)輿情會等方式收集居民對社會組織的意見及建議，通過受服務(wù)群體對服務(wù)提供方的打分評價機制，從而形成一套對社會組織的民間評估機制。在不專業(yè)的民間評估結(jié)果的基礎(chǔ)上，從社會中引入第三方評估部門，對社會組織的各項指標體系進行一次專業(yè)的、客觀的、科學合理的評估，并將評估結(jié)果在社區(qū)范圍內(nèi)進行公示，各社會組織應(yīng)該針對評估結(jié)果作出相應(yīng)解釋或者出臺相應(yīng)的完善方法。

四、社會組織參與社區(qū)治理的協(xié)作機制的功能

（一）集結(jié)居民意愿，促進居民融合

社會組織既不是管理社會事務(wù)的公共權(quán)力主體，也不是追求組織利潤最大化的企業(yè)法人。作為非營利性、公益性服務(wù)組織，社會組織應(yīng)貼近基層，與居民溝通互動協(xié)商，獲取居民需求，集結(jié)居民的意愿，以公民需求為導向提供公共服務(wù)進而實現(xiàn)社區(qū)治理。由居民興趣所在而自發(fā)組成的興趣聯(lián)誼類社會組織，其通過各自的興趣愛好而發(fā)動居民廣泛參與的文體活動，在頻繁的文體活動參與中，促進了社區(qū)和諧，在交流、幫助中將這份情感帶到生活的其他方面，傳播社區(qū)文化，并將豐富的社區(qū)文化財富積淀下來。

（二）調(diào)解和處理社會矛盾，促進社區(qū)善治

從我國城鄉(xiāng)底層觀察，社會普遍的“原子化”、“碎片化”和無組織化狀態(tài)，使社會成員無法尋求組織內(nèi)的社會幫助，一旦遭遇無助和失權(quán)，則直接面對國家機器，導致的結(jié)果是各級政府陷入治理困境，長期為維護社會秩序支付高昂的成本，“不出事”成為地方政府社會管理的邏輯[7]。但是，在當前這個社會結(jié)構(gòu)及利益關(guān)系日趨復(fù)雜的時代中，社會成員尋求社會組織的幫助也只會越來越頻繁，且越來越復(fù)雜。作為社區(qū)治理主體的社會組織，能良好地對社區(qū)居民的意愿進行有效集結(jié)，而這正好形成居民間解決沖突及矛盾的協(xié)商機制和糾紛處理機制，避免政府處理矛盾時出現(xiàn)治理窘境，建立起政府與社會之間的對話、溝通與協(xié)商的良好機制，實現(xiàn)黨和政府方針政策的有效落實與及時反饋，減少社會中非法行為的發(fā)生。

（三）提供社會服務(wù)，實現(xiàn)組織宗旨

社會組織參與社區(qū)治理的主要方式是承接政府委托的工作，其提供多樣化的社會服務(wù)，諸如針對老年人、青少年兒童、殘疾人等特殊群體的專項服務(wù)，并通過運用準市場機制、志愿者機制等實現(xiàn)服務(wù)提供的良好效果及極高效率。各社會組織在提供社會服務(wù)的過程中，也實現(xiàn)了其組織目標、組織宗旨，實現(xiàn)了組織價值，在提供服務(wù)中發(fā)展組織。中國有龐大的社區(qū)數(shù)量，需要更多、更專業(yè)的社會組織參與到社區(qū)治理中，這同樣能解決“先發(fā)展、后管理”帶來的“規(guī)模小、發(fā)展難、人才缺、實力弱”的社會組織發(fā)展困境，為社會組織的快速、良性發(fā)展提供了有利的社會歷史條件。

（四）協(xié)調(diào)政府職能

和諧社會的全面發(fā)展必須依托政府和社會共同發(fā)揮其舉足輕重的作用，只有政府管理而沒有社會參與的社會將是不和諧、不融洽的，當前政府的服務(wù)已經(jīng)無法滿足人民群眾日益增長的多樣性需求。只有政府與社會相互促進、齊心合力才能更好地發(fā)展。社會組織參與社區(qū)治理無論是在提供公共服務(wù)方面展現(xiàn)出來的效率優(yōu)勢還是在調(diào)解社會矛盾方面展現(xiàn)出的優(yōu)點，都體現(xiàn)出社會組織具備很好的協(xié)調(diào)政府職能的能力，為政府的治理困境和治理危機提供了有效可行的化解之道。

（五）實現(xiàn)社區(qū)資源整合

社會組織對社區(qū)居民意愿的集結(jié)能力、滿足社區(qū)居民需求的能力、非營利性、公益性以及自組織性等，都使得居民對其產(chǎn)生高度的認同感，進而導致社會組織發(fā)動人們參與的過程中具有強大的動員能力，在整合社區(qū)人力資源、閑置的物質(zhì)資源方面展現(xiàn)出強大的能力，實現(xiàn)社區(qū)資源的整合和優(yōu)化，提高了社區(qū)資源利用率。

五、結(jié)束語

從社會條件來看，無論是從國家政策，還是從社會組織和社會參與的角度，現(xiàn)在都可以說是社會組織參與社區(qū)治理的春天。但不可否認，無論是社會組織、社區(qū)固有機構(gòu)以及協(xié)作治理體系，其在組織規(guī)章、運作機制、協(xié)作機制、權(quán)責劃分等方面都還處于學習摸索階段，具有不確定性和風險性。社會組織在參與社區(qū)治理的過程中，需要對組織有一個明確的定位，把握住這一時期組織發(fā)展的良好機遇，在學習摸索中通過接受監(jiān)督、評估等方式，不斷完善組織體系，克服挑戰(zhàn)，降低組織外部風險性，加快形成社區(qū)治理體系的有效協(xié)作機制，整合社會資源，發(fā)揮組織效用，實現(xiàn)組織價值，提升社區(qū)公共利益，推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)，促進社會的民主文明和諧。